我國交通行政處罰自由裁量權(quán)法律控制存在的問題分析1.1交通行政處罰裁量的立法控制問題分析控制道路交通行政處罰自由裁量權(quán)，并不是一味地對(duì)自由裁量權(quán)加以限制和管控，而是要通過疏堵結(jié)合的形式，讓交通領(lǐng)域的自由裁量發(fā)揮最大作用。但是，過多的法律和規(guī)章可能會(huì)損害行政機(jī)關(guān)在個(gè)案處理中適當(dāng)平衡各方利益的能力，而且在立法之時(shí)，立法機(jī)關(guān)難以預(yù)料到現(xiàn)實(shí)中各個(gè)地區(qū)可能發(fā)生的所有道路交通違法行為。實(shí)踐中交通領(lǐng)域的立法依然存在有待改進(jìn)的地方。第一，各地頒布的上位法實(shí)施辦法的具體內(nèi)容是將上位法規(guī)定的進(jìn)行細(xì)化，無法根據(jù)本省市的道路安全及交通情況有針對(duì)性地頒布《道路交通安全法》實(shí)施辦法，所以各省市在道路交通領(lǐng)域規(guī)定行政處罰事項(xiàng)的自主空間可以進(jìn)行擴(kuò)充?，F(xiàn)如今，《道路交通安全法》是全國人大常委會(huì)發(fā)布的法律，各地立法機(jī)關(guān)在上位法的指導(dǎo)下，發(fā)布本省市的《道路交通安全法》的實(shí)施辦法（例如《北京市實(shí)施<中華人民共和國道路交通安全法>辦法》）。在地方立法機(jī)關(guān)通過地方性法規(guī)對(duì)《道路交通安全法》進(jìn)行適用的過程中，是否有突破《道路交通安全法》中的規(guī)定進(jìn)行立法的自主空間是一個(gè)值得探討的問題在《道路交通安全法》中有兩部分體現(xiàn)出全國立法機(jī)關(guān)授權(quán)給地方自主決策的事項(xiàng)，一部分是明確授權(quán)給地方政府的事項(xiàng)，例如，《道路交通安全法》第一百二十三條規(guī)定的罰款標(biāo)準(zhǔn)[[]《中華人民共和國道路交通安全法》第一百二十三條：省、自治區(qū)、直轄市人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)可以根據(jù)本地區(qū)的實(shí)際情況，在本法規(guī)定的罰款幅度內(nèi)，規(guī)定具體的執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)。[]《中華人民共和國道路交通安全法》第一百二十三條：省、自治區(qū)、直轄市人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)可以根據(jù)本地區(qū)的實(shí)際情況，在本法規(guī)定的罰款幅度內(nèi)，規(guī)定具體的執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)?！兜缆方煌ò踩ā吩谟嘘P(guān)違法和處罰的條款上采取了特別規(guī)定與一般規(guī)定的分類方法。一方面，特別規(guī)定。從《道路交通安全法》的九十一條第二款到一百零六條，分別對(duì)酒駕、醉駕、超載、違停、非法改裝、未懸掛車牌、妨礙道路交通等特殊的、日常生活中頻繁發(fā)生的違法行為進(jìn)行了規(guī)定。另一方面，一般規(guī)定?！兜缆方煌ò踩ā返诎耸藯l規(guī)定了交通行政處罰的種類，包括警告、罰款、暫扣或者吊銷機(jī)動(dòng)車駕駛證、拘留[[]《中華人民共和國道路交通安全法》第八十八條：對(duì)道路交通安全違法行為的處罰種類包括：警告、罰款、暫扣或者吊銷機(jī)動(dòng)車駕駛證、拘留。][]《中華人民共和國道路交通安全法》第八十八條：對(duì)道路交通安全違法行為的處罰種類包括：警告、罰款、暫扣或者吊銷機(jī)動(dòng)車駕駛證、拘留。