“小產(chǎn)權(quán)房”的法律困境與解決措施目錄TOC\o"1-3"\h\u15040一、引言 216102二、小產(chǎn)權(quán)房基本理論概述 210067（一）小產(chǎn)權(quán)房概念 228644（二）小產(chǎn)權(quán)房特征 2121201.開發(fā)主體特殊 224192.價格低廉 2179013.購房主體主要是城鎮(zhèn)中低收入者 3132004.存在多元利益主體 3141155.法律嚴禁小產(chǎn)權(quán)房流轉(zhuǎn) 326088三、小產(chǎn)權(quán)房問題產(chǎn)生原因分析 34172（一）社會經(jīng)濟因素 38871.商品房價格急劇上漲 3203832.財政收入與民生博弈 417436（二）法律制度因素 4158681.城鄉(xiāng)二元土地產(chǎn)權(quán)制度是本源 4255422.相關(guān)法律規(guī)范不完善 411227四、小產(chǎn)權(quán)房現(xiàn)行規(guī)制分析 53118（一）《憲法》 521165（二）《民法典》 521817（三）《土地管理法》 626159五、小產(chǎn)權(quán)房問題的解答方案 722893（一）現(xiàn)存小產(chǎn)權(quán)房的處理 7321361.對符合規(guī)劃的小產(chǎn)權(quán)房的處理 718302.對不符合規(guī)劃的小產(chǎn)權(quán)的處理 731274（二）小產(chǎn)權(quán)問題解決的根本措施 7236681.小產(chǎn)權(quán)房合法化 77072.變革集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)制度 727325六、結(jié)語 86860參考文獻 8中文摘要：房產(chǎn)對于國人而言是一個經(jīng)久不息的話題，隨著我國城市化進程不斷加快，隨著城鎮(zhèn)住宅的房價不斷上漲，許多有住房需要的中低收入者紛紛退縮，低價的小產(chǎn)權(quán)房便“應(yīng)運而生”。由于其數(shù)量之大，積重難復(fù)，不但引起了公眾的廣泛議論，而且引起了許多學(xué)界的廣泛重視，對于各種類型的房屋，學(xué)界的法學(xué)理論并沒有形成統(tǒng)一的認識。從法律與社會的雙向角度著手，對小產(chǎn)權(quán)房的概念、特征、分類、產(chǎn)生原因進行了深刻的剖析，并與當(dāng)前的小產(chǎn)權(quán)房的現(xiàn)有規(guī)則和現(xiàn)實狀況相聯(lián)系，對其存在的各個方面的風(fēng)險及存在的法律監(jiān)督難題進行了思考，并試圖給出一些可行的對策，希望能夠?qū)鉀Q我國的小產(chǎn)權(quán)房問題起到一定的作用。關(guān)鍵詞：小產(chǎn)權(quán)房；城鄉(xiāng)二元土地制度；集體建設(shè)用地使用權(quán)一、引言我國經(jīng)濟發(fā)展基礎(chǔ)為農(nóng)業(yè)，而發(fā)展農(nóng)業(yè)的關(guān)鍵要素土地又必不可少，所以保護耕地是我國資源管控非常重要的一環(huán)。從《物權(quán)法》中的“房隨地走”和“房地一體”兩個基本原理來看，小產(chǎn)權(quán)房問題實質(zhì)上就是“土地”問題。廣東省自然資源廳（粵自然資規(guī)）發(fā)布了《關(guān)于印發(fā)加快處理不動產(chǎn)登記歷史遺留問題指導(dǎo)意見的通知》，《關(guān)于加快宅基地和集體建設(shè)用地使用權(quán)確權(quán)登記工作的通知》（自然資發(fā)（2020)84號）發(fā)布了一份文件，以及最近幾年，一些地區(qū)出臺的有關(guān)小產(chǎn)權(quán)住房的政策，使得小產(chǎn)權(quán)住房的熱度再次攀升。