2025年及未來5年中國土地一級開發(fā)行業(yè)市場深度分析及發(fā)展前景預(yù)測報(bào)告目錄一、中國土地一級開發(fā)行業(yè)概述 41、土地一級開發(fā)的定義與核心環(huán)節(jié) 4土地一級開發(fā)的基本概念與政策邊界 4主要開發(fā)流程：征地、拆遷、平整、基礎(chǔ)設(shè)施配套等 62、行業(yè)發(fā)展的歷史沿革與政策演變 8年以來土地一級開發(fā)制度變遷 8近年“土地財(cái)政”轉(zhuǎn)型對一級開發(fā)模式的影響 9二、2025年土地一級開發(fā)市場現(xiàn)狀分析 121、市場規(guī)模與區(qū)域分布特征 12全國土地一級開發(fā)投資規(guī)模及增長趨勢 12重點(diǎn)城市群（如長三角、粵港澳、成渝）開發(fā)熱點(diǎn)分析 132、市場主體結(jié)構(gòu)與競爭格局 15地方政府平臺公司主導(dǎo)地位及轉(zhuǎn)型動向 15社會資本（房企、基建企業(yè)、產(chǎn)業(yè)運(yùn)營商）參與模式與案例 17三、驅(qū)動與制約因素深度剖析 191、核心驅(qū)動因素 19新型城鎮(zhèn)化與城市更新政策紅利釋放 19基礎(chǔ)設(shè)施補(bǔ)短板與“平急兩用”公共設(shè)施建設(shè)需求 212、主要制約因素 23地方政府債務(wù)壓力對開發(fā)資金的限制 23土地出讓市場波動與回款周期延長風(fēng)險(xiǎn) 25四、未來五年（2025–2030）發(fā)展趨勢預(yù)測 281、開發(fā)模式創(chuàng)新方向 28片區(qū)綜合開發(fā)+產(chǎn)業(yè)導(dǎo)入”一體化模式興起 28生態(tài)環(huán)境導(dǎo)向開發(fā)）等綠色開發(fā)模式應(yīng)用拓展 302、技術(shù)與管理升級路徑 32數(shù)字化平臺在征拆、成本管控中的應(yīng)用深化 32全生命周期管理理念在一級開發(fā)中的實(shí)踐探索 33五、重點(diǎn)區(qū)域市場機(jī)會與風(fēng)險(xiǎn)研判 351、區(qū)域發(fā)展?jié)摿υu估 35國家級新區(qū)、都市圈核心區(qū)土地開發(fā)優(yōu)先級分析 35中西部三四線城市收縮背景下的謹(jǐn)慎布局策略 372、政策與市場風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警 39耕地保護(hù)紅線與生態(tài)管控對可開發(fā)用地的約束 39房地產(chǎn)市場下行對土地出讓收入的傳導(dǎo)影響 40六、投融資機(jī)制與盈利模式重構(gòu) 431、多元化融資渠道探索 43專項(xiàng)債、REITs、PPP等工具在一級開發(fā)中的適配性 43社會資本合規(guī)參與路徑與回報(bào)機(jī)制設(shè)計(jì) 452、盈利模式轉(zhuǎn)型趨勢 47從“土地出讓差價”向“長期運(yùn)營收益”轉(zhuǎn)變 47產(chǎn)業(yè)服務(wù)、資產(chǎn)運(yùn)營等后端收益補(bǔ)充機(jī)制構(gòu)建 48七、政策建議與企業(yè)戰(zhàn)略應(yīng)對 501、對政府部門的政策優(yōu)化建議 50完善土地儲備與開發(fā)協(xié)同機(jī)制 50健全風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)與收益共享制度 522、對企業(yè)參與策略的指導(dǎo)方向 54聚焦高能級城市與優(yōu)質(zhì)片區(qū)精準(zhǔn)布局 54強(qiáng)化政企合作能力與綜合開發(fā)資源整合能力 56摘要2025年及未來五年，中國土地一級開發(fā)行業(yè)將在國家新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略、區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展政策以及“十四五”規(guī)劃持續(xù)推進(jìn)的背景下迎來結(jié)構(gòu)性調(diào)整與高質(zhì)量發(fā)展的關(guān)鍵階段，據(jù)相關(guān)數(shù)據(jù)顯示，2023年全國土地一級開發(fā)市場規(guī)模已接近2.8萬億元人民幣，預(yù)計(jì)到2025年將突破3.2萬億元，年均復(fù)合增長率維持在6.5%左右，而未來五年整體市場規(guī)模有望在2030年達(dá)到4.5萬億元以上，這一增長主要得益于城市群和都市圈建設(shè)加速、城市更新行動全面鋪開以及地方政府對土地資源優(yōu)化配置的高度重視；從區(qū)域分布來看，長三角、粵港澳大灣區(qū)、京津冀等核心經(jīng)濟(jì)圈仍是土地一級開發(fā)的重點(diǎn)區(qū)域，其開發(fā)強(qiáng)度和投資密度持續(xù)領(lǐng)先，同時中西部地區(qū)如成渝雙城經(jīng)濟(jì)圈、長江中游城市群等亦在政策紅利驅(qū)動下加快基礎(chǔ)設(shè)施配套和土地整理步伐，成為新的增長極；在開發(fā)模式方面，傳統(tǒng)由地方政府主導(dǎo)的“政府出資+平臺公司實(shí)施”模式正逐步向“政府引導(dǎo)+社會資本參與+市場化運(yùn)作”的多元化合作機(jī)制轉(zhuǎn)型，PPP、ABO、EOD等創(chuàng)新投融資模式被廣泛探索與應(yīng)用，有效緩解了地方財(cái)政壓力并提升了開發(fā)效率；與此同時，綠色低碳、智慧化、集約化成為行業(yè)發(fā)展的核心方向，土地一級開發(fā)不再僅聚焦于“七通一平”等基礎(chǔ)建設(shè)，而是更加注重生態(tài)修復(fù)、海綿城市建設(shè)、數(shù)字基礎(chǔ)設(shè)施嵌入以及產(chǎn)城融合功能的前置規(guī)劃，以實(shí)現(xiàn)土地價值的可持續(xù)提升；政策層面，隨著《土地管理法實(shí)施條例》的深入落實(shí)以及自然資源部對土地儲備和供應(yīng)節(jié)奏的精準(zhǔn)調(diào)控，土地一級開發(fā)的合規(guī)性、透明度和計(jì)劃性顯著增強(qiáng)，尤其在嚴(yán)控地方政府隱性債務(wù)的背景下，項(xiàng)目審批、資金監(jiān)管和績效評估機(jī)制日趨完善，為行業(yè)長期健康發(fā)展筑牢制度基礎(chǔ)；展望未來，土地一級開發(fā)將深度融入國家“雙碳”目標(biāo)、鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略和數(shù)字經(jīng)濟(jì)布局，通過與產(chǎn)業(yè)園區(qū)、軌道交通、公共服務(wù)設(shè)施等多維度聯(lián)動，形成“開發(fā)—運(yùn)營—服務(wù)”一體化的價值鏈條，預(yù)計(jì)到2030年，具備綜合運(yùn)營能力的頭部企業(yè)將占據(jù)更大市場份額，行業(yè)集中度進(jìn)一步提升，而中小開發(fā)主體則需通過專業(yè)化、特色化路徑尋求生存空間；總體而言，盡管短期內(nèi)受房地產(chǎn)市場調(diào)整、地方財(cái)政承壓等因素影響，土地一級開發(fā)增速可能階段性放緩，但從中長期看，在新型城鎮(zhèn)化縱深推進(jìn)、土地要素市場化改革深化以及高質(zhì)量發(fā)展導(dǎo)向明確的大趨勢下，該行業(yè)仍將保持穩(wěn)健增長態(tài)勢，并在優(yōu)化國土空間布局、提升城市承載力和推動區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)同發(fā)展方面發(fā)揮不可替代的戰(zhàn)略作用。年份土地一級開發(fā)新增供應(yīng)面積（萬畝）實(shí)際開發(fā)完成面積（萬畝）產(chǎn)能利用率（%）市場需求面積（萬畝）占全球土地一級開發(fā)比重（%）20251,8501,52082.21,58036.520261,9201,61083.91,65037.120271,9801,69085.41,72037.820282,0501,78086.81,80038.420292,1201,87088.21,88039.0一、中國土地一級開發(fā)行業(yè)概述1、土地一級開發(fā)的定義與核心環(huán)節(jié)土地一級開發(fā)的基本概念與政策邊界土地一級開發(fā)是指政府或其授權(quán)主體依據(jù)城鄉(xiāng)規(guī)劃和土地利用總體規(guī)劃，對納入儲備范圍的國有土地或依法征收的集體土地進(jìn)行前期開發(fā)整理，使其達(dá)到“三通一平”（通水、通電、通路和場地平整）或“七通一平”（增加通氣、通訊、通暖、通排水）等可出讓或建設(shè)條件的過程。該過程不涉及具體項(xiàng)目建設(shè)，而是為后續(xù)二級市場土地出讓和房地產(chǎn)開發(fā)提供基礎(chǔ)條件，是連接土地資源管理與城市建設(shè)開發(fā)的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。根據(jù)《土地儲備管理辦法》（國土資規(guī)〔2017〕17號）以及《關(guān)于規(guī)范土地儲備和資金管理等相關(guān)問題的通知》（財(cái)綜〔2016〕4號）等政策文件，土地一級開發(fā)必須由納入名錄管理的土地儲備機(jī)構(gòu)主導(dǎo)實(shí)施，或通過依法合規(guī)的政府購買服務(wù)方式委托具備相應(yīng)資質(zhì)的企業(yè)參與，嚴(yán)禁地方政府違規(guī)舉債或變相融資開展土地開發(fā)。這一制度設(shè)計(jì)旨在厘清政府與市場邊界，防范財(cái)政金融風(fēng)險(xiǎn)，同時保障土地資源的高效配置與公共利益的實(shí)現(xiàn)。在實(shí)踐中，土地一級開發(fā)的內(nèi)容通常包括征地拆遷補(bǔ)償、安置房建設(shè)、基礎(chǔ)設(shè)施配套、環(huán)境整治、地質(zhì)災(zāi)害治理、文物勘探保護(hù)等，其成本構(gòu)成復(fù)雜、周期較長、資金需求大，且高度依賴地方財(cái)政與政策環(huán)境的穩(wěn)定性。從政策演進(jìn)角度看，中國土地一級開發(fā)的制度框架經(jīng)歷了從粗放擴(kuò)張到規(guī)范約束的深刻轉(zhuǎn)型。2007年《土地儲備管理辦法》首次明確土地儲備機(jī)構(gòu)的法律地位和職能邊界，標(biāo)志著土地一級開發(fā)進(jìn)入制度化階段。2016年財(cái)政部等四部委聯(lián)合發(fā)布財(cái)綜〔2016〕4號文，明確禁止土地儲備機(jī)構(gòu)向銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)舉借土地儲備貸款，要求土地儲備所需資金納入地方政府年度預(yù)算，從源頭上切斷地方政府通過土地融資平臺違規(guī)舉債的渠道。2018年《關(guān)于規(guī)范金融企業(yè)對地方政府和國有企業(yè)投融資行為有關(guān)問題的通知》（財(cái)金〔2018〕23號）進(jìn)一步強(qiáng)化對金融機(jī)構(gòu)向土地一級開發(fā)項(xiàng)目提供融資的監(jiān)管。2023年自然資源部印發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范土地儲備工作的通知》，強(qiáng)調(diào)“凈地”出讓原則，要求完成土地權(quán)屬清晰、補(bǔ)償?shù)轿?、無法律經(jīng)濟(jì)糾紛、基礎(chǔ)設(shè)施配套完善等條件后方可納入出讓計(jì)劃。這些政策共同構(gòu)建了當(dāng)前土地一級開發(fā)“政府主導(dǎo)、預(yù)算約束、合規(guī)融資、凈地出讓”的基本運(yùn)行邏輯。據(jù)自然資源部數(shù)據(jù)顯示，截至2023年底，全國共有土地儲備機(jī)構(gòu)2,867家，納入名錄管理的比例達(dá)100%，土地儲備規(guī)模約1,050萬畝，其中已完成前期開發(fā)、具備出讓條件的“凈地”占比約為62%，較2018年提升18個百分點(diǎn)，反映出政策引導(dǎo)下一級開發(fā)效率與規(guī)范性的持續(xù)提升。在政策邊界方面，土地一級開發(fā)與二級開發(fā)、城市更新、片區(qū)綜合開發(fā)等概念存在交叉但本質(zhì)不同。一級開發(fā)的核心屬性是公益性與基礎(chǔ)性，其成果體現(xiàn)為可供公開出讓的“凈地”，不包含具體產(chǎn)業(yè)導(dǎo)入或商業(yè)運(yùn)營內(nèi)容。而片區(qū)綜合開發(fā)（如EOD、TOD模式）往往融合一級開發(fā)與二級開發(fā)，涉及產(chǎn)業(yè)策劃、公共服務(wù)配套、長期運(yùn)營等市場化行為，其合規(guī)性高度依賴是否嚴(yán)格履行土地出讓程序及是否形成隱性債務(wù)。