[]《中華人民共和國道路交通安全法》第八十九條行人、乘車人、非機(jī)動(dòng)車駕駛?cè)诉`反道路交通安全法律、法規(guī)關(guān)于道路通行規(guī)定的，處警告或者五元以上五十元以下罰款；非機(jī)動(dòng)車駕駛?cè)司芙^接受罰款處罰的，可以扣留其非機(jī)動(dòng)車。由上述條款可以看出，《道路交通安全法》難以將所有的違反法律法規(guī)的行為都囊括在內(nèi)，所以在一定程度上給予地方公安機(jī)關(guān)自由裁量權(quán)，使公安機(jī)關(guān)在執(zhí)法過程中對(duì)復(fù)雜情況進(jìn)行綜合判斷。但是，《道路交通安全法》第一百二十三條規(guī)定，省、自治區(qū)、直轄市人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)僅能在《道路交通安全法》規(guī)定的幅度內(nèi)進(jìn)行細(xì)化。這樣的限制在《行政處罰法》第十一條第二款也有規(guī)定，行政法規(guī)要對(duì)行政處罰作出規(guī)定的，必須在法律法規(guī)規(guī)定的幅度和種類的范圍內(nèi)進(jìn)行規(guī)定[[]《中華人民共和國行政處罰法》第十一條第二款：行政法規(guī)可以設(shè)定除限制人身自由以外的行政處罰。法律對(duì)違法行為已經(jīng)作出行政處罰規(guī)定，行政法規(guī)需要作出具體規(guī)定的，必須在法律規(guī)定的給予行政處罰的行為、種類和幅度的范圍內(nèi)規(guī)定。]，地方性法規(guī)不得新設(shè)或者擴(kuò)大規(guī)定。也就是說《[]《中華人民共和國行政處罰法》第十一條第二款：行政法規(guī)可以設(shè)定除限制人身自由以外的行政處罰。法律對(duì)違法行為已經(jīng)作出行政處罰規(guī)定，行政法規(guī)需要作出具體規(guī)定的，必須在法律規(guī)定的給予行政處罰的行為、種類和幅度的范圍內(nèi)規(guī)定。實(shí)踐中，深圳市擁有特區(qū)立法權(quán)，在設(shè)置處罰條例時(shí)有法律規(guī)定的自主空間。概覽《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)道路交通安全違法行為處罰條例》，其中第十條第二款規(guī)定：“飲酒后駕駛電動(dòng)自行車，處五百至二千元罰款?！倍坪篑{駛電動(dòng)自行車并非《道路交通安全法》中明文規(guī)定的違法事項(xiàng)，這種違法行為應(yīng)當(dāng)依據(jù)《道路交通安全法》第八十九條，按照“違反道路交通安全法律、法規(guī)關(guān)于道路通行規(guī)定的”的一般情況進(jìn)行處理，予以處警告或者五元以上五十元以下罰款。但是深圳市利用特區(qū)立法權(quán)，加大了對(duì)酒后駕駛電動(dòng)自行車這種第二，交通行政部門細(xì)則修改具有滯后性。法律具有滯后性，交通行政領(lǐng)域亦是如此，隨著社會(huì)的發(fā)展，作為上位法的《道路交通安全法》會(huì)進(jìn)行修改，例如2007年的《道路交通安全法》與2021年新修訂的《道路交通安全法》相比，第96條的違法情節(jié)由兩款變?yōu)榱怂目?，罰款幅度由二百元至二千元變?yōu)橐磺г廖迩г?。同樣，依?jù)上位法作出的裁量基準(zhǔn)修改也具有滯后性。交通行政執(zhí)法部門通過執(zhí)法實(shí)踐，對(duì)行政處罰的區(qū)間幅度不斷進(jìn)行細(xì)化，從而希望達(dá)到“零裁量”的目的。