公眾參與地方立法的理論邏輯與實踐路徑研究目錄TOC\o"1-3"\h\u10558一、公眾參與地方立法的理論邏輯 2573（一）以人民為中心理念 22798（二）正當(dāng)法律程序理論 328154（三）法的有效性理論 325834二、公眾參與地方立法的困境 46547（一）專家參與地方立法配套制度不夠完善 4544（二）立法信息公示與意見征集不夠規(guī)范便捷 431761（三）公眾意見反饋機(jī)制缺失 524038（四）公眾參與地方立法的積極性低 518973三、推進(jìn)公眾參與地方立法的對策和建議 63651（一）完善專家參與地方立法的配套制度 611678（二）健全立法信息公開制度 614744（三）拓寬立法意見征集渠道 73900（四）建立公眾意見反饋機(jī)制 714988（五）提高公眾參與地方立法的積極性 810521結(jié)語 8摘要：公眾參與地方立法作為地方立法的必然趨勢，其理論基礎(chǔ)是以人民為中心的理念，正當(dāng)法律程序理論、法的有效性理論。自2015年《立法法》修改以來，各地立法機(jī)關(guān)凝心聚力，廣納良言，大力推進(jìn)公眾參與地方立法進(jìn)程，但依然存在專家參與地方立法配套制度不夠完善，立法信息公示與意見征集不夠規(guī)范、便捷，公眾意見反饋機(jī)制缺失，公民參與積極性較低等問題。因此，應(yīng)進(jìn)一步探究其實踐路徑，完善專家參與地方立法配套制度，健全立法信息公開制度，拓寬立法意見征求渠道，建立公眾意見反饋機(jī)制，提高公眾參與的積極性。關(guān)鍵詞：地方立法；公眾參與；理論邏輯；實踐路徑公眾參與地方立法是指除地方立法機(jī)關(guān)以外的個人或者組織，在地方立法機(jī)關(guān)制定地方性法規(guī)的過程中，遵循相關(guān)立法程序的基礎(chǔ)上以影響地方立法者的決策為目的，積極主動或者應(yīng)邀向立法機(jī)關(guān)建言獻(xiàn)策的行為。良法是善治的前提，良法的制定應(yīng)該是人民群眾共同參與的結(jié)果。公眾參與地方立法是國家賦予人民群眾當(dāng)家作主的權(quán)利，是現(xiàn)代法治國家制定法律規(guī)范體現(xiàn)全體公眾共同意識的主要方式之一，是提升地方立法質(zhì)量的重要途徑。目前，我國對于公眾參與地方立法的理念和方式還處于探索階段，有必要從理論和實踐上進(jìn)行進(jìn)一步的探討。公眾參與地方立法的理論邏輯（一）以人民為中心理念黨的十九大報告強(qiáng)調(diào)“堅持以人民為中心。人民是歷史的創(chuàng)造者，是決定黨和國家前途命運(yùn)的根本力量?！盵[][]習(xí)近平.決勝全面建成小康社會奪取新時代中國特色社會主義偉大勝利[N].人民日報，2017-10-28（01）.習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)：“始終要把人民放在心中最高的位置，始終全心全意為人民服務(wù)，始終為人民的利益和幸福而努力工作?！盵[]習(xí)近平.習(xí)近平談治國理政第三卷[M].外文出版社，北京，2020:139.[]習(xí)近平.習(xí)近平談治國理政第三卷[M].外文出版社，北京，2020:139.（二）正當(dāng)法律程序理論正當(dāng)法律程序是指任何人在自身合法權(quán)益可能會受到主權(quán)者某項決策影響的時候，均應(yīng)享有被告知相關(guān)決策的詳細(xì)情況和發(fā)表自己看法的權(quán)利。正當(dāng)法律程序具體包括：公平、公正、公開、參與。其中，參與性是現(xiàn)代民主社會所有法律程序均應(yīng)具備的基本特征。立法機(jī)關(guān)制定法律規(guī)范的全過程，公民均可以通過聽證、論證、建議等方式進(jìn)行參與，表達(dá)自己的觀點(diǎn)，與立法機(jī)關(guān)一起完善法律規(guī)范。正當(dāng)法律程序最重要的基礎(chǔ)功能是保障人權(quán)，即保護(hù)公民、法人和其他組織的合法權(quán)益不受非法侵犯，同時，防止公權(quán)力濫用。法律規(guī)范的訂立不一定能夠滿足所有人的真實意愿，但至少在其訂立過程中應(yīng)當(dāng)有大眾的真實參與。一部法律規(guī)范的實施效力需要長時間的檢驗，但是法律規(guī)范的制定程序是否正當(dāng)是客觀存在的事實。正當(dāng)程序原則的關(guān)鍵點(diǎn)在于立法過程的公平是否能被大家所見并讓公眾參與其中。