加強(qiáng)建設(shè)工程合同管理規(guī)范市場(chǎng)行

為

建設(shè)施工合同是指承包人按照發(fā)包人

的要求，依據(jù)勘察、設(shè)計(jì)的有關(guān)資料、要求，

進(jìn)行施工建設(shè)、安裝的合同。是承發(fā)包雙方

為實(shí)現(xiàn)建設(shè)工程目標(biāo)，明確相互責(zé)任、權(quán)利、

義務(wù)關(guān)系的協(xié)議;是承包人進(jìn)行工程建設(shè)，

發(fā)包人支付價(jià)款,控制工程項(xiàng)目質(zhì)量、進(jìn)度、

投資,進(jìn)而保證工程建設(shè)活動(dòng)順利進(jìn)行的重

要法律文件。有效的合同管理是促進(jìn)參與工

程建設(shè)各方全面履行合同約定的義務(wù),確保

建設(shè)目標(biāo)(質(zhì)量、投資、工期)的重要手段。

因此,加強(qiáng)合同管理工作對(duì)于承包商以及業(yè)

主都具有重要的意義。

一、加強(qiáng)建設(shè)工程合同管理的現(xiàn)實(shí)意義

(-)加強(qiáng)合同管理是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的要求。隨

著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)機(jī)制的發(fā)育和完善,要求政府管

理部門打破傳統(tǒng)觀念束縛,轉(zhuǎn)變政府職能，

更多地應(yīng)用法律、法規(guī)和經(jīng)濟(jì)手段調(diào)節(jié)和管

理市場(chǎng),而不是用行政命令干預(yù)市場(chǎng);承包

商作為建筑市場(chǎng)的主體,進(jìn)行建筑生產(chǎn)與管

理活動(dòng),必須按照市場(chǎng)規(guī)律要求，健全和完

善內(nèi)部各項(xiàng)管理制度,其中合同管理制度是

其管理制度的關(guān)鍵內(nèi)容之一。建筑市場(chǎng)機(jī)制

的健全和完善,施工合同必將成為調(diào)節(jié)業(yè)主

和承包商經(jīng)濟(jì)活動(dòng)關(guān)系的法律依據(jù)。加強(qiáng)建

設(shè)工程施工合同的管理,是社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)

濟(jì)規(guī)律的必然要求。

（二）規(guī)范建設(shè)各方行為的需要。目前，從建

筑市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)及交易行為看,工程建設(shè)的

參與各方缺乏市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)所必須的法制觀念

和誠(chéng)信意識(shí),不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)行為時(shí)有發(fā)生,承

發(fā)包雙方合同自律行為較差,加之市場(chǎng)機(jī)制

難以發(fā)揮應(yīng)有的功能,從而加劇了建筑市場(chǎng)

經(jīng)濟(jì)秩序的混亂。因此，政府行政管理部門

必須加強(qiáng)建設(shè)工程施工合同的管理,規(guī)范市

場(chǎng)主體的交易行為，促進(jìn)建筑市場(chǎng)的健康穩(wěn)

定發(fā)展。

（三）建筑業(yè)迎接國(guó)際性競(jìng)爭(zhēng)的需要。我國(guó)

