《市政學(xué)》保障性住房規(guī)劃選址中存在的問題及對(duì)策摘要：我國主要大城市保障性住房大多建設(shè)在位置偏遠(yuǎn)的郊區(qū)，存在交通不便、基礎(chǔ)設(shè)施不完善、大規(guī)模集中建設(shè)等問題，導(dǎo)致居民的福利受到嚴(yán)重?fù)p失，并可能引發(fā)城市居住空間分異和不同收入階層之間的隔離等一系列社會(huì)問題。本文在分析上述問題形成原因的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步闡述其可能產(chǎn)生的不利影響，并針對(duì)目前存在的問題，提出了保障性住房選址的相關(guān)建議。ew-7017353.htm關(guān)鍵詞：保障性住房選址空間失配居住分異

一、引言

自從我國住宅商品化改革以來，住宅問題一直深受政府和民眾的關(guān)注，為了解決城市低收入居民的住宅問題，我國從1995年開始了“安居工程”。經(jīng)過近20年的發(fā)展，我國的保障性住房體系基本成型，近年來隨著城市化進(jìn)程的加快，大量外來人口涌入城市，住房問題成為了城市管理部門的一個(gè)難題，為了解決城市低收入居民以及“夾心層”的住房問題，“十二五”期間政府提出來要建成3600萬套保障房，全國城鎮(zhèn)保障性住房的覆蓋面積達(dá)到20%左右。如此大規(guī)模的保障性住房建設(shè)涉及到多方面的問題，其中保障性住房的選址問題國內(nèi)學(xué)者的廣泛關(guān)注，保障性住房選址規(guī)劃不僅直接涉及到保障對(duì)象的切身利益，選址不當(dāng)甚至?xí)鹂臻g失配、社會(huì)不同階層居住分異等諸多社會(huì)問題。

二、我國主要大城市保障性住房建設(shè)現(xiàn)狀

自從我國取消了福利性實(shí)物分配住房制度，改為市場化商品房制度，隨之而來的是土地出讓制度的改革，土地由以前通過行政審批和劃撥無償獲得，改為通過招、拍、掛獲得，由此土地出讓金成為了當(dāng)?shù)卣?cái)政收入的一個(gè)重要來源，成為城市發(fā)展的一個(gè)重要組成部分。根據(jù)城市土地區(qū)位理論，越靠近城市商業(yè)活動(dòng)中心區(qū)域的土地能獲得的地租越高，隨著土地與城市商業(yè)中心距離的增加，土地所能獲得的地租逐漸降低。為了獲得高額的土地出讓金，政府往往將位于城市中心區(qū)的土地出讓給出價(jià)高的房地產(chǎn)商用于商業(yè)活動(dòng)，區(qū)位、交通、環(huán)境良好的區(qū)域被高檔住宅小區(qū)占據(jù)，而無法給當(dāng)?shù)卣畮斫?jīng)濟(jì)效益的保障性住房被擠占到偏遠(yuǎn)的郊區(qū)。這類地區(qū)遠(yuǎn)離城市中心，土地價(jià)格低廉，政府建設(shè)成本低，能最大限度的降低當(dāng)?shù)卣呢?cái)政負(fù)擔(dān)。

三、保障性住房建設(shè)選址不當(dāng)影響分析

（一）居住與就業(yè)的空間失配導(dǎo)致居民福利損失

由于居住與就業(yè)地點(diǎn)距離的增加而導(dǎo)致的居住與就業(yè)空間不匹配，大大增加了居民的通勤成本，由此導(dǎo)致的居民福利損失。這部分成本又可以分為顯性成本和隱形成本，顯性成本就是由于通勤距離的延長而支付的交通費(fèi)用增加，以及正常狀況下花費(fèi)的通勤時(shí)間，而隱性成本則是由于缺乏便利的公共交通工具和非正常交通狀況（堵車等）帶來的更長通勤時(shí)間和精神損耗，徐濤等人研究表明居住與就業(yè)的空間錯(cuò)位導(dǎo)致通勤給居民帶來的經(jīng)濟(jì)上的壓力很小，長時(shí)間通勤帶來的時(shí)間消耗及由此引起的精神消耗才是最主要的。

（二）公共配套設(shè)施不完善導(dǎo)致居民福利損失

城市偏遠(yuǎn)地區(qū)由于人流量較少，達(dá)不到建設(shè)基礎(chǔ)服務(wù)設(shè)施以及商業(yè)設(shè)施的標(biāo)準(zhǔn)，因此缺乏相應(yīng)的公共服務(wù)設(shè)施。政府出于土地財(cái)政的壓力，把保障性住房項(xiàng)目建設(shè)在基礎(chǔ)設(shè)施不完善的區(qū)域，一方面可以大大減少在城市中心區(qū)劃撥土地帶來的財(cái)政收入損失，另一方面通過大規(guī)模集中建設(shè)保障性住房聚集人氣，推動(dòng)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)的活躍，提升這類區(qū)域的土地品質(zhì)，從而在未來的土地出讓中獲取較高的土地出讓金。

