宋代財(cái)政監(jiān)督制度的層級(jí)引言北宋東京汴梁的虹橋下，商船往來(lái)如織；南宋臨安的市舶司前，香料瓷器堆積如山。兩宋三百余年，商品經(jīng)濟(jì)的繁榮催生出中國(guó)古代史上空前龐大的財(cái)政體系——?dú)q入從宋初的千余萬(wàn)貫增至仁宗朝的一億貫，到南宋更突破兩億貫。如此巨量的財(cái)賦流轉(zhuǎn)，若沒(méi)有嚴(yán)密的監(jiān)督制度，恐如脫韁野馬，終致“府庫(kù)空竭，民力凋敝”。宋代統(tǒng)治者深諳“理財(cái)先理監(jiān)”之道，以“上下相維、內(nèi)外相制”為核心理念，構(gòu)建起一套層級(jí)分明、環(huán)環(huán)相扣的財(cái)政監(jiān)督體系。這套體系并非一蹴而就，而是經(jīng)歷了從“三司獨(dú)大”到“戶部總領(lǐng)”、從“監(jiān)司分治”到“州縣互察”的演變，最終形成中央統(tǒng)籌、地方分責(zé)、基層滲透的三級(jí)監(jiān)督網(wǎng)絡(luò)。本文將沿著“中樞—路州—鄉(xiāng)里”的脈絡(luò)，揭開(kāi)宋代財(cái)政監(jiān)督制度的層級(jí)密碼。一、中央：制度設(shè)計(jì)的核心監(jiān)督層中央是財(cái)政監(jiān)督的“大腦”與“總閘”，既負(fù)責(zé)頂層制度設(shè)計(jì)，又直接掌控關(guān)鍵財(cái)權(quán)的審計(jì)與核查。宋代中央財(cái)政監(jiān)督體系的構(gòu)建，始終圍繞“權(quán)力制衡”展開(kāi)，從宋初的三司獨(dú)攬到元豐改制后的戶部主導(dǎo)，再疊加御史臺(tái)、諫院等監(jiān)察系統(tǒng)，形成了“專業(yè)機(jī)構(gòu)主審、監(jiān)察部門(mén)輔核”的復(fù)合監(jiān)督結(jié)構(gòu)。1.1三司與戶部：財(cái)政中樞的自我監(jiān)督宋初為集中財(cái)權(quán)，設(shè)三司（鹽鐵、度支、戶部）總理全國(guó)財(cái)政，號(hào)稱“計(jì)省”。三司不僅是財(cái)政管理機(jī)構(gòu)，同時(shí)承擔(dān)著自我監(jiān)督職能——其下屬的都磨勘司、都憑由司、理欠司等，構(gòu)成了一套嚴(yán)密的內(nèi)部審計(jì)鏈條。都磨勘司是三司的“總審計(jì)處”，負(fù)責(zé)核查全國(guó)上供的錢(qián)帛、糧斛賬目。據(jù)《宋會(huì)要輯稿·食貨》記載，各州每年需將“夏秋稅租賬”“酒課賬”“商稅賬”等二十余種賬目逐級(jí)匯總至三司，都磨勘司需逐筆核對(duì)“舊管、新收、開(kāi)除、見(jiàn)在”四柱清冊(cè)，若發(fā)現(xiàn)“虛破官物”“隱漏稅賦”等問(wèn)題，立即“下諸路根究”。筆者曾見(jiàn)《慶元條法事類》中一則案例：端拱二年（989年），福建轉(zhuǎn)運(yùn)司上報(bào)茶稅增收五萬(wàn)貫，都磨勘司核對(duì)茶場(chǎng)簿籍后，發(fā)現(xiàn)實(shí)為“虛增舊年未納之?dāng)?shù)”，最終追劾轉(zhuǎn)運(yùn)使及相關(guān)官吏。都憑由司則是“支付審核中心”，所有官物支用必須先經(jīng)其審核“憑由”（即支出憑證）?！