北京市城市公共安全評估

一引言

北京作為國際性超大型城市，人口稠密、建筑的密集，政治、文化及國際交往活動頻繁。伴

隨著迅速發(fā)展的城市化，城市脆弱性越發(fā)明顯。從自然地理條件來看，北京西靠太行山脈，

北傍燕山，東邊與渤海相望，南面是華北平原，屬于溫帶大陸性季風(fēng)氣候。受氣候和地理位

置影響，自然災(zāi)害頻繁，特別是氣象災(zāi)害。隨著社會經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，北京突發(fā)災(zāi)害事件不

斷，特別是火災(zāi)事故、交通事故、環(huán)境污染等，給北京市造成重大的人員傷亡和財產(chǎn)損失，

嚴(yán)重威脅著人民的生命和財產(chǎn)安全。整體而言，北京市的突發(fā)事件以非自然因素為主，呈現(xiàn)

災(zāi)害種類多且連發(fā)性強、危害程度高、處置協(xié)調(diào)難度大等特點。

隨著北京城市建設(shè)步伐的加快，生產(chǎn)安全事故、火災(zāi)事故、交通事故、旅游突發(fā)事件、環(huán)境

污染事件等頻發(fā)；傳染病、食品安全等公共衛(wèi)生突發(fā)事件的風(fēng)險大大增加；城鄉(xiāng)差距擴(kuò)大、

房屋拆遷等社會經(jīng)濟(jì)問題孕育諸多社會不安定因素，引發(fā)重大的突發(fā)性安全事故，如校園安

全穩(wěn)定事件、個人極端暴力事件等。而這些突發(fā)性事件往往并不是單獨發(fā)生，常常和其他災(zāi)

害或災(zāi)難性事件并發(fā)或者連發(fā)，形成災(zāi)害鏈，或衍生出次生災(zāi)害，進(jìn)一步放大災(zāi)害給人類帶

來的損失，對社會秩序和城市安定等構(gòu)成嚴(yán)重威脅。北京地區(qū)擁有大量的流動人口，駐扎了

較多的中央單位、涉外機構(gòu)，人員和機構(gòu)情況復(fù)雜，協(xié)調(diào)處理突發(fā)事件的難度較大。

本報告基于北京市的歷年數(shù)據(jù)，針對城市公共安全的四個方面一一自然災(zāi)害、事故災(zāi)難、公

共衛(wèi)生、社會安全，分析北京市公共安全概況，根據(jù)相關(guān)數(shù)據(jù)資料，基于層次分析法對城市

公共安全進(jìn)行評估，進(jìn)而判別城市公共安全等級；通過對北京市居民的城市公共安全的認(rèn)知

調(diào)查，詳細(xì)地分析了北京市居民的公共安全認(rèn)知和公共安全意識。

二北京市城市公共安全概況

（一）自然災(zāi)害

北京市自然災(zāi)害的孕災(zāi)環(huán)境較為復(fù)雜，具有災(zāi)害類型多、頻次高、損失大等特點，主要包括

高溫、（暴雨）洪澇、大風(fēng)、寒潮等氣象災(zāi)害以及地質(zhì)、地震災(zāi)害、生物災(zāi)害等常見的自然

災(zāi)害（見表1）。

表1北京市自然災(zāi)害的主要類別

類型自然災(zāi)害災(zāi)種

（暴雨）洪澇、高溫、大風(fēng)、沙塵暴、雷

氣象類災(zāi)害

電、寒潮、暴雪

地質(zhì)類災(zāi)害泥石流、滑坡、崩塌、地面塌陷、地震

生物災(zāi)害病蟲災(zāi)

森林火災(zāi)森林、園林火災(zāi)

注：本文中未注明資料來源的圖表，均為作者獨立整理制作。

表1北京市自然災(zāi)害的主要類別

1.氣象災(zāi)害

受到特殊的地理位置與典型的溫帶大陸性氣候影響，北京的氣象災(zāi)害頻發(fā)、突發(fā)和局地性強

等明顯特點（據(jù)統(tǒng)計，北京70%的自然災(zāi)害為氣象類災(zāi)害）。此外，還表現(xiàn)為種類多樣、季

節(jié)性明顯等特點。其中影響較大的災(zāi)害性天氣主要包括大風(fēng)、（暴雨）洪澇、高溫、沙塵

暴、雷電、暴雪和寒潮七類，這些災(zāi)害性天氣常引發(fā)一種或多種的次生災(zāi)害或形成災(zāi)害鏈，

對北京的經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展和人民的生命財產(chǎn)安全構(gòu)成了極大的威脅。

（1）洪澇

北京地區(qū)洪澇災(zāi)害可細(xì)分為流域性洪水、山區(qū)山洪泥石流、城區(qū)內(nèi)澇以及伴隨性的次生災(zāi)

害，呈現(xiàn)以下幾個方面的特點：（1）流域性大洪水發(fā)生概率小、災(zāi)害威脅大；（2）山洪泥

石流頻發(fā)，財產(chǎn)損失、人員傷亡嚴(yán)重；（3）集中性強降水引發(fā)內(nèi)澇，次生災(zāi)害多發(fā)。

北京市暴雨洪澇形成主要原因有：一是永定河決堤，導(dǎo)致洪水侵襲沿河流域的城鎮(zhèn)。但是由

于近年來政府投入了大量的財力物力，永定河的防洪工程得到加強，發(fā)生可能性已大大減

??；二是大雨普降，而城市的排水能力不足導(dǎo)致嚴(yán)重的內(nèi)澇災(zāi)害的發(fā)生，對居民的生產(chǎn)生活

有極大的影響；三是強雷陣雨、暴雨，超強的短時降水致使局部低洼區(qū)域積水，進(jìn)而導(dǎo)致局

部地區(qū)的交通阻斷、停電或危房倒塌等危害。

隨著北京市現(xiàn)代化進(jìn)程的加快，城市地面硬化面積迅速增加。北京市的中心地區(qū)的地面硬化

面積已超過了市中心總面積的80乳而綠化透水和水面的總面積已低于20%,地面降水徑流

系數(shù)在0.6以上，即降水中有60%的水量積聚于低洼不透水的地區(qū)，極易形成內(nèi)澇災(zāi)害（特

別是高密度的建筑區(qū)）。

2015年，北京市防汛辦發(fā)布的城區(qū)道路63個易積水點.如圖1所示。

纖點標(biāo)注為易積水路段

紀(jì)$亭

。唐云寺君

S?[

門刈青八甲

西山村

黃桑村.

