政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)控制與經(jīng)濟(jì)引言：債務(wù)背后的民生與發(fā)展之辯在基層財(cái)政部門(mén)工作的這幾年，我常聽(tīng)到同事們半開(kāi)玩笑地說(shuō)：“我們的辦公桌，一邊堆著民生項(xiàng)目的資金申請(qǐng)單，另一邊壓著債務(wù)還本付息的提醒函。”這句話(huà)樸素卻深刻——政府債務(wù)從來(lái)不是冰冷的數(shù)字游戲，它一頭連著城市的地鐵線(xiàn)路、鄉(xiāng)村的學(xué)校操場(chǎng)、社區(qū)的養(yǎng)老中心這些老百姓的”急難愁盼”，另一頭牽著財(cái)政可持續(xù)性這條經(jīng)濟(jì)發(fā)展的”生命線(xiàn)”。當(dāng)?shù)胤秸疄榱烁纳苹A(chǔ)設(shè)施舉債時(shí)，是在為未來(lái)投資；但當(dāng)債務(wù)規(guī)模超出償還能力時(shí)，可能擠占教育、醫(yī)療等剛性支出，甚至引發(fā)區(qū)域性金融風(fēng)險(xiǎn)。如何在”發(fā)展需要”和”風(fēng)險(xiǎn)底線(xiàn)”之間找到平衡點(diǎn)，是貫穿政府債務(wù)管理的核心命題。一、政府債務(wù)的經(jīng)濟(jì)功能：發(fā)展的”杠桿”而非”負(fù)擔(dān)”要理解債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)控制，首先需要明確政府債務(wù)存在的合理性。從宏觀經(jīng)濟(jì)視角看，政府債務(wù)本質(zhì)上是跨期資源配置工具——將未來(lái)的財(cái)政收入提前用于當(dāng)期的公共產(chǎn)品供給，通過(guò)”時(shí)間換空間”推動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展。這種功能主要體現(xiàn)在三個(gè)層面：1.1基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的”啟動(dòng)資金”現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)發(fā)展高度依賴(lài)基礎(chǔ)設(shè)施支撐，但公路、水利、管網(wǎng)等項(xiàng)目普遍具有投資規(guī)模大、建設(shè)周期長(zhǎng)、回報(bào)周期慢的特點(diǎn)。以某西部省份為例，其境內(nèi)多山地，交通不便長(zhǎng)期制約經(jīng)濟(jì)發(fā)展。若完全依賴(lài)當(dāng)期財(cái)政收入建設(shè)高速公路，可能需要累計(jì)數(shù)十年的財(cái)政盈余；而通過(guò)發(fā)行地方政府專(zhuān)項(xiàng)債，用未來(lái)20年的交通收費(fèi)和沿線(xiàn)土地增值收益作為還款來(lái)源，3年內(nèi)就建成了貫穿南北的交通干線(xiàn)。這條”發(fā)展動(dòng)脈”通車(chē)后，沿線(xiàn)農(nóng)產(chǎn)品運(yùn)輸成本下降40%，旅游收入年均增長(zhǎng)25%，形成了”債務(wù)投入-資產(chǎn)形成-經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)-財(cái)政增收”的良性循環(huán)。1.2宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控的”穩(wěn)定器”在經(jīng)濟(jì)下行周期，政府債務(wù)是逆周期調(diào)節(jié)的重要手段。當(dāng)企業(yè)投資意愿不足、居民消費(fèi)需求疲軟時(shí)，政府通過(guò)增加債務(wù)融資擴(kuò)大公共支出，能夠直接拉動(dòng)建材、機(jī)械等上游產(chǎn)業(yè)需求，間接帶動(dòng)就業(yè)和居民收入增長(zhǎng)。2020年前后，面對(duì)外部環(huán)境變化和疫情沖擊，中央和地方政府發(fā)行抗疫特別國(guó)債、增加地方政府一般債額度，資金重點(diǎn)投向公共衛(wèi)生體系建設(shè)、老舊小區(qū)改造等領(lǐng)域。