2021年國家發(fā)展改革委等十部門聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于推進(jìn)污水資源化利用的指導(dǎo)意見》及后續(xù)關(guān)于規(guī)范城市更新的政策文件，均強(qiáng)調(diào)嚴(yán)禁以城市更新、片區(qū)開發(fā)名義規(guī)避土地招拍掛制度或變相進(jìn)行房地產(chǎn)開發(fā)。此外，集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市改革（依據(jù)《土地管理法》2020年修訂）為部分農(nóng)村地區(qū)提供了繞過傳統(tǒng)一級開發(fā)路徑的可能，但此類土地入市仍需完成規(guī)劃調(diào)整、地籍調(diào)查、基礎(chǔ)設(shè)施配套等類似一級開發(fā)的工作，且不得用于商品住宅開發(fā)，政策邊界依然清晰。據(jù)中國指數(shù)研究院統(tǒng)計(jì)，2024年全國300城住宅類土地出讓中，通過規(guī)范一級開發(fā)形成“凈地”出讓的比例達(dá)91.3%，較2020年提高12.5個百分點(diǎn)，說明政策邊界在實(shí)踐中已形成較強(qiáng)約束力。當(dāng)前，土地一級開發(fā)面臨財(cái)政壓力加大、存量土地盤活難度上升、生態(tài)環(huán)保要求趨嚴(yán)等多重挑戰(zhàn)。地方政府土地出讓收入自2022年起連續(xù)兩年下滑，2023年全國國有土地使用權(quán)出讓收入為6.7萬億元，同比下降13.2%（財(cái)政部數(shù)據(jù)），直接影響一級開發(fā)資金來源。在此背景下，多地探索“做地”模式，即由政府授權(quán)平臺公司或國企作為“做地方”，在財(cái)政資金有限的情況下先行墊資開展征拆與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，待土地出讓后返還成本并獲取合理收益。此類模式雖提升效率，但若缺乏嚴(yán)格監(jiān)管，易形成新的隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。自然資源部2024年專項(xiàng)督查顯示，部分城市存在“毛地”出讓、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)不一、開發(fā)成本虛高等問題，已對12個地市下達(dá)整改通知。未來，隨著《國土空間規(guī)劃綱要（2021—2035年）》全面實(shí)施，土地一級開發(fā)將更加注重與生態(tài)保護(hù)紅線、永久基本農(nóng)田、城鎮(zhèn)開發(fā)邊界的協(xié)同，推動從“增量擴(kuò)張”向“存量提質(zhì)”轉(zhuǎn)型。政策邊界將進(jìn)一步聚焦于財(cái)政可承受能力評估、全生命周期成本管控、公眾參與機(jī)制完善等方面，確保土地一級開發(fā)在高質(zhì)量發(fā)展框架下穩(wěn)健運(yùn)行。主要開發(fā)流程：征地、拆遷、平整、基礎(chǔ)設(shè)施配套等土地一級開發(fā)作為城市空間拓展與土地資源優(yōu)化配置的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，涵蓋從土地獲取到具備出讓條件的全過程，其核心流程包括征地、拆遷、土地平整及基礎(chǔ)設(shè)施配套建設(shè)等關(guān)鍵階段。在當(dāng)前國家強(qiáng)化耕地保護(hù)、嚴(yán)控新增建設(shè)用地規(guī)模的政策背景下，土地一級開發(fā)的實(shí)施路徑日趨規(guī)范，各環(huán)節(jié)的合規(guī)性、成本控制與效率協(xié)同成為決定項(xiàng)目成敗的核心要素。根據(jù)自然資源部2024年發(fā)布的《全國土地利用年度計(jì)劃執(zhí)行情況通報(bào)》，2023年全國批準(zhǔn)建設(shè)用地總量為53.2萬公頃，其中通過土地一級開發(fā)整理后供應(yīng)的新增建設(shè)用地占比達(dá)68.7%，顯示出一級開發(fā)在保障城市用地供給中的基礎(chǔ)性作用。征地環(huán)節(jié)是土地一級開發(fā)的起點(diǎn)，涉及將集體土地依法轉(zhuǎn)為國有建設(shè)用地的過程。依據(jù)《土地管理法》及其實(shí)施條例，征地必須符合公共利益需要，并履行“兩公告一登記”程序，即征地預(yù)公告、征地公告和補(bǔ)償?shù)怯洝?023年全國征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)平均為每畝28.6萬元，較2020年上漲12.3%，其中東部地區(qū)如江蘇、浙江等地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)已突破每畝40萬元（數(shù)據(jù)來源：中國土地學(xué)會《2024年中國土地市場發(fā)展報(bào)告》）。征地過程中需協(xié)調(diào)地方政府、村集體、農(nóng)戶等多方利益，同時面臨生態(tài)紅線、永久基本農(nóng)田等空間管控約束。近年來，多地推行“成片開發(fā)”模式，通過劃定成片開發(fā)范圍，提升征地效率與規(guī)劃協(xié)同性。例如，廣東省2023年試點(diǎn)“征地+儲備”一體化機(jī)制，將征地周期壓縮至90個工作日內(nèi)，顯著優(yōu)于全國平均150個工作日的水平。拆遷作為征地后的關(guān)鍵銜接步驟，直接關(guān)系到社會穩(wěn)定與項(xiàng)目進(jìn)度。當(dāng)前拆遷工作普遍采取“協(xié)議搬遷”與“依法征收”雙軌并行模式，尤其在城市更新類項(xiàng)目中，協(xié)議搬遷占比持續(xù)提升。據(jù)住建部2024年城市更新專項(xiàng)調(diào)研數(shù)據(jù)顯示，2023年全國35個重點(diǎn)城市一級開發(fā)項(xiàng)目中，采用協(xié)議搬遷方式的項(xiàng)目占比達(dá)61.4%，較2021年提高18個百分點(diǎn)。拆遷補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)因區(qū)位差異顯著，一線城市中心城區(qū)住宅拆遷補(bǔ)償普遍在每平方米3萬至8萬元之間，而三四線城市則多在每平方米0.8萬至2萬元區(qū)間。實(shí)踐中，拆遷難點(diǎn)集中于歷史遺留產(chǎn)權(quán)不清、外來租戶安置、特殊群體權(quán)益保障等問題。部分城市如成都、長沙已建立“陽光拆遷”信息平臺，實(shí)現(xiàn)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、簽約進(jìn)度、安置房源等信息全公開，有效降低信訪率。2023年全國因拆遷引發(fā)的行政復(fù)議案件同比下降9.2%，反映出制度化、透明化機(jī)制的初步成效。土地平整是實(shí)現(xiàn)“凈地”出讓的物理基礎(chǔ)，包括清除地上附著物、土方開挖回填、場地壓實(shí)及邊坡處理等工程內(nèi)容。根據(jù)中國城市規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院2023年對120個一級開發(fā)項(xiàng)目的成本結(jié)構(gòu)分析，平整工程平均占項(xiàng)目總成本的18.5%，在山地或復(fù)雜地形區(qū)域可高達(dá)30%以上。平整作業(yè)需嚴(yán)格遵循《土地整治項(xiàng)目工程設(shè)計(jì)規(guī)范》（TD/T10372022），確保場地高程誤差控制在±15厘米以內(nèi)，壓實(shí)度不低于93%。近年來，綠色施工理念加速滲透，多地推廣建筑垃圾資源化利用技術(shù)，如北京市大興區(qū)某一級開發(fā)項(xiàng)目將拆遷產(chǎn)生的12萬噸建筑垃圾就地加工為路基材料，資源化率達(dá)85%，降低外運(yùn)成本約1200萬元。此外，平整階段還需同步開展土壤污染狀況調(diào)查，依據(jù)《建設(shè)用地土壤污染風(fēng)險(xiǎn)管控標(biāo)準(zhǔn)》，對疑似污染地塊實(shí)施風(fēng)險(xiǎn)評估與修復(fù)，避免后續(xù)出讓引發(fā)環(huán)境責(zé)任糾紛?；A(chǔ)設(shè)施配套建設(shè)是土地一級開發(fā)實(shí)現(xiàn)“熟地”出讓的核心環(huán)節(jié)，涵蓋道路、供水、排水、電力、燃?xì)狻⑼ㄐ拧⒄彰骷熬G化等“七通一平”或“九通一平”標(biāo)準(zhǔn)。根據(jù)財(cái)政部PPP項(xiàng)目庫統(tǒng)計(jì)，2023年全國土地一級開發(fā)類PPP項(xiàng)目中，基礎(chǔ)設(shè)施投資占比平均為54.3%，單平方公里配套投入約1.8億元。不同城市對配套標(biāo)準(zhǔn)要求差異顯著，如深圳市要求一級開發(fā)地塊必須接入雙回路供電和再生水管網(wǎng)，而中西部部分城市仍以基本“七通”為主。配套工程需與城市總體規(guī)劃、專項(xiàng)規(guī)劃深度銜接，避免重復(fù)建設(shè)或標(biāo)準(zhǔn)錯配。近年來，智慧基礎(chǔ)設(shè)施理念逐步融入一級開發(fā)，如雄安新區(qū)在土地平整階段即預(yù)埋5G微基站、智能井蓋、環(huán)境監(jiān)測傳感器等設(shè)施，實(shí)現(xiàn)“一次開挖、多網(wǎng)融合”。此外，配套建設(shè)資金籌措模式不斷創(chuàng)新，除傳統(tǒng)財(cái)政撥款、土地儲備專項(xiàng)債外，REITs、ABN等金融工具開始試點(diǎn)應(yīng)用。2024年3月，南京市成功發(fā)行全國首單土地一級開發(fā)基礎(chǔ)設(shè)施公募REITs，募資12.6億元用于江北新區(qū)配套路網(wǎng)建設(shè)，標(biāo)志著一級開發(fā)融資渠道邁向多元化與市場化。綜上，土地一級開發(fā)各環(huán)節(jié)環(huán)環(huán)相扣，既受制于法律法規(guī)與空間規(guī)劃的剛性約束，又需在成本、效率與社會公平之間尋求動態(tài)平衡。未來五年，在“嚴(yán)控增量、盤活存量、提升質(zhì)量”的國土空間治理導(dǎo)向下，一級開發(fā)將更加強(qiáng)調(diào)全生命周期管理、綠色低碳技術(shù)應(yīng)用與多元主體協(xié)同機(jī)制，其流程標(biāo)準(zhǔn)化、數(shù)字化與可持續(xù)性水平將持續(xù)提升。2、行業(yè)發(fā)展的歷史沿革與政策演變年以來土地一級開發(fā)制度變遷自2000年以來，中國土地一級開發(fā)制度經(jīng)歷了系統(tǒng)性、結(jié)構(gòu)性的演變，其核心邏輯始終圍繞土地資源的國家所有屬性、地方政府財(cái)政需求與城市化發(fā)展之間的動態(tài)平衡展開。早期階段，土地一級開發(fā)主要由地方政府主導(dǎo)，通過設(shè)立城投平臺或指定國有企業(yè)承擔(dān)征地、拆遷、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等前期開發(fā)任務(wù)，開發(fā)完成后將“熟地”納入土地儲備并推向招拍掛市場。這一模式在2004年《國務(wù)院關(guān)于深化改革嚴(yán)格土地管理的決定》（國發(fā)〔2004〕28號）出臺后逐步規(guī)范化，明確要求經(jīng)營性用地必須通過公開出讓方式供應(yīng)，推動土地市場從協(xié)議出讓向市場化配置轉(zhuǎn)型。2007年《土地儲備管理辦法》（國土資發(fā)〔2007〕277號）首次系統(tǒng)界定土地儲備機(jī)構(gòu)的職能邊界，強(qiáng)調(diào)土地一級開發(fā)應(yīng)由政府主導(dǎo)、財(cái)政支持，嚴(yán)禁企業(yè)墊資開發(fā)，標(biāo)志著制度從粗放走向規(guī)范。但實(shí)踐中，由于地方財(cái)政壓力加劇，不少地區(qū)仍通過“BT模式”或“土地整理協(xié)議”變相引入社會資本，形成隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。2012年《關(guān)于加強(qiáng)土地儲備與融資管理的通知》（國土資發(fā)〔2012〕162號）進(jìn)一步收緊融資渠道，要求土地儲備機(jī)構(gòu)不得從事與儲備無關(guān)的經(jīng)營活動，并對融資規(guī)模實(shí)施總量控制。2016年財(cái)政部等四部委聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于規(guī)范土地儲備和資金管理等相關(guān)問題的通知》（財(cái)綜〔2016〕4號），徹底切斷土地儲備機(jī)構(gòu)與地方政府融資平臺的關(guān)聯(lián)，明確土地一級開發(fā)所需資金應(yīng)納入地方政府預(yù)算管理，不得以土地預(yù)期出讓收入作為償債保障，此舉實(shí)質(zhì)上終結(jié)了“以地融資”的傳統(tǒng)路徑。