I新房忖.

i東路雙井

石悟村么優(yōu)村，

樂石村41

圖1北京市城區(qū)63個易積水點分布

據(jù)歷史資料分析得，北京近五十多年來共發(fā)生了近八百次較大型的旱澇災(zāi)害，且干旱和洪澇

交替頻繁，包括洪澇災(zāi)害387次和干旱災(zāi)害407次。

洪澇災(zāi)害給北京市社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展造成重大損失，并旦對居民的生命財產(chǎn)構(gòu)成重大的威脅。

2012年7月21日，北京及其周邊地區(qū)遭遇61年來最強暴雨及洪澇災(zāi)害，暴雨造成房山區(qū)

的山洪暴發(fā)。據(jù)統(tǒng)計，該次（暴雨）洪澇造成北京市190萬人受災(zāi)（其中，房山區(qū)80萬

人），79人死亡，全市的經(jīng)濟(jì)損失約百億元。

（2）干旱

干旱災(zāi)害對北京人民生活與經(jīng)濟(jì)活動都有嚴(yán)重影響，且北京地區(qū)干旱歷來嚴(yán)重。近25年

來，北京市的自然降水量相較于平均值的累計數(shù)減少了近325億平方米。此外，農(nóng)田的受旱

面積相對于20世紀(jì)50年代有明顯增加的趨勢。北京市歷來有“十年九旱”的說法，外加變

遷的氣候環(huán)境和人為不合理的干擾活動，植被出現(xiàn)了嚴(yán)重的退化。特別是21世紀(jì)以來，干

旱災(zāi)害更呈現(xiàn)加重趨勢，甚至出現(xiàn)春夏秋連續(xù)干旱的現(xiàn)象，對北京巾的脆弱生態(tài)系統(tǒng)造成極

不利的影響，加劇了北京土地的荒漠化。此外，氣候長時間地暖干也極易引發(fā)其他的災(zāi)害發(fā)

生，例如冬春干旱易出現(xiàn)森林火災(zāi)、草原火災(zāi)等。

從季節(jié)來看，北京市春旱出現(xiàn)的概率達(dá)80%?90乳夏季是北京降水集中的季節(jié)，夏季（6-

8月）降水量占全年的70%?75%,夏旱一般是三年一遇，北京年降水量多年平均值為600?

650毫米，本來就是水資源缺乏的大城市，夏季干旱會嚴(yán)重影響城市供水。

（3）沙塵暴

北京市是風(fēng)沙活動和沙塵暴的高發(fā)區(qū)域之一。近代以來，北京的沙塵暴天氣更是司空見慣：

2005年4月，北京市出現(xiàn)強沙塵暴；2006年4月，北京的沙塵暴持續(xù)了5天，其中，2天

污染等級達(dá)五級，3天為三級污染，同年的另一次強沙塵暴伴隨強風(fēng)過程，北京市一夜的總

降塵量就達(dá)33萬噸；2008年，北京市遭遇了沙塵天氣，沙塵籠罩了行人、交通和建筑，嚴(yán)

重影響了正常的生產(chǎn)生活；2010年3月，北京遭遇了兩次強浮塵天氣（達(dá)五級重度污

染）。沙塵暴會造成房屋的倒塌、交通供電的受阻甚至中斷，進(jìn)而導(dǎo)致人畜的傷亡等。

（4）寒潮

寒潮是北京市最嚴(yán)重的自然災(zāi)害之一。2009年1月、2012年2月、2012年11月、2013年

11月、2014年2月，北京市都暴發(fā)了寒潮，因為寒潮的高發(fā)期，恰與秋菜的收獲時間重

合，因此寒潮來臨時大白菜遭受嚴(yán)重凍害，直接影響城市人民生活，此外，寒潮會造成大面

積降雪，致使大范圍劇烈地降溫，形成大風(fēng)或風(fēng)雪天氣，這些災(zāi)害對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、交通運輸和

居民的健康都會造成很大的影響。例如：1987年北京暴發(fā)的一次寒潮，很多車站道岔被凍

結(jié)，鐵軌也被雪埋，與此同時，通信的信號失靈，給社會造成嚴(yán)重的負(fù)面影響。

2.地質(zhì)災(zāi)害

根據(jù)北京市國土資源局資料，北京常見的地質(zhì)災(zāi)害包括泥石流、崩塌、滑坡、地面塌陷等，

這些突發(fā)性地質(zhì)災(zāi)害主要發(fā)生于山區(qū)；而地面沉降、地裂縫等緩變性的地質(zhì)災(zāi)害常集中于平

原區(qū)。根據(jù)最新統(tǒng)計（2015年），全市現(xiàn)有64個鄉(xiāng)鎮(zhèn)、242個行政村、32條道路、50個景

點、17個度假村、19個礦山、6所中小學(xué)校，共4775戶14643人和24413間房屋受到突發(fā)

性地質(zhì)災(zāi)害的威脅。

全市地質(zhì)災(zāi)害高易發(fā)區(qū)面積約為1870平方公里，約占全市總面積的12初中易發(fā)區(qū)約為

3665平方公里，約占全市面積的22%；低易發(fā)區(qū)約為3792平方公里，約占全市面積的

23%；其余7083平方公里為不易發(fā)區(qū)，約占全市面積的43機地質(zhì)災(zāi)害具有廣泛性、群發(fā)

性、高隱蔽性、高突發(fā)性和時間上的集中性等特點。

N

中易發(fā)區(qū)

比例尺1:2000000?高易發(fā)區(qū)

2015年6月5日北京市國土資源局信息辦制

圖2北京市地質(zhì)災(zāi)害易發(fā)程度分區(qū)