但是法律具有滯后性，交通行政執(zhí)法部門的細(xì)則也是如此，一般是在執(zhí)法中發(fā)現(xiàn)問題之后，以問題為導(dǎo)向細(xì)化相關(guān)細(xì)則。以《山東省裁量基準(zhǔn)》和《山東省執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)》為例進(jìn)行比對(duì)。根據(jù)《中華人民共和國道路運(yùn)輸條例》第六十三條、《道路旅客運(yùn)輸及客運(yùn)站管理規(guī)定》第七十九條（原《中華人民共和國道路運(yùn)輸條例》第六十四條、《道路旅客運(yùn)輸及客運(yùn)站管理規(guī)定》第八十四條），《山東省執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)》中將“一年內(nèi)三次違法”的情形認(rèn)定為“較重”（見圖3），《山東省裁量基準(zhǔn)》中進(jìn)行了修改，將“未取得道路客運(yùn)經(jīng)營許可，擅自從事道路客運(yùn)經(jīng)營，第二次違法的”認(rèn)定為“較重”（見圖4），而且罰款的幅度有了區(qū)分，原《山東省執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)》規(guī)定“違法所得2萬元的，處違法所得5倍的罰款”，而新頒布的《山東省裁量基準(zhǔn)》規(guī)定“沒收違法所得，違法所得2萬元以上的，處違法所得4倍的罰款”。裁量基準(zhǔn)的調(diào)整會(huì)使同樣的違法行為形成同樣的情況不同的規(guī)定，從而使交通行政部門作出不同的行政處罰。圖32014年《山東省交通運(yùn)輸行政處罰自由裁量權(quán)執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)（道路運(yùn)政）》第1條Article1<ExecutionstandardoftherightofdiscretionoftransportationadministrativepunishmentinShandongProvince(Roadtransportpart)>in2014圖42019年《山東省交通運(yùn)輸行政處罰裁量基準(zhǔn)（道路運(yùn)政）》第1條Article1<DiscretionbenchmarkofadministrativepunishmentfortransportationinShandongProvince>in20191.2交通行政部門裁量基準(zhǔn)問題分析在我國2021年新修訂的《行政處罰法》的第三十四條明文規(guī)定，行政機(jī)關(guān)可以依法制定行政處罰裁量基準(zhǔn)。裁量基準(zhǔn)這種控制手段已經(jīng)被應(yīng)用在了各省市的執(zhí)法實(shí)踐中。以山東省濟(jì)南市出臺(tái)的《山東省裁量基準(zhǔn)》為例，山東省交通運(yùn)輸廳對(duì)原《山東省交通運(yùn)輸行政處罰自由裁量權(quán)執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)》（魯交政法〔2014〕1號(hào)）（以下簡稱《山東省執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)》）進(jìn)行了修訂，自2020年2月開始執(zhí)行新版《山東省裁量基準(zhǔn)》。