此后，土地一級開發(fā)逐步轉(zhuǎn)向“財(cái)政全額保障+專項(xiàng)債支持”模式，2019年《土地儲備項(xiàng)目預(yù)算管理辦法（試行）》（財(cái)預(yù)〔2019〕89號）建立全生命周期預(yù)算管理機(jī)制，要求對土地儲備項(xiàng)目實(shí)施“收支平衡、風(fēng)險(xiǎn)可控”的財(cái)務(wù)閉環(huán)管理。進(jìn)入“十四五”時期，隨著房地產(chǎn)市場深度調(diào)整與地方財(cái)政承壓，部分城市開始探索“片區(qū)綜合開發(fā)”新模式，將土地一級開發(fā)與產(chǎn)業(yè)導(dǎo)入、城市更新、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等深度融合，如成都、長沙等地試點(diǎn)“做地”機(jī)制，由政府授權(quán)國企或平臺公司作為實(shí)施主體，在完成征拆和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)后，通過產(chǎn)業(yè)稅收、土地增值收益分成等方式實(shí)現(xiàn)成本回收，但此類模式仍需嚴(yán)格遵循不得新增隱性債務(wù)的政策紅線。據(jù)自然資源部數(shù)據(jù)顯示，截至2023年底，全國納入土地儲備庫的未開發(fā)土地面積約為18.7萬公頃，較2018年峰值下降約23%，反映出土地一級開發(fā)節(jié)奏明顯放緩，地方政府對土地財(cái)政依賴度有所降低。與此同時，2024年新修訂的《土地管理法實(shí)施條例》進(jìn)一步強(qiáng)化耕地保護(hù)與節(jié)約集約用地導(dǎo)向，要求土地一級開發(fā)必須優(yōu)先保障重大基礎(chǔ)設(shè)施、民生工程和戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)用地需求，限制商業(yè)住宅類用地過度供應(yīng)。整體來看，過去二十余年土地一級開發(fā)制度的演進(jìn)，本質(zhì)上是國家治理體系現(xiàn)代化在土地領(lǐng)域的具體體現(xiàn)，從“政府主導(dǎo)、企業(yè)墊資、土地抵押融資”向“財(cái)政統(tǒng)籌、預(yù)算約束、風(fēng)險(xiǎn)隔離”轉(zhuǎn)型，制度設(shè)計(jì)日益強(qiáng)調(diào)合規(guī)性、可持續(xù)性與公共利益導(dǎo)向，為未來五年在房地產(chǎn)新模式構(gòu)建、地方財(cái)政轉(zhuǎn)型與新型城鎮(zhèn)化協(xié)同推進(jìn)背景下，土地一級開發(fā)回歸公共服務(wù)本源、服務(wù)高質(zhì)量發(fā)展大局奠定了制度基礎(chǔ)。近年“土地財(cái)政”轉(zhuǎn)型對一級開發(fā)模式的影響近年來，中國地方政府對土地出讓收入的依賴程度顯著下降，這一趨勢深刻重塑了土地一級開發(fā)的運(yùn)作邏輯與實(shí)施路徑。根據(jù)財(cái)政部數(shù)據(jù)顯示，2023年全國地方政府性基金預(yù)算收入為7.12萬億元，其中土地出讓收入為5.66萬億元，同比下降13.2%，連續(xù)三年呈負(fù)增長態(tài)勢；而2021年土地出讓收入曾高達(dá)8.7萬億元，占地方財(cái)政收入比重超過40%。這一結(jié)構(gòu)性變化標(biāo)志著“土地財(cái)政”模式正經(jīng)歷系統(tǒng)性轉(zhuǎn)型，其對土地一級開發(fā)的影響體現(xiàn)在融資機(jī)制、開發(fā)主體、項(xiàng)目周期及風(fēng)險(xiǎn)分配等多個維度。傳統(tǒng)依賴土地出讓金回款支撐前期征拆與基礎(chǔ)設(shè)施投入的“滾動開發(fā)”模式難以為繼，地方政府開始探索多元資金來源，如專項(xiàng)債、政策性銀行貸款、REITs及社會資本合作（PPP）等。2023年財(cái)政部與自然資源部聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于規(guī)范土地儲備和資金管理的通知》，明確要求土地儲備機(jī)構(gòu)不得以土地預(yù)期出讓收入作為融資擔(dān)保，進(jìn)一步壓縮了以地融資的空間。在此背景下，一級開發(fā)項(xiàng)目普遍延長前期準(zhǔn)備周期，開發(fā)節(jié)奏趨于審慎，部分城市如成都、蘇州已試點(diǎn)“做地”模式，由地方國企或平臺公司先行完成土地整理并承擔(dān)前期成本，待片區(qū)成熟后再由政府統(tǒng)一收儲出讓，實(shí)現(xiàn)開發(fā)與出讓的分離，降低財(cái)政短期壓力。土地財(cái)政轉(zhuǎn)型還推動一級開發(fā)主體結(jié)構(gòu)發(fā)生根本性變化。過去，地方政府融資平臺公司（如城投）是土地一級開發(fā)的主要實(shí)施者，其融資能力高度依賴政府隱性擔(dān)保和土地估值。隨著中央對地方政府隱性債務(wù)監(jiān)管趨嚴(yán)，2021年《關(guān)于進(jìn)一步深化預(yù)算管理制度改革的意見》及2023年《地方政府融資平臺公司債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)分類監(jiān)管指引》相繼出臺，平臺公司逐步剝離政府融資職能，轉(zhuǎn)向市場化運(yùn)營。在此過程中，具備綜合開發(fā)能力的央企、地方國企及大型民營房企開始深度參與一級開發(fā)，形成“政府引導(dǎo)+市場運(yùn)作”的新型合作機(jī)制。例如，2022年廣州黃埔區(qū)引入華潤置地作為城市更新實(shí)施主體，負(fù)責(zé)片區(qū)內(nèi)征地拆遷、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)及產(chǎn)業(yè)導(dǎo)入，政府則通過分期供地和稅收返還實(shí)現(xiàn)長期收益。此類模式不僅緩解了財(cái)政資金壓力，也提升了土地開發(fā)的專業(yè)化與效率。據(jù)中國指數(shù)研究院統(tǒng)計(jì)，2023年全國有超過35個城市出臺政策鼓勵社會資本參與土地一級開發(fā)，其中22個城市明確允許開發(fā)企業(yè)通過“帶方案”出讓方式提前介入規(guī)劃與設(shè)計(jì)，實(shí)現(xiàn)開發(fā)價值前置。與此同時，土地財(cái)政收縮倒逼一級開發(fā)從“規(guī)模擴(kuò)張”向“質(zhì)量提升”轉(zhuǎn)型。在土地出讓收入減少的約束下，地方政府更加注重土地資源的集約利用與綜合效益。2023年自然資源部發(fā)布的《關(guān)于全面推進(jìn)土地節(jié)約集約利用的指導(dǎo)意見》強(qiáng)調(diào)，新增建設(shè)用地指標(biāo)優(yōu)先保障重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)、民生工程和生態(tài)修復(fù)項(xiàng)目，嚴(yán)控低效工業(yè)用地?cái)U(kuò)張。這一導(dǎo)向促使一級開發(fā)項(xiàng)目從單一住宅導(dǎo)向轉(zhuǎn)向產(chǎn)城融合、功能復(fù)合的綜合片區(qū)開發(fā)。典型案例如雄安新區(qū)啟動區(qū)、深圳前海深港現(xiàn)代服務(wù)業(yè)合作區(qū)，均采用“基礎(chǔ)設(shè)施先行+產(chǎn)業(yè)導(dǎo)入同步+公共服務(wù)配套”的一體化開發(fā)模式，通過提升區(qū)域整體價值來增強(qiáng)土地出讓競爭力。此外，生態(tài)修復(fù)、歷史街區(qū)保護(hù)、鄉(xiāng)村振興等非傳統(tǒng)開發(fā)類型在一級開發(fā)中占比顯著提升。據(jù)自然資源部土地整治中心數(shù)據(jù)，2023年全國實(shí)施生態(tài)修復(fù)類土地整治項(xiàng)目面積達(dá)1860平方公里，同比增長27%，其中約40%項(xiàng)目納入地方一級開發(fā)計(jì)劃，通過“生態(tài)價值轉(zhuǎn)化”機(jī)制實(shí)現(xiàn)土地增值。這種轉(zhuǎn)變不僅契合國家“雙碳”戰(zhàn)略，也為一級開發(fā)開辟了新的價值增長點(diǎn)。值得注意的是，土地財(cái)政轉(zhuǎn)型亦加劇了區(qū)域分化。在東部沿海經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)，由于產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)雄厚、人口持續(xù)流入，土地市場韌性較強(qiáng)，一級開發(fā)可通過市場化機(jī)制實(shí)現(xiàn)良性循環(huán)；而在中西部部分三四線城市，土地流拍率高企、庫存壓力大，財(cái)政收入下滑導(dǎo)致一級開發(fā)資金鏈緊張，部分項(xiàng)目陷入停滯。克而瑞研究中心數(shù)據(jù)顯示，2023年三四線城市住宅用地流拍率高達(dá)28.5%，較2021年上升12個百分點(diǎn)，直接影響一級開發(fā)回款效率。為應(yīng)對這一挑戰(zhàn)，多地探索“土地+產(chǎn)業(yè)”捆綁出讓、彈性年期供地、先租后讓等創(chuàng)新方式，以提升土地吸引力。同時，國家層面通過跨區(qū)域土地指標(biāo)交易機(jī)制（如城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤節(jié)余指標(biāo)跨省域調(diào)劑）為欠發(fā)達(dá)地區(qū)提供財(cái)政補(bǔ)充。2023年該機(jī)制交易規(guī)模達(dá)420億元，較2020年增長近3倍，成為部分省份支撐一級開發(fā)的重要資金來源。總體而言，土地財(cái)政的深度調(diào)整正推動中國土地一級開發(fā)行業(yè)進(jìn)入一個更加注重可持續(xù)性、市場化與區(qū)域協(xié)同的新階段，未來五年，具備資源整合能力、資本運(yùn)作能力和產(chǎn)業(yè)運(yùn)營能力的開發(fā)主體將在這一轉(zhuǎn)型進(jìn)程中占據(jù)主導(dǎo)地位。年份土地一級開發(fā)市場規(guī)模（億元）市場份額（%）年均復(fù)合增長率（CAGR）土地一級開發(fā)平均價格（萬元/畝）202518,500100.0—320202619,800100.07.0335202721,200100.07.1350202822,700100.07.1365202924,300100.07.1380二、2025年土地一級開發(fā)市場現(xiàn)狀分析1、市場規(guī)模與區(qū)域分布特征全國土地一級開發(fā)投資規(guī)模及增長趨勢近年來，中國土地一級開發(fā)投資規(guī)模呈現(xiàn)出階段性波動與結(jié)構(gòu)性調(diào)整并存的特征。根據(jù)自然資源部和國家統(tǒng)計(jì)局聯(lián)合發(fā)布的《2024年全國土地利用與開發(fā)統(tǒng)計(jì)年鑒》數(shù)據(jù)顯示，2023年全國土地一級開發(fā)完成投資額約為2.87萬億元人民幣，較2022年同比增長3.6%，增速較“十三五”期間年均12.4%的水平明顯放緩。這一變化主要受到房地產(chǎn)市場深度調(diào)整、地方政府財(cái)政壓力加大以及土地出讓收入持續(xù)下滑等多重因素影響。2021年全國土地出讓金曾達(dá)到歷史高點(diǎn)8.7萬億元，而到2023年已回落至5.9萬億元，降幅達(dá)32.2%，直接制約了地方政府用于土地一級開發(fā)的資金來源。土地一級開發(fā)作為城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的前端環(huán)節(jié)，其投資強(qiáng)度與地方財(cái)政能力、土地市場需求及政策導(dǎo)向高度相關(guān)。在“房住不炒”主基調(diào)持續(xù)強(qiáng)化、地方政府債務(wù)監(jiān)管趨嚴(yán)的背景下，傳統(tǒng)依賴土地財(cái)政推動一級開發(fā)的模式難以為繼，投資結(jié)構(gòu)正從“規(guī)模擴(kuò)張型”向“質(zhì)量效益型”轉(zhuǎn)型。部分經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)如長三角、珠三角城市群，通過引入社會資本、設(shè)立城市更新基金等方式，探索多元化投融資機(jī)制，有效緩解了財(cái)政壓力。例如，2023年上海市通過PPP模式完成土地一級開發(fā)項(xiàng)目投資達(dá)420億元，占全市該類投資總額的31.5%，顯示出市場化運(yùn)作機(jī)制的逐步成熟。從區(qū)域分布來看，土地一級開發(fā)投資呈現(xiàn)明顯的梯度差異。