泥石流、崩塌、滑坡和采礦塌陷是北京地區(qū)的突發(fā)地質(zhì)災(zāi)害，主要發(fā)生在山區(qū)和半山區(qū)，其

中，密云北部、懷柔中部、延慶東部山區(qū)和平谷北部山區(qū)是泥石流、崩塌等地質(zhì)類災(zāi)害的高

發(fā)地區(qū)；房山的山區(qū)和門頭溝是泥石流、塌陷和崩塌等地質(zhì)類災(zāi)害的高發(fā)地區(qū)。

（1）泥石流

泥石流是對北京危害最大的地質(zhì)災(zāi)害。北京市2/2的面積為山區(qū)，山區(qū)受泥石流威脅的戶數(shù)

達(dá)3202戶9624人。自1949年新中國成立以來，全市泥石流災(zāi)害已造成500余人死亡，

7530多間房屋被毀。重大的泥石流2次（死亡的人數(shù)超過100人/次），較大型的泥石流9

次（死亡人數(shù)超過10人/次），直接經(jīng)濟(jì)損失高達(dá)數(shù)億元。如：1976年7月23日北京密云

馮家峪和半城子等地區(qū)發(fā)生了泥石流，死亡人數(shù)達(dá)104人。

據(jù)統(tǒng)計，泥石流隱患主要分布在懷柔區(qū)、密云區(qū)、平谷區(qū)、門頭溝區(qū)、房山區(qū)、延慶區(qū)。分

布在這些區(qū)的泥石流隱患數(shù)量占北京地區(qū)泥石流隱患總數(shù)量的90%（見圖3）。

圖3北京市各區(qū)泥石流隱患數(shù)量占比

（2）崩塌

崩塌隱患主要分布在延慶區(qū)、房山區(qū)、昌平區(qū)、懷柔區(qū)、門頭溝區(qū)，分布在這些區(qū)的崩塌隱

患數(shù)量占北京地區(qū)崩塌隱患總數(shù)量的78%（見圖4）。

圖4北京市各區(qū)崩塌隱患數(shù)量占比

不穩(wěn)定斜坡隱患主要分布在昌平區(qū)、延慶區(qū)、房山區(qū)、門頭溝區(qū)、平谷區(qū)，分布在這些區(qū)的

不穩(wěn)定斜坡隱患數(shù)量占北京地區(qū)不穩(wěn)定斜坡隱患總數(shù)量的89%(見圖5)。

圖5北京市各區(qū)不穩(wěn)定斜坡隱患數(shù)量占比

(3)滑坡

北京的滑坡發(fā)生次數(shù)較少。其中，威脅比較大的兩處滑坡為趙家臺滑坡和戒臺寺滑坡，均為

人類采礦活動引起的。

3.地震災(zāi)害

根據(jù)地震發(fā)生所構(gòu)成的影響損失，可將其分為直接的災(zāi)害損失和次生的災(zāi)害損失。直接的災(zāi)

害損失包括地面破壞、建筑物的破壞、山體等的破壞。1900年以前北京市發(fā)生6?6.9級地

震合計4次；1900?1976年發(fā)生地震總計4次;公元438年至1976年共發(fā)生地震168次，

其中4級以上地震29次，4?4.9級11次，5?5.9級9次，6?6.9級8次，7?8級1次；

1976年唐山地震波及北京，烈度為6度以上，郊區(qū)受到破壞的舊式房屋，占房屋總數(shù)的

9.6%,城區(qū)僅房管局管理的各類樓房，遭受中等和嚴(yán)重破壞的達(dá)28.6乳除此之外，地震還

可能引發(fā)出其他次生災(zāi)害（例如火災(zāi)、洪澇、痕疫等）。

懷柔縣

延慶具1484.2.7

294.9.06-密云縣

-6-

1746.7.29

-5

昌平區(qū)平谷區(qū)

1615.12.81618.8.15

順義區(qū)-4~

1765741730.9.30

-5--6-

海淀口圖例

門頭溝區(qū)1665416

6震級

石景山區(qū)二、朝陽區(qū)

15*6.《施%城區(qū)1664.4.1?4.7~4.9

-4-----1679.9.2

5尸喔文區(qū)8-?5a5.9

豐臺區(qū)1076J2.9

-?n/v3通州區(qū)6.0~6.9

房山區(qū)1057.3.30

671536.1L17.0-7.9

6-

大興區(qū)

8.0~8.9

年、月、日

震級

圖61994?2013年北京市行政區(qū)內(nèi)歷史地震分布

4.森林火災(zāi)

圖7和圖8展示了近五年北京地區(qū)四大功能區(qū)的森林火災(zāi)受災(zāi)情況。從橫向上分析，北京地

區(qū)近五年森林火災(zāi)受災(zāi)面積最大、損失最嚴(yán)重的一次為2013年首都功能核心區(qū)的西城區(qū)秸

稈燃燒引起的森林火災(zāi)事件，受災(zāi)面積為6.46公頃，首都功能核心區(qū)雖發(fā)生森林火災(zāi)次數(shù)

較少，但森林火災(zāi)的災(zāi)害風(fēng)險較高：城市發(fā)展新區(qū)近五年森林火災(zāi)共發(fā)生3次，受災(zāi)面積總

共約為6.81公頃；生態(tài)涵養(yǎng)發(fā)展區(qū)近五年森林火災(zāi)共發(fā)生5次，受災(zāi)面積約3.32公頃；而

城市功能拓展區(qū)近五年沒有森林火災(zāi)發(fā)生的記錄?？傮w而言，從歷史災(zāi)害事件、氣候條件和

地理環(huán)境來看，北京各功能區(qū)森林火災(zāi)風(fēng)險較高的為首都功能核心區(qū)、城市發(fā)展新區(qū)和生態(tài)

涵養(yǎng)發(fā)展區(qū)，而城市功能拓展區(qū)的森林火災(zāi)風(fēng)險相對較低。

□首都功能核心區(qū)口城市功能拓展區(qū)

-□城市發(fā)展新區(qū)口生態(tài)涵養(yǎng)發(fā)展區(qū)

