某市自然資源局國土空間規(guī)劃編制方案

一、編制背景與意義（一）時(shí)代要求。黨的十八大以來，以習(xí)近平同志為核心的黨中央作出建立國土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實(shí)施的重大決策部署，旨在解決長期以來各類規(guī)劃重疊沖突、空間布局混亂等問題，推動(dòng)形成生產(chǎn)空間集約高效、生活空間宜居適度、生態(tài)空間山清水秀的國土空間格局。2019年中央印發(fā)《關(guān)于建立國土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實(shí)施的若干意見》，明確了國土空間規(guī)劃的頂層設(shè)計(jì)；2021年自然資源部發(fā)布《市級國土空間總體規(guī)劃編制指南（試行）》，為地方規(guī)劃編制提供了技術(shù)遵循。我市作為區(qū)域中心城市，必須緊跟國家改革步伐，加快構(gòu)建統(tǒng)一的國土空間規(guī)劃體系。（二）發(fā)展需求。當(dāng)前，我市正處于轉(zhuǎn)型升級、高質(zhì)量發(fā)展的關(guān)鍵階段。一方面，城鎮(zhèn)化率已達(dá)65%，城鎮(zhèn)擴(kuò)張與生態(tài)保護(hù)、耕地保護(hù)的矛盾日益凸顯；另一方面，產(chǎn)業(yè)布局分散、基礎(chǔ)設(shè)施銜接不暢、公共服務(wù)供給不足等問題制約了城市品質(zhì)提升。編制國土空間規(guī)劃，是優(yōu)化空間布局、破解發(fā)展瓶頸、保障民生福祉的必然選擇，對推動(dòng)我市經(jīng)濟(jì)社會可持續(xù)發(fā)展具有重要意義。（三）現(xiàn)實(shí)必要性。我市現(xiàn)有各類空間規(guī)劃存在“多規(guī)不一”現(xiàn)象：生態(tài)保護(hù)紅線、永久基本農(nóng)田、城鎮(zhèn)開發(fā)邊界劃定缺乏統(tǒng)籌，部分區(qū)域存在交叉重疊；產(chǎn)業(yè)園區(qū)與居住社區(qū)布局失衡，職住分離問題突出；鄉(xiāng)村地區(qū)空間利用效率低下，基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)滯后。通過編制國土空間規(guī)劃，可實(shí)現(xiàn)“一張藍(lán)圖繪到底”，為各類開發(fā)建設(shè)活動(dòng)提供科學(xué)依據(jù)，提升空間治理能力現(xiàn)代化水平。二、總體要求（一）指導(dǎo)思想。以習(xí)近平新時(shí)代中國特色社會主義思想為指導(dǎo)，全面貫徹黨的二十大精神，深入踐行習(xí)近平生態(tài)文明思想和新發(fā)展理念，落實(shí)國家國土空間規(guī)劃體系改革要求，堅(jiān)持以人民為中心，以推動(dòng)高質(zhì)量發(fā)展為主題，以優(yōu)化國土空間格局為主線，統(tǒng)籌“三生”空間（生產(chǎn)、生活、生態(tài)）協(xié)調(diào)發(fā)展，構(gòu)建安全、宜居、高效、可持續(xù)的國土空間體系，為我市建設(shè)現(xiàn)代化區(qū)域中心城市提供堅(jiān)實(shí)空間保障。（二）基本原則。1.生態(tài)優(yōu)先，底線思維。把保護(hù)生態(tài)環(huán)境放在首位，嚴(yán)格劃定并堅(jiān)守生態(tài)保護(hù)紅線、永久基本農(nóng)田、城鎮(zhèn)開發(fā)邊界三條控制線，確保生態(tài)安全、糧食安全和發(fā)展安全。2.以人為本，民生優(yōu)先。聚焦群眾需求，優(yōu)化公共服務(wù)設(shè)施布局，完善基礎(chǔ)設(shè)施網(wǎng)絡(luò)，提升城市宜居性和鄉(xiāng)村舒適度，讓規(guī)劃成果惠及全體市民。3.統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，系統(tǒng)集成。