加入WT0后，建筑市場(chǎng)將全面開(kāi)放。國(guó)外

承包商進(jìn)入我國(guó)建筑市場(chǎng),如果業(yè)主不以平

等市場(chǎng)主體進(jìn)行交易，仍然盲目壓價(jià)、壓工

期和要求墊支工程款,就會(huì)被外國(guó)承包商援

引“非歧視原則”而引起貿(mào)易糾紛。另外,

由于我們不能及時(shí)適應(yīng)國(guó)際市場(chǎng)規(guī)則，特別

是對(duì)FIDIC條款的認(rèn)識(shí)和和經(jīng)驗(yàn)不足，將造

成我的建筑企業(yè)喪失大量參與國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)的

機(jī)會(huì)。同時(shí)，使我們的工程發(fā)包商認(rèn)識(shí)不到

遵守規(guī)則的重要性，造成巨大經(jīng)濟(jì)損失。因

此,承發(fā)包雙方應(yīng)盡快樹(shù)立國(guó)際化意識(shí),遵

循市場(chǎng)規(guī)則和國(guó)際慣例,加強(qiáng)建設(shè)工程施工

合同的規(guī)范管理,建立行之有效的合同管理

制度。

二、合同在建設(shè)項(xiàng)目管理中的地位和作用

合同在建設(shè)項(xiàng)目管理過(guò)程中正在發(fā)揮越來(lái)

越重要的作用，具體來(lái)講，合同在建設(shè)項(xiàng)目

管理過(guò)程中的地位和作用主要體現(xiàn)在如下

三個(gè)方面：

合同是建設(shè)項(xiàng)目管理的核心

任何一個(gè)建設(shè)項(xiàng)目的實(shí)施，都是通過(guò)簽訂一

系列的承發(fā)包合同來(lái)實(shí)現(xiàn)的。通過(guò)對(duì)承包內(nèi)

容、范圍、價(jià)款、工期和質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)等合同條

款的制訂和履行，業(yè)主和承包商可以在合同

環(huán)境下調(diào)控建設(shè)項(xiàng)目的運(yùn)行狀態(tài)。通過(guò)對(duì)合

同管理目標(biāo)責(zé)任的分解，可以規(guī)范項(xiàng)目管理

機(jī)構(gòu)的內(nèi)部職能，緊密圍繞合同條款開(kāi)展項(xiàng)

目管理工作。因此，無(wú)論是對(duì)承包商的管理,

還是對(duì)項(xiàng)目業(yè)主本身的內(nèi)部管理，合同始終

是建設(shè)項(xiàng)目管理的核心。

施工合同是承發(fā)包雙方履行義務(wù)、享有權(quán)利

的法律基礎(chǔ)

為保證建設(shè)項(xiàng)目的順利實(shí)施，通過(guò)明確承發(fā)

包雙方的職責(zé)、權(quán)利和義務(wù)，可以合理分?jǐn)?/p>

承發(fā)包雙方的責(zé)任風(fēng)險(xiǎn)，建設(shè)T.程合同通常

界定了承發(fā)包雙方基本的權(quán)利義務(wù)關(guān)系。如

發(fā)包方必須按時(shí)支付工程進(jìn)度款，及時(shí)參加

隱蔽工程驗(yàn)收和中間驗(yàn)收，及時(shí)組織工程竣

工驗(yàn)收和辦理竣工結(jié)算等。承包方則必須按

施工圖紙和批準(zhǔn)的施工組織設(shè)計(jì)組織施工，

向業(yè)主提供符合約定質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)的建筑產(chǎn)品

等。合同中明確約定的各項(xiàng)權(quán)利和義務(wù)是承

發(fā)包雙方的最高行為準(zhǔn)則是雙方履行義務(wù)、

享有權(quán)利的法律基礎(chǔ)。

合同是處理建設(shè)項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程中各種爭(zhēng)執(zhí)

和糾紛的法律證據(jù)

建設(shè)項(xiàng)目由于建設(shè)周期長(zhǎng)、合同金額大、參

建單位眾多和項(xiàng)目之間接口復(fù)雜等特點(diǎn)。在

合同履行過(guò)程中，業(yè)主與承包商之間、不同

承包商之間、承包商與分包商之間以及業(yè)主

與材料供應(yīng)商之間不可避兔地產(chǎn)生各種爭(zhēng)

執(zhí)和糾紛。而調(diào)處這些爭(zhēng)執(zhí)和糾紛的主要尺

度和依據(jù)應(yīng)是承發(fā)包雙方在合同中事先作

出的各種約定和承諾，如合同的索賠與反索

賠條款、不可抗力條款、合同價(jià)款調(diào)整變更

條款等等。作為合同的一種特定類型，建設(shè)