害

W6

林

柒

(

公4

頃

)3

O1----------1—

20112012201320142015（年份）

圖72011-2015年北京各功能區(qū)歷年森林火災(zāi)受害森林面積

□首都功能核心區(qū)口城市功能拓展區(qū)

火z5□城市發(fā)展新區(qū)口生態(tài)涵養(yǎng)發(fā)展區(qū)

災(zāi)

次

數(shù)z0

(

次

)L5

圖82011?2015年北京各功能區(qū)歷年森林火災(zāi)次數(shù)

從縱向上分析，北京地區(qū)近五年每年都有森林火災(zāi)發(fā)生?？梢姳本┑貐^(qū)特別是北京生態(tài)涵養(yǎng)

發(fā)展區(qū)，是森林火災(zāi)防范的重點區(qū)域。

（二）事故災(zāi)難

環(huán)境污染、信息安全、有限空間及地下營業(yè)場所空間安全、城市軌道交通安全、超高層建筑

火災(zāi)事故、城市路橋事故等突發(fā)事件是北京的主要事故災(zāi)難。據(jù)統(tǒng)計，2015年北京市安全

生產(chǎn)形勢基本穩(wěn)定向好，總體特點呈現(xiàn)“一個杜絕、兩個下降、三個穩(wěn)定向好”的發(fā)展態(tài)

勢，即：杜絕了重大以上事故；事故總量下降，較大事故發(fā)生率下降；絕大部分區(qū)縣穩(wěn)定向

好，大部分行業(yè)領(lǐng)域穩(wěn)定向好，指標(biāo)控制良好。具體而言，全年各類安全事故共發(fā)生1142

起、死亡人數(shù)1256人，分別同比下降5.4%和8.9機發(fā)生較大事故29起、死亡111人，分

別下降9?4%和21.3%；未發(fā)生重大以上事故。

圖9反映了北京市2012?2015年事故災(zāi)難發(fā)生次數(shù)與死亡人數(shù)的情況。2012?2015年，北

京共發(fā)生死亡事故3885次，死亡人數(shù)共4232人。其中，死亡事故發(fā)生次數(shù)和死亡人數(shù)最多

的年份都在2014年，分別為1003次和1096人；其次為2012年，共發(fā)生982次，死亡人數(shù)

為1073人。2015年，北京的安全生產(chǎn)死亡事故發(fā)生次數(shù)和死亡人數(shù)雖有所下降，但整體而

言事故情況仍不容樂觀。

圖92012?2015年北京市歷年事故災(zāi)難發(fā)生次數(shù)和死亡人數(shù)概況

分析2015年北京事故災(zāi)難整體情況可知，全市共發(fā)生各類事故災(zāi)難死亡事故963起，死亡

1031人，同比減少40起65人，分別下降4.0%和5.9機發(fā)生一次死亡3人以上較大事故9

起，死亡32人，事故起數(shù)同比減少2起，下降18.2%,死亡人數(shù)同比減少15人，下降

31.9%o交通人亡事故己連續(xù)七年下降；尤其是2015年下降幅度達(dá)到17.6%,比2014年減

少28起，死亡人數(shù)減少29人，全市交通事故死亡人數(shù)為十二年來最低。

L生產(chǎn)安全事故

圖10展示了2009?2013年北京各功能區(qū)安全事故情況，從區(qū)域上分析，北京城市功能拓展

區(qū)的生產(chǎn)安全事故起數(shù)和生產(chǎn)安全事故死亡人數(shù)最多，其中，2010年生產(chǎn)安全事故最為嚴(yán)

重，事故總起為63起，事故死亡人數(shù)為65人；生產(chǎn)安全事故較為嚴(yán)重的為城市發(fā)展新區(qū),

其次為生態(tài)涵養(yǎng)發(fā)展區(qū)，情況較好的為首都功能核心區(qū)。

2.火災(zāi)事故

圖12反映了2009?2013年北京各功能區(qū)立案火災(zāi)事故情況。從地區(qū)上看，北京城市功能拓

展區(qū)和城市發(fā)展新區(qū)的火災(zāi)事故較為嚴(yán)重。其中，火災(zāi)事故起數(shù)、火災(zāi)事故死亡人數(shù)和火災(zāi)

事故直接經(jīng)濟(jì)損失值較高的功能區(qū)都為城市功能拓展區(qū)，而首都功能核心區(qū)火災(zāi)事故起數(shù)和

損失都較少。從時間上來分析，2013年北京地區(qū)火災(zāi)事故雖與近年平均數(shù)持平，但火災(zāi)事

故死亡人數(shù)和火災(zāi)事故直接經(jīng)濟(jì)損失都大大超過了往年，北京地區(qū)火災(zāi)事故死亡人數(shù)共53

人（見圖13）,其中，北京誠市功能拓展區(qū)為31人；北京2013年火災(zāi)直接經(jīng)濟(jì)損失達(dá)

5265.9萬元，其中，北京城市功能拓展區(qū)為2949.3萬元（見圖14）。

□首都功能核心區(qū)口城市功能拓展區(qū)

□城市發(fā)展新區(qū)口生態(tài)涵養(yǎng)發(fā)展區(qū)

0100020003000400050006000事故起數(shù)（起）

圖122009?2013年北京市各功能區(qū)火災(zāi)事故起數(shù)

口首都功能核心區(qū)口城市功能拓展區(qū)口城市發(fā)展新區(qū)口生態(tài)涵養(yǎng)發(fā)展區(qū)

人

圖132009?2013年北京市各功能區(qū)火災(zāi)事故死亡人

口首都功能核心區(qū)口城市功能拓展區(qū)口城市發(fā)展新區(qū)口生態(tài)涵養(yǎng)發(fā)展區(qū)

圖162009?2013年北京市各功能區(qū)交通事故死亡人數(shù)

根據(jù)北京市統(tǒng)計年鑒，從2010年以來，北京市城市功能拓展區(qū)和城市發(fā)展新區(qū)等的交通事

故的經(jīng)濟(jì)損失都呈上升趨勢，生態(tài)涵養(yǎng)發(fā)展區(qū)交通事故經(jīng)濟(jì)損失變化不大。此外，首都功能

核心區(qū)交通事故的經(jīng)濟(jì)損失有所下降（見圖17）。

口首都功能核心區(qū)口城市功能拓展區(qū)□城市發(fā)展新區(qū)口生態(tài)涵養(yǎng)發(fā)展區(qū)