但是從受保障對(duì)象的角度來看，公共基礎(chǔ)設(shè)施與住區(qū)居民的日常生活密切相關(guān)。對(duì)于有孩子在上學(xué)的低收入家庭來說，住區(qū)附近是否有合適的就學(xué)學(xué)校是他們不得不考慮的一個(gè)重要因素。我國目前大多數(shù)保障性住房項(xiàng)目都只要求配套幼兒園，部分家庭很可能因?yàn)樽优木蛯W(xué)問題而放棄這類地區(qū)的保障性住房。保障性住房大多建設(shè)在公共服務(wù)設(shè)施匱乏的區(qū)域，給居民的生活帶來了極大的不便，導(dǎo)致居民福利受到嚴(yán)重?fù)p失。

（三）部分特殊群體的社會(huì)融合問題

受保障對(duì)象中有一部分是舊城拆遷改造的低收入居民，這類居民原來是居住在城市中心區(qū)，由于舊城拆遷或者改造而被迫遷移出去，這類居民原來一般都是居住于單位大院或者老舊社區(qū)，國有經(jīng)濟(jì)體制改革之后，這些居民很大一部分成為了失業(yè)下崗工人，由于缺乏一定的工作技能，他們大都從事基礎(chǔ)服務(wù)業(yè)，或者沒有固定的工作，依靠原有的社區(qū)環(huán)境謀生，如環(huán)衛(wèi)工人、街邊攤販、小雜貨店等等，尤其是年老的低收入者，依賴原來的社區(qū)環(huán)境生存，一旦舊城區(qū)拆遷改造，就破壞了他們原有的社會(huì)生存結(jié)構(gòu)，尤其是把他們遷入到一個(gè)完全陌生的居住環(huán)境，一方面破壞了他們賴以生存的社區(qū)環(huán)境，另一方面他們很難融入到一個(gè)新的社會(huì)環(huán)境中，這也是很多城市在舊城區(qū)改造過程中一些原居民不愿意搬遷的一個(gè)重要原因。

（四）保障性住房大規(guī)模集中建設(shè)導(dǎo)致居住分異問題

大規(guī)模集中建設(shè)保障性住房帶來的一個(gè)顯著問題就是居住分異問題，低收入群體在居住空間上的大規(guī)模聚集會(huì)導(dǎo)致高低收入階層的社會(huì)隔離。歐美等發(fā)達(dá)國家在公共住房建設(shè)方面的經(jīng)驗(yàn)已經(jīng)證實(shí)了居住分異的存在，并且西方學(xué)者的相關(guān)研究表明居住分異會(huì)嚴(yán)重?fù)p害低收入群體的利益，導(dǎo)致他們在公共資源和資本積累上處于劣勢地位，這種影響甚至?xí)诖H之間進(jìn)行傳遞，從而進(jìn)一步加劇社會(huì)資源的分配不公，不利于社會(huì)的和諧發(fā)展。

美國1973年以前的公共住房就是以大量集中建設(shè)為主，導(dǎo)致出現(xiàn)黑人和低收入人群在居住空間的大量聚集，這些公共社區(qū)呈現(xiàn)出高失業(yè)率、受教育程度低下、高犯罪率、社會(huì)治安差等特點(diǎn)，這些大型公共社區(qū)逐漸演變成貧民窟，隨之而來的就是種族隔離、社會(huì)沖突等問題，對(duì)城市的發(fā)展極為不利。英國1980年代建立的公共住房就因?yàn)槌蔀樨毭窨叨罱K停止建設(shè)，法國由于公共住房的建設(shè)而形成窮人區(qū)和富人區(qū)，導(dǎo)致貧富階層的分化和對(duì)立，給社會(huì)治安帶來極大的不安定。西方國家對(duì)于居住分異問題至今仍未找到有效的解決辦法，國內(nèi)許多學(xué)者的研究表明我國北京、上海、廣州等大城市已經(jīng)出現(xiàn)了居住空間分異，如果不對(duì)這類問題加以重視，就會(huì)加劇居住分異的形成，最終會(huì)影響我國社會(huì)的發(fā)展。四、保障性住房選址建議

保障性住房作為國家保障體系的一個(gè)重要組成部分，具有很強(qiáng)的社會(huì)屬性，因此在考慮保障性住房選址的過程中我們需要從保障對(duì)象的角度來考察，結(jié)合建設(shè)的可行性，把保障對(duì)象和保障性住房項(xiàng)目結(jié)合起來，從而使保障性住房達(dá)到效益的最大化。