這些投入不僅緩解了短期經(jīng)濟(jì)下滑壓力，更補(bǔ)上了公共服務(wù)的短板——某城市用專(zhuān)項(xiàng)債資金改造了200個(gè)老舊小區(qū)，新增停車(chē)位3000個(gè)、加裝電梯150部，居民幸福感提升的同時(shí)，小區(qū)二手房均價(jià)上漲12%，帶動(dòng)了周邊商業(yè)消費(fèi)。1.3公共服務(wù)均等化的”平衡器”我國(guó)區(qū)域發(fā)展不平衡的特點(diǎn)，決定了部分財(cái)政能力較弱的地區(qū)需要通過(guò)債務(wù)工具實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化。以邊疆地區(qū)某縣為例，其財(cái)政自給率不足30%，但承擔(dān)著邊境地區(qū)教育、醫(yī)療、邊防等剛性支出。中央財(cái)政通過(guò)轉(zhuǎn)移支付和地方政府一般債額度傾斜，幫助該縣新建了3所邊境小學(xué)、1所縣級(jí)醫(yī)院，配備了專(zhuān)業(yè)醫(yī)護(hù)人員和教學(xué)設(shè)備。這些投入不僅解決了邊民子女”上學(xué)遠(yuǎn)”、群眾”看病難”的問(wèn)題，更穩(wěn)固了邊疆穩(wěn)定的社會(huì)基礎(chǔ)——當(dāng)?shù)啬撩裾f(shuō)：“孩子能在家門(mén)口上好學(xué)，我們守邊更安心?！倍?、債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的現(xiàn)實(shí)表現(xiàn)與成因：硬幣的另一面然而，硬幣的另一面是，當(dāng)債務(wù)規(guī)模超過(guò)經(jīng)濟(jì)承載能力、資金使用效率低下時(shí)，原本推動(dòng)發(fā)展的”杠桿”可能異化為”風(fēng)險(xiǎn)源”。近年來(lái)暴露的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)主要集中在以下領(lǐng)域：2.1顯性債務(wù)與隱性債務(wù)的”雙重壓力”顯性債務(wù)是指納入財(cái)政預(yù)算管理、有明確償還計(jì)劃的政府債務(wù)（如地方政府債券），其規(guī)模和風(fēng)險(xiǎn)相對(duì)可控；隱性債務(wù)則是更值得警惕的”灰犀?！?。隱性債務(wù)通常通過(guò)地方融資平臺(tái)公司、PPP項(xiàng)目、政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)等渠道形成，表面上是企業(yè)債務(wù)或社會(huì)資本投入，但實(shí)際上由政府提供隱性擔(dān)保或承諾回購(gòu)。某中部城市曾通過(guò)融資平臺(tái)舉借”棚改貸款”，承諾用土地出讓金償還，后因房地產(chǎn)市場(chǎng)調(diào)整土地流拍，導(dǎo)致貸款逾期，最終不得不由財(cái)政資金兜底。這種”名股實(shí)債”“明商暗政”的操作，不僅增加了債務(wù)規(guī)模的隱蔽性，更模糊了政府與市場(chǎng)的邊界。2.2期限錯(cuò)配與成本高企的”結(jié)構(gòu)矛盾”部分地方債務(wù)存在”短債長(zhǎng)用”問(wèn)題——用1-3年的短期貸款支持10年以上的基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，導(dǎo)致”借新還舊”成為常態(tài)。更值得注意的是融資成本差異：地方政府債券作為規(guī)范融資渠道，年利率通常在3%-4%；而隱性債務(wù)多通過(guò)信托、融資租賃等渠道融資，綜合成本可能高達(dá)7%-10%。某縣級(jí)平臺(tái)公司曾因債券額度不足，通過(guò)”信托計(jì)劃”融資2億元，3年利息就高達(dá)4200萬(wàn)元，相當(dāng)于同期一般公共預(yù)算收入的15%。這種”高成本、短期限”的債務(wù)結(jié)構(gòu)，就像給財(cái)政套上了”緊箍咒”，每年新增財(cái)力的很大一部分要用于支付利息，擠壓了民生支出空間。