基礎(chǔ)的基礎(chǔ)認(rèn)證與國(guó)家基本制度建設(shè)

事：

社會(huì)經(jīng)濟(jì)事務(wù)

如圖1所示，人、財(cái)、物、行、事，是認(rèn)證所需要的五種基本社會(huì)事實(shí)。人,

有自然人與擬人化的法人兩種。財(cái)有固定與流淌財(cái)產(chǎn)兩類，不管貨幣化與否。物

專指有可能威脅個(gè)人與公共安全的自然物與人造物，如斜坡與工商產(chǎn)品。行，即

人的犯罪、社會(huì)與經(jīng)濟(jì)行為。事，指涉及人的生活水準(zhǔn)與社會(huì)安寧的重要社會(huì)經(jīng)

濟(jì)事務(wù)，既可能基于前四者，也可能獨(dú)立門(mén)戶，如道路交通、飲用水、垃圾史理、

商品價(jià)格、工作條件、勞動(dòng)時(shí)間、勞資關(guān)系等。

人與物是認(rèn)證的落腳點(diǎn)，對(duì)身份、財(cái)產(chǎn)、產(chǎn)品、行為、事務(wù)的認(rèn)證，最終都

要?dú)w結(jié)到人上，歸結(jié)到物上，歸結(jié)到人與物的各類身體特征、社會(huì)特征與經(jīng)濟(jì)特

征上。人、財(cái)、物、行、事都是認(rèn)證的對(duì)象，都具備名稱、位置、數(shù)量等基本領(lǐng)

實(shí)，都可能按照自身屬性往某個(gè)方向流淌，基本領(lǐng)實(shí)與流淌方向又都有真假優(yōu)劣

問(wèn)題，因此，認(rèn)證既包含對(duì)這些內(nèi)容的確認(rèn)識(shí)別行為，也包含根據(jù)這些內(nèi)容建立

規(guī)范、設(shè)定標(biāo)準(zhǔn)及其具體執(zhí)行行為，這些環(huán)節(jié)的目的只有一個(gè)，就是保障認(rèn)證體

系的整體有效性。

就主體而言，認(rèn)證有國(guó)家認(rèn)證與社會(huì)認(rèn)證兩種，前者的主體是以中央政府為

代表的國(guó)家，（17）地方政府有可能成為國(guó)家認(rèn)證的阻力或者者競(jìng)爭(zhēng)者；后者的主

體則為國(guó)家以外的各類社會(huì)群體。國(guó)家認(rèn)證與履行國(guó)家職能、貫徹國(guó)家意志、實(shí)

現(xiàn)國(guó)家目標(biāo)緊密關(guān)聯(lián)，社會(huì)認(rèn)證則與各類營(yíng)利或者非營(yíng)利組織的日常運(yùn)作密不可

分。社會(huì)認(rèn)證常為國(guó)家認(rèn)證所借鑒、學(xué)習(xí)，也可能會(huì)與國(guó)家認(rèn)證發(fā)生競(jìng)爭(zhēng)，或者

者被社會(huì)群體用來(lái)躲避國(guó)家認(rèn)證。

就內(nèi)容而言，認(rèn)證要緊有身份認(rèn)證、財(cái)產(chǎn)認(rèn)證、福利認(rèn)證與社會(huì)經(jīng)濟(jì)認(rèn)證等

幾種，（18）而國(guó)家基本制度建設(shè)要緊有汲取、強(qiáng)制、濡化、統(tǒng)領(lǐng)、再分配、規(guī)管、

吸納與整合等八個(gè)領(lǐng)域。（19）認(rèn)證與國(guó)家基本制度建設(shè)的關(guān)系是本研究的主題，

為簡(jiǎn)便起見(jiàn)，下文所稱認(rèn)證皆指國(guó)家認(rèn)證。

四、“認(rèn)證能力”的兩個(gè)維度

那么，認(rèn)證能力又是什么呢？簡(jiǎn)言之，認(rèn)證能力是指國(guó)家在全面事實(shí)基礎(chǔ)上

建立并執(zhí)行明確、精細(xì)與統(tǒng)一規(guī)范的能力，用圖2表達(dá)就是：

圖2：認(rèn)證能力的兩個(gè)維度

建立規(guī)范的統(tǒng)一程度

認(rèn)證能力?

收集事實(shí)的全面程度

也就是說(shuō)，認(rèn)證能力受兩個(gè)變量影響，一是事實(shí)的全面程度，一是規(guī)范1勺統(tǒng)

一程度。事實(shí)與規(guī)范，共同構(gòu)成國(guó)家行動(dòng)的知識(shí)基礎(chǔ)，只有二者都得到改善，才

能提高認(rèn)證能力。事實(shí)是基礎(chǔ)，社會(huì)問(wèn)題越是復(fù)雜，國(guó)家行動(dòng)越需要全面的事實(shí),

因此，不僅“大數(shù)”是政治問(wèn)題，（20）“細(xì)目”乜是政治問(wèn)題；“少數(shù)”是政治

問(wèn)題，“多數(shù)”更是政治問(wèn)題。規(guī)范是指引，不建立規(guī)范，事實(shí)再多，也是一團(tuán)

亂麻，國(guó)家行動(dòng)將繼續(xù)沒(méi)有政治方向，無(wú)法建立基本制度。

事實(shí)的全面程度是指社會(huì)事實(shí)的完善程度?，F(xiàn)代社會(huì)人財(cái)物行事的流淌性大

大增強(qiáng)，常常跨越城鄉(xiāng)區(qū)隔與行政界線，形成全國(guó)性的身份流、財(cái)產(chǎn)流、行為流、

產(chǎn)品流與事務(wù)流，收集事實(shí)并不容易，能否壟斷國(guó)民的流淌方式成為國(guó)家現(xiàn)代化

的一個(gè)重要指標(biāo)。（21：社會(huì)事實(shí)的流淌性越大，越需要關(guān)注從真實(shí)性、準(zhǔn)確性、

唯一性及整合性四個(gè)方面（如圖3所示），提高事實(shí)的全面程度，把認(rèn)證對(duì)象納入

治理范圍。

圖3：衡量事實(shí)全面程度的四個(gè)指標(biāo)

唯

性

真實(shí)性準(zhǔn)確性

______________________事實(shí)的全面程度_________________

整

合

性

人對(duì)國(guó)家的認(rèn)同與忠誠(chéng)得以強(qiáng)化。

圖4：衡量規(guī)范統(tǒng)?程度的三個(gè)指標(biāo)

分類的明確性

整合性要求國(guó)家將不一致來(lái)源、分散而孤立的社會(huì)基本領(lǐng)實(shí)整合起來(lái)。古代

認(rèn)證通常將身份、財(cái)產(chǎn)事實(shí)整合在一起，用于確定稅役資格與額度。現(xiàn)代認(rèn)證對(duì)

整合性的需求更大，所要整合的事實(shí)也更多。全國(guó)數(shù)據(jù)庫(kù)是整合各類基本社會(huì)事

實(shí)的核心機(jī)制，發(fā)達(dá)工業(yè)國(guó)家在國(guó)家各項(xiàng)基本制度領(lǐng)域建立各類全國(guó)數(shù)據(jù)庫(kù)，史

無(wú)前例地實(shí)現(xiàn)了對(duì)自然人與法人身份、財(cái)產(chǎn)、行為、事務(wù)的全面認(rèn)知，具備了準(zhǔn)