050010001500（萬兀）

圖172009?2013年北京市各功能區(qū)交通事故經(jīng)濟(jì)損失

綜合以上統(tǒng)計數(shù)據(jù)可知，交通事故較為嚴(yán)重的為城市發(fā)展新區(qū)和城市功能拓展區(qū)，其中城市

功能發(fā)展新區(qū)最為嚴(yán)重。從總體趨勢來看，交通事故死亡人數(shù)呈現(xiàn)略微下降的趨勢（見圖

18）,但交通事故直接經(jīng)濟(jì)損失基本呈現(xiàn)上升趨勢。

圖182000-2014年北京市交通事故死亡人數(shù)

4.環(huán)境污染

2015年北京共發(fā)生21起突發(fā)環(huán)境事件。經(jīng)現(xiàn)場檢測，污染均屬于較輕微，未對周圍環(huán)境造

成污染現(xiàn)象，無因污染導(dǎo)致人員傷亡和直接經(jīng)濟(jì)損失情況出現(xiàn)。根據(jù)北京環(huán)境公報，北京環(huán)

境污染問題中最為嚴(yán)重的為空氣污染問題；其次為噪聲污染。

北京市大氣污染主要受季節(jié)影響。春季，受張家口和唐山等片區(qū)重工業(yè)的排放源影響較為顯

著；而夏季，由北京的天氣條件決定（氣溫高的情況不利于空氣中的顆粒物沉降），霧霾主

要由其本身過度排放造成；秋季，北京受四周的省市排放源的污染大氣影響較為明顯；冬

季，北京的風(fēng)速較快，寒冷的天氣下內(nèi)部排放源較多，如：供暖、基建施工等，內(nèi)部排放急

劇增加，而此時形成的大氣對■流又不足以攜帶擴(kuò)散市內(nèi)的大氣顆粒。據(jù)統(tǒng)計，北京市內(nèi)一天

24小時內(nèi)，PM2.5的濃度較大的時段集中于上午的7?8點和18?20點（恰好為上下班的高

峰時期），這也表明移動的排放源是北京大氣污染的重要源頭。

截至2015年底，北京的空氣污染物檢測中，發(fā)現(xiàn)4項超標(biāo)（細(xì)顆粒物、二氧化氮、可吸入

顆粒物和臭氧）。其中，最嚴(yán)重的為細(xì)顆粒物（PM2.5）,其全年的平均濃度值約為80.6微

克/立方米（超標(biāo)1.3倍），但是，與往年相比，PM2.5的年平均濃度值已下降了6.2哈一

級優(yōu)的天數(shù)比上一年增加了12天；五級及以上的重污染天數(shù)比上一年減少了3天。

2015年，北京未出現(xiàn)重大核事件與輻射事故，輻射環(huán)境在正常水平范圍之內(nèi)，電磁環(huán)境的

質(zhì)量狀況屬于良好。

（三）公共衛(wèi)生

近五年北京地區(qū)突發(fā)公共衛(wèi)生事件總體呈現(xiàn)上升趨勢（見圖19）。2015年突發(fā)公共衛(wèi)生事

圖19北京地區(qū)歷年（2011?2015年）突發(fā)公共衛(wèi)生事件情況

整體而言，2015年全市無重大及以上突發(fā)公共衛(wèi)生事件報告，共報告21起突發(fā)公共衛(wèi)生事

件，均為一般級別，發(fā)病300人，死亡8人，與上年同期相比，報告事件起數(shù)增加1起，發(fā)

病人數(shù)減少93人，死亡人數(shù)增加7人。

2015年，北京市的居民因疾病死亡的人數(shù)約占總死亡人數(shù)的94.88%,前十位死因疾病依

次：惡性腫瘤、心臟病、腦血管病、呼吸系統(tǒng)相關(guān)的疾病、中毒、內(nèi)分泌（代謝）疾病、消

化系統(tǒng)相關(guān)的疾病、神經(jīng)系統(tǒng)相關(guān)的疾病、泌尿生殖系統(tǒng)相關(guān)的疾病和傳染病。

從近五年（2011?2015年）北京地區(qū)傳染病疫情分析（見圖20），傳染病的發(fā)病和死亡人

數(shù)的數(shù)量總體呈降低的趨勢。20的年北京地區(qū)傳染病發(fā)病117355例,與2014年相比,降

低了15.25%,相比近五年年平均發(fā)病數(shù)量減少了約8422例；傳染病死亡179人，相比上年

增加了11人，相比近五年年平均約減少了23人。

圖20北京地區(qū)歷年（2011?2015年）傳染病疫情

2015年，北京市甲乙類傳染病共報告發(fā)病32460例，死亡177人。據(jù)統(tǒng)計，傳染病發(fā)病數(shù)

排在前5位的病種約占甲乙類傳染病發(fā)病總數(shù)的88.6%（依次為痢疾、肺結(jié)核、梅毒、猩紅

熱和病毒性肝炎），死亡數(shù)排前5位的病種占甲乙類傳染病報告死亡總數(shù)的96.65（依次為

病毒性肝炎、艾滋病、肺結(jié)核、狂犬病和梅毒）。甲乙類傳染病的發(fā)病率約為150.9/10

萬，死亡率約為0.8/10萬。與上一一年報告相比發(fā)病率約下降8.8%,報告死亡率上升8.1機

較“十一五”末，報告發(fā)病率下降43.9%,報告死亡率下降39.1%。

2015年，北京市的丙類傳染病發(fā)病約7.5萬例，死亡2人。報告發(fā)病數(shù)排在前5位的病種

占發(fā)病總數(shù)的99.9%（依次為其他感染性腹瀉病、手足口病、流行性感冒、流行性腮腺炎和

風(fēng)疹）。報告死亡2人，手足口病和流行性感冒各1人。丙類傳染病報告發(fā)病率為

348.1/10萬，報告死亡率為0.01/10萬。與上一年相比，報告發(fā)病率下降28.9船報告死亡

率下降71.9%o

（四）社會安全

圖21展示了2008?2013年北京各區(qū)刑事案件立案情況，從橫向上分析，北京城市功能拓展

區(qū)的刑事案件立案數(shù)最多，其次為北京城市發(fā)展新區(qū)，再次為首都功能核心區(qū)，刑事案件立

案最少的為生態(tài)涵養(yǎng)發(fā)展區(qū)。從縱向上分析，刑事案件立案數(shù)各區(qū)都呈現(xiàn)增加的趨勢。

□首都功能核心區(qū)口城市功能拓展區(qū)