2.3償債能力與債務(wù)規(guī)模的”背離風(fēng)險(xiǎn)”判斷債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的核心指標(biāo)是”債務(wù)率”（債務(wù)余額/綜合財(cái)力）和”償債率”（當(dāng)年還本付息額/一般公共預(yù)算支出）。國(guó)際上通常認(rèn)為，債務(wù)率警戒線(xiàn)為100%-120%，償債率警戒線(xiàn)為15%。近年來(lái)，部分地區(qū)債務(wù)率超過(guò)200%，償債率接近30%，已明顯超過(guò)風(fēng)險(xiǎn)閾值。究其原因，既有客觀因素——如經(jīng)濟(jì)增速放緩導(dǎo)致財(cái)政收入增長(zhǎng)乏力，也有主觀因素——部分地方存在”重投入輕產(chǎn)出”的政績(jī)觀。某西部城市為打造”城市名片”，舉債建設(shè)大型文化廣場(chǎng)和景觀工程，項(xiàng)目建成后缺乏持續(xù)運(yùn)營(yíng)資金，每年維護(hù)費(fèi)用就占當(dāng)年債務(wù)付息額的20%，而項(xiàng)目本身幾乎沒(méi)有經(jīng)營(yíng)性收入，最終成為財(cái)政的”包袱”。三、風(fēng)險(xiǎn)控制的實(shí)踐路徑：從”被動(dòng)應(yīng)對(duì)”到”主動(dòng)管理”面對(duì)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，簡(jiǎn)單的”一刀切”壓減債務(wù)不可行，可能導(dǎo)致在建項(xiàng)目爛尾、民生工程停滯；放任風(fēng)險(xiǎn)積累更危險(xiǎn)，可能引發(fā)系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)。近年來(lái)，從中央到地方探索出一套”控增量、化存量、強(qiáng)管理”的風(fēng)險(xiǎn)控制體系，核心是實(shí)現(xiàn)”三個(gè)轉(zhuǎn)變”。3.1從”無(wú)序舉債”到”依法依規(guī)”：構(gòu)建法治化約束框架2015年實(shí)施的新《預(yù)算法》和后續(xù)出臺(tái)的《地方政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)急處置預(yù)案》，標(biāo)志著政府債務(wù)管理進(jìn)入法治化新階段。一方面，明確”誰(shuí)舉債、誰(shuí)負(fù)責(zé)”的原則，地方政府舉債必須通過(guò)發(fā)行政府債券這一唯一合法渠道，禁止通過(guò)融資平臺(tái)公司等變相舉債；另一方面，建立”舉債審批-資金使用-還本付息”全流程監(jiān)管。以某省為例，其財(cái)政部門(mén)開(kāi)發(fā)了”債務(wù)管理大數(shù)據(jù)平臺(tái)”，所有債券發(fā)行需經(jīng)省級(jí)財(cái)政部門(mén)審核項(xiàng)目可行性、收益覆蓋情況；資金使用實(shí)行”穿透式監(jiān)控”，每筆支出都要關(guān)聯(lián)具體項(xiàng)目，防止挪用；還本付息資金提前6個(gè)月納入預(yù)算安排，確?！钡狡诒貎敗?。這種法治化約束，讓基層干部從”找渠道借錢(qián)”轉(zhuǎn)向”算清楚怎么還錢(qián)”。3.2從”重規(guī)?！钡健敝乜?jī)效”：強(qiáng)化預(yù)算績(jī)效管理債務(wù)資金”借得來(lái)、用得好、還得上”的關(guān)鍵，在于提高資金使用效率。近年來(lái)，財(cái)政部推動(dòng)”債務(wù)項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)”全覆蓋，要求每個(gè)專(zhuān)項(xiàng)債項(xiàng)目必須編制”事前績(jī)效評(píng)估報(bào)告”，明確項(xiàng)目收益來(lái)源、測(cè)算依據(jù)；資金使用過(guò)程中開(kāi)展”運(yùn)行監(jiān)控”，對(duì)進(jìn)度滯后、效益低下的項(xiàng)目暫緩撥款；項(xiàng)目建成后進(jìn)行”事后評(píng)價(jià)”，結(jié)果與下一年度債券額度分配掛鉤。