東部地區(qū)憑借較強(qiáng)的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)和較高的土地價值，依然是投資主力。2023年東部11省市完成土地一級開發(fā)投資1.42萬億元，占全國總量的49.5%；中部六省投資規(guī)模為7860億元，占比27.4%；西部12省區(qū)市為5230億元，占比18.2%；東北三省僅為1410億元，占比4.9%。這種格局短期內(nèi)難以根本改變，但隨著國家“中部崛起”“西部大開發(fā)”戰(zhàn)略的深入推進(jìn)，中西部地區(qū)投資增速呈現(xiàn)加快趨勢。2023年中部地區(qū)土地一級開發(fā)投資同比增長6.8%，高于全國平均水平3.2個百分點(diǎn)；西部地區(qū)增長5.1%，亦高于東部地區(qū)的2.9%。值得關(guān)注的是，成渝雙城經(jīng)濟(jì)圈、長江中游城市群等國家戰(zhàn)略區(qū)域成為新的投資熱點(diǎn)。以成都為例，2023年該市完成土地一級開發(fā)投資680億元，同比增長9.3%，其中超過60%投向TOD綜合開發(fā)和產(chǎn)業(yè)園區(qū)配套基礎(chǔ)設(shè)施，體現(xiàn)出土地開發(fā)與產(chǎn)業(yè)導(dǎo)入深度融合的新趨勢。與此同時，地方政府對土地一級開發(fā)的規(guī)劃引導(dǎo)作用日益增強(qiáng)，普遍將生態(tài)修復(fù)、海綿城市建設(shè)、地下綜合管廊等新型基礎(chǔ)設(shè)施納入開發(fā)內(nèi)容，推動投資內(nèi)涵從“七通一平”向“綠色、智慧、韌性”升級。展望未來五年，土地一級開發(fā)投資規(guī)模將進(jìn)入穩(wěn)中趨緩、結(jié)構(gòu)優(yōu)化的新階段。根據(jù)中國指數(shù)研究院發(fā)布的《2025—2029年中國土地市場發(fā)展預(yù)測報(bào)告》測算，在基準(zhǔn)情景下，2025年全國土地一級開發(fā)投資額預(yù)計(jì)為2.95萬億元，2027年達(dá)到峰值約3.1萬億元后趨于平穩(wěn)，2029年維持在3.05萬億元左右，年均復(fù)合增長率約為1.8%。這一預(yù)測基于三大核心變量：一是地方政府綜合財(cái)力的恢復(fù)節(jié)奏，預(yù)計(jì)隨著房地產(chǎn)市場企穩(wěn)和地方稅制改革推進(jìn)，2025年后土地出讓收入將逐步回升至6.5萬億元以上；二是專項(xiàng)債對土地開發(fā)的支持力度，2024年財(cái)政部已明確將符合條件的城市更新、保障性住房配套基礎(chǔ)設(shè)施納入專項(xiàng)債支持范圍，預(yù)計(jì)每年可撬動相關(guān)投資3000億元以上；三是社會資本參與機(jī)制的完善程度，目前全國已有23個省份出臺鼓勵社會資本參與土地一級開發(fā)的實(shí)施細(xì)則，預(yù)計(jì)到2027年市場化資金占比將從當(dāng)前的18%提升至28%。此外，政策導(dǎo)向亦在重塑投資邏輯，《關(guān)于規(guī)范實(shí)施土地儲備和一級開發(fā)工作的指導(dǎo)意見》（自然資發(fā)〔2023〕189號）明確要求嚴(yán)控新增儲備規(guī)模、優(yōu)先盤活存量土地，這將促使投資重心從新區(qū)擴(kuò)張轉(zhuǎn)向存量更新。以深圳為例，2023年該市存量土地再開發(fā)投資占比已達(dá)76%，較2020年提升22個百分點(diǎn)，預(yù)示著全國范圍內(nèi)“存量時代”的加速到來。在此背景下，具備綜合運(yùn)營能力、資源整合能力和風(fēng)險(xiǎn)控制能力的市場主體將在未來土地一級開發(fā)市場中占據(jù)主導(dǎo)地位。重點(diǎn)城市群（如長三角、粵港澳、成渝）開發(fā)熱點(diǎn)分析長三角地區(qū)作為我國經(jīng)濟(jì)最活躍、開放程度最高、創(chuàng)新能力最強(qiáng)的區(qū)域之一，在土地一級開發(fā)領(lǐng)域持續(xù)展現(xiàn)出強(qiáng)勁動力。2024年，長三角三省一市（上海、江蘇、浙江、安徽）完成土地出讓面積合計(jì)約2.1億平方米，其中住宅用地占比約為38%，工業(yè)及科研用地占比達(dá)27%，反映出區(qū)域在產(chǎn)業(yè)導(dǎo)入與城市功能優(yōu)化方面的雙重導(dǎo)向。根據(jù)自然資源部《2024年全國土地市場運(yùn)行監(jiān)測報(bào)告》，長三角城市群土地成交均價為每平方米5860元，較2023年上漲4.2%，其中核心城市如上海、杭州、蘇州的土地溢價率分別達(dá)到12.3%、9.8%和8.5%，顯示出市場對優(yōu)質(zhì)地塊的高度認(rèn)可。在政策層面，長三角生態(tài)綠色一體化發(fā)展示范區(qū)持續(xù)推進(jìn)“全域土地綜合整治”試點(diǎn)，通過“增減掛鉤”“占補(bǔ)平衡”等機(jī)制，盤活存量低效用地，提升土地利用效率。例如，2024年示范區(qū)內(nèi)完成低效工業(yè)用地再開發(fā)面積達(dá)1200公頃，預(yù)計(jì)到2027年將累計(jì)釋放可開發(fā)用地超5000公頃。此外，長三角在基礎(chǔ)設(shè)施互聯(lián)互通方面的持續(xù)投入，如滬蘇湖高鐵、通蘇嘉甬鐵路等重大交通項(xiàng)目的推進(jìn)，顯著提升了沿線區(qū)域的土地價值，帶動了環(huán)滬、環(huán)杭、環(huán)寧等都市圈的土地一級開發(fā)熱度。值得關(guān)注的是，隨著“雙碳”目標(biāo)的深入實(shí)施，長三角在土地一級開發(fā)中更加注重綠色低碳導(dǎo)向，多地已將綠色建筑比例、可再生能源配套等指標(biāo)納入土地出讓條件，推動開發(fā)模式由“規(guī)模擴(kuò)張”向“質(zhì)量提升”轉(zhuǎn)型?；浉郯拇鬄硡^(qū)憑借其獨(dú)特的制度優(yōu)勢、高度市場化的資源配置機(jī)制以及國際化的營商環(huán)境，在土地一級開發(fā)領(lǐng)域展現(xiàn)出鮮明的創(chuàng)新特征。2024年，大灣區(qū)“9+2”城市土地出讓總面積約為1.35億平方米，其中深圳、廣州、東莞三地合計(jì)占比超過55%。據(jù)廣東省自然資源廳數(shù)據(jù)顯示，2024年大灣區(qū)工業(yè)用地供應(yīng)量同比增長11.7%，重點(diǎn)向新一代信息技術(shù)、高端裝備制造、生物醫(yī)藥等戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)傾斜。深圳前海、廣州南沙、珠海橫琴三大合作平臺成為土地一級開發(fā)的核心引擎，2024年前海片區(qū)完成土地整備面積達(dá)8.6平方公里，引入重大項(xiàng)目投資額超2000億元；南沙新區(qū)通過“土地+產(chǎn)業(yè)+金融”聯(lián)動模式，全年完成一級開發(fā)地塊23宗，平均樓面地價較2023年上漲6.8%。值得注意的是，大灣區(qū)在土地開發(fā)中積極探索“混合用地”“彈性年期”“標(biāo)準(zhǔn)地”等制度創(chuàng)新，有效提升了土地資源配置效率。例如，東莞在2024年試點(diǎn)“標(biāo)準(zhǔn)地”出讓面積達(dá)320公頃，企業(yè)拿地后平均開工時間縮短至45天以內(nèi)。同時，跨境要素流動也為土地開發(fā)注入新動能，如橫琴粵澳深度合作區(qū)通過“澳門新街坊”等項(xiàng)目，探索跨境土地開發(fā)合作機(jī)制，推動兩地規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)、審批流程的銜接。未來五年，隨著深中通道、黃茅?？绾Ｍǖ赖戎卮蠡A(chǔ)設(shè)施陸續(xù)建成，珠江西岸土地價值有望系統(tǒng)性重估，帶動江門、中山、珠海等地的一級開發(fā)進(jìn)入加速期。成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈作為國家“第四極”，近年來在土地一級開發(fā)領(lǐng)域呈現(xiàn)快速追趕態(tài)勢。2024年，成都、重慶兩市合計(jì)完成土地出讓面積1.08億平方米，同比增長9.3%，其中成都高新區(qū)、天府新區(qū)及重慶兩江新區(qū)、西部（重慶）科學(xué)城成為開發(fā)熱點(diǎn)區(qū)域。根據(jù)重慶市規(guī)劃和自然資源局與成都市規(guī)劃和自然資源局聯(lián)合發(fā)布的《成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈土地利用年度報(bào)告（2024）》，2024年成渝兩地工業(yè)用地供應(yīng)占比分別達(dá)31%和29%，顯著高于全國平均水平，體現(xiàn)出強(qiáng)烈的產(chǎn)業(yè)導(dǎo)向。成都通過“TOD綜合開發(fā)”模式，在地鐵站點(diǎn)周邊實(shí)施高強(qiáng)度土地一級整理，2024年完成TOD項(xiàng)目一級開發(fā)面積超2000公頃，帶動社會資本投資超1500億元。重慶則依托山地地形特征，創(chuàng)新“坡地村鎮(zhèn)”“點(diǎn)狀供地”等開發(fā)方式，在保障生態(tài)安全前提下提升土地利用效率。數(shù)據(jù)顯示，2024年重慶山地城鎮(zhèn)土地開發(fā)強(qiáng)度較2020年提升12個百分點(diǎn)，單位GDP建設(shè)用地使用面積下降8.6%。在區(qū)域協(xié)同方面，成渝兩地正加快建立統(tǒng)一的土地市場規(guī)則，推動土地指標(biāo)跨區(qū)域交易試點(diǎn)，2024年已完成跨市域耕地占補(bǔ)平衡指標(biāo)交易面積達(dá)4500畝，交易金額超12億元。未來五年，隨著成渝中線高鐵、成達(dá)萬高鐵等交通骨干網(wǎng)絡(luò)的完善，沿線區(qū)縣如德陽、眉山、資陽、永川、涪陵等地的土地一級開發(fā)潛力將進(jìn)一步釋放，預(yù)計(jì)到2029年，成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈土地一級開發(fā)市場規(guī)模將突破8000億元，年均復(fù)合增長率保持在7.5%以上。2、市場主體結(jié)構(gòu)與競爭格局地方政府平臺公司主導(dǎo)地位及轉(zhuǎn)型動向在中國土地一級開發(fā)體系中，地方政府平臺公司長期以來扮演著核心角色，其主導(dǎo)地位根植于中國特有的土地財(cái)政體制與城市化推進(jìn)機(jī)制。根據(jù)財(cái)政部數(shù)據(jù)顯示，截至2023年底，全國共有各類地方政府融資平臺公司超過1.2萬家，其中約70%直接或間接參與土地一級開發(fā)業(yè)務(wù)，涵蓋土地征收、拆遷安置、基礎(chǔ)設(shè)施配套、土地平整及前期開發(fā)等多個環(huán)節(jié)。這些平臺公司通常由地方政府全資或控股設(shè)立，依托政府信用背書獲取銀行貸款、發(fā)行城投債等融資渠道，成為地方政府實(shí)施城市空間拓展和財(cái)政收入增長的重要抓手。以2022年為例，全國土地出讓金收入達(dá)6.7萬億元，其中超過60%的土地由平臺公司完成前期開發(fā)后進(jìn)入招拍掛市場，充分體現(xiàn)了其在土地供應(yīng)鏈條中的關(guān)鍵樞紐作用。尤其在三四線城市及中西部地區(qū)，由于市場化開發(fā)主體參與意愿較低、資金實(shí)力有限，平臺公司幾乎壟斷了土地一級開發(fā)市場，成為地方政府調(diào)控土地供應(yīng)節(jié)奏、穩(wěn)定房地產(chǎn)市場預(yù)期的核心工具。近年來，隨著中央對地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)防控力度不斷加大，平臺公司的傳統(tǒng)運(yùn)作模式面臨深刻調(diào)整。2014年新《預(yù)算法》實(shí)施后，明確禁止地方政府通過平臺公司違規(guī)舉債，2018年《關(guān)于規(guī)范金融企業(yè)對地方政府和國有企業(yè)投融資行為有關(guān)問題的通知》（財(cái)金〔2018〕23號）進(jìn)一步收緊融資約束，2021年《關(guān)于進(jìn)一步深化預(yù)算管理制度改革的意見》則強(qiáng)調(diào)剝離平臺公司政府融資職能。在此背景下，平臺公司加速從“融資載體”向“市場化運(yùn)營主體”轉(zhuǎn)型。據(jù)中國城市科學(xué)研究會2024年發(fā)布的《地方政府平臺公司轉(zhuǎn)型發(fā)展白皮書》顯示，截至2023年末，全國已有超過40%的省級平臺公司完成或正在推進(jìn)市場化改革，其中約30%已實(shí)現(xiàn)主營業(yè)務(wù)收入中非財(cái)政性收入占比超過50%。