整合各類空間規(guī)劃資源，實(shí)現(xiàn)國土空間規(guī)劃與國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展規(guī)劃、專項(xiàng)規(guī)劃的有效銜接，形成“多規(guī)合一”的規(guī)劃體系。4.科學(xué)高效，剛性管控。運(yùn)用大數(shù)據(jù)、遙感、GIS等技術(shù)手段，提高規(guī)劃科學(xué)性；明確空間管控規(guī)則，強(qiáng)化規(guī)劃剛性約束，確保規(guī)劃落地實(shí)施。5.公眾參與，社會協(xié)同。建立多元主體參與機(jī)制，廣泛聽取社會各界意見，增強(qiáng)規(guī)劃的民主性和透明度，凝聚社會共識。（三）總體目標(biāo)。1.近期目標(biāo)（2025年）：完成市級國土空間總體規(guī)劃編制并獲批實(shí)施，構(gòu)建“三級三類”國土空間規(guī)劃體系框架；基本劃定三條控制線，優(yōu)化“三生”空間布局，生態(tài)保護(hù)紅線面積不低于市域面積的28%，永久基本農(nóng)田保護(hù)面積不少于120萬畝，城鎮(zhèn)開發(fā)邊界內(nèi)建設(shè)用地規(guī)模控制在180平方公里以內(nèi)；人均公園綠地面積達(dá)到12平方米，城市建成區(qū)路網(wǎng)密度提高到8公里/平方公里。2.中期目標(biāo)（2035年）：形成“山清水秀、城鄉(xiāng)融合、集約高效”的國土空間格局；生態(tài)系統(tǒng)質(zhì)量顯著提升，生態(tài)保護(hù)紅線得到嚴(yán)格保護(hù)；城鎮(zhèn)空間布局更趨合理，職住平衡指數(shù)達(dá)到0.85以上；農(nóng)業(yè)空間穩(wěn)定優(yōu)質(zhì)，糧食綜合生產(chǎn)能力穩(wěn)步提高；鄉(xiāng)村振興取得顯著成效，城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化水平大幅提升。3.遠(yuǎn)期目標(biāo)（2050年）：全面實(shí)現(xiàn)國土空間治理體系和治理能力現(xiàn)代化，建成人與自然和諧共生的現(xiàn)代化城市，成為區(qū)域生態(tài)保護(hù)示范區(qū)、高質(zhì)量發(fā)展樣板區(qū)和宜居宜業(yè)典范城市。三、編制任務(wù)（一）基礎(chǔ)工作。1.現(xiàn)狀調(diào)查評價(jià)。開展國土空間現(xiàn)狀調(diào)查，收集土地、礦產(chǎn)、森林、水、濕地等自然資源本底數(shù)據(jù)，以及人口、經(jīng)濟(jì)、產(chǎn)業(yè)、基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)等社會經(jīng)濟(jì)數(shù)據(jù)；分析市域國土空間開發(fā)利用存在的問題，形成現(xiàn)狀調(diào)查報(bào)告。2.雙評價(jià)。完成資源環(huán)境承載能力評價(jià)和國土空間開發(fā)適宜性評價(jià)：評估市域水土資源、環(huán)境容量、生態(tài)系統(tǒng)等對人口和產(chǎn)業(yè)的承載能力；識別生態(tài)、農(nóng)業(yè)、城鎮(zhèn)三類空間的適宜區(qū)域，為三條控制線劃定和空間布局優(yōu)化提供科學(xué)依據(jù)。3.雙評估。開展現(xiàn)行規(guī)劃實(shí)施評估和三條控制線評估：總結(jié)現(xiàn)行城鄉(xiāng)規(guī)劃、土地利用規(guī)劃等實(shí)施成效，分析存在的不足；評估現(xiàn)有生態(tài)保護(hù)紅線、永久基本農(nóng)田、城鎮(zhèn)開發(fā)邊界的合理性，提出優(yōu)化調(diào)整建議。（二）規(guī)劃體系構(gòu)建。1.市級國土空間總體規(guī)劃。編制市域國土空間總體規(guī)劃，明確市域空間發(fā)展戰(zhàn)略、總體格局、控制線劃定、空間分區(qū)管控、基礎(chǔ)設(shè)施布局、公共服務(wù)配置、歷史文化保護(hù)、規(guī)劃實(shí)施保障等內(nèi)容，作為全市國土空間開發(fā)保護(hù)的總綱領(lǐng)。2.詳細(xì)規(guī)劃。