某東部城市曾申報(bào)3個(gè)產(chǎn)業(yè)園區(qū)專(zhuān)項(xiàng)債項(xiàng)目，其中1個(gè)項(xiàng)目因前期調(diào)研不充分，測(cè)算的入駐企業(yè)稅收僅為實(shí)際的1/3，績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果為”差”，次年該地區(qū)債券額度被核減20%。這種”花錢(qián)必問(wèn)效、無(wú)效必問(wèn)責(zé)”的機(jī)制，倒逼地方政府在舉債時(shí)更注重項(xiàng)目的經(jīng)濟(jì)性和可行性。3.3從”單一化解”到”綜合施策”：多渠道消化存量風(fēng)險(xiǎn)對(duì)于已經(jīng)形成的存量債務(wù)，各地探索出”六個(gè)一批”化解方式：一是”預(yù)算安排一批”，從年度財(cái)政超收、土地出讓收入等資金中安排部分用于償債；二是”資產(chǎn)處置一批”，將閑置的行政事業(yè)單位房產(chǎn)、企業(yè)股權(quán)等資產(chǎn)變現(xiàn)償債；三是”項(xiàng)目收益覆蓋一批”，對(duì)有經(jīng)營(yíng)性收入的項(xiàng)目，通過(guò)提升運(yùn)營(yíng)效率增加收益用于償債；四是”債務(wù)重組一批”，與金融機(jī)構(gòu)協(xié)商延長(zhǎng)還款期限、降低利率；五是”轉(zhuǎn)化為企業(yè)債務(wù)一批”，對(duì)確屬企業(yè)經(jīng)營(yíng)行為的債務(wù)，剝離政府擔(dān)保責(zé)任；六是”爭(zhēng)取上級(jí)支持一批”，對(duì)因政策調(diào)整等形成的債務(wù)，申請(qǐng)中央財(cái)政給予適當(dāng)支持。某地級(jí)市通過(guò)”資產(chǎn)處置+債務(wù)重組”組合拳，將20億元高息債務(wù)置換為低息長(zhǎng)期債券，每年減少利息支出8000萬(wàn)元，騰出的資金用于保障教師工資和醫(yī)保支出，基層干部感慨：“以前每月最愁的就是還利息，現(xiàn)在終于能松口氣抓發(fā)展了。”3.4從”靜態(tài)監(jiān)測(cè)”到”動(dòng)態(tài)預(yù)警”：構(gòu)建風(fēng)險(xiǎn)防控”智慧大腦”風(fēng)險(xiǎn)控制的關(guān)鍵是”早發(fā)現(xiàn)、早干預(yù)”。目前，全國(guó)已建立地方政府債務(wù)監(jiān)測(cè)平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)了債務(wù)數(shù)據(jù)”縱向到底、橫向到邊”的全覆蓋——縱向從中央到縣鄉(xiāng)四級(jí)財(cái)政部門(mén)實(shí)時(shí)共享數(shù)據(jù)，橫向與人民銀行、銀保監(jiān)會(huì)等部門(mén)聯(lián)通，抓取融資平臺(tái)公司的銀行貸款、信托等債務(wù)信息。平臺(tái)設(shè)置了”紅橙黃綠”四色預(yù)警燈，當(dāng)某地區(qū)債務(wù)率超過(guò)150%時(shí)亮紅燈，觸發(fā)風(fēng)險(xiǎn)提示；超過(guò)200%時(shí)啟動(dòng)應(yīng)急處置程序，包括限制新債發(fā)行、凍結(jié)除民生外的其他支出等。某縣曾因平臺(tái)公司隱性債務(wù)增長(zhǎng)過(guò)快，被監(jiān)測(cè)平臺(tái)標(biāo)記為橙色預(yù)警，省級(jí)財(cái)政部門(mén)立即約談縣政府主要負(fù)責(zé)人，督促制定化債方案，3個(gè)月內(nèi)就壓減隱性債務(wù)5億元，避免了風(fēng)險(xiǎn)升級(jí)。四、良性互動(dòng)：風(fēng)險(xiǎn)控制如何賦能經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展當(dāng)風(fēng)險(xiǎn)控制機(jī)制逐漸完善，政府債務(wù)將從”被動(dòng)應(yīng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)”轉(zhuǎn)向”主動(dòng)賦能發(fā)展”。