二、小產(chǎn)權(quán)房基本理論概述（一）小產(chǎn)權(quán)房概念小產(chǎn)權(quán)房不屬于一個合法的概念，它只是一種在社會實際工作過程中，由人民群眾所創(chuàng)造出來的一種約定俗成的叫法，它也屬于在我們國家的基本情況下，我國土地制度、房地產(chǎn)市場管理制度與集體土地違法濫用現(xiàn)象交織影響、作用、融合而成的新問題、新現(xiàn)象。（二）小產(chǎn)權(quán)房特征1.開發(fā)主體特殊小產(chǎn)權(quán)房的開發(fā)主體主要為農(nóng)村村民、村委會或者鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府及房地產(chǎn)開發(fā)商。按照《中華人民共和國土地管理法》（《土地管理法》）的62條，每個農(nóng)民在法定條件下，可以建造一個住宅，而當(dāng)他們將該房屋賣出給非本村(鎮(zhèn))人員之后形成小產(chǎn)權(quán)房。此外，其他小產(chǎn)權(quán)房絕大部分均由村委會或者鄉(xiāng)(鎮(zhèn))政府獨自或聯(lián)合開發(fā)商在集體土地之上建造而成。2.價格低廉因為是建立在集體土地上的，所以不需要和普通的商品房一樣，交納土地出讓金和各種稅收，致使其開發(fā)成本大幅降低，甚至只需普通商品房1/3的成本即可建造而成，因此其市場價格也僅只有普通商品房的25%左右。低廉的價格讓城市中眾多中低收入者明知其存在各種風(fēng)險，仍格外青睞小產(chǎn)權(quán)房。3.購房主體主要是城鎮(zhèn)中低收入者隨著經(jīng)濟的飛速發(fā)展，勞動力向城市，尤其是中心城市流動，這部分人慢慢變成了城鎮(zhèn)中的中低收入人群。為了在城市安家，購房成為他們生活的向往，但城市房價一路飆升、居高不下，他們?nèi)舨幌霚S為房奴便只能望“房”長嘆。小產(chǎn)權(quán)房的誕生，以低價填補了房屋所有權(quán)上的不足，使農(nóng)民得以“居有定所”。4.存在多元利益主體農(nóng)民，村委會，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，開發(fā)商，城鎮(zhèn)居民，這些都是影響小產(chǎn)權(quán)房問題發(fā)生和處理過程的重要因素，在思考解決小產(chǎn)權(quán)房問題時，由于這些利益主體的復(fù)雜多元，往往牽一發(fā)而動全身，導(dǎo)致小產(chǎn)權(quán)房問題屢禁不止,時常陷入監(jiān)督困境。5.法律嚴禁小產(chǎn)權(quán)房流轉(zhuǎn)小產(chǎn)權(quán)房流轉(zhuǎn)問題實質(zhì)上是集體土地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)問題。根據(jù)《土地管理法》第43條可知，如果是建立在集體的用地上，那么是無法進行轉(zhuǎn)讓的，需要其所占據(jù)的用地被征收為國有才可以進行轉(zhuǎn)讓。另外，《土地管理法》第六十三條還明確了，農(nóng)村集體土地的所有權(quán)，除了少數(shù)例外情況以外，不得轉(zhuǎn)讓、轉(zhuǎn)讓或者出租給其他用途。所以，按照現(xiàn)行的法律，小產(chǎn)權(quán)房的所有權(quán)是有缺陷的，它只能在自己的集體中進行一次很少的流動，其他的都是不允許的。但是，伴隨著經(jīng)濟的不斷發(fā)展，我國的小產(chǎn)權(quán)房市場也在市場經(jīng)濟法則的影響下得以繁榮發(fā)展，所以，我國的小產(chǎn)權(quán)房問題實質(zhì)上也屬于一個國家的經(jīng)濟迅速發(fā)展和一個國家的法律體系滯后的沖突問題。