確界定人的納稅、福利與消費(fèi)者資格與責(zé)任主體的能力。美國(guó)的社會(huì)保隙號(hào)碼

(SocialSecurityNumber)與瑞典的全國(guó)個(gè)人識(shí)別碼(PersonalIdentityNumber)

都是這種高度整合的認(rèn)證機(jī)制，涵蓋姓名、性別、出生狀況、住所編碼、地址、

婚姻、健康、職業(yè)、納稅區(qū)、稅收、教育與犯罪等全面資料。

規(guī)范的統(tǒng)一程度指向認(rèn)證分類的明確程度、規(guī)則的精細(xì)程度與標(biāo)準(zhǔn)的統(tǒng)一程

度，是指由中央政府專門(mén)機(jī)構(gòu)在全國(guó)范圍內(nèi)統(tǒng)一收集社會(huì)事實(shí)、積存認(rèn)證知識(shí)，

在明確的分類、精細(xì)的規(guī)則基礎(chǔ).匕建立與執(zhí)行統(tǒng)一的認(rèn)證標(biāo)準(zhǔn)。如圖4所示，

規(guī)范的統(tǒng)一程度能夠從分類、規(guī)則與規(guī)范三個(gè)方面評(píng)估：分類是否明確，規(guī)則是

否精細(xì)，認(rèn)證標(biāo)準(zhǔn)的設(shè)定機(jī)構(gòu)、設(shè)定權(quán)、基本內(nèi)容與具體行使是否統(tǒng)一，能否不

受地方分割阻撓地在全國(guó)范圍內(nèi)一體通行。這些指標(biāo)越顯著，國(guó)家越能實(shí)現(xiàn)“認(rèn)

證面前人人平等”，認(rèn)證水平也就越高。

國(guó)家的統(tǒng)一有兩種，外在的統(tǒng)一與內(nèi)在的統(tǒng)一。領(lǐng)土完整、主權(quán)獨(dú)立是一個(gè)

國(guó)家外部結(jié)構(gòu)的統(tǒng)一，認(rèn)證統(tǒng)一是國(guó)家內(nèi)在結(jié)構(gòu)的統(tǒng)一，也就是國(guó)家基礎(chǔ)能力的

基礎(chǔ)結(jié)構(gòu)的統(tǒng)一，這種統(tǒng)一影響著國(guó)家治理能否真正以全體國(guó)民為基礎(chǔ)，國(guó)家經(jīng)

濟(jì)政策、社會(huì)政策與政治決策能否不分城鄉(xiāng)、地域一體通行，與安全、秩序、保

障與便利等國(guó)家基本制度收益能否實(shí)現(xiàn)人人平等。認(rèn)證統(tǒng)一關(guān)系最大多數(shù)人的健

康、意義與尊嚴(yán)，也就關(guān)乎政治認(rèn)同能否建立在最廣泛的基礎(chǔ)上。(23)發(fā)達(dá)工業(yè)

國(guó)家在規(guī)范層面實(shí)現(xiàn)認(rèn)證統(tǒng)一的程度，常常領(lǐng)先于多數(shù)前現(xiàn)代農(nóng)業(yè)國(guó)家與進(jìn)展中

國(guó)家。福利與社會(huì)經(jīng)濟(jì)認(rèn)證的統(tǒng)一，通常能夠在根大程度上削弱其國(guó)民對(duì)身份、

財(cái)產(chǎn)認(rèn)證統(tǒng)一的疑慮。

所有國(guó)家都有意愿與興趣降低直至消除社會(huì)事實(shí)的不可認(rèn)證性、不可識(shí)別

性、不確定性與不可治理性，建立抑或者增強(qiáng)認(rèn)證對(duì)象的可認(rèn)證性、可識(shí)別性

(24)、確定性與可治理性，這也是認(rèn)證的邏輯終點(diǎn)。而國(guó)家的認(rèn)證努力成效如何,

需要從認(rèn)證的起點(diǎn)也就是認(rèn)證能力的兩個(gè)維度出發(fā)，觀察認(rèn)證的過(guò)程，比較不一

致國(guó)家如何建構(gòu)有效的認(rèn)證體系及其路徑差異。

五、認(rèn)證能力的四個(gè)類型

不一致時(shí)期、不一致類型的國(guó)家都可能有興趣、有意愿增強(qiáng)自己的認(rèn)證能力,

但事實(shí)上際的認(rèn)證能力并不必定因此而強(qiáng)化。從事實(shí)與規(guī)范這兩個(gè)維度來(lái)推斷,

認(rèn)證能力的強(qiáng)弱并不直接等于二者的算術(shù)加總，而是表現(xiàn)為下述四個(gè)類型（見(jiàn)圖

5）：

圖5：認(rèn)證能力的四個(gè)基本類型

事實(shí)的全面程度

弱強(qiáng)

規(guī)強(qiáng)

范

的

統(tǒng)

一

程

度

弱

I代表“弱事實(shí)、強(qiáng)規(guī)范”，如今的認(rèn)證往往犧牲事實(shí)、強(qiáng)推規(guī)范，抹殺“特

殊”，強(qiáng)求“通?！?，過(guò)度追求整齊劃一。整個(gè)監(jiān)控研究學(xué)派與斯科特批判的就

是這種事實(shí)落后于規(guī)范、過(guò)度現(xiàn)代化的認(rèn)證能力，它往往會(huì)向過(guò)度強(qiáng)制方向進(jìn)展,

不可持續(xù)。II代表“強(qiáng)事實(shí)、強(qiáng)規(guī)范”，如今事實(shí)、規(guī)范程度都處于最佳狀態(tài),

不必裁剪事實(shí)強(qiáng)求規(guī)范，規(guī)范也不至于落后于事實(shí)，這是一種適度的強(qiáng)認(rèn)證能力。

III代表弱規(guī)范、弱事實(shí)，事實(shí)的全面程度、規(guī)范的統(tǒng)一、明確與精細(xì)程度都處于

很低的水平，認(rèn)證能力在這種狀態(tài)下最弱。IV代表“弱規(guī)范、強(qiáng)事實(shí)”，也就是

事實(shí)基礎(chǔ)足夠，但規(guī)范不明確、不精細(xì)、不統(tǒng)一，規(guī)范落后于事實(shí)，認(rèn)證能力只

會(huì)趨弱不可能增強(qiáng)。

國(guó)家基本制度建設(shè)的不一致領(lǐng)域都需要有效的認(rèn)證體系。作為一種滲透性的

基礎(chǔ)結(jié)構(gòu)，認(rèn)證以為一國(guó)居民提供服務(wù)、福利與生活便利為前提，使國(guó)家能夠通

過(guò)熟悉與掌握境內(nèi)的人、財(cái)、物、行、事，凝視身份流、財(cái)產(chǎn)流、行為流、生命

流及事務(wù)流，同時(shí)也使國(guó)家能力的運(yùn)作方式發(fā)生了根本變化。

但是，不一致領(lǐng)域、不一致類型的認(rèn)證，國(guó)家與社會(huì)集團(tuán)的互動(dòng)關(guān)系可能不

一致，認(rèn)證體系的建構(gòu)路徑也可能不一樣。為了討論方便，我們將要緊討論國(guó)家

在建構(gòu)汲取基本制度過(guò)程中的認(rèn)證需求。由于汲取領(lǐng)域直接涉及身份認(rèn)證、財(cái)產(chǎn)