在山東省配套出臺(tái)的<山東省交通運(yùn)輸廳關(guān)于印發(fā)《山東省交通運(yùn)輸行政處罰裁量基準(zhǔn)》的解讀>中，省交通運(yùn)輸廳對(duì)關(guān)于罰款的裁量基準(zhǔn)進(jìn)行了闡述，堅(jiān)持將大部分的罰款裁量基準(zhǔn)以定額的方式設(shè)置，通過設(shè)置固定金額，不設(shè)置區(qū)間幅度的方式，力求在罰款方面做到“零裁量”[[][]《山東省交通運(yùn)輸行政處罰裁量基準(zhǔn)》解讀[EB/OL].(2019-12-20)[2021-02-15]/art/2019/12/20/art_100510_8529061.html.通過翻閱《山東省裁量基準(zhǔn)》可以看出，大部分的條文已經(jīng)細(xì)化為固定金額，最大程度縮減了交通執(zhí)法部門進(jìn)行自由裁量的范圍，例如，《山東省裁量基準(zhǔn)》中序號(hào)8（見圖1），將《中華人民共和國道路運(yùn)輸條例》第六十六條、《道路旅客運(yùn)輸及客運(yùn)站管理規(guī)定》第八十一條[[][]《道路旅客運(yùn)輸及客運(yùn)站管理規(guī)定》第八十一條：由縣級(jí)以上道路運(yùn)輸管理機(jī)構(gòu)責(zé)令停止違法行為，收繳有關(guān)證件，處2000元以上1萬元以下的罰款；有違法所得的，沒收違法所得。圖12019年《山東省交通運(yùn)輸行政處罰裁量基準(zhǔn)》序號(hào)8No.8of<DiscretionbenchmarkofadministrativepunishmentfortransportationinShandongProvince>in2019近些年，各地的裁量基準(zhǔn)在不斷的細(xì)化完善，例如，上海市《上海市交通委員會(huì)關(guān)于城市道路行政處罰的裁量基準(zhǔn)》是將上位法《城市交通管理?xiàng)l例》進(jìn)一步的細(xì)化；重慶市依照《中華人民共和國公路法》等上位法，對(duì)《重慶市交通行政處罰裁量基準(zhǔn)（2019年修訂版）》進(jìn)行了更新，總體來說，大部分省市根據(jù)該地的實(shí)際情況，將上位法細(xì)化成為自己的裁量基準(zhǔn)，保證在執(zhí)法過程當(dāng)中的公正性和公平性。在實(shí)踐中，裁量基準(zhǔn)的使用過程依然存在些許問題，以《山東省裁量基準(zhǔn)》為例進(jìn)行分析，可以看出交通領(lǐng)域的裁量基準(zhǔn)存在設(shè)置的區(qū)間幅度仍然較大的問題。概括研究裁量基準(zhǔn)的條款設(shè)置，我國大部分省市的道路運(yùn)政裁量基準(zhǔn)中設(shè)置罰款幅度的方式是數(shù)值式和數(shù)據(jù)式。所謂數(shù)值式是指將罰款明確規(guī)定為某一具體數(shù)額，例如圖1中序號(hào)8的第一款“......處2000元罰款”；數(shù)據(jù)式是指將罰款規(guī)定為某一數(shù)值區(qū)間，分別設(shè)置罰款上限和下限，例如圖2中“......10萬元以上50萬元以下人民幣”?？v覽山東省道路運(yùn)政領(lǐng)域的《山東省裁量基準(zhǔn)》，不難發(fā)現(xiàn)，在其細(xì)化的過程中，依然存在區(qū)間幅度設(shè)置較寬泛的問題，也就是給出的數(shù)值區(qū)間過于寬泛。原因有兩點(diǎn)：一是上位法有新修訂的條款，二是上位法規(guī)定的罰款數(shù)額之間本身幅度過大。在上述兩類條款沒有既存的處罰實(shí)踐下，難以進(jìn)一步細(xì)化，例如《山東省裁量基準(zhǔn)》中的第十二條（見圖2），上位法的依據(jù)是2020年新修訂的《道路旅客運(yùn)輸及客運(yùn)站管理規(guī)定》第九十九條，該條規(guī)定的處罰為10萬元以上50萬元以下人民幣，裁量幅度跨越相對(duì)較大。