指導(dǎo)區(qū)縣編制詳細(xì)規(guī)劃，包括城鎮(zhèn)開發(fā)邊界內(nèi)的控制性詳細(xì)規(guī)劃和城鎮(zhèn)開發(fā)邊界外的村莊規(guī)劃，細(xì)化空間管控要求，為項(xiàng)目建設(shè)提供直接依據(jù)。3.專項(xiàng)規(guī)劃。統(tǒng)籌協(xié)調(diào)交通、能源、水利、生態(tài)保護(hù)、歷史文化等專項(xiàng)規(guī)劃，確保與國土空間總體規(guī)劃銜接一致，形成“總體規(guī)劃引領(lǐng)、專項(xiàng)規(guī)劃支撐、詳細(xì)規(guī)劃落地”的規(guī)劃體系。（三）重點(diǎn)內(nèi)容。1.生態(tài)保護(hù)紅線劃定與管控?？茖W(xué)劃定生態(tài)保護(hù)紅線，明確核心保護(hù)區(qū)和一般控制區(qū)范圍；制定管控規(guī)則，核心保護(hù)區(qū)禁止一切開發(fā)建設(shè)活動(dòng)，一般控制區(qū)僅允許生態(tài)修復(fù)、科學(xué)研究等有限活動(dòng)；構(gòu)建生態(tài)廊道和生態(tài)網(wǎng)絡(luò)，提升生態(tài)系統(tǒng)連通性和穩(wěn)定性。2.永久基本農(nóng)田保護(hù)。嚴(yán)格落實(shí)永久基本農(nóng)田保護(hù)任務(wù)，優(yōu)化布局，確保數(shù)量不減少、質(zhì)量有提升；劃定永久基本農(nóng)田儲備區(qū)，為補(bǔ)劃提供空間；加強(qiáng)農(nóng)田基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，提高耕地質(zhì)量，推進(jìn)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)。3.城鎮(zhèn)開發(fā)邊界優(yōu)化。合理劃定城鎮(zhèn)開發(fā)邊界，嚴(yán)格控制城鎮(zhèn)建設(shè)用地規(guī)模；優(yōu)化城鎮(zhèn)內(nèi)部空間結(jié)構(gòu)，推動(dòng)產(chǎn)城融合，促進(jìn)職住平衡；提升城鎮(zhèn)空間品質(zhì)，增加公園綠地和公共空間，改善人居環(huán)境。4.空間格局優(yōu)化。構(gòu)建“一核、兩帶、三片區(qū)”的市域空間格局：“一核”即中心城區(qū)，打造區(qū)域經(jīng)濟(jì)文化中心；“兩帶”即沿江河生態(tài)經(jīng)濟(jì)帶和沿交通干線產(chǎn)業(yè)帶；“三片區(qū)”即東部生態(tài)保護(hù)區(qū)、西部農(nóng)業(yè)保障區(qū)、南部產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)。5.基礎(chǔ)設(shè)施與公共服務(wù)布局。完善交通、能源、水利、信息等基礎(chǔ)設(shè)施網(wǎng)絡(luò)，構(gòu)建“內(nèi)外聯(lián)通、安全高效”的基礎(chǔ)設(shè)施體系；優(yōu)化公共服務(wù)設(shè)施布局，按照“15分鐘生活圈”標(biāo)準(zhǔn)配置教育、醫(yī)療、文化、體育等設(shè)施，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化。6.歷史文化保護(hù)。劃定歷史文化保護(hù)線，保護(hù)歷史文化名城、名鎮(zhèn)、名村和傳統(tǒng)村落；加強(qiáng)文物古跡、歷史建筑的保護(hù)修復(fù)，傳承優(yōu)秀傳統(tǒng)文化；挖掘歷史文化資源，打造特色文化品牌，提升城市文化軟實(shí)力。7.鄉(xiāng)村振興空間支撐。優(yōu)化鄉(xiāng)村空間布局，分類推進(jìn)村莊建設(shè)：集聚提升類村莊重點(diǎn)改善基礎(chǔ)設(shè)施，特色保護(hù)類村莊突出文化傳承，城郊融合類村莊推動(dòng)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展，搬遷撤并類村莊有序引導(dǎo)人口轉(zhuǎn)移；保障鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展空間，支持農(nóng)村一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展。