認(rèn)證，這兩類認(rèn)證也是其他基本制度建設(shè)領(lǐng)域的基礎(chǔ)。假如說(shuō)財(cái)力是國(guó)家的神經(jīng)

系統(tǒng)，身份與財(cái)產(chǎn)認(rèn)證能夠說(shuō)是國(guó)家的神經(jīng)中樞。

六、社會(huì)結(jié)構(gòu)與認(rèn)證能力

人口、國(guó)土、地形都不是難以克服的要緊障礙，社會(huì)事實(shí)的流淌性、不一致

社會(huì)階層的讀寫(xiě)能力與溝通技術(shù)，與社會(huì)結(jié)構(gòu)的不一致特征，是懂得國(guó)家與社會(huì)

集團(tuán)之間認(rèn)證角力的關(guān)鍵。

社會(huì)事實(shí)的流淌性，在工商業(yè)社會(huì)遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于農(nóng)業(yè)、游牧與漁業(yè)社會(huì)，這可能

導(dǎo)致每個(gè)社會(huì)階層都比較容易躲避國(guó)家的財(cái)產(chǎn)認(rèn)證。不一致社會(huì)集團(tuán)的讀寫(xiě)能力

與溝通技術(shù)，與認(rèn)證能力的關(guān)系有兩種可能性：要么增強(qiáng)這些社會(huì)集團(tuán)躲避認(rèn)證

的能力，從而削弱國(guó)家的認(rèn)證能力；要么增強(qiáng)這些社會(huì)集團(tuán)融入認(rèn)證的能力，從

而增強(qiáng)國(guó)家的認(rèn)證能力。不管主動(dòng)還是被動(dòng)，意識(shí)到認(rèn)證的基礎(chǔ)作用的國(guó)家，通

常會(huì)把溝通技術(shù)視為增強(qiáng)認(rèn)證能力的基礎(chǔ)手段。

發(fā)達(dá)工業(yè)國(guó)家走的路是從弱事實(shí)、強(qiáng)規(guī)范狀態(tài)向強(qiáng)事實(shí)、強(qiáng)規(guī)范狀態(tài)轉(zhuǎn)化，

通過(guò)嚴(yán)密的財(cái)產(chǎn)認(rèn)證體系，計(jì)算人們的收入與資產(chǎn)，建立“認(rèn)證到個(gè)人”的制度

機(jī)制。（25）個(gè)人與法人所得稅預(yù)繳代扣制、樓宇與住房數(shù)據(jù)庫(kù)都是財(cái)產(chǎn)認(rèn)證體系

的基本要件。發(fā)達(dá)工業(yè)國(guó)家之因此能夠建立以所得稅為要緊稅源的稅收制度，也

是由于在統(tǒng)計(jì)意義上成功抑制了富人階層躲避認(rèn)證的意愿與能力。（26）貧富差距

大的社會(huì)顯然更需要認(rèn)證體系，由于富人更有能力躲避認(rèn)證，從而更可能不受國(guó)

家基本制度約束。

在有效的認(rèn)證體系下，所有社會(huì)集團(tuán)與統(tǒng)治集團(tuán)，都被視為財(cái)產(chǎn)認(rèn)證體系的

當(dāng)然對(duì)象。沒(méi)有財(cái)產(chǎn)認(rèn)證，就沒(méi)有納稅人。納稅人首先是服從國(guó)家治理、承認(rèn)國(guó)

家強(qiáng)制權(quán)力的義務(wù)主體概念，然后才是權(quán)利主體概念。國(guó)家與各社會(huì)集團(tuán)之司圍

繞躲避與反躲避展開(kāi)的認(rèn)證斗爭(zhēng)，在統(tǒng)計(jì)意義上，以國(guó)家獲得決定性的勝利而告

終。發(fā)達(dá)工業(yè)國(guó)家稅務(wù)警察的權(quán)力遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)民事警察與刑事警察，就是這種勝利

的產(chǎn)物，它們存在的正當(dāng)性就在于操縱特殊的躲避行為c

假如說(shuō)西方發(fā)達(dá)工業(yè)國(guó)家是一種原子式的社會(huì)，那么認(rèn)證體系就是國(guó)家從各

類社會(huì)集團(tuán)手中接管個(gè)人的基本制度，人們隸屬于各類社會(huì)集團(tuán)的身份并不重

耍，重要的是納稅人、福利受益人、消費(fèi)者、犯罪嫌疑人、選民等等無(wú)差別的平

等身份，重要的是工資、租金、水電費(fèi)、住所、資產(chǎn)、投資所得、紅利、賭博所

得等等財(cái)產(chǎn)，重要的是國(guó)家對(duì)治理對(duì)象進(jìn)行均值檢驗(yàn)（MeanTest）的可能性。

在中國(guó)，差序格局仍然是支配性的社會(huì)關(guān)系架構(gòu)，國(guó)家基本制度既需要保護(hù)

傳統(tǒng)社會(huì)結(jié)構(gòu)與家庭結(jié)構(gòu)的基本功能，也需要避免受到它們負(fù)面功能的減損。由

丁隱匿、轉(zhuǎn)換身份與財(cái)產(chǎn)等基本領(lǐng)實(shí)的可能性，在傳統(tǒng)社會(huì)關(guān)系結(jié)構(gòu)中很可能被

放大，人們對(duì)國(guó)家基本制度心存疑慮，對(duì)嚴(yán)格的標(biāo)準(zhǔn)與秩序保留警惕，特別是在

規(guī)模巨大、結(jié)構(gòu)復(fù)雜、利益多元的大國(guó)。中國(guó)六十年的財(cái)政史，能夠供人們觀察

認(rèn)證關(guān)于國(guó)家基本制度建設(shè)的基礎(chǔ)作用。

七、認(rèn)證與國(guó)家基本制度建設(shè)

“使民以時(shí)”、“常產(chǎn)定稅”是中國(guó)政治的正當(dāng)性之一。何為常產(chǎn)，需要整

全的財(cái)產(chǎn)認(rèn)證體系。自秦漢時(shí)期開(kāi)始，中央政府就建立了直接針對(duì)全體國(guó)民的稅

收，從“領(lǐng)地國(guó)家”轉(zhuǎn)變成為“稅收國(guó)家”，（27）事實(shí)的全面程度、規(guī)范的統(tǒng)一

程度及認(rèn)證制度的歷史連續(xù)性，都在古代世界遙遙領(lǐng)先。在古代中國(guó)，土地及其

收成兒乎是唯一重要的財(cái)產(chǎn)認(rèn)證對(duì)象，農(nóng)業(yè)稅始終是政府的要緊稅源，家戶始終

是最小的財(cái)產(chǎn)與身份認(rèn)證單位，圍繞家戶一層層擴(kuò)展，構(gòu)筑整個(gè)國(guó)家治理的地方

結(jié)構(gòu)與全國(guó)結(jié)構(gòu)，這也是身份與財(cái)產(chǎn)認(rèn)證合一的中國(guó)戶籍制度源遠(yuǎn)流長(zhǎng)的原因所

在。清明時(shí)期，這種認(rèn)證機(jī)制比較容易維系；混亂時(shí)期，這種認(rèn)證機(jī)制也隨之失

效C

19世紀(jì)中期開(kāi)始，保甲制度完全崩潰，全國(guó)戶籍登記系統(tǒng)土崩瓦解，中國(guó)