而在《山東省裁量基準(zhǔn)》中將本條細(xì)劃為五個(gè)違法程度，每個(gè)違法程度的處罰標(biāo)準(zhǔn)幅度跨越為10萬元人民幣左右，這樣的規(guī)定雖然是細(xì)化了裁量范圍，但是10萬人民幣的幅度依然賦予了交通執(zhí)法部門較大的自由裁量權(quán)。第三檔中出現(xiàn)“二次處罰后再次違反，拒不改正”的情節(jié)應(yīng)當(dāng)被認(rèn)定為“較重”，處罰的幅度為30萬元至50萬元，期間的裁量區(qū)間為20萬元，與前面兩檔“較輕”“一般”的10萬元裁量區(qū)間有所不同，標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一。在實(shí)際開展執(zhí)法的過程當(dāng)中，處罰金額的多少則是由執(zhí)法人員行使自由裁量權(quán)的結(jié)果，裁量基準(zhǔn)中幅度不統(tǒng)一會(huì)導(dǎo)致執(zhí)法人員難以保證作出合理地裁量決定，執(zhí)法部門無法保證針對(duì)該條的第一起和之后的處罰標(biāo)準(zhǔn)是相同的，難免會(huì)有處罰不公正的現(xiàn)象。圖22019年《山東省交通運(yùn)輸行政處罰裁量基準(zhǔn)》第12條Article12<DiscretionbenchmarkofadministrativepunishmentfortransportationinShandongProvince>in20191.3交通行政處罰程序中的公開性不足程序控制是控制交通行政處罰自由裁量權(quán)的重要方式，它為交通執(zhí)法人員作出合理的行政處罰提供了良好的制度設(shè)計(jì)，加強(qiáng)程序制度建設(shè)，完善交通行政處罰自由裁量權(quán)的各項(xiàng)行使程序，對(duì)防止自由裁量權(quán)濫用、保障行政相對(duì)人的合法權(quán)益有重要作用。目前在交通執(zhí)法實(shí)踐中，行政處罰的程序可以進(jìn)一步完善，具體存在以下幾個(gè)問題。第一，行政處罰裁量權(quán)使用過程公開度有待加強(qiáng)。交通領(lǐng)域行政處罰的公開程序包括處罰依據(jù)公開、辦案人員公開以及處罰結(jié)果公開等。行政機(jī)關(guān)內(nèi)部制定的裁量基準(zhǔn)作為處罰依據(jù)的一種，也應(yīng)該向社會(huì)進(jìn)行公開，目前，各省市的裁量基準(zhǔn)全文可以在政府的官方網(wǎng)站搜索到，但是，公開的目的是讓群眾清楚處罰的依據(jù)，以起到維護(hù)交通安全的目的，因此作者認(rèn)為行政處罰相關(guān)細(xì)則中的幅度裁量標(biāo)準(zhǔn)也應(yīng)當(dāng)公開。例如，上文中提到的《山東省裁量基準(zhǔn)》第十二條，違反該條最嚴(yán)重的程度為“特別嚴(yán)重”，具體情節(jié)為“造成嚴(yán)重后果的”，此處的“嚴(yán)重后果”如何判斷，并沒有公開判定的標(biāo)準(zhǔn)與具體的情形，因此群眾無法根據(jù)公開的條款得知自己什么行為會(huì)被判定為“特別嚴(yán)重”。第二，交通行政部門使用裁量權(quán)進(jìn)行處罰的結(jié)果公信力不強(qiáng)。作者在中國裁判文書網(wǎng)上搜索到大量行政相對(duì)人訴交通執(zhí)法機(jī)關(guān)的案件，案由是對(duì)作出的行政處罰不服。本文對(duì)交通行政部門行政處罰的具體案件進(jìn)行了分析，發(fā)現(xiàn)有部分行政訴訟是針對(duì)原行政行為和行政復(fù)議行為提起的，說明行政處罰的結(jié)果和部分行政復(fù)議結(jié)果在行政相對(duì)人層面可信度不高，以2017年廣東高院發(fā)布的“蔡某與廣州市交委等道路交通行政處罰及行政復(fù)議糾紛案”為例。