□城市發(fā)展新區(qū)口生態(tài)涵養(yǎng)發(fā)展區(qū)

(

年

份

)

020000400006000080000（件）

圖21北京各地區(qū)歷年（2008?2013年）刑事案件立案數(shù)

圖22展示了2008?2013年北京各區(qū)刑事破案情況。從橫向上分析，北京城市功能拓展區(qū)的

刑事案件破案數(shù)最多，其次為北京城市發(fā)展新區(qū)，再次為首都功能核心區(qū)，刑事案件破案最

少的為生態(tài)涵養(yǎng)發(fā)展區(qū)。從縱向上分析，除首都功能核心區(qū)的刑事案件破案數(shù)2008年最高

達(dá)61954件，北京各功能區(qū)的刑事案件破案數(shù)均呈現(xiàn)基本勻速增加的趨勢。

口生態(tài)涵養(yǎng)發(fā)展區(qū)□城市發(fā)展新區(qū)

2015年北京警方破獲各類刑事案件11.6萬起，社會治安秩序整體維持平穩(wěn)，與上年相比接

報的違法犯罪警情下降了4.1%。除此之外，在經(jīng)濟(jì)犯罪的領(lǐng)域，警方通過加強打擊的力

度，共破獲了經(jīng)濟(jì)類案件1.1萬起，同時抓獲了犯罪嫌疑人4000多名。破獲了電信相關(guān)詐

騙的案件近5000起，及時挽I可了近6.2億兀的損失。對于涉黃涉賭、黑車擾序等治安難

題，警方依法查處了治安類案件27.3萬件，共處理了違法人員26.1萬名，打掉了涉黃涉賭

違法犯罪團(tuán)伙（窩點）3000多個，全年的治安秩序類的警情與上年相比下降了&6機

三評估資料與方法

（一）數(shù)據(jù)資料

本報告的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)主要通過公開資料收集整理獲得。其中，包括《中國城市統(tǒng)計年鑒（2015

年）》《中國保險年鑒（2015年）》《中國勞動統(tǒng)計年鑒（2015年）》《中國經(jīng)濟(jì)年鑒

（2015年）》《中國財政年鑒（2015年）》《中國法律年鑒（2015年）》《中國人口和就

業(yè)統(tǒng)計年鑒（2015年）》《中國民政統(tǒng)計年鑒（2015年）》《中國環(huán)境統(tǒng)計年鑒（2015

年）》《中國衛(wèi)生和計劃生育統(tǒng)計年鑒（2015年）》《2015年全國74城市空氣質(zhì)量狀況報

告》《2015年全國地質(zhì)災(zāi)害通報》《北京市統(tǒng)計年鑒（2015年）》《北京市2015年國民經(jīng)

濟(jì)和社會發(fā)展統(tǒng)計公報》等。通過對城市公共安全領(lǐng)域40余篇相關(guān)文獻(xiàn)的研究以及對50余

種統(tǒng)計年鑒、政府相關(guān)部門公報、年報的查閱，整理出涉及城市公共安全問題的百余項指

標(biāo)，按照指標(biāo)可量化、數(shù)據(jù)可得、數(shù)據(jù)權(quán)威并具有影響性、代表性、普遍性、社會關(guān)注度高

以及宏觀微觀相結(jié)合等原則，參考己有相關(guān)文獻(xiàn)。本章從社會安全、自然災(zāi)害、事故災(zāi)難和

公共衛(wèi)生四大領(lǐng)域出發(fā)選取了37個三級指標(biāo)表征城市公共安全，例如人口密度、失業(yè)率、

人均地區(qū)生產(chǎn)總值、甲乙類法定報告?zhèn)魅静“l(fā)病率等。

需要指出的是，為更好地表征所選取的城市公共安全現(xiàn)狀，本報告的城市公共安全的指標(biāo)體

系與評價篇有所不同。我國作為氣象災(zāi)害影響最嚴(yán)重的國家之一，氣象災(zāi)害種類多、范圍

廣、損失重。在全球氣候變化的大背景下，氣象災(zāi)害風(fēng)險大大增加，我國近20年（1996?

2015年）氣象災(zāi)害災(zāi)情分析表明，死亡人口和直接經(jīng)濟(jì)損失占所有自然災(zāi)害的比列多年平

均值分別為55%和87%。因此，本報告在一級指標(biāo)“自然災(zāi)害”中增加了“氣象災(zāi)害直接經(jīng)

濟(jì)損失”，以表征氣象災(zāi)害；生產(chǎn)安全事故被稱為狹義的“事故災(zāi)難”，是表征城市公共安

全中事故災(zāi)難的重要指標(biāo)，因此本章在一級指標(biāo)“事故災(zāi)難”中增加了“億元地區(qū)生產(chǎn)安全

事故死亡率”，以表征生產(chǎn)安全事故；止匕外，對環(huán)境污染和公共衛(wèi)生等部分指標(biāo)也做了一定

調(diào)整。北京市公共安全評估指標(biāo)體系如表2所示。

表2北京市公共安全評估指標(biāo)體系

一級指標(biāo)二級指標(biāo)三級指標(biāo)影響

氣象災(zāi)害直接經(jīng)濟(jì)損

自然災(zāi)害氣象災(zāi)害（0.7）一

失（1）

地質(zhì)災(zāi)害綜合指數(shù)