最為真實(shí)、準(zhǔn)確的全國(guó)人口、財(cái)產(chǎn)認(rèn)證體系不復(fù)存在，這是中國(guó)歷史上財(cái)產(chǎn)認(rèn)證

最為混亂、虛弱的時(shí)期，中國(guó)在事實(shí)的全面程度與規(guī)范的統(tǒng)一程度上都落后于發(fā)

達(dá)工業(yè)國(guó)家。1949年新中國(guó)成立后，開(kāi)始彌補(bǔ)自己在財(cái)產(chǎn)認(rèn)證上與發(fā)達(dá)工業(yè)國(guó)

家之間的差距，結(jié)束了認(rèn)證權(quán)的長(zhǎng)期分散行使，重新實(shí)現(xiàn)了認(rèn)證統(tǒng)一。

1949年新中國(guó)成立后，中國(guó)的稅收結(jié)構(gòu)發(fā)生了重要轉(zhuǎn)變，從農(nóng)業(yè)稅為主轉(zhuǎn)

向以工商稅收與公營(yíng)企業(yè)收入為主。（28）上世紀(jì)50年代初，農(nóng)業(yè)稅在全國(guó)稅收

的比重仍有近三分之一，1952年為27.6%,1959年就下降到了16%,到了1974

年已經(jīng)下降到了8.4%,不足十分之一，1998年更少，只有3.4%。2005年，中國(guó)

在全國(guó)范圍內(nèi)廢止了農(nóng)業(yè)稅與農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅，“皇狼國(guó)稅”的時(shí)代成為歷史。

1959年，包含營(yíng)業(yè)稅、所得稅在內(nèi)的工商企業(yè)稅已經(jīng)成為要緊稅源，比例

為71.2%。1974年為75.9%,1992年為78.4%,1998年為78.2%,其中增值稅在

全國(guó)財(cái)政收入的比重異軍突起，1998年達(dá)41.2機(jī)營(yíng)業(yè)稅、增值稅、關(guān)稅等流轉(zhuǎn)

稅成為中國(guó)的主體稅種。個(gè)人所得稅的份額始終不大，共與國(guó)前三十年間，中國(guó)

不征收個(gè)人所得稅，1992年個(gè)人所得稅的份額只有0.2%,1998年提高到了3.6%,

與農(nóng)業(yè)與牧業(yè)稅持平，2008年個(gè)人所得稅也只占6.5%左右。

八、計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代的“財(cái)產(chǎn)認(rèn)證下基層”

在新中國(guó)成立初期的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制中，所謂計(jì)劃是粗線條的，由于事實(shí)基礎(chǔ)

并不牢靠，由于當(dāng)時(shí)中國(guó)“基本沒(méi)有統(tǒng)計(jì)，只能靠估計(jì)"。也難以照搬蘇聯(lián)作為

發(fā)達(dá)工業(yè)國(guó)家的外來(lái)經(jīng)驗(yàn)，由于“中國(guó)是農(nóng)業(yè)國(guó)，不可能把每家有幾個(gè)雞、幾頭

豬都統(tǒng)計(jì)起來(lái)”。(29)邁向工商稅收與公營(yíng)企業(yè)收入為主的稅收體制，需要有效

的財(cái)產(chǎn)認(rèn)證體系。1937T948年根據(jù)地時(shí)期，農(nóng)業(yè)稅是各解放區(qū)財(cái)政收入的要緊

來(lái)源，比例高達(dá)70%,工商稅收比重較小。各地只有統(tǒng)一的規(guī)范，沒(méi)有全面的事

實(shí)：只有“政策統(tǒng)一”、“支出統(tǒng)一”，收入并不統(tǒng)一，由于各地“分散經(jīng)營(yíng)、

各有貨幣、各管收支“。換言之，中國(guó)的財(cái)產(chǎn)認(rèn)證權(quán)整體上仍然處于弱事熨、強(qiáng)

規(guī)范狀態(tài)，由于公糧、稅收均操之于地方，近水樓臺(tái)先得月，地方能夠先用，中

央無(wú)法準(zhǔn)確掌握收入的多少、遲早，也根本拿不到手里。(30)

當(dāng)時(shí)最為緊要的兩件事，公糧征收與稅收整理，都出現(xiàn)了輕重不一問(wèn)題。在

公根征收上，老區(qū)的公糧負(fù)擔(dān)重丁新區(qū)，而新區(qū)基礎(chǔ)不穩(wěn)又不能執(zhí)行老區(qū)標(biāo)準(zhǔn),

因此又不能滿足老區(qū)百姓減輕負(fù)擔(dān)的愿望。城市還出現(xiàn)了漏稅逃稅，原因是稅目

繁復(fù)，計(jì)稅方法與估價(jià)不統(tǒng)一，手續(xù)復(fù)雜等等。：31）

為熟悉決這些問(wèn)題，1950年，政務(wù)院采納中央財(cái)經(jīng)委員會(huì)的建議，宣布建

立全國(guó)統(tǒng)一的財(cái)政經(jīng)濟(jì)管理制度，要緊內(nèi)容就是統(tǒng)一財(cái)政收入：“公糧、稅收及

倉(cāng)庫(kù)物資的全部，公營(yíng)企業(yè)的利潤(rùn)與折舊金的一部分，統(tǒng)歸國(guó)庫(kù)”。同時(shí)也統(tǒng)一

財(cái)政支出，實(shí)行“先收后支”，中央先收，然后下發(fā)給地方支出。（32）中央在選

配地方干部時(shí)，除了縣長(zhǎng)、縣委書(shū)記，稅務(wù)局長(zhǎng)也要選派最優(yōu)秀的干部，他們要

有恰當(dāng)使用國(guó)家物力、財(cái)力的全局觀，所謂恰當(dāng)是一種政治智慧，就是善于在遲

用、早用，多用、少用，先用、后用，緩用、急用之間做出選擇。（33）這些旨在

建立全國(guó)集中統(tǒng)一的財(cái)政收支體系的措施，讓中國(guó)的財(cái)產(chǎn)認(rèn)證體系自晚清以來(lái)，

重新從中央下到了基層。下基層有兩個(gè)層面，一是下鄉(xiāng)村，-一是下單位。

先來(lái)看“財(cái)產(chǎn)認(rèn)證下鄉(xiāng)村”。所謂財(cái)產(chǎn)認(rèn)證下鄉(xiāng)，要緊是恢復(fù)以家戶為單位、

按常產(chǎn)定稅的農(nóng)業(yè)稅制，也就是根據(jù)某個(gè)地區(qū)十地常年產(chǎn)量的均值，確定該地每

家每戶的農(nóng)業(yè)稅率，確定公糧額與實(shí)際收獲之間的合理比例，并保持不變，遇有

自然災(zāi)害則執(zhí)行國(guó)家的減免稅優(yōu)惠政策；初期還適當(dāng)減輕，多收不加稅，數(shù)目不

大的貨物交易也不征稅。土地估產(chǎn)與確定常產(chǎn)，成為1949-1953年全國(guó)土地改革

的最重要內(nèi)容，根據(jù)解放區(qū)的土改經(jīng)驗(yàn)，構(gòu)成土地估產(chǎn)委員會(huì)，由村內(nèi)有經(jīng)驗(yàn)、