三、小產(chǎn)權(quán)房問題產(chǎn)生原因分析（一）社會經(jīng)濟因素1.商品房價格急劇上漲從經(jīng)濟學(xué)的基本原則可以看出，一件物品的價格是受其供需之間的交互影響而確定的，而商品房也是如此。從需求的角度來看，首先住房制度改革結(jié)束了福利性分房時代，而人們對住房的需求是剛性的，無法享受福利性分房之后的這些需求全部轉(zhuǎn)嫁到了市場，導(dǎo)致需求量大幅增長；其次，隨著經(jīng)濟快速發(fā)展，廣大群眾的收入也有實質(zhì)性提高，人們購買消費的欲望和對更高生活水平的追求也隨之高漲；最后，大量的人口流動也對城市內(nèi)的住房需求有著積極的影響。從供給的角度來看，首先由于我國基本國情影響，其次商品房市場并沒能提前預(yù)知到需求如此大量增長，導(dǎo)致商品房供給跟不上，供需矛盾突出，從而帶來房價節(jié)節(jié)攀高，大量收入有限的群體只能將目光轉(zhuǎn)向農(nóng)村或郊區(qū)價格低廉的小產(chǎn)權(quán)房。2.財政收入與民生博弈小產(chǎn)權(quán)房屋因其低價而受到廣大中低收入者的青睞。如果綜合看待小產(chǎn)權(quán)房問題和城市商品房價格一路高漲、居高不下問題,不難發(fā)現(xiàn)這兩個問題本質(zhì)是同一問題的不同表現(xiàn)。城市商品房價格一路居高不下，人們渴望低價住房，對低價房的需求大幅增加，同時城市中的保障性住房又遠遠供不應(yīng)求。一方面人們的住房需求是基礎(chǔ)且剛性的，另一方面土地出讓對財政收入又極其重要，在兩者的博弈時，人們比較商品房和小產(chǎn)權(quán)房的巨大價差之后依然會冒風(fēng)險選擇小產(chǎn)權(quán)房。（二）法律制度因素1.城鄉(xiāng)二元土地產(chǎn)權(quán)制度是本源在我國，二元土地體制是由國家與集體共同擁有而形成的。我國《憲法》、《土地管理法》對國有和集體擁有的土地作出了具體的界定。按照《土地管理法》第四十三條的要求，只有在村民住宅、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)、公益事業(yè)和企業(yè)破產(chǎn)后才能使用土地。而在其它情況下，如果要用作建筑，則需要通過政府的批準，將其轉(zhuǎn)為國有。在土地流通中，國家與集體所有的用地存在著很大的不公平，在土地流通中，國家的用地可以多種途徑獲得，并且可以實現(xiàn)自由的流動；但是，在沒有實現(xiàn)產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)換以前，農(nóng)村集體建設(shè)用地僅限于農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的內(nèi)部。由于政府對土地經(jīng)營權(quán)的買賣進行了獨占，從而導(dǎo)致了農(nóng)村集體的土地經(jīng)營權(quán)被架空，同時也間接的讓農(nóng)民喪失了對土地的收益權(quán)。矛盾也就此產(chǎn)生，為了捍衛(wèi)自己的權(quán)益，農(nóng)民、村民組織或鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府想要將土地收益最大化，于是聯(lián)合開發(fā)商對集體土地開發(fā)所屬自己的利益。在這一背景下，小產(chǎn)權(quán)應(yīng)運而生并不斷發(fā)展壯大。因此，城鄉(xiāng)二元土地制度是小產(chǎn)權(quán)市場出現(xiàn)和發(fā)展的根本性原因。2.