2016年4月，廣州市交委認(rèn)定蔡某在沒有取得道路客運(yùn)經(jīng)營許可的情況下，擅自進(jìn)行網(wǎng)約車服務(wù)，于是對(duì)蔡某責(zé)令停止經(jīng)營，并處三萬元罰款。蔡某向廣州市政府申請(qǐng)復(fù)議，廣州市政府維持了該處罰決定。蔡某不服上訴到法院。法院生效裁判認(rèn)為廣州市交委將法律性質(zhì)尚不明確的“網(wǎng)約車”定性為“非法運(yùn)營”，屬于適用法律錯(cuò)誤。判決書中寫道“對(duì)于剛剛出現(xiàn)，尚無法律、法規(guī)規(guī)范的互聯(lián)網(wǎng)+新業(yè)態(tài)“網(wǎng)約車”，行政機(jī)關(guān)可以從提供服務(wù)或者指引的角度，引導(dǎo)公民、法人或者其他組織有序經(jīng)營，而不應(yīng)當(dāng)牽強(qiáng)套用其他法律規(guī)范進(jìn)行處罰”[[]廣東高院發(fā)布2017年度涉互聯(lián)網(wǎng)十大案例之九：蔡某與廣州市交委等道路交通行政處罰及行政復(fù)議糾紛案——如何評(píng)價(jià)“網(wǎng)約車”經(jīng)營行為.【法寶引證碼】CLI.C.11545908.[]廣東高院發(fā)布2017年度涉互聯(lián)網(wǎng)十大案例之九：蔡某與廣州市交委等道路交通行政處罰及行政復(fù)議糾紛案——如何評(píng)價(jià)“網(wǎng)約車”經(jīng)營行為.【法寶引證碼】CLI.C.11545908.以及“盧承衛(wèi)不服?？谑薪煌ǜ酆骄C合執(zhí)法支隊(duì)行政處罰決定及?？谑薪煌ㄟ\(yùn)輸和港航管理局行政復(fù)議決定案”，交通執(zhí)法部門使用“釣魚執(zhí)法”的方式，提前在檢查的路口設(shè)防，在沒有問清楚現(xiàn)場(chǎng)具體情況的前提下，對(duì)行政相對(duì)人盧承衛(wèi)拼車行為的是否違法做出了判斷，誤將其拼車的行為認(rèn)定為是“黑出租”在從事非法運(yùn)營活動(dòng)。案件焦點(diǎn)是執(zhí)法人員對(duì)盧承衛(wèi)的搭載行為違法的裁量是否有誤，法院判決認(rèn)為執(zhí)法人員的定性有誤，撤銷了原判決。該案也反映出了交通執(zhí)法人員使用自由裁量權(quán)的水平問題，在沒有確定行政相對(duì)人拼車的行為是否違反《道路交通安全法》之前，貿(mào)然將行政相對(duì)人的行為認(rèn)定為違法，并且作出行政處罰。這本身就是執(zhí)法人員水平和工作能力不足的體現(xiàn)，這種行為不僅侵害了盧承衛(wèi)作為行政相對(duì)人的合法權(quán)益，而且損害了行政執(zhí)法部門的形象。1.4交通行政處罰自由裁量權(quán)司法審查問題分析前文提到，現(xiàn)在我國對(duì)于交通執(zhí)法部門的自由裁量權(quán)有內(nèi)部和外部兩種類型的控制與監(jiān)督方式，司法審查就屬于外部的控制方式。要研究司法機(jī)關(guān)對(duì)裁量權(quán)的控制，就必須討論裁量基準(zhǔn)的效力問題?？v觀有關(guān)文獻(xiàn)，有學(xué)者將裁量基準(zhǔn)的效力總結(jié)為三種：第一種是對(duì)行政機(jī)關(guān)的內(nèi)部效力；第二種是對(duì)內(nèi)效力的例外，即逸脫條款；第三種是對(duì)行政相對(duì)人的外部效力[[][]周佑勇.行政裁量基準(zhǔn)研究[M].中國人民大學(xué)出版社.2015.72-78首先，對(duì)行政機(jī)關(guān)的內(nèi)部效力。