熟悉情況的老人，核實(shí)土地面積、肥瘠、位置，人均分配土地，從而確定當(dāng)?shù)爻?/p>

年平均產(chǎn)量。對(duì)土地財(cái)產(chǎn)事實(shí)的全面掌握，確保了稅收規(guī)范的合理統(tǒng)一。

農(nóng)村土地通常每隔三五年左右，根據(jù)婚喪嫁娶所造成的人口變動(dòng)，根據(jù)人均

原則重新調(diào)整土地。也就是說(shuō)，很多農(nóng)業(yè)地區(qū)的土地實(shí)際權(quán)屬定期變更，每戶實(shí)

有上地的面積、位置與肥瘠狀況也不斷變化，這種變動(dòng)通常按照民主原則，召開(kāi)

村民大會(huì)或者村民小組會(huì)議具體操作，總體上保持相對(duì)公平。但是，不論每戶土

地如何變動(dòng)，每戶的農(nóng)業(yè)稅額仍然按照當(dāng)?shù)爻．a(chǎn)確定，稅負(fù)相當(dāng)公平。

常產(chǎn)定稅維持了家庭在農(nóng)業(yè)國(guó)家的財(cái)政地位，農(nóng)民個(gè)體仍不具備國(guó)家能夠征

稅的經(jīng)濟(jì)身份。為了改變這個(gè)局面，國(guó)家為每個(gè)村莊建立相當(dāng)完整的財(cái)產(chǎn)認(rèn)證體

系，就成為“財(cái)產(chǎn)認(rèn)證下鄉(xiāng)”的另一項(xiàng)重要內(nèi)容。

從1949年到1982年人民公社解體，以戶為單位的階級(jí)成分登記表，既是記

錄戶主家庭出身、階級(jí)成分、政治表現(xiàn)等政治身份的認(rèn)證形式，也是記錄戶主個(gè)

人經(jīng)歷、家庭成員、受教育程度等社會(huì)身份的認(rèn)證形式，更是記錄不一致時(shí)期（土

改前、高級(jí)社前、當(dāng)前）的動(dòng)態(tài)財(cái)產(chǎn)狀況、謀生方式與家庭歷史等經(jīng)濟(jì)身份的認(rèn)

證形式。以個(gè)人為單位的勞動(dòng)工分制度，既有記錄村莊年度收支各類經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的

總賬、分類賬與分戶帳，又有登記每個(gè)勞動(dòng)力的工分、供村民預(yù)支糧款年終結(jié)賬

的工分帳，大隊(duì)一級(jí)還有日記賬、現(xiàn)金收付與出納帳等收支統(tǒng)計(jì)，村莊與公社也

有相應(yīng)的身份、財(cái)產(chǎn)認(rèn)證賬目，包含家戶、人口、勞力、收入、十地、作物、牲

畜、收益、各類固定與流淌與水利狀況。（34）村莊的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，農(nóng)民個(gè)人的經(jīng)濟(jì)

身份，開(kāi)始得到國(guó)家的嚴(yán)密認(rèn)證。

“財(cái)產(chǎn)認(rèn)證下單位”。所謂財(cái)產(chǎn)認(rèn)證下單位，是指國(guó)家對(duì)城市工商企業(yè)建立

嚴(yán)密的財(cái)產(chǎn)認(rèn)證，而企業(yè)關(guān)于新生的共與國(guó)國(guó)家治理而?言是極其重要的經(jīng)濟(jì)單

位。新中國(guó)成立初期，為了在城市休養(yǎng)生息，中國(guó)執(zhí)行工輕于商、日用必需品輕

于奢侈品、不超額征稅、簡(jiǎn)化稅目、減輕鹽稅與統(tǒng)一計(jì)稅與估價(jià)方法等稅收政策。

為了穩(wěn)固在國(guó)家財(cái)政收入中比重越來(lái)越大的工商企業(yè)稅收，中國(guó)首先統(tǒng)一了

認(rèn)證規(guī)范，“城市各項(xiàng)稅收”與“國(guó)營(yíng)企業(yè)”執(zhí)行必成數(shù)與期成數(shù)；“小商販結(jié)

成合作小組”執(zhí)行一年不變的定期定額稅。（35）稅收額的總量操縱，顯然是由于

對(duì)事實(shí)熟悉不夠，國(guó)家并不明白什么企業(yè)該納稅，該納多少稅。為了彌補(bǔ)稅收機(jī)

制上的這個(gè)重大缺陷，中國(guó)開(kāi)始嘗試建立確認(rèn)、評(píng)估與執(zhí)行三環(huán)相扣的雙向財(cái)產(chǎn)

認(rèn)證體系，針對(duì)不一致類型的企業(yè)納稅人，執(zhí)行不一致的認(rèn)證方式。

首先是確認(rèn)工商企業(yè)納稅人的資格，有兩種方式：一是臨時(shí)由行會(huì)確定，政

府向工業(yè)與商業(yè)團(tuán)體整體分派稅收配額，讓行會(huì)H行確定納稅人，達(dá)到增加納稅

人數(shù)量繼而增加財(cái)政收入的目的。二是居民委員會(huì)確定，政府根據(jù)行政區(qū)劃分納

稅區(qū)，每個(gè)“納稅片”由政府稅收機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)商業(yè)登記、納稅評(píng)估、納稅審計(jì)、稅

收征集，并協(xié)調(diào)與規(guī)管納稅分區(qū)。（36）

其次是稅收規(guī)范也就是納稅額的確定，根據(jù)各地工商業(yè)進(jìn)展及會(huì)計(jì)制度的差

別狀況，有三種方式：第一，有規(guī)范的會(huì)計(jì)記賬制度可作為征收準(zhǔn)確根據(jù)的工商

企業(yè)，實(shí)行自行申報(bào)納稅義務(wù)，并同意稅收機(jī)構(gòu)審計(jì)；第二，完全沒(méi)有任何會(huì)計(jì)

記賬系統(tǒng)的小工商業(yè)及小城鎮(zhèn)企業(yè)，繳納定額營(yíng)業(yè)稅與所得稅：第二，對(duì)會(huì)計(jì)記

賬系統(tǒng)不完善的工商企業(yè)，實(shí)行民主評(píng)估，由每個(gè)納稅人、行會(huì)或者納稅小組與

稅收機(jī)構(gòu)共同討論確定納稅額，納稅人自行申報(bào)，行會(huì)或者納稅小組負(fù)責(zé)審查，

稅收機(jī)構(gòu)審核審查結(jié)果，并通過(guò)群眾路線鼓勵(lì)工人向稅務(wù)官提供公司銷售、利潤(rùn)

信息，稅收機(jī)構(gòu)有選擇地審計(jì)，來(lái)打擊逃稅行為。各大城市設(shè)立稅務(wù)復(fù)議委員會(huì),

由稅務(wù)局、工商局、工商業(yè)聯(lián)合會(huì)三方面派員構(gòu)成，復(fù)議有關(guān)稅額及處罰事項(xiàng)。

通過(guò)雙向評(píng)估，城市稅收機(jī)構(gòu)很快掌握了足夠的納稅人信息。（37）為了提高財(cái)產(chǎn)

認(rèn)證的準(zhǔn)確性，中國(guó)在城市成立建帳委員會(huì)，推動(dòng)企業(yè)建立標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)范的會(huì)計(jì)記