独m(xù)資治通鑒長(zhǎng)編》載，淳化三年（992年），開(kāi)封府申請(qǐng)支用修城木料到都憑由司，官員核對(duì)“修城計(jì)工料狀”與“庫(kù)務(wù)出給歷”后，發(fā)現(xiàn)申報(bào)數(shù)量超出實(shí)際需求三分之一，當(dāng)場(chǎng)駁回并要求“重具實(shí)數(shù)”。這種“先審核后支用”的制度，有效防止了“冒支、濫支”。元豐改制（1080年）后，三司職能劃歸戶部，中央財(cái)政監(jiān)督進(jìn)入“戶部主導(dǎo)”階段。戶部設(shè)左曹、右曹分掌民財(cái)與兵財(cái)，其下屬的金部、倉(cāng)部、度支部均兼負(fù)監(jiān)督職責(zé)。金部負(fù)責(zé)“勾考平準(zhǔn)、市舶、榷易、商稅、香茶、鹽礬之?dāng)?shù)”，倉(cāng)部則“掌倉(cāng)庾儲(chǔ)積、受納租稅、支給祿廩之事”，每到歲終，戶部需將全國(guó)財(cái)政收支匯總為《會(huì)計(jì)錄》，呈送皇帝并“下御史臺(tái)覆核”。這一調(diào)整使財(cái)政管理與監(jiān)督更趨專業(yè)化，正如南宋李心傳在《建炎以來(lái)朝野雜記》中所言：“戶部總天下財(cái)賦，而金倉(cāng)度支分察其源委，上可以備人主之問(wèn)，下可以杜胥吏之奸。”1.2御史臺(tái)與諫院：獨(dú)立監(jiān)察的外部制衡若說(shuō)三司、戶部是“運(yùn)動(dòng)員兼裁判”，那么御史臺(tái)與諫院便是“獨(dú)立裁判”。御史臺(tái)設(shè)御史中丞為長(zhǎng)官，其下殿中侍御史“掌以儀法糾百官之失”，監(jiān)察御史“分察六曹及百司之事”。財(cái)政監(jiān)督是其核心職責(zé)之一，《宋會(huì)要輯稿·職官》規(guī)定：“諸路轉(zhuǎn)運(yùn)司歲終具財(cái)用賬狀申戶部，仍關(guān)御史臺(tái)?！奔吹胤截?cái)政報(bào)告需同時(shí)抄送御史臺(tái)，由監(jiān)察御史“點(diǎn)磨賬籍，鉤考出入”。諫院雖以“規(guī)諫朝政”為務(wù)，但對(duì)財(cái)政弊端亦“言事無(wú)避”。慶歷年間（1041-1048年），諫官歐陽(yáng)修發(fā)現(xiàn)“諸州軍倉(cāng)庫(kù)，有累年不點(diǎn)檢者，致軍糧陳腐，錢(qián)帛虧失”，立即上《論汴河利害狀》，建議“令轉(zhuǎn)運(yùn)司每歲終遍巡所部州軍，點(diǎn)檢倉(cāng)庫(kù)”，此議被仁宗采納，成為定制。中央監(jiān)督層的最大特點(diǎn)是“雙軌并行”：專業(yè)財(cái)政機(jī)構(gòu)的內(nèi)部審計(jì)確?！傲鞒毯弦?guī)”，獨(dú)立監(jiān)察系統(tǒng)的外部核查防止“監(jiān)守自盜”。正如南宋學(xué)者葉適所言：“三司、戶部主計(jì)，而御史、諫官察其奸；上自宮禁，下至州縣，財(cái)用一出一入，皆有法式可考，有司可詰?！边@種設(shè)計(jì)既保證了效率，又強(qiáng)化了制約，為宋代財(cái)政的穩(wěn)定運(yùn)行奠定了基礎(chǔ)。二、地方：承上啟下的執(zhí)行監(jiān)督層中央的監(jiān)督指令需通過(guò)地方層級(jí)落地，而地方本身也是財(cái)政收支的主體，因此宋代在路、州、縣三級(jí)構(gòu)建了“監(jiān)司總領(lǐng)、州縣互察”的執(zhí)行監(jiān)督體系。其中“路”作為中央派出的監(jiān)察區(qū)，是地方監(jiān)督的核心樞紐；州、縣則是具體執(zhí)行者，形成“路控州縣、州縣互制”的監(jiān)督網(wǎng)絡(luò)。