正當(dāng)法律程序的公平、公正、公開、參與原則一方面可以保證公眾參與地方立法的權(quán)利，確保地方立法機(jī)關(guān)所制定的法律規(guī)范是真正反應(yīng)民意，保護(hù)人民利益的；另一方面也可以遏制立法過程中可能存在的權(quán)力濫用問題，防止腐敗現(xiàn)象的發(fā)生。（三）法的有效性理論法的有效性主要包括兩方面的含義：一是制定的法律具有科學(xué)性和可行性，是反映人民利益和意志的良法；二是良好的法律得到有效遵守和執(zhí)行，充分發(fā)揮了法的作用和效益。法的有效性越高，執(zhí)法的成本就越低，公眾參與地方立法可以提高法的有效性，有效地降低執(zhí)法成本。[[][]方世榮.論公眾參與地方立法的理論基礎(chǔ)及現(xiàn)實意義[J].湖北行政學(xué)院學(xué)報,2005(5):23-27.首先，法律的有效性既與立法機(jī)關(guān)的立法技巧有關(guān)，又取決于法律規(guī)范與實際情況是否相適應(yīng)，相關(guān)信息是否可以及時地反饋。我國幅員遼闊民族眾多，國家需要管理的事務(wù)多而雜，因此我國法律制度紛繁復(fù)雜，立法機(jī)關(guān)在立項采集意見之時往往因通信等多方面原因?qū)е聼o法及時全面地掌握實際情況。公眾參與地方立法，能夠協(xié)調(diào)各種社會利益關(guān)系使社會各個階層和諧相處，充當(dāng)立法機(jī)關(guān)與人民群眾之間有效的聯(lián)絡(luò)橋梁，使立法機(jī)關(guān)能夠科學(xué)制定符合民意的法律規(guī)范。其次，法律的生命力在于實施，法律規(guī)范雖有國家強(qiáng)制力作為后盾，但是終究還是要靠人民群眾的自覺遵守。一部由公眾參與而形成的法律規(guī)范意味著地方立法機(jī)關(guān)制定的法律規(guī)范體現(xiàn)了當(dāng)?shù)厝罕姷钠毡樾枨?。從人民群眾自身利益出發(fā)的法律規(guī)范，人民群眾的認(rèn)可度更高，法律實施的效力也會大大提高。同時，公眾為了保護(hù)自身合法權(quán)益，在日常生活中還會起到監(jiān)督和約束他人的作用，進(jìn)一步降低執(zhí)法的成本。另一方面，公眾參與地方立法使得民意充分表達(dá)，有利于化解社會矛盾，有益于構(gòu)建共治共享的社會治理模式。二、公眾參與地方立法的困境（一）專家參與地方立法配套制度不夠完善一方面，缺乏專家參與地方立法的監(jiān)督制度。專家參與是公民直接參與立法的一種特殊形式，[[]張卉林.論專家參與在民主立法中的功能定位及制度完善[J].湖南社會科學(xué)，2017（2）：81-88.[]張卉林.論專家參與在民主立法中的功能定位及制度完善[J].湖南社會科學(xué)，2017（2）：81-88.（二）立法信息公示與意見征集不夠規(guī)范便捷設(shè)區(qū)的市立法機(jī)關(guān)信息公開的觀念已經(jīng)在日益增強(qiáng)，但對于立法信息公示的透明度仍有欠缺，規(guī)范化和制度化不足。許多設(shè)區(qū)的市人大官網(wǎng)沒有專門的征求意見專欄，公眾即使想要參與立法提出意見不知道時間、地點(diǎn)。部分市司法局官網(wǎng)即使設(shè)有“立法意見征集”專欄，也未按照規(guī)定將該市所有的地方性法規(guī)征集草案均在此呈現(xiàn)。普通公眾無法了解相應(yīng)草案設(shè)立的前因后果與根本目的，立法公開嚴(yán)重不規(guī)范，任意性過大。同時，許多立法機(jī)關(guān)在向公眾征求立法建議的方式上不夠便捷，某些市區(qū)將公示的法律規(guī)范草案稿、征求意見的通知、建議的反饋方式分別設(shè)置于不同的網(wǎng)站頁面，嚴(yán)重消耗公眾對于參與地方立法的耐心。（三）公眾意見反饋機(jī)制缺失目前，地方立法機(jī)關(guān)在收集公眾意見后，很少有對公眾提出的意見及時作出回復(fù)，這不僅使公眾因自己的意見得不到重視感到失望，也使公眾對于新法產(chǎn)生一定的抵觸情緒。例如《H市文明行為促進(jìn)條例》草案從多種途徑向政協(xié)委員、成員單位、網(wǎng)友等征求不同層級意見，為草案的定稿提供了強(qiáng)大的民意支撐，但是市人大常委會并未向外公布其對公眾的意見與建議所做的信息反饋，市人大網(wǎng)與司法局網(wǎng)也均無意見反饋專欄。