裁量基準(zhǔn)是作為行政機(jī)關(guān)制定的一種內(nèi)部行行政規(guī)則，本質(zhì)上屬于上級(jí)機(jī)關(guān)對(duì)下級(jí)機(jī)關(guān)發(fā)布的一種職權(quán)命令，因?qū)ο录?jí)行政機(jī)關(guān)和行政執(zhí)法人員具有當(dāng)然的拘束力[[]同上.72.]。例如，《湖南省行政程序規(guī)定》91條，明確規(guī)定行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)遵守裁量基準(zhǔn)[[]同上.72.[]《湖南省行政程序規(guī)定》第九十一條：法律、法規(guī)和規(guī)章規(guī)定行政機(jī)關(guān)有裁量權(quán)的，應(yīng)當(dāng)制定裁量權(quán)基準(zhǔn)，對(duì)裁量權(quán)予以細(xì)化、量化。裁量權(quán)基準(zhǔn)由享有裁量權(quán)的行政機(jī)關(guān)制定，或者由縣級(jí)以上人民政府制定。裁量權(quán)基準(zhǔn)的制定程序，按照規(guī)范性文件的制定程序辦理。裁量權(quán)基準(zhǔn)應(yīng)當(dāng)向社會(huì)公開。上級(jí)行政機(jī)關(guān)已經(jīng)制定裁量權(quán)基準(zhǔn)的，下級(jí)行政機(jī)關(guān)原則上不再制定適用范圍相同的裁量權(quán)基準(zhǔn)。行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)遵守裁量權(quán)基準(zhǔn)。其次，對(duì)內(nèi)效力的例外情況，即裁量基準(zhǔn)中的逸脫條款。有學(xué)者認(rèn)為：“違反上級(jí)行政機(jī)關(guān)以規(guī)范性文件形式設(shè)定的裁量標(biāo)準(zhǔn)作出具體行政行為并不必然導(dǎo)致該具體行政行為違法”[[]王天華.裁量標(biāo)準(zhǔn)基本理論問題芻議[J].《浙江學(xué)刊》2006年.]。裁量基準(zhǔn)無法囊括所有的實(shí)踐形態(tài)，需要行政機(jī)關(guān)執(zhí)法人員在個(gè)案中使用裁量權(quán)進(jìn)行能懂執(zhí)法，實(shí)現(xiàn)個(gè)案正義，不能通過裁量基準(zhǔn)完全剝奪執(zhí)法人員的裁量權(quán)，因此應(yīng)當(dāng)允許執(zhí)法人員離開裁量基準(zhǔn)規(guī)定，但是要說明理由[[]王天華.裁量標(biāo)準(zhǔn)基本理論問題芻議[J].《浙江學(xué)刊》2006年.[]余凌云.行政法講義（第三版）[M].清華大學(xué)出版社.2019.202再次，對(duì)行政相對(duì)人的外部效力。在有明確的法律依據(jù)，在實(shí)踐基礎(chǔ)上總結(jié)識(shí)別標(biāo)準(zhǔn)、歸納違法情形、解釋法律內(nèi)涵，在這個(gè)解釋法律的過程中，只要是貼切、明確、不含糊的，法律效力自然會(huì)傳輸?shù)讲昧炕鶞?zhǔn)的有關(guān)規(guī)定中，讓它們具有法的效力[[][]同上，204有學(xué)者的觀點(diǎn)是認(rèn)為裁量基準(zhǔn)僅有上述三種效力中的一種而排斥其他兩種，認(rèn)為裁量基準(zhǔn)只有內(nèi)部效力，如果同時(shí)具有外部效力，則就不存在逸脫權(quán)[[]熊樟林.論裁量基準(zhǔn)中的逸脫條款[J].法商研究,2019,36(03):50-62]。作者認(rèn)為，僅從一個(gè)角度來判斷裁量基準(zhǔn)的效力并不客觀，裁量基準(zhǔn)具有多重屬性，內(nèi)部性與外部性兼有，同時(shí)，其內(nèi)部效力也有例外，就是逸脫權(quán)。