2.1路級(jí)監(jiān)司：分職而治的監(jiān)督樞紐宋代的“路”類似今日的“大行政區(qū)”，太宗至道三年（997年）分全國(guó)為十五路，后增至二十三路。路級(jí)設(shè)轉(zhuǎn)運(yùn)司（漕司）、提點(diǎn)刑獄司（憲司）、提舉常平司（倉(cāng)司），合稱“監(jiān)司”，分別負(fù)責(zé)財(cái)政、司法、常平（賑災(zāi)、青苗）事務(wù)，同時(shí)均兼負(fù)財(cái)政監(jiān)督職責(zé)，形成“三司分察”的格局。轉(zhuǎn)運(yùn)司是“第一監(jiān)司”，其核心任務(wù)是“經(jīng)度一路財(cái)賦，而察其登耗有無(wú)，以足上供及郡縣之費(fèi)”?！端问贰ぢ毠僦尽份d，轉(zhuǎn)運(yùn)使需“歲行所部，檢察儲(chǔ)積，稽考賬籍”，每到一州，必查“州倉(cāng)糧斛是否陳腐”“酒務(wù)課利是否足額”“場(chǎng)務(wù)吏人有無(wú)侵欺”。筆者在《宋會(huì)要》中讀到一則紹興六年（1136年）的案例：兩浙轉(zhuǎn)運(yùn)司官員巡查秀州（今嘉興），發(fā)現(xiàn)華亭縣酒務(wù)“課利賬”記載歲入八萬(wàn)貫，實(shí)地核查酒庫(kù)后，發(fā)現(xiàn)“糟酵未足，曲錢(qián)未收”，實(shí)際僅六萬(wàn)貫，遂劾知縣、酒務(wù)官“虛增欺罔”，最終二人被“沖替”（罷職）。提點(diǎn)刑獄司雖主司法，但對(duì)財(cái)政違法“亦得按劾”。例如，州縣若發(fā)生“非法科斂”“強(qiáng)糴民糧”等事，憲司可直接受理民訟并調(diào)查?！睹珪?shū)判清明集》中收錄了一則嘉定年間（1208-1224年）的判詞：吉州百姓狀告永新縣“預(yù)借明年夏稅”，提點(diǎn)刑獄使核查后，確認(rèn)知縣“違制科擾”，不僅追回所借錢(qián)糧，還將其“送大理寺鞫治”。提舉常平司負(fù)責(zé)“常平、義倉(cāng)、免役、市易、坊場(chǎng)、河渡、水利之法”，其監(jiān)督重點(diǎn)在“專項(xiàng)財(cái)賦”。如青苗錢(qián)發(fā)放時(shí)，倉(cāng)司需“體量州縣抑配之弊”；災(zāi)荒時(shí)，需核查“義倉(cāng)米斛是否按戶賑濟(jì)，有無(wú)胥吏冒領(lǐng)”。政和元年（1111年），淮南東路提舉常平司發(fā)現(xiàn)楚州（今淮安）義倉(cāng)“賬面存糧五千石，實(shí)存僅三千石”，立即追查，最終查出“倉(cāng)吏與里正勾結(jié)，將二千石米糶賣牟利”，相關(guān)人員均被“刺配遠(yuǎn)惡州軍”。三路監(jiān)司雖各有側(cè)重，但監(jiān)督范圍相互重疊，形成“交叉核驗(yàn)”機(jī)制。正如《慶元條法事類》規(guī)定：“諸監(jiān)司每歲分上下半年巡按州縣，其巡歷所至，應(yīng)取索州縣財(cái)賦賬籍，與轉(zhuǎn)運(yùn)司、常平司所申文案參照點(diǎn)檢?！边@種“三司互察”避免了單一監(jiān)司可能出現(xiàn)的“包庇”或“疏漏”，使地方財(cái)政監(jiān)督更趨嚴(yán)密。2.2州縣級(jí)：具體執(zhí)行的監(jiān)督終端州（府、軍、監(jiān)）是地方財(cái)政的“中轉(zhuǎn)站”——上承路級(jí)指令，下統(tǒng)縣級(jí)收支。知州作為一州長(zhǎng)官，雖掌財(cái)權(quán)，但受通判“連署制”制約。