工程合同同樣具有一經(jīng)簽訂即具有法律效

力的屬性。所以，合同是處理建設(shè)項(xiàng)目實(shí)施

過(guò)程中各種爭(zhēng)執(zhí)和糾紛的法律依據(jù)。

三、目前建設(shè)施工合同管理中存在的主要問(wèn)

題

工程建設(shè)的復(fù)雜性決定施工合同管理的艱

巨性。目前我國(guó)建設(shè)市場(chǎng)發(fā)育尚不完善，建

設(shè)交易行為尚不規(guī)范,使得建設(shè)施工合同管

理中存在諸多問(wèn)題,主要表現(xiàn)為：

（一）合同雙方法律意識(shí)淡薄，其主要表現(xiàn)

在：少數(shù)合同有失公正。合同文件存在合同

雙方權(quán)利、義務(wù)不對(duì)等現(xiàn)象。從目前實(shí)施的

建設(shè)施工合同文本看,施工合同中絕大多數(shù)

條款是對(duì)發(fā)包方制定的,其中大多強(qiáng)調(diào)了承

包方的義務(wù),對(duì)業(yè)主的制約條款偏少,特別

是對(duì)業(yè)主違約、賠償?shù)确矫娴募s定不具體，

也缺少行之有效的處罰辦法。這不利于施工

合同的公平、公正履行，成為施工合同執(zhí)行

過(guò)程中發(fā)生爭(zhēng)議較多的一個(gè)原因。同時(shí)一，由

于目前建筑市場(chǎng)的激烈競(jìng)爭(zhēng)和不規(guī)范管理，

大量的施工隊(duì)伍與建設(shè)規(guī)模嚴(yán)重失衡,致使

業(yè)主在建設(shè)工程承包中占據(jù)主導(dǎo)地位,提出

一些苛刻和不平等的條件,將自身的風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)

移到承包商身上。由于建筑市場(chǎng)處于買方市

場(chǎng)，承包商為了獲得工程，只好接受。個(gè)別

承包商在實(shí)施這樣的工程合同時(shí)，為了使自

己的利益不受損失，就會(huì)采取偷工減料或非

法分包甚至分非轉(zhuǎn)包等手段，給工程建設(shè)帶

來(lái)隱患。

2、合同文本不規(guī)范。國(guó)家工商局和建設(shè)部

為規(guī)范建筑市場(chǎng)的合同管理，制定了《建筑

工程施工合同示范文本》，以全面體現(xiàn)雙方

的責(zé)任、權(quán)利和風(fēng)險(xiǎn)。有些建設(shè)項(xiàng)目在簽訂

合同時(shí)為了回避業(yè)主義務(wù)，不采用標(biāo)準(zhǔn)的合

同文本，而采用一些自制的、不規(guī)范的文本

進(jìn)行簽約。通過(guò)自制的、籠統(tǒng)的、含糊的文

本條件，避重就輕，轉(zhuǎn)嫁工程風(fēng)險(xiǎn)。有的甚至

仍然采用口頭委托和政府命令的方式下達(dá)

任務(wù)，待工程完工后，再補(bǔ)簽合同，這樣的

合同根本起不到任何約束作用。

3、“陰陽(yáng)合同”充斥市場(chǎng)，嚴(yán)重?cái)_亂了建筑

市場(chǎng)秩序。有些業(yè)主以各種理由、客觀原因，

除按招標(biāo)文件簽訂“陽(yáng)合同”，供建設(shè)行政

主管部分審查備案外,私下與承包商再簽訂

一份在實(shí)際施工活動(dòng)中被雙方認(rèn)可的“陰

合同”，在內(nèi)容上與原合同相違背,形成了

一份違法的合同。這種工程承發(fā)包雙方責(zé)任、

利益不對(duì)等的“陰陽(yáng)合同”，違反國(guó)家有關(guān)