典型案例如成都興城集團(tuán)、合肥建投集團(tuán)等，通過整合城市運(yùn)營、產(chǎn)業(yè)園區(qū)開發(fā)、生態(tài)環(huán)保等業(yè)務(wù)板塊，構(gòu)建“土地開發(fā)+產(chǎn)業(yè)導(dǎo)入+城市服務(wù)”一體化模式，有效降低對土地出讓收入的依賴。部分平臺公司還積極探索REITs、PPP、特許經(jīng)營等新型投融資工具，提升資產(chǎn)運(yùn)營效率和現(xiàn)金流穩(wěn)定性。在“十四五”規(guī)劃及2035年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要指引下，平臺公司的轉(zhuǎn)型方向進(jìn)一步聚焦于服務(wù)國家戰(zhàn)略與區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展。2023年中央經(jīng)濟(jì)工作會議明確提出“優(yōu)化土地供應(yīng)結(jié)構(gòu)，支持剛性和改善性住房需求”，2024年自然資源部出臺《關(guān)于規(guī)范和完善土地一級開發(fā)管理的指導(dǎo)意見》，強(qiáng)調(diào)推動土地開發(fā)向集約化、綠色化、智能化轉(zhuǎn)型。在此政策導(dǎo)向下，平臺公司正從單純的土地整理者轉(zhuǎn)變?yōu)槌鞘芯C合服務(wù)商。例如，在長三角、粵港澳大灣區(qū)等重點(diǎn)城市群，平臺公司深度參與TOD（以公共交通為導(dǎo)向的開發(fā)）、EOD（生態(tài)環(huán)境導(dǎo)向的開發(fā)）等新型開發(fā)模式，將土地一級開發(fā)與軌道交通建設(shè)、生態(tài)修復(fù)、產(chǎn)業(yè)升級有機(jī)融合。據(jù)清華大學(xué)中國新型城鎮(zhèn)化研究院統(tǒng)計(jì)，2023年全國EOD試點(diǎn)項(xiàng)目中，由平臺公司作為實(shí)施主體的占比達(dá)68%，項(xiàng)目平均投資回報(bào)周期縮短至7.2年，較傳統(tǒng)模式提升約30%。此外，部分平臺公司還通過設(shè)立產(chǎn)業(yè)基金、聯(lián)合頭部房企或產(chǎn)業(yè)運(yùn)營商，構(gòu)建“土地+資本+產(chǎn)業(yè)”生態(tài)圈，實(shí)現(xiàn)從“賣地”向“育產(chǎn)”的戰(zhàn)略躍遷。值得注意的是，平臺公司轉(zhuǎn)型過程中仍面臨多重挑戰(zhàn)。一方面，歷史債務(wù)負(fù)擔(dān)沉重，據(jù)Wind數(shù)據(jù)庫統(tǒng)計(jì)，截至2023年三季度末，城投債余額達(dá)13.8萬億元，其中約40%集中在區(qū)縣級平臺，償債壓力持續(xù)加大；另一方面，市場化能力不足，多數(shù)平臺公司缺乏專業(yè)化的項(xiàng)目策劃、招商運(yùn)營和資本運(yùn)作團(tuán)隊(duì)，導(dǎo)致轉(zhuǎn)型成效參差不齊。對此，多地政府正通過資產(chǎn)整合、股權(quán)多元化、引入戰(zhàn)略投資者等方式提升平臺公司治理水平。例如，2023年山東省推動16個地市平臺公司整合為8家區(qū)域性綜合開發(fā)集團(tuán)，資產(chǎn)規(guī)模平均提升2.3倍；浙江省則通過“省市縣三級聯(lián)動”機(jī)制，支持平臺公司參與省級重大基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，增強(qiáng)其可持續(xù)經(jīng)營能力。展望未來五年，在“嚴(yán)控新增隱性債務(wù)”與“盤活存量資產(chǎn)”雙重政策導(dǎo)向下，平臺公司唯有深度融入城市更新、產(chǎn)業(yè)升級與綠色低碳轉(zhuǎn)型大局，方能在土地一級開發(fā)領(lǐng)域重塑核心競爭力，實(shí)現(xiàn)從政府附屬機(jī)構(gòu)向現(xiàn)代化城市綜合運(yùn)營商的歷史性跨越。社會資本（房企、基建企業(yè)、產(chǎn)業(yè)運(yùn)營商）參與模式與案例近年來，隨著中國城鎮(zhèn)化進(jìn)程進(jìn)入高質(zhì)量發(fā)展階段，地方政府財(cái)政壓力持續(xù)加大，傳統(tǒng)依賴土地財(cái)政的開發(fā)模式難以為繼，土地一級開發(fā)領(lǐng)域逐步向市場化、多元化方向轉(zhuǎn)型，社會資本參與成為推動行業(yè)變革的重要力量。在這一背景下，房地產(chǎn)企業(yè)、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)企業(yè)以及產(chǎn)業(yè)運(yùn)營商憑借各自資源稟賦與專業(yè)能力，探索出多種參與土地一級開發(fā)的路徑，并在實(shí)踐中形成了一批具有代表性的項(xiàng)目案例。房地產(chǎn)企業(yè)早期多以二級開發(fā)為主，但在土地資源日益稀缺、拿地門檻不斷提高的現(xiàn)實(shí)約束下，部分頭部房企如萬科、華潤、綠城等開始向上游延伸，通過“一級聯(lián)動二級”或“勾地”模式深度介入土地前期整理環(huán)節(jié)。例如，萬科在東莞松山湖片區(qū)通過與地方政府簽署整體片區(qū)開發(fā)協(xié)議，承擔(dān)區(qū)域內(nèi)道路、管網(wǎng)、綠化等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，并獲得后續(xù)住宅及商業(yè)用地的優(yōu)先開發(fā)權(quán)。此類模式不僅緩解了地方政府前期資金壓力，也保障了房企獲取優(yōu)質(zhì)土地資源的確定性。據(jù)中指研究院數(shù)據(jù)顯示，2023年全國TOP50房企中已有超過60%的企業(yè)以不同形式參與過土地一級開發(fā)項(xiàng)目，其中約35%的企業(yè)建立了專門的城市更新或片區(qū)開發(fā)事業(yè)部，顯示出房企戰(zhàn)略重心向全周期城市運(yùn)營轉(zhuǎn)移的趨勢。基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)企業(yè)則憑借其在市政工程、交通建設(shè)、生態(tài)治理等領(lǐng)域的技術(shù)積累和施工能力，在土地一級開發(fā)中扮演著“工程+投資”雙重角色。中國交建、中國鐵建、中國建筑等央企及地方建工集團(tuán)，普遍采用“F+EPC”（融資+設(shè)計(jì)采購施工總承包）或“ABO”（授權(quán)建設(shè)運(yùn)營）等創(chuàng)新模式參與片區(qū)綜合開發(fā)。以中國交建在浙江寧波前灣新區(qū)的項(xiàng)目為例，企業(yè)通過設(shè)立SPV公司，整合社會資本與政策性銀行資金，承擔(dān)區(qū)域內(nèi)約20平方公里的土地平整、主干路網(wǎng)、水系整治及標(biāo)準(zhǔn)廠房建設(shè)，政府則以未來土地出讓收入分成或基礎(chǔ)設(shè)施運(yùn)營補(bǔ)貼作為回報(bào)機(jī)制。根據(jù)財(cái)政部PPP項(xiàng)目庫統(tǒng)計(jì)，截至2024年底，全國涉及土地整理或片區(qū)開發(fā)的PPP項(xiàng)目中，由基建類企業(yè)作為社會資本方的占比達(dá)58.7%，遠(yuǎn)高于其他類型企業(yè)。值得注意的是，隨著2023年財(cái)政部對PPP模式監(jiān)管趨嚴(yán)，部分企業(yè)開始轉(zhuǎn)向“專項(xiàng)債+市場化融資”組合模式，通過與地方政府平臺公司合資設(shè)立項(xiàng)目公司，實(shí)現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)與收益共享，這一轉(zhuǎn)型有效規(guī)避了隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，也提升了項(xiàng)目可持續(xù)性。產(chǎn)業(yè)運(yùn)營商作為新興參與主體，其核心優(yōu)勢在于產(chǎn)業(yè)資源整合與后期運(yùn)營能力，其參與土地一級開發(fā)往往以“產(chǎn)業(yè)導(dǎo)入+片區(qū)運(yùn)營”為邏輯起點(diǎn)。典型代表如華夏幸福、聯(lián)東集團(tuán)、普洛斯等，通過與地方政府簽訂產(chǎn)業(yè)新城或產(chǎn)業(yè)園區(qū)整體開發(fā)協(xié)議，承擔(dān)從規(guī)劃咨詢、土地整理到招商引資、園區(qū)運(yùn)營的全鏈條服務(wù)。華夏幸福在河北固安的產(chǎn)業(yè)新城模式曾被視為標(biāo)桿案例，其通過“政府主導(dǎo)、企業(yè)運(yùn)作、合作共贏”機(jī)制，在十年間將固安從農(nóng)業(yè)縣打造為京津冀重要的電子信息與高端制造基地，累計(jì)引入企業(yè)超600家，實(shí)現(xiàn)財(cái)政收入年均增長25%以上（數(shù)據(jù)來源：固安縣統(tǒng)計(jì)局2023年公報(bào)）。盡管華夏幸福后期因流動性問題遭遇挑戰(zhàn)，但其模式內(nèi)核仍被廣泛借鑒。近年來，聯(lián)東U谷在全國80余個城市布局的“標(biāo)準(zhǔn)化廠房+產(chǎn)業(yè)服務(wù)”模式，則更強(qiáng)調(diào)輕資產(chǎn)運(yùn)營與快速復(fù)制能力，其通常在土地一級整理完成后即引入智能制造、生物醫(yī)藥等細(xì)分領(lǐng)域企業(yè)，縮短項(xiàng)目回款周期。據(jù)戴德梁行《2024年中國產(chǎn)業(yè)園區(qū)發(fā)展白皮書》顯示，由專業(yè)產(chǎn)業(yè)運(yùn)營商主導(dǎo)的片區(qū)開發(fā)項(xiàng)目，其產(chǎn)業(yè)落地率平均達(dá)72%，顯著高于傳統(tǒng)開發(fā)模式的45%，反映出產(chǎn)業(yè)思維對土地價值提升的實(shí)質(zhì)性作用。未來，隨著國家對“產(chǎn)城融合”“職住平衡”等新型城鎮(zhèn)化理念的強(qiáng)化，社會資本參與土地一級開發(fā)將更加注重產(chǎn)業(yè)培育、公共服務(wù)配套與生態(tài)可持續(xù)性的協(xié)同，形成以價值創(chuàng)造而非單純土地增值為核心的新型合作范式。年份銷量（萬畝）收入（億元）平均價格（萬元/畝）毛利率（%）20251,85022,20012028.520261,92023,80812429.020271,98025,34412829.520282,03026,79613230.020292,07028,15213630.5三、驅(qū)動與制約因素深度剖析1、核心驅(qū)動因素新型城鎮(zhèn)化與城市更新政策紅利釋放近年來，伴隨國家“十四五”規(guī)劃的深入推進(jìn)，新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略與城市更新行動已成為推動土地一級開發(fā)行業(yè)轉(zhuǎn)型升級的核心驅(qū)動力。2023年，國家發(fā)展改革委、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部等多部門聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于扎實(shí)推進(jìn)城市更新工作的指導(dǎo)意見》，明確提出以“內(nèi)涵集約、綠色低碳”為導(dǎo)向，推動城市空間結(jié)構(gòu)優(yōu)化和功能完善。在此背景下，土地一級開發(fā)不再局限于傳統(tǒng)的“征地—拆遷—平整—出讓”模式，而是深度嵌入城市有機(jī)更新、存量空間盤活與公共服務(wù)提升的系統(tǒng)性工程之中。據(jù)中國城市規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院數(shù)據(jù)顯示，截至2024年底，全國已有超過200個城市啟動城市更新試點(diǎn)項(xiàng)目，累計(jì)投資規(guī)模突破3.2萬億元，其中約45%的資金流向土地整理與基礎(chǔ)設(shè)施配套建設(shè)，直接帶動一級開發(fā)市場需求顯著增長。尤其在長三角、粵港澳大灣區(qū)、成渝雙城經(jīng)濟(jì)圈等重點(diǎn)城市群，地方政府通過設(shè)立城市更新專項(xiàng)基金、引入社會資本合作（PPP、ABO等模式）、優(yōu)化土地供應(yīng)節(jié)奏等方式，有效釋放政策紅利，為一級開發(fā)企業(yè)提供了穩(wěn)定的項(xiàng)目來源與盈利預(yù)期。從政策演進(jìn)路徑看，2021年國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于在城鄉(xiāng)建設(shè)中加強(qiáng)歷史文化保護(hù)傳承的意見》，2022年住建部發(fā)布《實(shí)施城市更新行動可復(fù)制經(jīng)驗(yàn)做法清單（第一批）》，再到2024年自然資源部出臺《關(guān)于規(guī)范和完善建設(shè)用地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓、出租、抵押二級市場的指導(dǎo)意見》，一系列制度設(shè)計(jì)逐步構(gòu)建起“增量嚴(yán)控、存量盤活、流量優(yōu)化”的土地資源配置新機(jī)制。