公民在發(fā)表意見之后就無法獲知后續(xù)自己的建議是否被采納，如未采納也無法了解具體原因，缺乏與地方立法機(jī)關(guān)的有效交流互動，使得公眾參與地方立法流于表面形式。完善公眾參與立法反饋機(jī)制，有利于總結(jié)每次公眾參與立法的經(jīng)驗與不足，及時對法律規(guī)范自身的不足加以調(diào)整，提高地方立法公眾參與的質(zhì)量。（四）公眾參與地方立法的積極性低雖然近年來公眾參與立法的意識增強(qiáng)，但是整體而言，公眾參與立法的積極性仍不夠。從主觀原因看，部分公眾權(quán)利意識和法律意識淡薄，他們認(rèn)為立法是專屬于立法機(jī)關(guān)的職責(zé)，與自己的正常生活無關(guān)，因而冷漠對待立法活動，不能正確認(rèn)識到公眾參與立法是自身的權(quán)利；另一方面立法涉及知識面較廣，部分公眾因自身學(xué)識較低感覺自己力不從心，未能提出有效建議。從客觀原因看，首先地方立法公開度透明度不夠，立法機(jī)關(guān)對于立法信息公開的隨意性大，沒有統(tǒng)一規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)，公眾處于被動的地位無法及時地獲取信息，同時參與立法建議的渠道過于曲折，公眾參與地方立法積極性容易受到打擊。其次，某些市地方立法機(jī)關(guān)并未深入基層，對于公眾參與立法工作的宣傳和相關(guān)的配套工作少，也影響公眾參與地方立法的積極性。三、推進(jìn)公眾參與地方立法的對策和建議（一）完善專家參與地方立法的配套制度第一，建立專家參與立法的監(jiān)督機(jī)制。首先，建立專家數(shù)據(jù)庫，避免專家參與對公眾參與地方立法的壟斷，在擁有大量法學(xué)專家的同時保證數(shù)據(jù)庫中儲備大量擅長其他多元化領(lǐng)域的專家，包括但不限于文化、社會等領(lǐng)域。地方立法機(jī)關(guān)在制定不同領(lǐng)域的地方性法規(guī)之時，按照公眾參與比例從數(shù)據(jù)庫中遴選與之有利害關(guān)系的領(lǐng)域?qū)＜摇Ｆ浯?，固定立法專家?shù)據(jù)庫中某些專家的職務(wù)以及任職的期限，定期更新專家?guī)斐蓡T，在保障專家?guī)旎盍Φ耐瑫r，保證數(shù)據(jù)庫的正常運(yùn)行，避免因為專家的更替影響立法的進(jìn)程。遴選出來參與立法的專家對于自身提供的立法建議應(yīng)當(dāng)進(jìn)行簽字確認(rèn)，承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任，避免專家濫權(quán)。第二，建立完善專家咨詢與宣講制度，盡量縮小專家與社會公眾的距離，使其積極協(xié)助普通公眾參與地方立法活動。普通公眾在地方立法過程中，因自身知識水平的不足對立法中涉及的專業(yè)性較強(qiáng)的相關(guān)問題不能充分理解，立法機(jī)關(guān)積極收集群眾問題并委托專家以現(xiàn)場或者電視、直播等方式，運(yùn)用更為通俗易懂的話語做出合理回應(yīng)，幫助普通公眾參與立法活動。此外，立法機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)設(shè)立專門的專家立法咨詢熱線，在立法草案意見征集期間，對于參與立法的專家進(jìn)行合理值班安排并予以一定的經(jīng)費(fèi)補(bǔ)助。（二）健全立法信息公開制度一部法律規(guī)范的制定能否達(dá)到訂立者所設(shè)想的最優(yōu)效果，并不是由主權(quán)者的決斷或者精英分子的知識主導(dǎo)，而是取決于公眾是否能夠獲得詳細(xì)信息，并能對相關(guān)問題進(jìn)行自由而公開地討論。將立法信息公開，公民才能及時地了解立法相關(guān)情況，根據(jù)自身實際情況，在合理時間內(nèi)提出自己的有效意見。因此在當(dāng)前以公開為原則、不公開為例外的立法理念下，完善民主立法必須公開立法主體、事項、內(nèi)容、范圍、方式、程序等各個方面。[[][]趙德傳.健全立法信息公開制度[N].檢察日報，2014-12-29（6）.信息化時代，單一的信息公開方式已經(jīng)難以滿足公眾的實際需求，健全立法信息公開制度，全面公開立法相關(guān)信息需要線上線下齊頭并進(jìn)。線上，在各市人大官網(wǎng)、司法網(wǎng)站、微信、微博、直播平臺等新興媒體上構(gòu)建和完善專門的立法信息公示欄目；線下，建立專門的立法資料數(shù)據(jù)庫。