地質(zhì)災(zāi)害（0.1）—

（1）

地震災(zāi)害（0.2）地震災(zāi)害（1）—

億元地區(qū)生產(chǎn)安全事

生產(chǎn)安全事故（0.4）—

故死亡率（1）

火災(zāi)事故每百萬人傷

—

亡人數(shù)（0.6）

火災(zāi)事故（0.2）

火災(zāi)事故人均直接財

一

產(chǎn)損失（0.4）

交通事故每百萬人傷

—

亡人數(shù)（0.6）

交通事故（0.2）

交通事故人均直接經(jīng)

—

濟(jì)損失（0.4）

突發(fā)環(huán)境事件次數(shù)

—

（0.4）

事故災(zāi)難

空氣質(zhì)量綜合指數(shù)年

—

度均值（0.1）

每百萬人污染源數(shù)

—

（0.1）

環(huán)境污染治理投資占

環(huán)境污染（0.2）+

GDP比重（0.1）

生活垃圾無害化處理

+

率（0.1）

污水處理廠集中處理

+

率（0.1）

一般工業(yè)固體廢物綜

+

合利用率（0.1）

甲乙類法定報告?zhèn)魅?/p>

傳染?。?.6）—

公共衛(wèi)生病發(fā)病率

公共衛(wèi)生防控能力每百萬人醫(yī)院、衛(wèi)生+

(0.4)院數(shù)（0.3）

每萬人醫(yī)院、衛(wèi)生院

+

床位數(shù)（0.3）

每萬人醫(yī)生數(shù)（0.4）+

人口密度（0.2）—

失業(yè)率（0.3）一

人均地區(qū)生產(chǎn)總值

社會環(huán)境（0.3）+

（0.2）

大專以上人口比例

+

（0.3）

每萬人法院收案數(shù)

社會安全一

（0.3）

每百萬人勞動爭議受

一

理數(shù)（0.3）

社會治安（0.5）

每百萬人行政復(fù)議申

—

請（0.2）

每百萬人行政應(yīng)訴案

一

件數(shù)（0.2）

保險密度（0.1）+

保險深度（0.1）+

人均人身保險賠付支

+

出（0.1）

人均財產(chǎn)保險賠付支

+

出（0.1）

社會安全風(fēng)險保障能力（0.2）

人均意外傷害保險賠

+

付支出（0.1）

人均重大賠付（0.1）+

每萬人律師工作人員

+

數(shù)（0.1）

最低生活保障平均標(biāo)+

準(zhǔn)(0.1)

失業(yè)保險參保率

+

(0.1)

人均公共安全財政支

+

出(0.1)

表2北京市公共安全評估指標(biāo)體系

(二)技術(shù)路線

北京市的公共安全評估框架如圖23所示。首先，對城市公共安全現(xiàn)狀進(jìn)行深入分析，分別

對自然災(zāi)害、事故災(zāi)難、公共衛(wèi)生和社會安全的概況進(jìn)行了梳理，分析各類事件在近年中發(fā)

生的次數(shù)、產(chǎn)生的后果及其分布特點；其次，通過層次分析法建立城市.公共安全指標(biāo)體系，

并用加權(quán)算術(shù)平均法對城市公共安全進(jìn)行評估，判別公共安全等級；最后，通過城市居民對

公共安仝認(rèn)知度的問卷調(diào)查，分析了市民的公共安仝意識和認(rèn)知，并提出了提高市民公共安

全意識的建議。

圖23本報告中對北京市公共安全評估的技術(shù)框架

(三)過程與方法

本報告運用了層次分析法、加權(quán)算術(shù)平均法等對北京市展開了公共安全評估，評估的過程與

方法具體如下。

1.權(quán)重獲取

層次分析法：(AnalyticHierarchyProcess,AHP)對一些較為復(fù)雜又難以完全定量分析

的問題做出決策的簡易方法，主要包括以下四個步驟。

(1)指標(biāo)體系的層次結(jié)構(gòu)建立，根據(jù)災(zāi)害系統(tǒng)等相關(guān)理論將指標(biāo)層次化，一般分為目標(biāo)