（一）在軌道交通沿線或者兩端待開發(fā)區(qū)域建設(shè)保障性住房

杜靜（2012）等人的調(diào)查研究表明低收入群體對(duì)公共交通系統(tǒng)的依賴程度非常高，李小廣等人（2013）通過對(duì)重慶市公共租賃住房社區(qū)的調(diào)查研究表明公共交通對(duì)公共租賃住房居民通勤時(shí)間影響最為顯著，因此在保障性住房選址過程中，應(yīng)充分結(jié)合現(xiàn)有和規(guī)劃中的公共交通系統(tǒng)。我國主要大城市都在大力發(fā)展以軌道交通為主的城市交通體系，在軌道交通沿線或兩端待開發(fā)區(qū)域建設(shè)保障性住房，從受保障對(duì)象的角度來看，可以提高出行的便利程度，減少通勤時(shí)間和成本，通過軌道交通將保障對(duì)象的居住與就業(yè)地點(diǎn)連接起來，可以有效解決居住與就業(yè)的空間失配問題。從政府的角度來看，在軌道交通沿線或兩端待開發(fā)區(qū)域建設(shè)保障性住房，一方面土地價(jià)格和建設(shè)成本較低，可以減輕當(dāng)?shù)卣呢?cái)政負(fù)擔(dān)，另一方面通過建設(shè)保障性住房，可以迅速聚集人氣，促進(jìn)周邊區(qū)域的快速發(fā)展和公共配套設(shè)施的完善，有利于城市的發(fā)展。

（二）加大保障性住房與商品房的配套建設(shè)比例

發(fā)達(dá)國家的建設(shè)經(jīng)驗(yàn)表明，保障性住房與商品房的配建可以促進(jìn)不同收入階層的融合，有效地解決居住分異問題。目前在我國很多城市也已經(jīng)出現(xiàn)商品房與保障性住房配建的做法，這種做法一方面可以減少政府的財(cái)政負(fù)擔(dān)，另一方面不同收入階層的居民混合居住還可以產(chǎn)生互補(bǔ)效應(yīng)，高收入家庭可以為低收入者提供一些服務(wù)型工作崗位，如鐘點(diǎn)工、保姆等。不同收入階層之間的交流和聯(lián)系，有助于低收入階層居民較易于獲得更多的社會(huì)資本，緩解低收入階層的自我隔離等問題。雖然我國大多數(shù)城市規(guī)定了商品房建設(shè)中要配建一定比例的保障性住房，但是與國外發(fā)達(dá)國家相比仍存在相當(dāng)大的差距，美國公共住宅與商品房的配建比例為20%～60%，英國為15%～50%，德國為20%，法國為15%～20%等，而我國平均只有10%的配建比例。因此需要加大保障性住房與商品房的配建比例，促進(jìn)不同收入階層居民的融合。

（三）結(jié)合舊城區(qū)改造建設(shè)保障性住房

于一凡等學(xué)者的研究表明，社區(qū)歸屬感是低收入階層非常依賴的社會(huì)支持，一旦中低收入群體大規(guī)模外遷造成既有的社會(huì)網(wǎng)絡(luò)解體，新的社會(huì)網(wǎng)絡(luò)難以形成，對(duì)于原本社會(huì)網(wǎng)絡(luò)缺乏的低收入群體而言，重建社區(qū)的凝聚力和和諧難度很大。在舊城區(qū)改造過程中部分低收入人群年齡較大，他們在原來的社區(qū)居住時(shí)間長，依賴原有的社區(qū)環(huán)境生存，并且對(duì)新的社會(huì)環(huán)境缺乏一定的適應(yīng)能力，這類人群在原有的社區(qū)被拆遷或者改造之后，一旦被遷移出去很容易導(dǎo)致他們與社會(huì)的隔離。因此在舊城區(qū)改造中要強(qiáng)化社區(qū)規(guī)劃，在原有的社區(qū)中建設(shè)保障性住房，優(yōu)先將這類居民作為保障對(duì)象，這樣就可以有效的保持他們原有的社會(huì)網(wǎng)絡(luò)以及他們的生存環(huán)境，一方面可以促進(jìn)城市整體的升級(jí)更新，另一方面可以促進(jìn)社區(qū)居民的有效融合，提升他們的社會(huì)歸屬感。

五、結(jié)語

保障性住房作為社會(huì)保障體系的重要組成部分，應(yīng)該充分體現(xiàn)人們的公平居住權(quán)利，而不僅僅是把它當(dāng)作低收入階層的容身之地。從西方發(fā)達(dá)國家的建設(shè)經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)來看，保障性住房的選址對(duì)城市居住空間格局和社會(huì)空間格局起著至關(guān)重要的作用，我們應(yīng)該更多的從社會(huì)效益和受保障群體的角度來考慮保障性住房建設(shè)帶來的社會(huì)效應(yīng)。因此我們需要采取科學(xué)、審慎的態(tài)度來考察保障性住房的選址問題，對(duì)已經(jīng)出現(xiàn)的城市空間失配和社會(huì)分異現(xiàn)象加以遏制，促進(jìn)城市的健康發(fā)展和社會(huì)和諧進(jìn)步。

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