通判由中央直接任命，號(hào)稱“監(jiān)州”，《宋史》載其職責(zé)：“凡兵民、錢(qián)谷、戶口、賦役、獄訟聽(tīng)斷之事，可否裁決，與守臣通簽書(shū)施行?！必?cái)政方面，州級(jí)所有支出“須經(jīng)通判簽押方得支撥”，歲終“州賬”需由通判“覆核無(wú)誤”后，方可申轉(zhuǎn)運(yùn)司?？h級(jí)是財(cái)政收支的“最后一公里”，知縣（令）主政，主簿“掌稽考簿書(shū)”，縣尉“督賦稅、禁奸盜”，形成“三職分督”的監(jiān)督結(jié)構(gòu)。主簿的作用尤為關(guān)鍵，《州縣提綱》記載：“主簿之職，一縣財(cái)賦之出納，必關(guān)掌于簿。凡倉(cāng)庫(kù)之儲(chǔ)，歲終則會(huì)其數(shù)，以考其登耗?！崩?，紹興年間，嚴(yán)州遂安縣主簿張某在核對(duì)“秋苗賬”時(shí)，發(fā)現(xiàn)“甲戶實(shí)納租米五石，賬載三石”，順藤摸瓜查出里正王某“隱匿二石，私糶于市”，最終王某被“杖脊配役”，知縣因“失察”受罰俸三月。州縣級(jí)監(jiān)督的特點(diǎn)是“以小制大、以卑監(jiān)尊”。通判品秩低于知州（通常低一至兩品），卻能“與守臣抗禮”；主簿位在知縣之下，卻掌“勾考之權(quán)”。這種“下克上”的設(shè)計(jì)，正是宋代“異論相攪”治國(guó)理念的體現(xiàn)，正如司馬光所言：“置通判于諸州，所以察知州之不法；設(shè)主簿于諸縣，所以防令佐之奸欺。上下相維，內(nèi)外相制，此治道之要也?！比?、基層：滲透末梢的日常監(jiān)督層財(cái)政監(jiān)督若僅停留在“中樞—地方”層面，仍會(huì)因“天高皇帝遠(yuǎn)”出現(xiàn)“胥吏弄權(quán)”“鄉(xiāng)役舞弊”等問(wèn)題。宋代統(tǒng)治者深知“基層是財(cái)政的根，監(jiān)督須扎到根里”，因此構(gòu)建了以“鄉(xiāng)里組織”為依托、以“倉(cāng)場(chǎng)庫(kù)務(wù)”為重點(diǎn)的基層監(jiān)督網(wǎng)絡(luò)，將監(jiān)督觸角延伸至賦稅征收、官物存儲(chǔ)的最末端。3.1鄉(xiāng)里組織：賦稅征收的一線監(jiān)督宋代鄉(xiāng)里制度經(jīng)歷了從“鄉(xiāng)—里”到“都?！钡难葑?，但核心職能始終包括“督稅、防盜、互?！?。其中“戶長(zhǎng)”“甲頭”“保正”等鄉(xiāng)役，既是賦稅征收的執(zhí)行者，也是基層監(jiān)督的參與者。戶長(zhǎng)負(fù)責(zé)“課督賦稅”，《宋會(huì)要》規(guī)定：“稅租違欠，戶長(zhǎng)須具實(shí)申縣，不得隱庇。”若發(fā)現(xiàn)“形勢(shì)戶（官宦、豪強(qiáng)）倚勢(shì)逃稅”，戶長(zhǎng)可直接向縣衙舉報(bào)。筆者在《淳熙三山志》中讀到一則案例：福州閩縣戶長(zhǎng)陳某，發(fā)現(xiàn)本縣主簿李某（形勢(shì)戶）家“田產(chǎn)二十頃，僅納五頃稅”，立即報(bào)知縣，最終李某被“追欠稅米三百石，降一資（貶官一級(jí)）”。甲頭是“稅賦催驅(qū)者”，負(fù)責(zé)逐戶催繳。為防其“因緣為奸”，宋代實(shí)行“輪差法”——由甲內(nèi)人戶輪流擔(dān)任甲頭，且“一稅一替”。同時(shí)規(guī)定：“甲頭催稅，須給由子（憑證）與民戶，民戶納畢，于由子上批鑿，甲頭執(zhí)此赴縣銷賬。”