相關(guān)法律規(guī)范不完善事實上，社會各界對小產(chǎn)權(quán)房基本持否定態(tài)度，但我國針對小產(chǎn)權(quán)房沒有一部明確禁止農(nóng)民向非本集體經(jīng)濟組織成員轉(zhuǎn)讓小產(chǎn)權(quán)的法律，只有一些政策，然而這些政策規(guī)定不是過分強調(diào)原則性就是簡單一刀切，缺乏具體分類操作措施，實施難度較大。另一方面政策的變動性較大，同時沒有法律的效力和權(quán)威那么強。因此，各級政府及其部門在實踐中對小產(chǎn)權(quán)房實施的相關(guān)政策都難以取得預(yù)期效果?？梢钥闯觯徊烤唧w、清晰、具有較高可用性的法律、規(guī)定的頒布，是解決小產(chǎn)權(quán)房問題的關(guān)鍵。四、小產(chǎn)權(quán)房現(xiàn)行規(guī)制分析（一）《憲法》（1）按照《憲法》第十條的規(guī)定，城鎮(zhèn)土地、鄉(xiāng)村土地和城鎮(zhèn)邊緣土地都是國家的財產(chǎn)，而鄉(xiāng)村和城鎮(zhèn)邊緣的土地則是國家的財產(chǎn)，而鄉(xiāng)村和城鎮(zhèn)邊緣的土地則是國家的財產(chǎn)。（2）出于公益目的，政府可以對被征地的農(nóng)民實施征地或征地，并對其進行相應(yīng)的賠償?？梢愿鶕?jù)法律對其進行轉(zhuǎn)移，但是，任何的組織或個人不得侵占、買賣或以其它方式對其進行違法的轉(zhuǎn)移，并且，所有的使用土地的和組織或個人都要對其進行合理的使用。（3）農(nóng)村住宅僅限農(nóng)村地區(qū)使用，城市人口不得購買農(nóng)村宅基地、農(nóng)民住宅或“小產(chǎn)權(quán)房”，任何組織或個人不得非法租賃、占用農(nóng)民集體的土地用于發(fā)展房地產(chǎn)。此外，還規(guī)定，每個農(nóng)民家庭僅可有一塊土地，土地的使用范圍不得超過省、自治區(qū)和直轄市的規(guī)定。如果農(nóng)民在自己的土地上出售或出租房屋后再提出土地使用權(quán)的，有關(guān)機關(guān)應(yīng)當(dāng)拒絕。（4）凡屬其它組織或人員，如要將該地區(qū)的用地用于非農(nóng)開發(fā)，應(yīng)按有關(guān)規(guī)定向國家征用該地區(qū)的用地。沒有按照國家的規(guī)劃和鄉(xiāng)鎮(zhèn)（鎮(zhèn)）、村集體規(guī)劃，沒有每年的規(guī)劃目標，就不能允許使用。（5）禁止在未經(jīng)批準的情況下，擅自與其他農(nóng)民或者農(nóng)民簽署轉(zhuǎn)讓土地使用權(quán)的合同。違法侵占農(nóng)田，改為其他道路，對農(nóng)田進行大規(guī)模的破壞，將會受到法律的制裁。（二）《民法典》《中華人民共和國民法典》（《民法典》）對“因合法建筑、拆除等事實而產(chǎn)生的權(quán)利成立或喪失”的權(quán)利，從該事實成立之日起生效?？梢?，法律上的事實行為能夠引起財產(chǎn)權(quán)利的變更。所以，實際上，大多數(shù)建設(shè)在集體用地上的小產(chǎn)權(quán)房，是依法建設(shè)的，是由農(nóng)戶或者是集體享有的。不過，從《民法典》中的有關(guān)條款可以看出，不動產(chǎn)所有人對其所有的不動產(chǎn)享有占有、使用、收益和處置權(quán)，除非不動產(chǎn)的變化需要經(jīng)過登記，不然這種變化并不產(chǎn)生任何的物權(quán)效果。按照“房地一致”的要求，在轉(zhuǎn)讓的時候，需要將其使用的土地經(jīng)營權(quán)一起轉(zhuǎn)移出去，但是，因為它是建立在集體土地上的，按照《土地管理法》的要求，只有把集體土地變成了國家的土地，它的使用權(quán)利和房子一起轉(zhuǎn)移出去。