該欄目以及資料庫所公示的文件資料范圍應(yīng)盡可能地廣泛，包括立法的背景與目的、法規(guī)草案及說明、法規(guī)草案修改稿及其修改說明、審議結(jié)果的報告、文稿參閱資料、公眾調(diào)研報告、聽證與論證會的會議記錄及其報告等。除了涉及機(jī)密的相關(guān)文件以外，立法機(jī)關(guān)應(yīng)全面而具體地公示有關(guān)立法信息，同時為公眾查閱此類資料提供“綠色通道”。（三）拓寬立法意見征集渠道一方面，當(dāng)今隨著社會互聯(lián)網(wǎng)等新興傳媒普及，公眾的生活節(jié)奏越來越快，立法機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)推陳出新，除在傳統(tǒng)的媒介平臺上公開立法信息外，充分利用微博、微信等新興傳媒技術(shù)。例如，立法機(jī)關(guān)可以在各大主要網(wǎng)站設(shè)立專門的立法意見征求專欄并每日安排人員進(jìn)行數(shù)據(jù)采集；在地方電視臺相關(guān)新聞的底部附上立法意見征集的微信二維碼或微博賬戶名稱，以便年輕人通過“掃一掃”“搜一搜”的方式快速了解立法信息從而建言獻(xiàn)策。立法機(jī)關(guān)充分利用新興媒體技術(shù)，盡可能收集公眾意見再利用大數(shù)據(jù)技術(shù)分析地方立法理論熱點(diǎn)，提高地方立法的效率與質(zhì)量。另一方面，為更好地發(fā)揮地方立法權(quán)的實效，推進(jìn)立法精細(xì)化，應(yīng)加大設(shè)立基層立法聯(lián)系點(diǎn)數(shù)量，關(guān)注不同階級的群眾的立法訴求，特別是弱勢群體的需求，進(jìn)一步加強(qiáng)同人民群眾的密切聯(lián)系，讓老百姓直接參與立法過程?；鶎恿⒎?lián)系點(diǎn)更加接地氣，可以盡可能地吸納民意，給足公眾充分的立法話語權(quán)，是地方立法走群眾路線的生動體現(xiàn)和實踐體現(xiàn)。[[]劉武俊.基層立法聯(lián)系點(diǎn)讓立法更接地氣[N].證券時報,2019-11-08（8）.]設(shè)立“基層立法聯(lián)系點(diǎn)”，是民主科學(xué)立法的內(nèi)在要求。[[[]劉武俊.基層立法聯(lián)系點(diǎn)讓立法更接地氣[N].證券時報,2019-11-08（8）.[]許士光.“基層立法聯(lián)系點(diǎn)”激起公民參與立法積極性[J].人大研究,2021（2）:33.（四）建立公眾意見反饋機(jī)制一部優(yōu)秀法律規(guī)范的制定應(yīng)當(dāng)是立法機(jī)關(guān)和公眾之間民主協(xié)商共同努力的結(jié)果而不是立法機(jī)關(guān)單方面的決斷。地方立法機(jī)關(guān)為避免公眾參與流于表面形式，應(yīng)該建立健全立法意見反饋機(jī)制，增強(qiáng)立法機(jī)關(guān)與公眾之間良好的互動聯(lián)系。公眾通過各種渠道向立法機(jī)關(guān)行使參與立法權(quán)之后，立法機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)在收集整理各種渠道獲取的意見后，根據(jù)立法實際情況，依據(jù)法定權(quán)限、程序、方式、時限告知公眾處理意見和理由，就意見是否采納作出說明，并及時將群眾提出的立法建議反饋給公眾。市人大及其常委會應(yīng)在市人大網(wǎng)和市政府官網(wǎng)上設(shè)立專門的意見反饋專欄。立法過程中，每一部地方性法規(guī)發(fā)布征求意見的截止日期后一個星期內(nèi)對于所有的公眾所提出的意見進(jìn)行統(tǒng)一反饋，包括采納意見的條文修改情況，未采納意見的拒絕原因。立法機(jī)關(guān)還可以與當(dāng)?shù)仉娦?、?lián)通、移動等手機(jī)運(yùn)營商合作，通過短信同步通知，讓群眾的參與感更強(qiáng)。（五）提高公眾參與地方立法的積極性首先，立法機(jī)關(guān)要加強(qiáng)公眾參與立法理念的培養(yǎng)。立法機(jī)關(guān)和人民政府應(yīng)當(dāng)承擔(dān)自身責(zé)任加強(qiáng)公眾對于參與立法理念的培育，讓公眾明白參與立法既是權(quán)利也是義務(wù)，作為中國現(xiàn)代法治大家庭中的成員，公眾要具備自覺參與立法的理念。在每一部新的法律規(guī)范出臺后，各