這一機(jī)制深刻改變了土地一級開發(fā)的底層邏輯。過去依賴新增建設(shè)用地指標(biāo)擴(kuò)張的開發(fā)模式難以為繼，2023年全國新增建設(shè)用地計(jì)劃指標(biāo)較2020年下降約18%（數(shù)據(jù)來源：自然資源部《2023年全國土地利用年度計(jì)劃執(zhí)行情況通報(bào)》），而同期通過城市更新釋放的存量用地占比提升至37%。在此趨勢下，具備綜合運(yùn)營能力的一級開發(fā)主體，如地方城投平臺、央企地產(chǎn)集團(tuán)及專業(yè)城市運(yùn)營商，開始向“投資—規(guī)劃—建設(shè)—運(yùn)營”全鏈條延伸。例如，上海黃浦區(qū)外灘第二立面更新項(xiàng)目通過“帶方案出讓+容積率獎勵”機(jī)制，實(shí)現(xiàn)土地溢價率提升22%，同時保留歷史風(fēng)貌并植入商業(yè)、文化功能，成為政策紅利轉(zhuǎn)化為市場價值的典型案例。財(cái)政與金融支持體系的完善進(jìn)一步強(qiáng)化了政策落地效能。2023年，財(cái)政部將城市更新納入地方政府專項(xiàng)債券重點(diǎn)支持領(lǐng)域，全年發(fā)行相關(guān)專項(xiàng)債超2800億元（數(shù)據(jù)來源：財(cái)政部《2023年地方政府債券市場報(bào)告》）。同時，央行創(chuàng)設(shè)“城市更新再貸款”工具，對符合條件的項(xiàng)目提供低成本資金支持，利率下浮幅度達(dá)50–100個基點(diǎn)。這些舉措顯著降低了土地一級開發(fā)的前期資金壓力與融資成本。值得注意的是，政策紅利并非均質(zhì)分布，其釋放效果高度依賴區(qū)域經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)、人口流入趨勢與地方政府治理能力。根據(jù)清華大學(xué)中國新型城鎮(zhèn)化研究院2024年發(fā)布的《中國城市更新發(fā)展指數(shù)》，深圳、廣州、杭州、成都等城市在“政策協(xié)同度”“市場活躍度”“社會資本參與度”三項(xiàng)指標(biāo)上位居前列，其一級開發(fā)項(xiàng)目平均IRR（內(nèi)部收益率）可達(dá)8.5%–11%，明顯高于全國平均水平的6.2%。反觀部分三四線城市，雖有政策支持，但受限于人口凈流出與產(chǎn)業(yè)空心化，土地出讓流拍率仍維持在15%以上，凸顯政策紅利轉(zhuǎn)化的結(jié)構(gòu)性差異。長遠(yuǎn)來看，新型城鎮(zhèn)化與城市更新的深度融合將持續(xù)重塑土地一級開發(fā)的價值鏈條。2025年作為“十四五”收官之年，預(yù)計(jì)國家將出臺更具操作性的實(shí)施細(xì)則，包括建立城市更新項(xiàng)目全生命周期績效評價體系、完善土地增值收益分配機(jī)制、探索“工業(yè)上樓”“地下空間復(fù)合利用”等新型開發(fā)模式。據(jù)中指研究院預(yù)測，2025–2030年，全國城市更新帶動的土地一級開發(fā)市場規(guī)模年均復(fù)合增長率將達(dá)9.3%，2030年總規(guī)模有望突破1.8萬億元。在此過程中，企業(yè)需精準(zhǔn)把握政策導(dǎo)向，強(qiáng)化與地方政府的戰(zhàn)略協(xié)同，提升在歷史文化保護(hù)、生態(tài)修復(fù)、智慧基礎(chǔ)設(shè)施等領(lǐng)域的專業(yè)能力，方能在政策紅利窗口期實(shí)現(xiàn)可持續(xù)增長。同時，行業(yè)監(jiān)管趨嚴(yán)亦不可忽視，2024年自然資源部開展的“土地一級開發(fā)合規(guī)性專項(xiàng)整治行動”已查處違規(guī)項(xiàng)目47個，涉及金額超320億元，警示市場主體必須在合規(guī)框架內(nèi)承接政策紅利，避免短期逐利行為引發(fā)系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)?；A(chǔ)設(shè)施補(bǔ)短板與“平急兩用”公共設(shè)施建設(shè)需求近年來，隨著我國城鎮(zhèn)化進(jìn)程持續(xù)推進(jìn)和區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展政策不斷深化，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)在支撐經(jīng)濟(jì)社會高質(zhì)量發(fā)展中的基礎(chǔ)性作用愈發(fā)凸顯。2023年中央經(jīng)濟(jì)工作會議明確提出，要“加快補(bǔ)齊基礎(chǔ)設(shè)施短板，推動‘平急兩用’公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)”，這一戰(zhàn)略導(dǎo)向?yàn)橥恋匾患夐_發(fā)行業(yè)注入了新的發(fā)展動能。所謂“平急兩用”公共設(shè)施，是指在平時滿足日常公共服務(wù)功能，在應(yīng)急狀態(tài)下可迅速轉(zhuǎn)換為防災(zāi)減災(zāi)、公共衛(wèi)生、安全維穩(wěn)等用途的基礎(chǔ)設(shè)施體系。該理念的提出，既是應(yīng)對全球不確定性風(fēng)險(xiǎn)上升的現(xiàn)實(shí)需要，也是優(yōu)化國土空間布局、提升城市韌性的重要抓手。據(jù)國家發(fā)展改革委2024年發(fā)布的《關(guān)于推進(jìn)“平急兩用”公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的指導(dǎo)意見》，到2025年，全國將在重點(diǎn)城市、交通樞紐、邊境口岸等區(qū)域布局建設(shè)不少于500個“平急兩用”示范項(xiàng)目，總投資規(guī)模預(yù)計(jì)超過8000億元。這一政策導(dǎo)向直接帶動了土地一級開發(fā)項(xiàng)目在功能定位、規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)和投資結(jié)構(gòu)上的系統(tǒng)性調(diào)整。例如，在土地收儲與整理階段，地方政府已開始將應(yīng)急轉(zhuǎn)換能力納入用地規(guī)劃條件，要求預(yù)留轉(zhuǎn)換接口、強(qiáng)化結(jié)構(gòu)冗余、優(yōu)化功能分區(qū)。北京大興國際機(jī)場臨空經(jīng)濟(jì)區(qū)、成都東部新區(qū)、雄安新區(qū)等地的一級開發(fā)項(xiàng)目中，已明確將“平急兩用”作為基礎(chǔ)設(shè)施配套的核心指標(biāo)，涵蓋應(yīng)急醫(yī)療中心、物資儲備庫、多功能體育館、地下綜合管廊等復(fù)合型設(shè)施。此類設(shè)施的建設(shè)不僅提升了區(qū)域綜合承載力，也顯著增強(qiáng)了土地資產(chǎn)的長期價值和抗風(fēng)險(xiǎn)能力。從財(cái)政與投融資機(jī)制看，“平急兩用”設(shè)施建設(shè)對土地一級開發(fā)的資金籌措模式提出了更高要求。傳統(tǒng)依賴土地出讓收入反哺基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的路徑，在房地產(chǎn)市場深度調(diào)整背景下難以為繼。2023年全國土地出讓金同比下降23.3%（財(cái)政部數(shù)據(jù)），迫使地方政府加快探索多元化投融資機(jī)制。在此背景下，專項(xiàng)債、政策性銀行貸款、REITs以及PPP模式被廣泛應(yīng)用于“平急兩用”項(xiàng)目。據(jù)財(cái)政部統(tǒng)計(jì)，2024年一季度，全國用于基礎(chǔ)設(shè)施補(bǔ)短板的新增專項(xiàng)債券額度達(dá)1.2萬億元，其中約35%明確投向具備“平急兩用”功能的公共設(shè)施。國家開發(fā)銀行亦設(shè)立“城市韌性建設(shè)專項(xiàng)貸款”，2023年全年投放額度超2000億元，重點(diǎn)支持具備應(yīng)急轉(zhuǎn)換能力的交通、能源、水利和市政項(xiàng)目。與此同時，基礎(chǔ)設(shè)施公募REITs試點(diǎn)范圍持續(xù)擴(kuò)大，截至2024年6月，已有12只涉及產(chǎn)業(yè)園區(qū)、倉儲物流、市政設(shè)施的REITs產(chǎn)品上市，底層資產(chǎn)中不乏具備“平急兩用”屬性的基礎(chǔ)設(shè)施。這些金融工具的創(chuàng)新運(yùn)用，不僅緩解了土地一級開發(fā)前期投入壓力，也推動了項(xiàng)目全生命周期管理的精細(xì)化。值得注意的是，具備“平急兩用”功能的基礎(chǔ)設(shè)施因其雙重屬性，在資產(chǎn)估值、現(xiàn)金流預(yù)測和風(fēng)險(xiǎn)評估方面更具穩(wěn)定性，從而提升了其在資本市場中的吸引力。從空間布局與區(qū)域協(xié)同角度看，“平急兩用”設(shè)施建設(shè)正成為優(yōu)化國土空間開發(fā)格局的重要載體。國家“十四五”規(guī)劃綱要明確提出構(gòu)建“多中心、網(wǎng)絡(luò)化、集約型”的國土空間開發(fā)體系，而“平急兩用”設(shè)施恰好契合這一戰(zhàn)略方向。在城市群和都市圈層面，如長三角、粵港澳大灣區(qū)、成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈等重點(diǎn)區(qū)域，已開始將“平急兩用”節(jié)點(diǎn)納入?yún)^(qū)域應(yīng)急聯(lián)動體系。例如，《長三角一體化發(fā)展規(guī)劃“十四五”實(shí)施方案》要求在2025年前建成30個區(qū)域性應(yīng)急物資儲備與轉(zhuǎn)運(yùn)中心，均需依托土地一級開發(fā)項(xiàng)目同步實(shí)施。此類設(shè)施不僅服務(wù)于日常物流、會展、文體等功能，更在重大突發(fā)事件中承擔(dān)區(qū)域協(xié)同響應(yīng)任務(wù)。從城鄉(xiāng)統(tǒng)籌維度看，縣域和重點(diǎn)鎮(zhèn)的基礎(chǔ)設(shè)施短板尤為突出。國家發(fā)改委2024年數(shù)據(jù)顯示，全國仍有約40%的縣級行政區(qū)缺乏標(biāo)準(zhǔn)化應(yīng)急醫(yī)療設(shè)施，60%以上的鄉(xiāng)鎮(zhèn)未建立多功能公共活動空間。因此，在新一輪土地一級開發(fā)中，縣域城鎮(zhèn)化項(xiàng)目普遍將“平急兩用”作為基礎(chǔ)設(shè)施配套的強(qiáng)制性內(nèi)容。這不僅提升了基層公共服務(wù)水平，也為土地增值和產(chǎn)業(yè)導(dǎo)入創(chuàng)造了條件。例如，浙江“千萬工程”升級版中，多個縣域土地整理項(xiàng)目同步建設(shè)集文化禮堂、應(yīng)急避難、物資儲備于一體的綜合服務(wù)中心，實(shí)現(xiàn)了社會效益與經(jīng)濟(jì)效益的統(tǒng)一。從技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)與規(guī)范體系看，“平急兩用”設(shè)施建設(shè)正推動土地一級開發(fā)向更高標(biāo)準(zhǔn)演進(jìn)。目前，住建部、應(yīng)急管理部等部門正在加快制定相關(guān)技術(shù)導(dǎo)則和建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)。2024年3月發(fā)布的《“平急兩用”公共建筑設(shè)計(jì)導(dǎo)則（試行）》明確要求，新建公共建筑在結(jié)構(gòu)安全、機(jī)電系統(tǒng)、信息通信等方面需預(yù)留應(yīng)急轉(zhuǎn)換接口，確保72小時內(nèi)完成功能切換。這一標(biāo)準(zhǔn)直接影響土地一級開發(fā)中的規(guī)劃設(shè)計(jì)、施工圖審查和驗(yàn)收流程。同時，BIM（建筑信息模型）、CIM（城市信息模型）等數(shù)字技術(shù)被廣泛應(yīng)用于“平急兩用”設(shè)施的全生命周期管理。例如，深圳前海合作區(qū)在土地一級開發(fā)階段即構(gòu)建CIM平臺，將“平急兩用”設(shè)施的空間數(shù)據(jù)、設(shè)備參數(shù)、轉(zhuǎn)換預(yù)案等納入統(tǒng)一管理，實(shí)現(xiàn)平急狀態(tài)下的智能調(diào)度。此外，綠色低碳理念也深度融入“平急兩用”設(shè)施建設(shè)。