此外，由于不能在房地產(chǎn)有關(guān)部門進行登記，其所有人也不能獲得縣級以上房屋管理部門簽發(fā)的產(chǎn)權(quán)證書，所以，在集體企業(yè)以外的小產(chǎn)權(quán)房的流動不會發(fā)生任何的物權(quán)變化。與此同時，在現(xiàn)實生活中，如果在小產(chǎn)權(quán)房的交易中有一方出現(xiàn)了違反規(guī)定的行為，那么另外一方就可以以房屋出售合同無效為由，將其起訴到了法庭，這樣就不可能得到了法律的支持。（三）《土地管理法》（1）根據(jù)《土地管理法》等法律法規(guī)相關(guān)規(guī)定可知，任何建設(shè)需要將農(nóng)用地和未利用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地都必須依法經(jīng)過批準。興辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)、建造公共設(shè)施、建設(shè)公益事業(yè)或者農(nóng)村村民建造住宅需要使用本集體所有土地的，須符合鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）土地利用總體規(guī)劃的要求，并加入到土地利用年度計劃中，并且必須按照有關(guān)法規(guī)，取得有關(guān)的計劃建設(shè)的許可證，以及與土地轉(zhuǎn)用，建設(shè)用地有關(guān)的批準文件。（2）通過與其他單位或者個人合作，以土地使用權(quán)入股或者聯(lián)營等形式成立的公司，屬于該類型的公司，其使用鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）土地來作為總體規(guī)劃的建設(shè)用地，應(yīng)納入建設(shè)用地年度計劃管理之中，這樣才符合土地利用總體規(guī)劃。另一方面，若涉及占用農(nóng)用地則必須在依法將農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地之后進行相關(guān)建設(shè)，同時用地規(guī)模不得超過有關(guān)企業(yè)用地的標準。在其條例中，對農(nóng)宅土地作出了明確的界定，其用途僅限于本地區(qū)的農(nóng)民，而對進城購買土地、農(nóng)民住房或小產(chǎn)權(quán)房的城市人口則不予以準許。在建設(shè)和發(fā)展中，任何單位和個人不得非法租賃和占用農(nóng)民集體所有的土地。在每個農(nóng)民只有一塊土地的情況下，其土地面積也應(yīng)該在省、自治區(qū)、直轄市規(guī)定的范圍內(nèi)。相關(guān)部門不允許農(nóng)民將自己的房屋出售或租賃后，再次提出宅基地的此外，其他的單位和個人，如果想要將土地用于非農(nóng)業(yè)的發(fā)展，一定要通過合法的方式，來獲得自己想要的東西。如果違法侵占了農(nóng)田用于建筑，導(dǎo)致了大面積破壞，將會受到法律的制裁。五、小產(chǎn)權(quán)房問題的解答方案（一）現(xiàn)存小產(chǎn)權(quán)房的處理1.對符合規(guī)劃的小產(chǎn)權(quán)房的處理目前，在城市建設(shè)中，在城市建設(shè)中，對已有的小產(chǎn)權(quán)房，可以從建設(shè)費用和其他方面進行調(diào)整，使其成為經(jīng)濟適用住房。符合條件的住戶，可以為他們提供經(jīng)濟適用房的產(chǎn)權(quán)證書；如果是沒有達到申報保障性住房的要求，但是因為收入比較少，所以他們只買了一套自己的小產(chǎn)權(quán)房，那么在他們繳納了土地出讓金和相關(guān)稅費等后，可以按照商品房的標準為他們辦理房子的產(chǎn)權(quán)證書；若部分人群購買小產(chǎn)權(quán)房用于投資或滿足奢侈性住房需求，應(yīng)當(dāng)由政府制定適當(dāng)價格標準，對此類房屋進行強制性收購，并在之后轉(zhuǎn)為保障性住房出售。