這種“憑證留痕”制度，使甲頭無(wú)法“私吞稅錢(qián)”或“重復(fù)催納”。保正、保長(zhǎng)負(fù)責(zé)“覺(jué)察盜賊、煙火”，同時(shí)兼管“常平義倉(cāng)”的監(jiān)督。《慶元條法事類》載：“義倉(cāng)米斛，每歲終由保正、保長(zhǎng)同耆老檢視，若有陳腐、虧失，即時(shí)申縣?！苯B興三十年（1160年），處州龍泉縣保正王某發(fā)現(xiàn)本保義倉(cāng)“米有蟲(chóng)蛀，倉(cāng)墻坍塌”，立即上報(bào)，知縣經(jīng)查實(shí)后，將失職的倉(cāng)子（倉(cāng)庫(kù)管理員）“決杖二十”，并責(zé)令“限十日修倉(cāng)、曬米”。鄉(xiāng)里監(jiān)督的關(guān)鍵在于“以民督民”。通過(guò)鄉(xiāng)役的輪差、互保，以及“民戶舉報(bào)”機(jī)制（如“告匿稅者，賞錢(qián)五十貫”），宋代將基層財(cái)政監(jiān)督轉(zhuǎn)化為“全民參與”的日常事務(wù)。正如南宋思想家陸九淵所言：“治財(cái)之要，莫先于治民；治民之要，莫先于治鄉(xiāng)。鄉(xiāng)治則稅清，稅清則國(guó)用足?！?.2倉(cāng)場(chǎng)庫(kù)務(wù)：官物存儲(chǔ)的專項(xiàng)監(jiān)督倉(cāng)（糧庫(kù)）、場(chǎng)（稅場(chǎng)）、庫(kù)（錢(qián)帛庫(kù)）、務(wù)（酒務(wù)、商稅務(wù)）是財(cái)政物資的“存管終端”，其監(jiān)督制度尤為嚴(yán)密。以州軍糧料院（負(fù)責(zé)軍糧發(fā)放）為例，《武經(jīng)總要》記載其流程：“每月朔日，糧料院據(jù)軍籍造‘請(qǐng)受歷’（領(lǐng)糧憑證），送兵馬都監(jiān)覆核；都監(jiān)核畢，送通判點(diǎn)檢；通判確認(rèn)無(wú)誤，方許支給。”支糧時(shí)，“倉(cāng)吏、監(jiān)門(mén)官、軍士代表三方在場(chǎng)，按‘請(qǐng)受歷’逐名發(fā)放，糧斛需‘曬揚(yáng)潔凈，無(wú)雜糠秕’，違者杖八十”。酒務(wù)、商稅務(wù)的監(jiān)督更嚴(yán)。酒務(wù)設(shè)“專知官”（負(fù)責(zé)人）、“欄頭”（收稅人）、“手分”（記賬員），三者相互制約：專知官掌“課利定額”，欄頭收稅需“給印由子與納稅人”，手分“據(jù)由子登賬”，歲終“三賬（專知官賬、欄頭賬、手分賬）核對(duì)，違者以盜論”。商稅務(wù)則實(shí)行“兩務(wù)并立”——同一市場(chǎng)設(shè)“正務(wù)”與“覆務(wù)”，正務(wù)收稅，覆務(wù)核查，若“正務(wù)所收與覆務(wù)所核不符，監(jiān)官、專知官并坐罪”?；鶎颖O(jiān)督的最大特色是“流程留痕、多方共驗(yàn)”。從賦稅征收的“由子批鑿”，到官物支用的“三方點(diǎn)檢”，再到場(chǎng)務(wù)賬目的“三賬核對(duì)”，每一筆財(cái)賦流動(dòng)都留下清晰軌跡，使“暗箱操作”無(wú)處遁形。正如《州縣提綱》所言：“倉(cāng)場(chǎng)庫(kù)務(wù)之弊，多起于胥吏之奸；奸吏之奸，多因于案牘之混。故凡收支，必立文案，必使可查；凡查核，必集多人，必使相制?！彼?