8.自然資源節(jié)約集約利用。制定土地、礦產(chǎn)、水資源等節(jié)約集約利用指標(biāo)，提高資源利用效率；推進(jìn)城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)，盤活閑置土地；推廣綠色建筑和裝配式建筑，降低能源消耗；加強(qiáng)礦產(chǎn)資源綜合利用，減少生態(tài)破壞。四、技術(shù)路線與方法（一）技術(shù)路線。遵循“現(xiàn)狀調(diào)查→雙評價(jià)雙評估→目標(biāo)確定→方案編制→公眾參與→審查報(bào)批→實(shí)施監(jiān)督”的技術(shù)路線：以現(xiàn)狀調(diào)查和評價(jià)評估為基礎(chǔ)，結(jié)合發(fā)展需求確定規(guī)劃目標(biāo)；編制多套規(guī)劃方案，通過比選優(yōu)化形成推薦方案；廣泛征求社會各界意見，修改完善后形成規(guī)劃草案；經(jīng)專家評審、部門審查、人大審議后上報(bào)審批；審批通過后納入國土空間規(guī)劃信息平臺，實(shí)施動(dòng)態(tài)監(jiān)測和評估。（二）技術(shù)方法。1.新技術(shù)應(yīng)用。運(yùn)用GIS、遙感、大數(shù)據(jù)等技術(shù)：通過遙感影像監(jiān)測土地利用變化；利用GIS進(jìn)行空間分析和制圖；借助大數(shù)據(jù)分析人口流動(dòng)、產(chǎn)業(yè)布局等規(guī)律，提高規(guī)劃科學(xué)性。2.多學(xué)科融合。整合生態(tài)學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)、社會學(xué)、地理學(xué)等多學(xué)科知識：生態(tài)學(xué)家參與生態(tài)保護(hù)紅線劃定，經(jīng)濟(jì)學(xué)家參與產(chǎn)業(yè)空間布局，社會學(xué)家參與公共服務(wù)設(shè)施配置，形成綜合解決方案。3.公眾參與。采用聽證會、問卷調(diào)查、專家咨詢、網(wǎng)絡(luò)征求意見等方式：邀請人大代表、政協(xié)委員、企業(yè)代表、居民代表參與規(guī)劃討論；組織專家對規(guī)劃方案進(jìn)行論證；通過政府官網(wǎng)、新媒體平臺發(fā)布規(guī)劃草案，廣泛收集公眾意見。五、實(shí)施步驟（一）準(zhǔn)備階段（202X年X月—X月）。1.成立領(lǐng)導(dǎo)小組。由市政府主要領(lǐng)導(dǎo)任組長，分管領(lǐng)導(dǎo)任副組長，自然資源、發(fā)改、住建、交通、生態(tài)環(huán)境等部門負(fù)責(zé)人為成員，領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室設(shè)在市自然資源局，負(fù)責(zé)日常工作。2.制定工作方案。編制國土空間規(guī)劃編制方案，明確任務(wù)分工、時(shí)間節(jié)點(diǎn)和保障措施，報(bào)市政府批準(zhǔn)后實(shí)施。3.培訓(xùn)與宣傳。組織規(guī)劃編制人員參加國家、省級培訓(xùn)，學(xué)習(xí)國土空間規(guī)劃相關(guān)政策和技術(shù)規(guī)范；通過媒體宣傳規(guī)劃編制的重要意義，提高公眾認(rèn)知度。（二）基礎(chǔ)工作階段（202X年X月—X月）。1.現(xiàn)狀調(diào)查。收集整理各類自然資源和社會經(jīng)濟(jì)數(shù)據(jù)，開展實(shí)地調(diào)研，形成現(xiàn)狀調(diào)查報(bào)告。2.雙評價(jià)雙評估。完成資源環(huán)境承載能力評價(jià)、國土空間開發(fā)適宜性評價(jià)，以及現(xiàn)行規(guī)劃實(shí)施評估和三條控制線評估，形成相關(guān)報(bào)告。