法律、法規(guī),嚴(yán)重?fù)p害承包商利益，為合同履

行埋下了隱患，將直接影響工程建設(shè)目標(biāo)的

實(shí)現(xiàn),進(jìn)而給業(yè)主帶來(lái)不可避免的損失。

4、建設(shè)施工合同履約程度低，違約現(xiàn)象嚴(yán)重。

有些工程合同的簽約雙方都不認(rèn)真履行合

同，隨意修改合同，或違背合同規(guī)定。合同

違約現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生,如：業(yè)主暗中以墊資為

條件，違法發(fā)包；在工程建設(shè)中業(yè)主不按照

合同約定支付工程進(jìn)度款;建設(shè)工程竣工驗(yàn)

收合格后，發(fā)包人不及時(shí)辦理竣工結(jié)算手續(xù),

甚至部分業(yè)主已使用工程多年，仍以種種理

由拒付工程款,形成建設(shè)市場(chǎng)嚴(yán)重拖欠工程

款的頑癥;承包商不按期依法組織施工,不

按規(guī)范施工，形成延期工程、劣質(zhì)工程，嚴(yán)重

影響工程建設(shè)市場(chǎng)。

5、合同索賠工作難以實(shí)現(xiàn)。索賠是合同和

法律賦予受損失者的權(quán)利,對(duì)于承包商來(lái)講

是一種保護(hù)自己、維護(hù)正當(dāng)權(quán)益、避免損失、

增加利潤(rùn)的手段。而建筑市場(chǎng)的過(guò)度競(jìng)爭(zhēng)，

不平等合同條件等問(wèn)題,給索賠工作造成了

許多干擾因素,再加上承包商自我保護(hù)意識(shí)

差、索賠意識(shí)淡薄，導(dǎo)致合同索賠難以進(jìn)行，

受損害者往往是承包商。

6、違法承包人利用其它承包商名義簽訂合

同或超越本企業(yè)資質(zhì)等級(jí)簽訂合同的情況

普遍存在。有些不法承包商在自己不具備相

應(yīng)建設(shè)項(xiàng)目施工資質(zhì)的情況下為了達(dá)到承

包工程的目的，非法借用他人資質(zhì)參加工程

投標(biāo)。并以不法手段獲得承包資格，簽訂無(wú)

效合同。一些不法承包商利用不法手段獲得

承包資質(zhì)，專門從事資質(zhì)證件租用業(yè)務(wù)，非

法謀取私利。嚴(yán)重破壞了建筑市場(chǎng)的秩序。

7、違法簽訂轉(zhuǎn)包、分包合同情況普遍存在。

一些承包商為了獲得建設(shè)項(xiàng)目承包資格，不

惜以低價(jià)中標(biāo)，在中標(biāo)之后又將工程肢解后

以更低價(jià)格非法轉(zhuǎn)包給一些沒(méi)有資質(zhì)的小

的施工隊(duì)伍。這些承包商缺乏對(duì)承包工程的

基本控制步驟和監(jiān)督手段，進(jìn)而對(duì)工程進(jìn)度、

質(zhì)量造成嚴(yán)重影響。

不重視合同管理體系和制度建設(shè)

一些建設(shè)項(xiàng)目不重視合同管理體系的建設(shè)。

合同歸口管理、分級(jí)管理和授權(quán)管理機(jī)制不

健全，誰(shuí)都可以簽合同，合同管理程序不明

確，或有制度不執(zhí)行，該履行的手續(xù)不履行，

缺少必要的審查和評(píng)估步驟。缺乏對(duì)合同管

理的有效監(jiān)督和控制。

專業(yè)人才缺乏也是影響建設(shè)項(xiàng)目合同管理

效果的一個(gè)重要因素。建設(shè)合同涉及內(nèi)容多,

專業(yè)面廣，合同管理人員需要有一定的專業(yè)