、層級(jí)聯(lián)動(dòng)：宋代財(cái)政監(jiān)督的運(yùn)行邏輯宋代財(cái)政監(jiān)督的三級(jí)層級(jí)（中央—地方—基層）并非孤立存在，而是通過(guò)“信息傳遞”“人員流動(dòng)”“獎(jiǎng)懲聯(lián)動(dòng)”形成有機(jī)整體。這種聯(lián)動(dòng)機(jī)制，使監(jiān)督從“紙上制度”轉(zhuǎn)化為“實(shí)際效能”。4.1信息傳遞：從基層到中樞的“數(shù)據(jù)鏈”宋代建立了嚴(yán)密的“賬籍申報(bào)”制度，基層（縣）每月向州申“月賬”，州每季度向路申“季賬”，路每年向中央申“歲賬”。這些賬籍包括“稅租賬”“課利賬”“官物出入賬”等二十余種，且需附“結(jié)罪狀”（保證賬目屬實(shí)的承諾書(shū)）。中央三司（后戶部）收到路級(jí)歲賬后，“下都磨勘司點(diǎn)磨”，若發(fā)現(xiàn)“數(shù)目齟齬”，立即“下諸路根究”，形成“基層報(bào)數(shù)—州縣匯總—路級(jí)初審—中央終審”的信息鏈。例如，《宋會(huì)要·食貨》載，天圣五年（1027年），戶部發(fā)現(xiàn)荊湖南路申報(bào)“酒課增十萬(wàn)貫”，但與前三年“歲增不過(guò)三萬(wàn)貫”差距過(guò)大，遂令荊湖南路轉(zhuǎn)運(yùn)司“下諸州取酒務(wù)元（原）賬，與所申賬比對(duì)”。轉(zhuǎn)運(yùn)司核查后，發(fā)現(xiàn)潭州（今長(zhǎng)沙）酒務(wù)“虛增舊年拖欠之?dāng)?shù)”，最終潭州知州、酒務(wù)官被“降職”，荊湖南路轉(zhuǎn)運(yùn)使因“失察”罰俸半年。這種“數(shù)據(jù)倒查”機(jī)制，確保了財(cái)政信息的真實(shí)性。4.2人員流動(dòng)：從中央到地方的“監(jiān)督網(wǎng)”宋代實(shí)行“監(jiān)司互察”“朝官出巡”制度，中央常派“專使”赴地方核查財(cái)政。如真宗朝設(shè)“提點(diǎn)三司行在司”，派御史臺(tái)官員“分往諸路，點(diǎn)檢倉(cāng)庫(kù)”；神宗朝推行“三司會(huì)計(jì)司”，派京官“下諸路，鉤考錢(qián)谷出入”。這些“特遣官”直接對(duì)皇帝負(fù)責(zé)，權(quán)力大于普通監(jiān)司，可“便宜行事”。同時(shí)，地方監(jiān)司官員多由中央郎官（如戶部員外郎）、御史臺(tái)官轉(zhuǎn)任，熟悉中央制度；州縣通判、主簿多為新科進(jìn)士或京官“親民”（基層鍛煉），了解基層實(shí)況。這種“上下流動(dòng)”的人事機(jī)制，使中央監(jiān)督指令更“接地氣”，地方監(jiān)督經(jīng)驗(yàn)?zāi)堋胺床浮敝醒胫贫?。正如南宋呂祖謙所言：“監(jiān)司之官，必由郎署出，則知朝廷之法；州縣之職，必由京官任，則曉民間之弊。上下相通，監(jiān)督乃行?！?.3獎(jiǎng)懲聯(lián)動(dòng)：從個(gè)人到層級(jí)的“責(zé)任鏈”宋代對(duì)財(cái)政監(jiān)督實(shí)行“連坐”與“褒獎(jiǎng)”并行的機(jī)制。若基層出現(xiàn)“稅賦虧空”“官物被盜”，不僅直接責(zé)任人（如倉(cāng)子、戶長(zhǎng)）受罰，州縣官（知縣、知州）、路級(jí)監(jiān)司（轉(zhuǎn)運(yùn)使、提刑）亦“以失察論”。例如，《慶元條法事類》規(guī)定：“諸州倉(cāng)庫(kù)錢(qián)帛虧失，知州、通判各降一官；轉(zhuǎn)運(yùn)司失察，轉(zhuǎn)運(yùn)使、副各罰