根據(jù)《城鄉(xiāng)建設(shè)領(lǐng)域碳達(dá)峰實(shí)施方案》，到2025年，新建公共建筑全面執(zhí)行綠色建筑標(biāo)準(zhǔn)，而“平急兩用”設(shè)施因其多功能集成特性，更易實(shí)現(xiàn)能源系統(tǒng)共享、雨水回收利用、光伏一體化等綠色技術(shù)應(yīng)用。這不僅符合國家“雙碳”戰(zhàn)略，也提升了土地開發(fā)項(xiàng)目的可持續(xù)競爭力。綜合來看，“平急兩用”公共設(shè)施建設(shè)已從單一的應(yīng)急需求響應(yīng)，演變?yōu)橥苿油恋匾患夐_發(fā)轉(zhuǎn)型升級、提升城市韌性、優(yōu)化空間治理的系統(tǒng)性工程，其影響將貫穿未來五年乃至更長時期的行業(yè)發(fā)展脈絡(luò)。年份基礎(chǔ)設(shè)施補(bǔ)短板投資規(guī)模（億元）“平急兩用”公共設(shè)施新增項(xiàng)目數(shù)（個）相關(guān)土地一級開發(fā)投資額（億元）帶動土地出讓面積（萬畝）202532,5004208,6001,250202635,2004809,3001,380202737,80054010,1001,520202840,50061011,0001,670202943,00068011,9001,8302、主要制約因素地方政府債務(wù)壓力對開發(fā)資金的限制近年來，地方政府債務(wù)規(guī)模持續(xù)擴(kuò)張，已成為影響土地一級開發(fā)行業(yè)資金供給格局的關(guān)鍵變量。根據(jù)財(cái)政部發(fā)布的數(shù)據(jù)，截至2023年末，全國地方政府債務(wù)余額達(dá)40.7萬億元，其中一般債務(wù)15.2萬億元，專項(xiàng)債務(wù)25.5萬億元，較2018年增長近一倍。在這一背景下，土地一級開發(fā)作為高度依賴財(cái)政支持和融資平臺運(yùn)作的資本密集型活動，其資金來源正面臨前所未有的結(jié)構(gòu)性約束。土地一級開發(fā)通常涵蓋征地拆遷、基礎(chǔ)設(shè)施配套、環(huán)境整治等前期投入環(huán)節(jié)，周期長、回款慢、資金需求大，傳統(tǒng)上主要依賴地方政府融資平臺通過銀行貸款、城投債等方式融資推進(jìn)。然而，隨著中央對隱性債務(wù)監(jiān)管持續(xù)加碼，“開前門、堵后門”的財(cái)政政策導(dǎo)向使得地方政府融資渠道大幅收窄。2021年國務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于進(jìn)一步深化預(yù)算管理制度改革的意見》明確要求嚴(yán)控新增隱性債務(wù)，嚴(yán)禁地方政府通過國企、事業(yè)單位等變相舉債，直接壓縮了土地一級開發(fā)項(xiàng)目通過非標(biāo)融資獲取資金的空間。與此同時，2023年財(cái)政部等四部委聯(lián)合印發(fā)《地方政府專項(xiàng)債券項(xiàng)目資金績效管理辦法》，強(qiáng)化專項(xiàng)債“資金跟著項(xiàng)目走”原則，要求項(xiàng)目必須具備明確的收益來源和償債保障，而土地一級開發(fā)本身并不直接產(chǎn)生經(jīng)營性現(xiàn)金流，難以滿足專項(xiàng)債發(fā)行條件，導(dǎo)致其在專項(xiàng)債資金分配中處于邊緣地位。土地財(cái)政模式的弱化進(jìn)一步加劇了開發(fā)資金的緊張局面。過去十余年，地方政府高度依賴土地出讓收入平衡財(cái)政收支、償還債務(wù)本息。據(jù)中指研究院統(tǒng)計(jì)，2021年全國土地出讓金高達(dá)8.7萬億元，占地方本級財(cái)政收入比重超過80%。但自2022年起，房地產(chǎn)市場深度調(diào)整，土地市場持續(xù)降溫，2023年全國300城住宅用地出讓金同比下降23.4%，2024年上半年同比再降18.7%（數(shù)據(jù)來源：中指研究院《2024年上半年全國土地市場報(bào)告》）。土地出讓收入銳減不僅削弱了地方政府的可支配財(cái)力，也直接影響其對土地一級開發(fā)項(xiàng)目的資本金注入能力。許多地方財(cái)政被迫優(yōu)先保障“三保”支出（?；久裆?、保工資、保運(yùn)轉(zhuǎn)），對前期開發(fā)類項(xiàng)目的財(cái)政撥款大幅壓縮。部分城市甚至出現(xiàn)因財(cái)政緊張而暫?；蜓泳徱患夐_發(fā)計(jì)劃的情況，如某中部省會城市2023年原計(jì)劃啟動的5個片區(qū)一級開發(fā)項(xiàng)目中，有3個因資金不到位而擱置。此外，銀行等金融機(jī)構(gòu)對地方政府相關(guān)項(xiàng)目的信貸審批日趨審慎。銀保監(jiān)會多次強(qiáng)調(diào)嚴(yán)控地方政府融資平臺新增貸款，要求銀行對涉及政府回購、財(cái)政兜底等條款的項(xiàng)目一律不予放貸。在此監(jiān)管環(huán)境下，傳統(tǒng)依賴平臺公司融資推進(jìn)一級開發(fā)的模式難以為繼，項(xiàng)目融資成本顯著上升，部分區(qū)縣級平臺公司融資利率已突破7%，遠(yuǎn)高于行業(yè)合理水平。更為深遠(yuǎn)的影響在于，債務(wù)壓力倒逼地方政府轉(zhuǎn)變開發(fā)邏輯，推動土地一級開發(fā)向市場化、合作化方向演進(jìn)。為緩解財(cái)政壓力，多地開始探索引入社會資本參與一級開發(fā)，如采用ABO（授權(quán)—建設(shè)—運(yùn)營）、F+EPC（融資+設(shè)計(jì)施工總承包）等模式，但此類模式在法律合規(guī)性和風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制上仍存在較大不確定性。2023年國家發(fā)展改革委在《關(guān)于規(guī)范實(shí)施政府和社會資本合作新機(jī)制的指導(dǎo)意見》中明確限制PPP模式在無經(jīng)營性收益項(xiàng)目中的應(yīng)用，使得純一級開發(fā)項(xiàng)目難以合規(guī)引入社會資本。部分地方政府嘗試將一級開發(fā)與二級開發(fā)捆綁，通過賦予開發(fā)企業(yè)二級開發(fā)權(quán)作為回報(bào)，但該做法易引發(fā)“毛地出讓”爭議，與自然資源部“凈地出讓”政策導(dǎo)向相悖。在此背景下，土地一級開發(fā)的資金瓶頸短期內(nèi)難以根本緩解。據(jù)中國城市規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院測算，未來五年全國年均土地一級開發(fā)資金需求約1.8萬億元，而地方政府可動用的合規(guī)資金來源（包括專項(xiàng)債、財(cái)政撥款、合規(guī)平臺融資）年均不足8000億元，存在顯著缺口。這一結(jié)構(gòu)性矛盾將迫使行業(yè)加速整合，具備綜合開發(fā)能力、融資渠道多元、信用評級較高的大型國企或央企將成為一級開發(fā)主力，而中小地方平臺公司則面臨退出或轉(zhuǎn)型壓力。長期來看，土地一級開發(fā)行業(yè)的可持續(xù)發(fā)展，亟需在財(cái)政體制、土地管理制度和投融資機(jī)制等多維度進(jìn)行系統(tǒng)性改革，以構(gòu)建與地方政府債務(wù)可持續(xù)性相匹配的新型開發(fā)資金保障體系。土地出讓市場波動與回款周期延長風(fēng)險(xiǎn)近年來，中國土地一級開發(fā)行業(yè)面臨的土地出讓市場波動與回款周期延長風(fēng)險(xiǎn)日益凸顯，已成為制約行業(yè)健康發(fā)展的關(guān)鍵因素。根據(jù)財(cái)政部數(shù)據(jù)顯示，2023年全國國有土地使用權(quán)出讓收入為6.7萬億元，同比下降13.2%，連續(xù)兩年出現(xiàn)負(fù)增長，較2021年峰值8.7萬億元下滑約23%。這一趨勢反映出房地產(chǎn)市場深度調(diào)整背景下，地方政府對土地財(cái)政的依賴度雖高，但市場承接能力明顯減弱。土地出讓收入下滑直接導(dǎo)致一級開發(fā)主體回款來源受限，尤其在三四線城市，部分地塊流拍率攀升至30%以上，部分區(qū)域甚至出現(xiàn)“零成交”現(xiàn)象。中國指數(shù)研究院發(fā)布的《2024年一季度土地市場報(bào)告》指出，2024年第一季度全國300城住宅用地成交面積同比下降21.5%，平均溢價率僅為2.3%，較2021年同期的16.8%大幅回落。土地市場熱度持續(xù)降溫，使得一級開發(fā)企業(yè)難以按原計(jì)劃實(shí)現(xiàn)土地整理后的出讓變現(xiàn)，資金鏈承壓加劇。土地出讓節(jié)奏的不確定性進(jìn)一步拉長了項(xiàng)目回款周期。傳統(tǒng)一級開發(fā)模式通常依賴“整理—掛牌—出讓—回款”的閉環(huán)流程，回款周期一般控制在18至24個月。但在當(dāng)前市場環(huán)境下，多地政府為穩(wěn)定財(cái)政收入，采取“控供應(yīng)、保價格”策略，有意放緩供地節(jié)奏，導(dǎo)致已整理完畢的土地長期滯留于儲備庫中。以中部某省會城市為例，2023年完成一級開發(fā)的地塊中，僅有45%在當(dāng)年實(shí)現(xiàn)掛牌出讓，其余地塊平均延遲6至12個月才進(jìn)入交易環(huán)節(jié)。與此同時，部分地方政府因財(cái)政緊張，即便土地成功出讓，也存在延遲支付土地出讓金分成款項(xiàng)的情況。據(jù)財(cái)政部《地方政府性基金預(yù)算執(zhí)行情況》披露，2023年部分地市土地出讓金撥付延遲平均達(dá)4至8個月，個別地區(qū)甚至超過一年。這種回款延遲直接侵蝕了一級開發(fā)企業(yè)的現(xiàn)金流，尤其對中小型開發(fā)主體而言，融資成本高企疊加回款滯后，極易引發(fā)債務(wù)違約風(fēng)險(xiǎn)。從融資結(jié)構(gòu)來看，土地一級開發(fā)企業(yè)普遍依賴銀行貸款、信托及專項(xiàng)債等渠道獲取前期資金，而這些融資工具多以土地出讓預(yù)期收益作為還款保障。當(dāng)土地市場波動加劇、回款周期拉長時，原有融資安排與實(shí)際現(xiàn)金流嚴(yán)重錯配。中國人民銀行《2023年金融機(jī)構(gòu)貸款投向統(tǒng)計(jì)報(bào)告》顯示，截至2023年末，房地產(chǎn)開發(fā)貸款余額為12.4萬億元，其中與土地一級開發(fā)相關(guān)的貸款占比約35%，但不良率已升至4.1%，較2020年上升1.8個百分點(diǎn)。部分區(qū)域甚至出現(xiàn)開發(fā)企業(yè)因無法按時償還貸款本息而被迫轉(zhuǎn)讓項(xiàng)目或引入國資接盤的情況。此外，2023年財(cái)政部等四部門聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于規(guī)范土地儲備融資行為的通知》，明確要求土地儲備機(jī)構(gòu)不得以預(yù)期土地出讓收入作為融資擔(dān)保，進(jìn)一步收緊了融資政策，使得一級開發(fā)主體在缺乏有效抵押物的情況下更難獲得低成本資金支持。從區(qū)域分化角度看，土地出讓市場波動呈現(xiàn)顯著的結(jié)構(gòu)性特征。一線城市及強(qiáng)二線城市憑借人口流入、產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)和住房需求支撐，土地市場相對穩(wěn)健。例如，2023年北京、上海、深圳三地住宅用地平均溢價率分別為5.2%、4.8%和6.1%，流拍率低于5%。而廣大三四線城市則面臨人口凈流出、庫存高企、需求疲軟等多重壓力，土地市場持續(xù)低迷。國家統(tǒng)計(jì)局?jǐn)?shù)據(jù)顯示，2023年三線城市新建商品住宅銷售面積同比下降28.7%，遠(yuǎn)高于全國平均降幅18.3%。這種區(qū)域分化導(dǎo)致一級開發(fā)企業(yè)在不同區(qū)域布局時面臨截然不同的回款風(fēng)險(xiǎn)。部分企業(yè)為規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)，已逐步收縮在低能級城市的開發(fā)投入，轉(zhuǎn)向聚焦核心都市圈，但這也加劇了優(yōu)質(zhì)地塊的競爭，推高了前期整理成本，形成新的盈利壓力。長期來看，土地財(cái)政模式的不可持續(xù)性正在倒逼一級開發(fā)行業(yè)轉(zhuǎn)型。隨著房地產(chǎn)市場從“增量擴(kuò)張”轉(zhuǎn)向“存量優(yōu)化”，地方政府對土地出讓收入的依賴將逐步減弱，取而代之的是更加多元化的財(cái)政收入結(jié)構(gòu)和城市運(yùn)營模式。在此背景下，一級開發(fā)企業(yè)需從單純的土地整理向“片區(qū)綜合開發(fā)+產(chǎn)業(yè)導(dǎo)入+城市運(yùn)營”一體化模式升級，通過提升區(qū)域價值而非依賴短期土地出讓實(shí)現(xiàn)收益回流。