基于作者對(duì)裁量基準(zhǔn)效力的認(rèn)定可以總結(jié)出目前司法控制手段在對(duì)交通行政自由裁量權(quán)的管控上存在[]熊樟林.論裁量基準(zhǔn)中的逸脫條款[J].法商研究,2019,36(03):50-62第一，司法機(jī)關(guān)對(duì)“逸脫條款”的使用需要監(jiān)管。本文中的“逸脫”，本質(zhì)上是指交通執(zhí)法人員在執(zhí)法過程中，對(duì)裁量基準(zhǔn)的使用進(jìn)行變更。逸脫權(quán)是指行政機(jī)關(guān)在執(zhí)法時(shí)根據(jù)個(gè)案情況而超越裁量基準(zhǔn)的邊界，選擇不予適用或變更適用基準(zhǔn)的決定權(quán)[[]熊樟林.論裁量基準(zhǔn)中的逸脫條款[J].法商研究,2019,36(03):50-62]。交通行政部門在日常執(zhí)法過程中需要行使逸脫權(quán)，如果交通行政部門基于特殊情況使用逸脫權(quán)，便是合法正當(dāng)?shù)?。而且，將特別情形、個(gè)別因素納入考量，既是行政機(jī)關(guān)的一種“權(quán)利”，也是一種對(duì)個(gè)別情況考慮的義務(wù)[[]王天華.裁量基準(zhǔn)與個(gè)別情況考慮義務(wù)——周文明訴文山交警不按“紅頭文件”處罰案評(píng)析[J].交大法學(xué),2011,2(01):229-235.]。法院作為對(duì)行政處罰的司法監(jiān)督機(jī)關(guān)，要在訴訟案件中判斷交通執(zhí)法人員是否應(yīng)該使用“逸脫權(quán)”，使用是否合理等問題。[]熊樟林.論裁量基準(zhǔn)中的逸脫條款[J].法商研究,2019,36(03):50-62[]王天華.裁量基準(zhǔn)與個(gè)別情況考慮義務(wù)——周文明訴文山交警不按“紅頭文件”處罰案評(píng)析[J].交大法學(xué),2011,2(01):229-235.在實(shí)踐中，“何某某與珠海市公安局交通警察支隊(duì)香洲大隊(duì)公安行政管理-道路交通管理行政訴訟案”就體現(xiàn)了法院對(duì)“逸脫權(quán)”的監(jiān)管。被上訴人認(rèn)為上訴人何某在處理完發(fā)生的交通事故后，未將車輛挪到不妨礙交通的地方，也未及時(shí)撤離，實(shí)施了妨礙交通的違法行為，因此實(shí)施了頂格處罰。二審法院認(rèn)為，案涉行政處罰決定適用法律正確，但裁量明顯不當(dāng)，應(yīng)予變更。被上訴人交通執(zhí)法部門以其無法修改全省平臺(tái)的罰款設(shè)置為由主張無法對(duì)罰款額度進(jìn)行調(diào)整，違背了行政處罰的比例原則。結(jié)合何某某妨礙道路交通的程度、損害交通秩序的性質(zhì)及情節(jié)較輕，不應(yīng)進(jìn)行頂格處罰[[]參見廣東省珠海市中級(jí)人民法院(2015)珠中法城終字第34號(hào)行政判決書.]。[]參見廣東省珠海市中級(jí)人民法院(2015)珠中法城終字第34號(hào)行政判決書.從這個(gè)案件可以看出，法院對(duì)“逸脫權(quán)”進(jìn)行監(jiān)管可以保障個(gè)案的正義，保障行政相對(duì)人的合法權(quán)益。之所以要對(duì)交通執(zhí)法人員“逸脫權(quán)”的使用進(jìn)行監(jiān)管就是要防止逸脫權(quán)的濫用，從而導(dǎo)致架空裁量基準(zhǔn)的規(guī)定，同時(shí)，也不能怠用“逸脫權(quán)”，從而出現(xiàn)裁量怠惰的情況。第二，司法審查對(duì)行政機(jī)關(guān)自由裁量能動(dòng)性的不合理限制。我