層、標(biāo)準(zhǔn)層和指標(biāo)層。

(2)構(gòu)造判斷矩陣，根據(jù)專家調(diào)查結(jié)果，評定該層次中各有關(guān)元素的相對重要程度。本研

究結(jié)合“城市公共安全指標(biāo)體系”設(shè)計了“專家打分表”，采用問卷調(diào)查的方式對城市公共

安全相關(guān)領(lǐng)域的專家發(fā)放問卷打分。采用比例最大原則確定為最終專家打分結(jié)果。

(3)求特征向量和特征根，用矩陣向量法計算判斷矩陣的最大特征根max,獲得每層次的

各指標(biāo)的權(quán)重值。

(4)一致性檢驗，通過一致性比例公式：CR=CT/RT來檢驗判斷矩陣的權(quán)重分配是否合理。

其中，CI為一致性指標(biāo)，CI=(max-/?)/(/7-1)；RI為隨機一致性指標(biāo)。當(dāng)CRVO.10時，

表明判斷矩陣有一致性，即通過檢驗；否則，調(diào)整判斷矩陣。

2.評價步驟

步驟一：對各項指標(biāo)進(jìn)行標(biāo)準(zhǔn)化處理

在分析評估過程中，不同類型的數(shù)據(jù)(如：億元地區(qū)生產(chǎn)總值安全事故死亡率的單位為%,

突發(fā)環(huán)境事件的單位為次數(shù)等)無法直接進(jìn)行運算，因此，本報告在相關(guān)指標(biāo)評價過程中，

用max-min標(biāo)準(zhǔn)化法。本報告先對所需計算的指標(biāo)進(jìn)行無量綱化處理，計算公式如下：

式中，%指所需計算的指標(biāo)，max表示該指標(biāo)的最大值，min表示該指標(biāo)的最小值，

步驟二：綜合計算

對于城市公共安全綜合評價問題來說，簡單適用、保證評價結(jié)果的客觀性與公正性是模型選

擇的基本原則。經(jīng)綜合考量，本報告采用加權(quán)算數(shù)平均法對北京市的公共安全進(jìn)行評估。綜

合指標(biāo)法：為了在指標(biāo)間進(jìn)行比較，把原始數(shù)據(jù)構(gòu)造成一組綜合性指標(biāo)尤

根據(jù)評價指標(biāo)與城市公共安全的正負(fù)相關(guān)取正負(fù)值。

3.評估涉及的其他方法

為了充分了解案例城市公共安全狀況，基于中國各行業(yè)專業(yè)統(tǒng)計年鑒和城市統(tǒng)計年鑒，參考

相關(guān)研究成果，把城市公共安全各項指標(biāo)劃分為“低”“較低”“中”“較高”“高”五個

等級；其中，中國各城市的各項指標(biāo)的均值為“中”，其他四個等級依據(jù)自然段點法

(NaturalBreaksClassification)進(jìn)行劃分：

式中：力為數(shù)組，A'為相應(yīng)數(shù)組長度；加改m」為各指標(biāo)每一等級的平均值。

四北京市的城市公共安全評估結(jié)果

對比2015年全國35個主要城市的公共安全指標(biāo)劃分結(jié)果和北京市公共安全指標(biāo)數(shù)據(jù)，可清

楚地了解北京市的城市安全相關(guān)指標(biāo)與全國主要城市的差異與優(yōu)勢。同時，結(jié)合層次分析法

獲得的北京市城市公共安全值，可以準(zhǔn)確化、定量化地表征北京市的城市公共安全狀況(見

表3)。

經(jīng)計算得出北京城市公共安全值等于21.74,城市公共安全等級屬于中等偏高水平，即北京

市公共安全情況較好。

分析表3北京市2015年城市公共安全綜合情況可知，北京市的火災(zāi)事故傷亡人數(shù)和直接經(jīng)

濟(jì)損失、城市空氣污染指數(shù)、社會治安的案件數(shù)等公共安全指標(biāo)的數(shù)值都屬于“較高”，甚

至“高”水平，即火災(zāi)事故、空氣污染（環(huán)境污染）和社會治安是北京市的城市公共安全主

要問題所在。但相對于中國其他城市，北京市在城市公共安全的保障投入較高、綜合防御能

力較強、隱患治理力度較高。進(jìn)而，使得北京巾公共安全的等級保持在中等偏局水平。

表3北京市2015年城市公共安全綜合情況①

等級劃分

指標(biāo)北京影響

低較低中較高局

氣象災(zāi)害

直接經(jīng)濟(jì)10.55104080100—

損失

地質(zhì)災(zāi)害

12.6736.671116.3322.67—

綜合指數(shù)

地震災(zāi)害000001—

億元地區(qū)

生產(chǎn)安全

0.050.020.150.30.81—

事故死亡

率

交通事故

每百萬人4.950.481.823.075.568.16—

傷亡人數(shù)

交通事故

直接經(jīng)濟(jì)5.131.562.84.117.212.32—

損失

火災(zāi)事故

313.784.6472.84136.02244.46688.4—

傷亡人數(shù)

火災(zāi)事故

2.30.30.520.971.42.36—

直接財產(chǎn)

損失

突發(fā)環(huán)境

110391627—

事件次數(shù)

城市空氣

6.782.463.644.745.837.24—

污染指數(shù)

每百萬人

環(huán)境污染5677.752455.782998.935049.647544.7612966.2—

源數(shù)

環(huán)境污染

治理投資

2.930.450.61.061.612.3+

占GDP比

重

生活垃圾

無害化處99.5919.1581.5686.896.23100+

理率

污水處理

廠集中處86.165.475.2283.519196.5+

理率

一般工業(yè)

固體廢物

87.6736.8755.2585.593.0296.83+

綜合利用

率

用乙類法

定報告?zhèn)?/p>

165.49117.29165.49216.68300.81387.77

染病發(fā)病

數(shù)

每百萬人

衛(wèi)生機構(gòu)50.427.5334.0841.1146.9456.27+

數(shù)

萬人醫(yī)院77.1343.851.2663.9574.3585.45+

病床數(shù)

萬人衛(wèi)生

技術(shù)人員67.1917.1924.9431.9636.2552.22+

數(shù)

人口密度812.5138.41366.39622.81853.121293.32—

登記失業(yè)

0.00600.0060.0090.0130.018—

率

人均地區(qū)

9999543303590237299186832109939+

生產(chǎn)總值

大專以上

0.3150.0860.1300.1670.1920.235+

人口比例

每萬人法

348.813.7594.34166.6258.16473.06一

院收案數(shù)

每百萬人

勞動爭議4754.3997.52179.55316.74696.271603.42—

受理數(shù)

每百萬人

行政復(fù)議607.24529.5255.86999.73183.68390.67—

申請

每百萬人

行政應(yīng)訴406.7059.32236.2872.4135.969228.06—

案件數(shù)

保險密度5659.31357.511752.72410.583236.594680.82+

保險深度5.71.972.392.923.664.34+

人均人身

保險賠付15.8821.3663.0144.2487.09712.25+

支出

人均財產(chǎn)

保險賠付M.0952.1734.1046.2039.854615.0122+

支出

人均意外

傷害保險73.3476.814.56723.28136.15858.024+

賠付支出

人均重大

39.0910.2585.62418.17243.41180.16+

嬤付

最低生活

保障平均G50301.8340.1383.7431.953G.1+

標(biāo)準(zhǔn)

失業(yè)保險

139.8574658.95581.11997.196141.747+

參保率

每萬人律

師工作人18.3490.3731.222.5283.8447.89+

員數(shù)

人均公共

安全財政2098.25197.27366.79695.4791069.772624.19+

支出

等級劃分

（層次分

21.741015202530

析法獲

得）

注：①表中數(shù)據(jù)單位參見本書第6篇文章有關(guān)指標(biāo)單位。

表3北京市2015年城市公共安全綜合情況中

五北京市市民公共安全意識調(diào)查分析

（一）調(diào)查結(jié)果

為了更進(jìn)一步了解北京市民眾對城市公共安全的認(rèn)知情況，該項目通過網(wǎng)絡(luò)問卷調(diào)查的方

式，對北京市