技術(shù)知識(shí)、法律知識(shí)和造價(jià)管理知識(shí)。很多

建設(shè)項(xiàng)目管理機(jī)構(gòu)中，沒(méi)有專業(yè)技術(shù)人員管

理合同，或合同管理人員缺少培訓(xùn)，將合同

管理簡(jiǎn)單地視為一種事務(wù)性工作。甚至有的

合同領(lǐng)導(dǎo)直接敲定由一般辦公人員辦理合

同。一旦發(fā)生合同糾紛，缺少必要的法律支

援。

不重視合同歸檔管理，管理信息化程度不高,

合同管理手段落后。一些建設(shè)項(xiàng)目合同管理

仍處于分散管理狀態(tài)，合同的歸檔程序、要

求沒(méi)有明確規(guī)定，合同履行過(guò)程中沒(méi)有嚴(yán)格

監(jiān)督控制，合同履行后沒(méi)有全面評(píng)估和總結(jié),

合同管理粗放。很多單位合同簽訂仍然采用

手工作業(yè)方式進(jìn)行，合同管理信息的采集、

存儲(chǔ)伽工和維護(hù)手段落后，合同管理應(yīng)用軟

件的開(kāi)發(fā)和使用相對(duì)滯后。沒(méi)有按照現(xiàn)代項(xiàng)

目管理理念對(duì)合同管理流程進(jìn)行重構(gòu)和優(yōu)

化，沒(méi)能實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目?jī)?nèi)部信息資源的有效開(kāi)發(fā)

和利用，建設(shè)項(xiàng)目合同管理的信息化程度偏

低。

三、完善建筑工程施工合同管理，應(yīng)該做好

以下幾個(gè)方面工作：

（一）加強(qiáng)對(duì)承包商的資質(zhì)管理。通過(guò)嚴(yán)把

建筑承包商資質(zhì)管理關(guān),從總量上控制建筑

施工隊(duì)伍的規(guī)模,解決目前建筑市場(chǎng)上供求

失衡與過(guò)度競(jìng)爭(zhēng)問(wèn)題,從根本上杜絕壓級(jí)壓

價(jià)。同時(shí)，各級(jí)建設(shè)行政主管部門要加強(qiáng)對(duì)

承包商參與市場(chǎng)行為的監(jiān)督管理，對(duì)承包商

的違法行為要嚴(yán)肅處理，維護(hù)正常的建設(shè)市

場(chǎng)環(huán)境，確保建筑市場(chǎng)的規(guī)范、健康發(fā)展。

（二）加強(qiáng)工程招投標(biāo)管理，建立與工程量

清單相配套的工程管理制度、合同管理制度。

國(guó)家已經(jīng)出臺(tái)了招投標(biāo)法，并全力推行工程

量清單報(bào)價(jià)體制。但在招標(biāo)形式和方法上要

兼顧業(yè)主和承包商的雙方利益，過(guò)份追求招

標(biāo)過(guò)程的嚴(yán)格、完善，并不一定能達(dá)到的招

標(biāo)的最佳效果，建議在招標(biāo)形式上應(yīng)該重視

原則，突出效果。同時(shí)一，在工程量清單計(jì)價(jià)

法推廣實(shí)施后沒(méi)有新的計(jì)價(jià)辦法配合相應(yīng)

的合同管理模式，使得招投標(biāo)所確定的工程

合同價(jià)在實(shí)施過(guò)程沒(méi)有相應(yīng)的合同管理措

施。建議盡快研究相應(yīng)配套措施和管理辦法,

健全體制，完善操作。

（三）借鑒國(guó)際經(jīng)驗(yàn)，推行適用于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)