（三）規(guī)劃編制階段（202X年X月—202Y年X月）。1.編制大綱。根據(jù)基礎(chǔ)工作成果，制定規(guī)劃大綱，明確規(guī)劃框架和主要內(nèi)容，報(bào)領(lǐng)導(dǎo)小組審查。2.起草草案。按照大綱要求，編制規(guī)劃草案，包括文本、圖紙、說明等成果。3.征求意見。征求各區(qū)縣、各部門、專家和公眾意見，修改完善草案。（四）審查報(bào)批階段（202Y年X月—X月）。1.部門審查。提交規(guī)劃草案至發(fā)改、住建、生態(tài)環(huán)境等部門審查，協(xié)調(diào)解決分歧。2.專家評審。組織國內(nèi)知名專家對規(guī)劃草案進(jìn)行評審，出具評審意見。3.人大審議。將規(guī)劃草案報(bào)市人大常委會審議，根據(jù)審議意見修改。4.上報(bào)審批。經(jīng)市政府審定后，上報(bào)省級自然資源主管部門審批。（五）成果應(yīng)用階段（202Y年X月起）。1.數(shù)據(jù)庫建設(shè)。建立國土空間規(guī)劃數(shù)據(jù)庫，納入省級國土空間規(guī)劃信息平臺，實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)共享。2.實(shí)施監(jiān)督。制定規(guī)劃實(shí)施細(xì)則，建立動(dòng)態(tài)監(jiān)測評估機(jī)制，定期開展規(guī)劃實(shí)施情況評估，及時(shí)調(diào)整優(yōu)化規(guī)劃內(nèi)容。六、保障措施（一）組織保障。領(lǐng)導(dǎo)小組定期召開會議，協(xié)調(diào)解決規(guī)劃編制中的重大問題；各部門各司其職，自然資源局負(fù)責(zé)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，發(fā)改局負(fù)責(zé)與國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展規(guī)劃銜接，住建局負(fù)責(zé)城鄉(xiāng)建設(shè)相關(guān)內(nèi)容，生態(tài)環(huán)境局負(fù)責(zé)生態(tài)保護(hù)相關(guān)內(nèi)容，確保規(guī)劃編制工作順利推進(jìn)。（二）經(jīng)費(fèi)保障。申請市級財(cái)政資金XX萬元，用于現(xiàn)狀調(diào)查、雙評價(jià)雙評估、規(guī)劃編制、專家評審、數(shù)據(jù)庫建設(shè)等工作；建立經(jīng)費(fèi)管理制度，確保資金專款專用，提高使用效益。（三）技術(shù)保障。組建由規(guī)劃、生態(tài)、經(jīng)濟(jì)等領(lǐng)域?qū)＜医M成的技術(shù)顧問團(tuán)隊(duì)，提供專業(yè)指導(dǎo)；引進(jìn)GIS、大數(shù)據(jù)等技術(shù)人才，加強(qiáng)技術(shù)培訓(xùn)；與高校、科研機(jī)構(gòu)合作，開展關(guān)鍵技術(shù)研究，提升規(guī)劃編制水平。（四）制度保障。建立規(guī)劃銜接機(jī)制，明確各類規(guī)劃與國土空間總體規(guī)劃的銜接要求；完善公眾參與制度，保障公眾的知情權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)；制定規(guī)劃動(dòng)態(tài)調(diào)整辦法，確保規(guī)劃適應(yīng)發(fā)展變化。（五）宣傳保障。通過報(bào)紙、電視、網(wǎng)絡(luò)等媒體，宣傳國土空間規(guī)劃的重要意義和主要內(nèi)容；舉辦規(guī)劃展覽，展示規(guī)劃成果；開展規(guī)劃進(jìn)社區(qū)、進(jìn)鄉(xiāng)村活動(dòng)，提高公眾參與度，營造全社會支持規(guī)劃編制和實(shí)施的良好氛圍。七、附則（一）本方案由某市自然資源局負(fù)責(zé)解釋。（二）本方案自發(fā)布之日起實(shí)施。（三）本方案未盡事宜，由領(lǐng)導(dǎo)小組研究決定。