賬系統(tǒng)。（38）雙向評(píng)估機(jī)制的有效運(yùn)行，使國(guó)家對(duì)企業(yè)納稅人的財(cái)產(chǎn)認(rèn)證逐步例

行化、制度化。

財(cái)產(chǎn)認(rèn)證能夠“下鄉(xiāng)村”與“下單位”，能夠說(shuō)是中央經(jīng)濟(jì)體制得以建立的

前提。大躍進(jìn)時(shí)期出現(xiàn)浮夸風(fēng)，預(yù)算外資金開(kāi)始膨脹，部分原因就在于中央放棄

了這套行之有效的財(cái)產(chǎn)認(rèn)證體系?！爸醒霂ь^搞兩本賬，各級(jí)就都搞自己的兩本

賬，下到基層，同一個(gè)指標(biāo)就有六七本賬了。'大躍進(jìn)’時(shí)期中的各類高指標(biāo)，

大都是通過(guò)編兩本賬的方法，層層拔高的?！保?9）過(guò)去的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)告訴我們，“情

況明，決心大，方法對(duì)，”中國(guó)的情況就好辦些，一旦情況不明，決心大，方法

也跟著糊涂，決策就很容易出錯(cuò)。（40）

九、改革開(kāi)放前15年國(guó)家財(cái)產(chǎn)認(rèn)證能力的削弱

改革開(kāi)放開(kāi)始后，農(nóng)業(yè)稅在國(guó)家稅收結(jié)構(gòu)中的地位越來(lái)越不重要，家庭聯(lián)產(chǎn)

承包責(zé)任制所激發(fā)出來(lái)的農(nóng)民的生產(chǎn)積極性，并未改變這種農(nóng)輕工重格局。農(nóng)業(yè)

稅的認(rèn)證方式并沒(méi)有發(fā)生變化，認(rèn)證規(guī)范的混亂表達(dá)為地方政府的各類亂收費(fèi)、

亂集資、亂攤派。中央政府本身汲取能力下降，無(wú)力給各省更多轉(zhuǎn)移支付，各省

也沒(méi)有給縣鄉(xiāng)級(jí)政府留出足夠的飯錢(qián)，乂要執(zhí)行上級(jí)政府的各項(xiàng)任務(wù)，既要馬兒

跑又不讓馬兒吃飽，這種稅外收入也就成為地方政府財(cái)政的重要構(gòu)成部分。這種

稅外收入的標(biāo)準(zhǔn)、額度都很不明確，有很大的隨意性，也不管人們到底有多少財(cái)

富，通常是按照人頭或者人均土地征收，財(cái)產(chǎn)認(rèn)證處于“弱事實(shí)、弱規(guī)范”狀態(tài)。

城市的情況也是這樣。從1978年到1993年，中國(guó)的財(cái)政體制是財(cái)政包干制，

各省區(qū)共有六種包干方式：“收入遞增包干、總額分成包干、總額分成加增長(zhǎng)分

成包干、上繳額遞增包干、定額上繳包干、定額補(bǔ)助包干”。在包干制下，中央

要花的錢(qián)不斷增多，收入?yún)s相對(duì)穩(wěn)固；（41）地方直接征稅，直接享有地方企業(yè)的

利稅，（42）只管盈利不管虧損，地方上繳并不夠中央支出。除了中央國(guó)有企業(yè)以

外，中央將事實(shí)與規(guī)范兩個(gè)層面的財(cái)產(chǎn)認(rèn)證權(quán)都洪手交給地方。

針對(duì)工薪階層所征收的個(gè)人所得稅在總稅收中的份額微不足道，納稅責(zé)任要

緊落在企業(yè)身上。分灶吃飯給了地方很大的財(cái)政稅收自主權(quán)，富省的日子越來(lái)越

好過(guò)，而窮省即使認(rèn)證嚴(yán)密也不可能給自己帶來(lái)多少財(cái)政收入。地區(qū)、城鄉(xiāng)之間

的貧富差距越來(lái)越大，各類偷稅、漏稅、逃稅現(xiàn)象頻發(fā)，中央財(cái)政收入占GDP

的比重、占全國(guó)財(cái)政收入的比重都連續(xù)下滑，汲取能力不斷削弱。這樣的局面難

以為繼，中央政府從1994年1月1日開(kāi)始推行分稅制改革，在事實(shí)與規(guī)范兩個(gè)

層面建設(shè)全面、統(tǒng)一的現(xiàn)代財(cái)產(chǎn)認(rèn)證體系。

十、分稅制改革重建認(rèn)證體系

分稅制的要緊內(nèi)容是分收入、分征收與分支出，增值稅等稅目成為中央一地

方共享稅。中國(guó)財(cái)產(chǎn)認(rèn)證體系的重建，就是圍繞增值稅的征收展開(kāi)的，要緊涉及

把握企業(yè)經(jīng)濟(jì)特征，改善事實(shí)的全面程度與規(guī)范的統(tǒng)一程度三個(gè)方面。

把握企業(yè)經(jīng)濟(jì)特征。在稅收結(jié)構(gòu)上，中國(guó)從新中國(guó)成立以來(lái)就與發(fā)達(dá)工業(yè)國(guó)

家不一致，中國(guó)的稅制一直是“親個(gè)人、遠(yuǎn)企業(yè)”的，企業(yè)流轉(zhuǎn)稅一直是國(guó)家的

要緊稅源，這要求治理者務(wù)必掌握企業(yè)的全部經(jīng)濟(jì)過(guò)程知識(shí)?！榜R上得天下，能

否馬下治天下”，能否平抑物價(jià)、遏制通貨膨脹，是考驗(yàn)共產(chǎn)黨治國(guó)能力的第一

課。1949年3月，決定成立中央財(cái)經(jīng)委員會(huì),領(lǐng)導(dǎo)21個(gè)部與6個(gè)直屬局。(43)1953

年開(kāi)始執(zhí)行第一個(gè)五年計(jì)劃時(shí)，中財(cái)委21個(gè)部局被分作五大攤，人稱“五口通

商”。通過(guò)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下的中財(cái)委，與分稅制改革前一屆比一屆多的工業(yè)經(jīng)濟(jì)

主管部門(mén)，(44)中央政府掌握了工業(yè)與商業(yè)的基本流程，對(duì)什么環(huán)節(jié)能夠征稅，

征什么稅與影響哪種企業(yè)，有了較為清晰的認(rèn)知，豐富的工業(yè)經(jīng)濟(jì)知識(shí)成為金稅

工程這種現(xiàn)代財(cái)產(chǎn)認(rèn)證形式的知識(shí)基礎(chǔ)。能夠說(shuō)，選擇增值稅作為突破口，并不

是偶然的。

全國(guó)稅收數(shù)據(jù)庫(kù)收集全面的事實(shí)。分稅制改革前，稅收以發(fā)票為根據(jù)，發(fā)票

都是手寫(xiě)的，難以辨別真?zhèn)?，難以識(shí)別交易行為是否發(fā)生。分稅制改革確立了以

流轉(zhuǎn)稅為主體的增值稅體制，用做購(gòu)銷、納稅與扣稅憑證的增值稅專用發(fā)票，成

為各類逃稅、避稅、騙稅行為的主攻對(duì)象。改革的設(shè)計(jì)者與執(zhí)行者意識(shí)到，能否

解決認(rèn)證事實(shí)的真實(shí)性，減少稅收流失，是增值稅體制能否成功增強(qiáng)國(guó)家汲取能

力的關(guān)鍵，因此啟動(dòng)了以全國(guó)稅收數(shù)據(jù)庫(kù)為核心的“金稅工程”。

“金稅工程”的核心機(jī)制事實(shí)上很簡(jiǎn)單：建立中央級(jí)的全國(guó)稅收數(shù)據(jù)庫(kù)，自

動(dòng)備案企業(yè)每一次開(kāi)具增值稅發(fā)票行為，將手工開(kāi)票變成全國(guó)聯(lián)網(wǎng)開(kāi)票。所有企