的合同示范文本。隨著我國(guó)加入wTO,建

筑市場(chǎng)同樣面臨對(duì)外開(kāi)放問(wèn)題,在工程管理

的許多方面要與國(guó)際慣例接軌。因此，在合

同管理方面,我們要不斷借鑒國(guó)際先進(jìn)經(jīng)驗(yàn),

以加速建立和完善市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)需求的合同管

理模式。新的建設(shè)工程施工合同示范文本，

很大程度地參考了FIDIC文本格式，較

以往合同文本有較大的改進(jìn),有利于促進(jìn)建

筑市場(chǎng)的健康、有序發(fā)展，應(yīng)該嚴(yán)格執(zhí)行。

（四）推行合同管理人員持證上崗制度。

加強(qiáng)建設(shè)項(xiàng)目合同管理隊(duì)伍建設(shè)，加強(qiáng)合同

管理人才的培養(yǎng)，實(shí)行合同管理人員持證上

崗制度，亦是提高建設(shè)項(xiàng)目合同管理效果的

重要舉措。目前，我國(guó)己正式推行注冊(cè)造價(jià)

工程師制度，造價(jià)工程師的一項(xiàng)重要職責(zé)就

是搞好建設(shè)項(xiàng)目的投資控制和合同管理。因

此，建議在建設(shè)項(xiàng)目管理機(jī)構(gòu)中設(shè)置注冊(cè)造

價(jià)工程師崗位，專司合同管理職責(zé)。

（五）加大合同管理力度，保證施工合同全

面履約。為保證施工合同全面履行,建設(shè)行

政管理部門應(yīng)把施工合同管理工作列為整

頓規(guī)范市場(chǎng)工作的重要內(nèi)容。要在嚴(yán)把審查

關(guān)的基礎(chǔ)上，加大合同履約管理力度。，對(duì)資

金不到位的項(xiàng)目不予辦理工程報(bào)建手續(xù),不

得組織招投標(biāo),建設(shè)行政主管部門不予辦理

施工許可;堅(jiān)決取締墊資、帶資施工現(xiàn)象，努

力凈化建筑市場(chǎng),進(jìn)一步維護(hù)承包商的合法

利益。

（六）加強(qiáng)合同法律意識(shí)，減少合同糾紛產(chǎn)

生。承包商由于缺乏法律和合同意識(shí)，在簽

訂合同時(shí),對(duì)其中合同條款往往未做詳細(xì)推

敲和認(rèn)真約定，即草率簽訂,特別是對(duì)違約

責(zé)任,違約條件未做具體約定,都直接導(dǎo)致

了工程合同糾紛的產(chǎn)生。因此，在簽訂合同

過(guò)程中，承包商要對(duì)合同合法性、嚴(yán)密性進(jìn)

行認(rèn)真審查,減少簽訂合同時(shí)產(chǎn)生糾紛的因

素，把合同糾紛控制在最低范圍內(nèi)，以保證

合同的全面履行。

（七）加強(qiáng)合同管理體系和制度建設(shè)。項(xiàng)目

建設(shè)各方要重視合同管理機(jī)構(gòu)設(shè)置、合同歸

口管理工作。做好合同簽訂、合同審查、合

同授權(quán)、合同公證、合同履行的監(jiān)督管理。

建立健全合同管理制度，嚴(yán)格按照規(guī)定程序

進(jìn)行操作，以提高合同管理水平。

（八）加強(qiáng)施工合同索賠管理工作，是培育

和發(fā)展建設(shè)市場(chǎng)的一項(xiàng)重要內(nèi)容。我國(guó)工程

承包雙方在合同履行中對(duì)工程索賠認(rèn)識(shí)不

足,缺乏推行工程索賠所需的意識(shí)和動(dòng)力。

因此,提高索賠意識(shí)是承包商亟待解決的問(wèn)

題。施工合同是索賠的依據(jù),索賠則是合同

管理的延續(xù)。合同管理索賠要求承包商在簽

訂合同時(shí)要充分考慮各種不利因素,分析合

同變更和索賠的可能性,采取最有效的合同

管理策略和索賠策略;在合同整個(gè)履行過(guò)程

中，要隨時(shí)結(jié)合施工現(xiàn)場(chǎng)實(shí)際情況,結(jié)合法

律法規(guī)進(jìn)行分析研究，以合理履行合同，這