2.對不符合規(guī)劃的小產(chǎn)權(quán)的處理對于使用集體建設(shè)用地建造的、明顯違背了城市和農(nóng)村的土地使用計劃、建筑品質(zhì)不達標的，必須進行拆遷。主要是指在城市的防汛抗災(zāi)用地，文化遺產(chǎn)保護區(qū)域，以及基礎(chǔ)設(shè)施用地上建造的房屋。拆遷之前，要做好拆遷工作，對居民進行經(jīng)濟補償和實物補償，盡量保障中、低收入家庭的權(quán)益。在拆遷之后，還應(yīng)該注意處理好拆遷后的后續(xù)工作，如果要恢復(fù)原狀，應(yīng)該要催促那些違規(guī)建筑的建設(shè)者，盡早恢復(fù)原狀。（二）小產(chǎn)權(quán)問題解決的根本措施1.小產(chǎn)權(quán)房合法化允許小產(chǎn)權(quán)房開發(fā)，甚至允許既有小產(chǎn)權(quán)房合法化，其實是解決樓市難題的最優(yōu)選擇。只要不是違建（違背城市規(guī)劃的非法建筑），就應(yīng)該允許既有小產(chǎn)權(quán)房合法化，適當(dāng)補交部分土地出讓金，補辦產(chǎn)權(quán)手續(xù)，納入商品房范疇。歷史遺留問題終歸是要解決的，切不可簡單地一禁了之或一拆了之，這會引起嚴重的社會問題。甚至可以不用補交土地出讓金，讓廉價的小產(chǎn)權(quán)房直接合法入市，這也是好事而非壞事。2.變革集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)制度當(dāng)前，我國的社會發(fā)展速度很快，但是房價卻存在著很高的價格，同時還存在著很大的城鄉(xiāng)差異，以及越來越大的貧富差異，要想從根本上解決小產(chǎn)權(quán)房問題，實際上就要解決這類現(xiàn)象涉及主體的利益博弈問題。若能夠?qū)⑥r(nóng)村集體所有的建設(shè)用地使用權(quán)自由流轉(zhuǎn)合法合規(guī)化，使國有土地與集體土地同權(quán)同價，同時對其流轉(zhuǎn)和登記等更深層次的去思考變革，或許將有效破除城鄉(xiāng)二元發(fā)展結(jié)構(gòu)，真正根本上解決小產(chǎn)權(quán)房等問題現(xiàn)象。六、結(jié)語小產(chǎn)權(quán)房問題關(guān)系國計民生，不僅是一處經(jīng)濟社會癥結(jié)，也是一道法律難題。作為由市場經(jīng)濟驅(qū)動、舊法積弊和各方利益群體博弈等多方因素催生而成的產(chǎn)物，小產(chǎn)權(quán)房有其獨特的經(jīng)濟、社會、法律特征。而要從根源上消除小產(chǎn)權(quán)住房的壟斷現(xiàn)象。在此基礎(chǔ)上，要進一步健全我國的征地、農(nóng)村宅基地、讓農(nóng)村集體建設(shè)用地進入市場、修訂農(nóng)村集體土地的不合理規(guī)定、保持農(nóng)村集體土地的和諧統(tǒng)一；要明晰執(zhí)行的對象，堅決地查處違法建設(shè)的違法建筑，并對合法建筑開展特殊的治理；此外，還應(yīng)對法院判決的尺度進行統(tǒng)一，以減少社會對小產(chǎn)權(quán)房的投機心理，提高法院的可信度；更有必要制定切實可行的措施，采用疏堵結(jié)合的方法，將一些質(zhì)量好、經(jīng)修正能夠符合土地利用規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃的小產(chǎn)權(quán)房轉(zhuǎn)變成保障性住房。參考文獻[1]R