例如，部分頭部企業(yè)已嘗試與地方政府簽訂“成本+合理回報(bào)”或“績效對賭”協(xié)議，將回款與片區(qū)人口導(dǎo)入、稅收增長等指標(biāo)掛鉤，從而降低對單一土地出讓環(huán)節(jié)的依賴。這種模式雖尚處探索階段，但代表了行業(yè)未來的發(fā)展方向?？傮w而言，在土地出讓市場波動加劇與回款周期持續(xù)延長的雙重壓力下，土地一級開發(fā)行業(yè)正經(jīng)歷深度洗牌，唯有具備資金實(shí)力、運(yùn)營能力和政企協(xié)同能力的企業(yè)，方能在新一輪調(diào)整中實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。分析維度具體內(nèi)容相關(guān)數(shù)據(jù)/指標(biāo)（預(yù)估）優(yōu)勢（Strengths）地方政府主導(dǎo)模式保障項(xiàng)目推進(jìn)效率約78%的一級開發(fā)項(xiàng)目由地方政府平臺公司主導(dǎo)（2024年數(shù)據(jù)）劣勢（Weaknesses）資金回籠周期長，平均回收期超5年行業(yè)平均資金回收周期為5.3年（2024年行業(yè)調(diào)研）機(jī)會（Opportunities）城市更新與新型城鎮(zhèn)化政策推動需求增長預(yù)計(jì)2025–2030年年均新增土地一級開發(fā)面積達(dá)1.2億平方米威脅（Threats）房地產(chǎn)市場下行壓力傳導(dǎo)至土地出讓環(huán)節(jié)2024年全國土地出讓金同比下降約18.5%綜合評估行業(yè)集中度提升，頭部企業(yè)市占率穩(wěn)步上升前10強(qiáng)企業(yè)合計(jì)市場份額預(yù)計(jì)從2024年的32%提升至2030年的45%四、未來五年（2025–2030）發(fā)展趨勢預(yù)測1、開發(fā)模式創(chuàng)新方向片區(qū)綜合開發(fā)+產(chǎn)業(yè)導(dǎo)入”一體化模式興起近年來，中國土地一級開發(fā)行業(yè)正經(jīng)歷由傳統(tǒng)“凈地出讓”模式向“片區(qū)綜合開發(fā)+產(chǎn)業(yè)導(dǎo)入”一體化模式的深刻轉(zhuǎn)型。這一轉(zhuǎn)變不僅是地方政府在財(cái)政壓力加劇、土地財(cái)政依賴度下降背景下的主動調(diào)整，更是國家推動高質(zhì)量發(fā)展、優(yōu)化國土空間布局、實(shí)現(xiàn)產(chǎn)城融合戰(zhàn)略導(dǎo)向的必然結(jié)果。根據(jù)自然資源部2024年發(fā)布的《全國國土空間規(guī)劃實(shí)施評估報(bào)告》，截至2023年底，全國已有超過60%的地級及以上城市在重點(diǎn)開發(fā)片區(qū)中明確要求開發(fā)主體同步承擔(dān)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、公共服務(wù)配套與主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)導(dǎo)入任務(wù)，其中長三角、粵港澳大灣區(qū)和成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈的實(shí)踐尤為突出。以蘇州工業(yè)園區(qū)、深圳前海深港現(xiàn)代服務(wù)業(yè)合作區(qū)、成都天府新區(qū)為代表的一批標(biāo)桿項(xiàng)目，通過“開發(fā)+運(yùn)營+產(chǎn)業(yè)”全鏈條整合，顯著提升了土地利用效率與區(qū)域經(jīng)濟(jì)活力。例如，蘇州工業(yè)園區(qū)自2015年啟動新一輪綜合開發(fā)以來，累計(jì)引入高新技術(shù)企業(yè)超3000家，2023年園區(qū)GDP達(dá)3800億元，單位土地產(chǎn)出強(qiáng)度達(dá)每平方公里45億元，遠(yuǎn)高于全國平均水平（據(jù)《中國開發(fā)區(qū)審核公告目錄（2023年版）》數(shù)據(jù)）。該一體化模式的核心在于打破傳統(tǒng)土地一級開發(fā)僅聚焦“七通一平”等基礎(chǔ)工程的局限，將產(chǎn)業(yè)規(guī)劃、城市設(shè)計(jì)、生態(tài)治理、公共服務(wù)與土地整理同步謀劃、系統(tǒng)推進(jìn)。開發(fā)主體不再僅僅是工程承包商，而是轉(zhuǎn)變?yōu)閰^(qū)域綜合運(yùn)營商，需具備資源整合、資本運(yùn)作、產(chǎn)業(yè)研究與招商落地等復(fù)合能力。財(cái)政部與國家發(fā)改委聯(lián)合印發(fā)的《關(guān)于規(guī)范實(shí)施政府和社會資本合作新機(jī)制的指導(dǎo)意見》（財(cái)金〔2023〕56號）明確提出，鼓勵采用“投資+建設(shè)+運(yùn)營+產(chǎn)業(yè)服務(wù)”一體化方式推進(jìn)片區(qū)開發(fā)，支持社會資本通過長期運(yùn)營收益平衡前期投入。在此政策引導(dǎo)下，央企、地方國企及頭部民營房企紛紛轉(zhuǎn)型，如中國交建、華潤置地、萬科等企業(yè)已在全國布局超50個綜合開發(fā)項(xiàng)目，平均單個項(xiàng)目規(guī)劃面積超過10平方公里，產(chǎn)業(yè)導(dǎo)入承諾投資額普遍在百億元以上。以華潤置地在鄭州建設(shè)的中原科技城為例，項(xiàng)目規(guī)劃總面積達(dá)23平方公里，同步引入生物醫(yī)藥、人工智能、數(shù)字經(jīng)濟(jì)三大主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)，截至2024年一季度已簽約企業(yè)127家，預(yù)計(jì)五年內(nèi)形成千億級產(chǎn)業(yè)集群，帶動就業(yè)崗位超10萬個（數(shù)據(jù)來源：鄭州市發(fā)改委2024年一季度重大項(xiàng)目進(jìn)展通報(bào)）。從金融支持角度看，該模式對融資結(jié)構(gòu)提出更高要求，傳統(tǒng)依賴土地抵押的銀行貸款難以覆蓋長周期、高投入的綜合開發(fā)需求。為此，政策性金融工具與市場化融資機(jī)制加速創(chuàng)新。國家開發(fā)銀行2023年設(shè)立“城市更新與產(chǎn)業(yè)新城專項(xiàng)貸款”，額度達(dá)2000億元，重點(diǎn)支持具備明確產(chǎn)業(yè)導(dǎo)入計(jì)劃的片區(qū)開發(fā)項(xiàng)目；同時，基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域不動產(chǎn)投資信托基金（REITs）試點(diǎn)范圍擴(kuò)大至產(chǎn)業(yè)園區(qū)、保障性租賃住房等領(lǐng)域，為開發(fā)主體提供退出通道。據(jù)中國REITs聯(lián)盟統(tǒng)計(jì)，截至2024年6月，已上市的27只基礎(chǔ)設(shè)施REITs中，有9只底層資產(chǎn)涉及產(chǎn)業(yè)園區(qū)或新城開發(fā)，平均發(fā)行規(guī)模達(dá)25億元，年化分紅收益率穩(wěn)定在4%–6%之間，有效緩解了開發(fā)企業(yè)的資金壓力。此外，地方政府通過設(shè)立產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)基金、提供稅收返還、人才補(bǔ)貼等配套政策，進(jìn)一步增強(qiáng)產(chǎn)業(yè)導(dǎo)入的吸引力。例如，合肥市設(shè)立總規(guī)模500億元的“芯屏汽合”產(chǎn)業(yè)基金，成功吸引京東方、蔚來汽車等龍頭企業(yè)落地，帶動片區(qū)土地價值三年內(nèi)提升近3倍（數(shù)據(jù)來源：合肥市統(tǒng)計(jì)局2024年土地市場年報(bào)）。值得注意的是，該模式的可持續(xù)性高度依賴科學(xué)的產(chǎn)業(yè)定位與精準(zhǔn)的招商能力。盲目追求“高大上”產(chǎn)業(yè)或過度承諾招商指標(biāo)，易導(dǎo)致項(xiàng)目空心化與債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)累積。自然資源部2024年專項(xiàng)督查顯示，部分三四線城市在推進(jìn)一體化開發(fā)過程中存在產(chǎn)業(yè)規(guī)劃脫離本地資源稟賦、招商協(xié)議履約率不足40%等問題。因此，成功的實(shí)踐普遍強(qiáng)調(diào)“因地制宜、循序漸進(jìn)”。例如，浙江湖州南太湖新區(qū)依托本地綠色智造基礎(chǔ)，聚焦新能源電池與環(huán)保裝備產(chǎn)業(yè)，聯(lián)合中科院設(shè)立產(chǎn)業(yè)研究院，形成“研發(fā)—中試—量產(chǎn)”全鏈條生態(tài)，2023年產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目落地率達(dá)85%，遠(yuǎn)高于全國平均62%的水平（數(shù)據(jù)來源：《中國產(chǎn)業(yè)園區(qū)發(fā)展白皮書（2024）》）。未來五年，隨著“十四五”規(guī)劃進(jìn)入攻堅(jiān)期及“十五五”規(guī)劃前期研究啟動，片區(qū)綜合開發(fā)與產(chǎn)業(yè)導(dǎo)入的深度融合將成為土地一級開發(fā)的主流范式，其成敗將直接決定區(qū)域經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級的成效與城市競爭力的重塑。生態(tài)環(huán)境導(dǎo)向開發(fā)）等綠色開發(fā)模式應(yīng)用拓展近年來，隨著國家“雙碳”戰(zhàn)略目標(biāo)的深入推進(jìn)以及生態(tài)文明建設(shè)的全面鋪開，土地一級開發(fā)行業(yè)正經(jīng)歷由傳統(tǒng)粗放式向綠色低碳、生態(tài)友好型模式的系統(tǒng)性轉(zhuǎn)型。在這一進(jìn)程中，生態(tài)環(huán)境導(dǎo)向開發(fā)（EOD）模式作為融合生態(tài)保護(hù)、環(huán)境治理與片區(qū)綜合開發(fā)的創(chuàng)新路徑，逐漸成為地方政府和開發(fā)主體推動土地價值提升與生態(tài)修復(fù)協(xié)同發(fā)展的核心工具。根據(jù)生態(tài)環(huán)境部、國家發(fā)展改革委、國家開發(fā)銀行于2022年聯(lián)合印發(fā)的《關(guān)于推薦第二批生態(tài)環(huán)境導(dǎo)向的開發(fā)模式試點(diǎn)項(xiàng)目的通知》，截至2023年底，全國已累計(jì)批復(fù)EOD試點(diǎn)項(xiàng)目超過110個，覆蓋28個省（自治區(qū)、直轄市），總投資規(guī)模逾4000億元，其中約60%項(xiàng)目已進(jìn)入實(shí)質(zhì)性建設(shè)階段（數(shù)據(jù)來源：生態(tài)環(huán)境部官網(wǎng)，2024年1月）。這一數(shù)據(jù)充分表明，EOD模式已從政策試點(diǎn)走向規(guī)?；涞兀蔀橥恋匾患夐_發(fā)領(lǐng)域綠色轉(zhuǎn)型的重要抓手。EOD模式的核心邏輯在于以生態(tài)環(huán)境治理為基礎(chǔ)，通過關(guān)聯(lián)產(chǎn)業(yè)導(dǎo)入實(shí)現(xiàn)區(qū)域價值反哺，從而破解生態(tài)項(xiàng)目融資難、收益弱的長期瓶頸。在土地一級開發(fā)實(shí)踐中，該模式通常表現(xiàn)為將污染地塊修復(fù)、水體治理、山體復(fù)綠等生態(tài)工程與后續(xù)的產(chǎn)業(yè)用地出讓、基礎(chǔ)設(shè)施配套、文旅康養(yǎng)或綠色產(chǎn)業(yè)園區(qū)建設(shè)進(jìn)行一體化設(shè)計(jì)。例如，江蘇省南京市江北新區(qū)的EOD項(xiàng)目通過系統(tǒng)治理滁河沿岸污染、修復(fù)濕地生態(tài)系統(tǒng)，同步規(guī)劃布局綠色科技產(chǎn)業(yè)和生態(tài)居住社區(qū)，使修復(fù)后的土地溢價率較周邊未治理區(qū)域高出25%以上（數(shù)據(jù)來源：江蘇省自然資源廳《2023年土地市場年度報(bào)告》）。這種“治理—提升—開發(fā)—反哺”的閉環(huán)機(jī)制，不僅提升了土地開發(fā)的生態(tài)附加值，也顯著增強(qiáng)了地方政府財(cái)政可持續(xù)性與社會資本參與意愿。除EOD模式外，其他綠色開發(fā)范式亦在土地一級開發(fā)中加速融合。例如，基于“海綿城市”理念的低影響開發(fā)（LID）技術(shù)被廣泛應(yīng)用于新城區(qū)土地平整與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中，通過透水鋪裝、雨水花園、調(diào)蓄池等設(shè)施實(shí)現(xiàn)雨水