這種轉(zhuǎn)變不是簡(jiǎn)單的”少借錢(qián)”，而是”借得更準(zhǔn)、用得更好、還得更穩(wěn)”，最終實(shí)現(xiàn)債務(wù)與經(jīng)濟(jì)的”正向循環(huán)”。4.1債務(wù)結(jié)構(gòu)優(yōu)化推動(dòng)產(chǎn)業(yè)升級(jí)通過(guò)控制高成本、短期限債務(wù)，增加長(zhǎng)期專(zhuān)項(xiàng)債比重，政府可以更精準(zhǔn)地支持戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)。比如，某省將專(zhuān)項(xiàng)債資金重點(diǎn)投向5G基站、數(shù)據(jù)中心等新基建領(lǐng)域，帶動(dòng)社會(huì)資本投入超過(guò)300億元，培育出3家國(guó)家級(jí)”專(zhuān)精特新”企業(yè)，相關(guān)產(chǎn)業(yè)年產(chǎn)值增長(zhǎng)40%。這種”債務(wù)+產(chǎn)業(yè)”的聯(lián)動(dòng)，不僅提升了債務(wù)資金的回報(bào)率，更推動(dòng)了經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型——原來(lái)依賴(lài)土地財(cái)政的”老路”，正逐步轉(zhuǎn)向依靠創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)的”新賽道”。4.2風(fēng)險(xiǎn)可控增強(qiáng)市場(chǎng)信心規(guī)范的債務(wù)管理能降低政府信用風(fēng)險(xiǎn)，從而降低融資成本。2022年，某省因債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)控制成效顯著，地方政府債券發(fā)行利率比周邊高風(fēng)險(xiǎn)省份低0.3個(gè)百分點(diǎn)，僅當(dāng)年發(fā)行的1000億元債券就節(jié)省利息支出3億元。更重要的是，政府信用的提升吸引了社會(huì)資本參與公共項(xiàng)目——在PPP模式中，社會(huì)資本更愿意與債務(wù)管理規(guī)范的地區(qū)合作，某城市污水處理PPP項(xiàng)目因政府履約記錄良好，吸引了6家央企參與競(jìng)標(biāo)，最終中標(biāo)價(jià)低于預(yù)算15%，實(shí)現(xiàn)了”政府少花錢(qián)、群眾得實(shí)惠”的雙贏。4.3財(cái)政可持續(xù)性保障民生底線(xiàn)當(dāng)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)可控時(shí)，財(cái)政資金可以從”拆東墻補(bǔ)西墻”的困境中解放出來(lái)，更多用于民生保障。某縣通過(guò)化債騰出的資金，將城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基礎(chǔ)養(yǎng)老金從每月120元提高到150元，惠及12萬(wàn)老年人口；另一個(gè)市將原本用于付息的資金投入”安心托幼”工程，新增托位5000個(gè)，解決了雙職工家庭”帶娃難”問(wèn)題。這些變化讓老百姓切實(shí)感受到：“政府借錢(qián)不是亂花，而是花在我們看得見(jiàn)、用得上的地方。”結(jié)語(yǔ)：在平衡中走向更可持續(xù)的未來(lái)站在財(cái)政大樓的窗前，望著樓下正在施工的地鐵工地——盾構(gòu)機(jī)的轟鳴聲中，既有當(dāng)下的建設(shè)熱度，也有對(duì)未來(lái)的責(zé)任考量。政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)控制從來(lái)不是”為了控制而控制”，而是要在”發(fā)展需要”和”風(fēng)險(xiǎn)底線(xiàn)”之間找到那個(gè)最適合的”黃金點(diǎn)”。這個(gè)點(diǎn)，既需要頂層設(shè)計(jì)的智慧