業(yè)在稅務(wù)登記時(shí)，分配一個(gè)納稅號(hào)碼作為其唯一的經(jīng)濟(jì)身份，全國(guó)數(shù)據(jù)庫(kù)收集企

業(yè)的經(jīng)濟(jì)特征信息。在發(fā)生買賣，需要開(kāi)具增值稅發(fā)票時(shí)，交易金額，納稅額，

雙方的納稅號(hào)碼，發(fā)票的代碼、號(hào)碼及日期，全部表達(dá)在發(fā)票上，并自動(dòng)在全國(guó)

稅收數(shù)據(jù)庫(kù)備案留存，企業(yè)務(wù)必定期用稅控卡向稅務(wù)機(jī)關(guān)申報(bào)開(kāi)具發(fā)票的全面信

息，否則，全國(guó)數(shù)據(jù)庫(kù)就會(huì)自動(dòng)關(guān)閉其開(kāi)票子系統(tǒng)，停止其購(gòu)票與開(kāi)票的權(quán)利。

這個(gè)認(rèn)證機(jī)制簡(jiǎn)單、有效，整個(gè)“金稅工程”在此基礎(chǔ)上逐步拓展開(kāi)來(lái)。最

初3年，也就是1994-1997年，全國(guó)50個(gè)重點(diǎn)城市試點(diǎn)增值稅的自動(dòng)備案機(jī)制。

這個(gè)時(shí)候，中央稅收數(shù)據(jù)庫(kù)只有四個(gè)內(nèi)容：防偽稅控開(kāi)票、防偽稅控認(rèn)證、增值

稅電腦交叉核查與發(fā)票協(xié)查，核心是提高增值稅開(kāi)具事實(shí)的真實(shí)性。試點(diǎn)取得了

成效，但畢竟范圍有限，而且假如不能與其他地區(qū)做更為廣泛的交叉核查，也就

是假如不能提高全國(guó)數(shù)據(jù)庫(kù)的整合程度，并不能從整體上改善中國(guó)財(cái)產(chǎn)認(rèn)證1勺真

實(shí)性。

因此，中間5年，也就是1998-2002年，“金稅工程”將認(rèn)證對(duì)象擴(kuò)展為全

國(guó)的增值稅納稅人，重點(diǎn)解決總體層面的認(rèn)證準(zhǔn)確性問(wèn)題。為了確保納稅人申報(bào)

資料的準(zhǔn)確性，1999年國(guó)家稅務(wù)總局在全國(guó)統(tǒng)一了增值稅專用發(fā)票進(jìn)銷項(xiàng)數(shù)據(jù)

的生產(chǎn)方式：納稅人務(wù)必通過(guò)計(jì)算機(jī)管理系統(tǒng)申報(bào)增值稅電子數(shù)據(jù)，存根聯(lián)數(shù)據(jù)

只能來(lái)自防偽稅控系統(tǒng)的報(bào)稅子系統(tǒng)，抵扣聯(lián)只能來(lái)自稅務(wù)機(jī)關(guān)的認(rèn)證子系統(tǒng)，

其他來(lái)源的專用發(fā)票數(shù)據(jù)不得進(jìn)入稽核系統(tǒng)。（45）這種生產(chǎn)方式很快就覆蓋了全

國(guó)所有開(kāi)具10萬(wàn)元以上發(fā)票的企業(yè)，企業(yè)納稅人的申報(bào)資料在全國(guó)層面得到統(tǒng)

一收集與處理。

在全國(guó)稅收數(shù)據(jù)庫(kù)中，增值稅核查系統(tǒng)具體負(fù)責(zé)企業(yè)申報(bào)信息的準(zhǔn)確性，由

申報(bào)信息核查、專用發(fā)票核查、通常納稅人檔案管理、專用發(fā)票內(nèi)部收發(fā)存管理

與稅源統(tǒng)計(jì)五部分構(gòu)成。整個(gè)財(cái)產(chǎn)事實(shí)的生產(chǎn)過(guò)程，能夠概括為“基層收集、分

級(jí)核查、向上集中”?！盎鶎邮占?，是指發(fā)票數(shù)據(jù)與申報(bào)數(shù)據(jù)兩大類原始事實(shí),

由區(qū)縣級(jí)稅務(wù)機(jī)關(guān)收集?！胺旨?jí)核查”，是指申報(bào)數(shù)據(jù)區(qū)縣核查，買賣雙方的專

用發(fā)票，區(qū)縣本地的，地市級(jí)核查：省內(nèi)跨地區(qū)的，省級(jí)核查：跨省的，國(guó)家稅

務(wù)總局核查?！跋蛏霞小?，是指所有信息向中夬數(shù)據(jù)庫(kù)集中。

為了保障基本領(lǐng)實(shí)收集的及時(shí)、完整、準(zhǔn)確，（46）各級(jí)稅務(wù)機(jī)關(guān)分設(shè)專人專

崗?？偩?、省局、地市局設(shè)稽核管理崗位，統(tǒng)計(jì)分析發(fā)票協(xié)查、增值稅專用發(fā)票

存根聯(lián)與抵扣聯(lián)的認(rèn)證采集情況、增值稅通常納稅人分類、增值稅專用發(fā)票本級(jí)

比對(duì)情況、本級(jí)比對(duì)不符詳情、上月協(xié)查結(jié)果返回統(tǒng)計(jì)、下級(jí)上報(bào)比對(duì)情況、下

級(jí)上報(bào)比對(duì)不符詳情與比對(duì)情況匯總。（47）縣稅務(wù)局負(fù)責(zé)最前沿的具體認(rèn)證，崗

位也最多，有稅務(wù)登記、增值稅通常納稅人認(rèn)定、發(fā)票發(fā)售、報(bào)稅管理、認(rèn)證管

理、數(shù)據(jù)采集、日?；?、稅控設(shè)備管理等八個(gè)認(rèn)證崗位。

“稅務(wù)登記崗位”審核企業(yè)申辦稅務(wù)登記所提供的營(yíng)業(yè)執(zhí)照、注冊(cè)資金iE明、

銀行帳號(hào)證明、身份證明（身份證、護(hù)照或者者其他合法證件）、房屋產(chǎn)權(quán)證明、

房屋租賃合同等資料的合法性，實(shí)地察訪經(jīng)營(yíng)場(chǎng)所、貨物倉(cāng)庫(kù)，確認(rèn)無(wú)誤后，辦

理稅務(wù)登記，然后將企業(yè)稅務(wù)登記資料與電子信息傳遞給增值稅通常納稅人認(rèn)定

崗位。

“增值稅通常納稅人認(rèn)定崗位”審核申辦增值稅通常納稅人認(rèn)定手續(xù)的企業(yè)

所報(bào)送的營(yíng)業(yè)執(zhí)照、稅務(wù)登記證副本、法人代表、辦稅人員的身份證明（如身份

證或者護(hù)照）及經(jīng)營(yíng)場(chǎng)地（如房產(chǎn)證或者租賃合同）等資料，與其申請(qǐng)辦理稅務(wù)登

記的資料核驗(yàn)無(wú)誤后，認(rèn)定其通常納稅人資格。這個(gè)崗位還負(fù)責(zé)根據(jù)商貿(mào)企業(yè)上

報(bào)的估計(jì)年銷售額，核定其使用專用發(fā)票的數(shù)量及限額，將資料傳遞給發(fā)票發(fā)售

崗位，并同意調(diào)整申請(qǐng)、通知管理部門(mén)核實(shí)。

中報(bào)信息的核查方式有二：一是逐一交叉比對(duì)增值稅專用發(fā)票的存根聯(lián)與抵

扣聯(lián)，將有抵扣聯(lián)、無(wú)存根聯(lián)的專用發(fā)票與一?者票面內(nèi)容不相符的提交進(jìn)一步審

查；二是利用全國(guó)丟失、被盜專用發(fā)票數(shù)據(jù)庫(kù)與專用發(fā)票流向數(shù)據(jù)庫(kù)，快速核查

是否屬于全國(guó)各地丟失被盜發(fā)票，與各級(jí)稅務(wù)機(jī)關(guān)專用發(fā)票的發(fā)放流向是否一

致，從而推斷專用發(fā)票的合法性。（48）按照行政層級(jí)，自上而下核查，與依靠現(xiàn)

代溝通技術(shù)自動(dòng)挖掘、分析、比對(duì)，提升了認(rèn)證在事實(shí)層面的準(zhǔn)確性。

核查以納稅申報(bào)資料為基礎(chǔ)，根據(jù)每個(gè)行業(yè)的平均水平，定期確定稅負(fù)率與

銷售額變動(dòng)率的正常標(biāo)準(zhǔn)，根據(jù)這個(gè)標(biāo)準(zhǔn)對(duì)正常企業(yè)與特殊企業(yè)做出區(qū)分，將兩

項(xiàng)指標(biāo)均超過(guò)正常標(biāo)準(zhǔn)的納稅人作為納稅申報(bào)特殊企業(yè)，使用更為精細(xì)的審查規(guī)

則，確定其是否存在偷稅漏稅行為。（49）這種均值檢驗(yàn)（MeanTest）,是財(cái)產(chǎn)認(rèn)證

的另一個(gè)核心機(jī)制，也是發(fā)達(dá)工業(yè)國(guó)家普遍使用的認(rèn)證機(jī)制，不僅在稅收領(lǐng)域廣

泛應(yīng)用，在福利領(lǐng)域也很常見(jiàn)。在國(guó)家決策層面進(jìn)行均值檢驗(yàn)，前提是全面掌握

人、財(cái)、物、行、事的基本領(lǐng)實(shí)，確認(rèn)與區(qū)分人與物的各類特征，繼而建立精細(xì)

的規(guī)則與統(tǒng)一的分析標(biāo)準(zhǔn)。

“通常納稅人基本情況檔案庫(kù)”是核查系統(tǒng)的基本數(shù)據(jù)，各級(jí)稅務(wù)機(jī)關(guān)據(jù)此

全面掌握納稅人的基本領(lǐng)實(shí)，進(jìn)行通常納稅人的確認(rèn)與年審。“稅源統(tǒng)計(jì)系統(tǒng)"

讓各級(jí)稅務(wù)機(jī)關(guān)將通常納稅人申報(bào)資料分類匯總，逐級(jí)上報(bào)，逐級(jí)確定一定數(shù)量

的重點(diǎn)企業(yè)，由基層稅務(wù)機(jī)關(guān)通過(guò)核查系統(tǒng)按月上報(bào)其納稅申報(bào)詳情?！皩Ｓ冒l(fā)

票內(nèi)部收發(fā)存管理系統(tǒng)”，記錄總局、省、地市、區(qū)縣四級(jí)稅務(wù)機(jī)關(guān)專用發(fā)票的

計(jì)劃、發(fā)放、調(diào)撥與票款結(jié)算，建立專用發(fā)票流向數(shù)據(jù)庫(kù)。(50)通過(guò)對(duì)納稅人基

本領(lǐng)實(shí)與專用發(fā)票流向的認(rèn)定，事實(shí)的全面程度再次得到提高。

通過(guò)覆蓋全國(guó)的數(shù)據(jù)庫(kù)，金稅工程逐步實(shí)現(xiàn)了對(duì)納稅人增值稅發(fā)票開(kāi)具行

為、經(jīng)營(yíng)行為、納稅申報(bào)資料與納稅狀況的全面認(rèn)證。2002年，全國(guó)約3億份

發(fā)票與120萬(wàn)戶增值稅納稅人納入認(rèn)證體系.

2003年，全國(guó)統(tǒng)一廢止了手寫(xiě)版增值稅發(fā)票，全國(guó)約2600萬(wàn)戶納稅人納入

征管信息系統(tǒng)管理，計(jì)算機(jī)處理納稅額占全國(guó)稅收總收入的80%以上。認(rèn)證機(jī)制

使國(guó)家稅收流失狀況大大減少，簡(jiǎn)化了認(rèn)證程序，還加強(qiáng)了國(guó)家稅收機(jī)構(gòu)的內(nèi)部

監(jiān)控，國(guó)家稅務(wù)總局能夠直接監(jiān)控到區(qū)縣稅務(wù)局、上級(jí)稅務(wù)機(jī)關(guān)能夠直接監(jiān)控下

級(jí)稅務(wù)機(jī)關(guān)的金稅工程運(yùn)行情況，直接考核基層單位的工作績(jī)效，稅收行為更為

規(guī)范。

“投入少、見(jiàn)效快”，促使國(guó)務(wù)院決心繼續(xù)奉進(jìn)金稅工程，用三年時(shí)間

(2006-2009年)，建立由征管、行政管理、外部信息與決策支持四個(gè)系統(tǒng)構(gòu)成的

全國(guó)稅收數(shù)據(jù)庫(kù)，覆蓋自然人與法人等所有納稅人，覆蓋增值稅、消費(fèi)稅、營(yíng)業(yè)

稅、企業(yè)所得稅、個(gè)人所得稅等所有稅種，覆蓋申報(bào)征收、稅款入庫(kù)、發(fā)票管理、

稅務(wù)核查、納稅評(píng)估等不兌收所有環(huán)節(jié)，覆蓋國(guó)稅與地稅，為納/兌人提供稅收宣傳、

納稅咨詢、納稅申報(bào)、涉稅申請(qǐng)、涉稅查詢等全面服務(wù)，并爭(zhēng)取與銀行（國(guó)庫(kù)）、

工商、質(zhì)檢、海關(guān)、外貿(mào)、外匯管理、公安、統(tǒng)計(jì)、民政、國(guó)土管理、房產(chǎn)、法

院、財(cái)政、勞動(dòng)與社會(huì)保障部門(mén)實(shí)現(xiàn)信息交換。

全國(guó)數(shù)據(jù)庫(kù)推動(dòng)規(guī)范的統(tǒng)一。國(guó)家稅務(wù)總局將納稅人分為單位納稅人、扣繳

義務(wù)人、個(gè)體工商戶與個(gè)人四類，統(tǒng)一全國(guó)稅收數(shù)據(jù)庫(kù)的建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)、認(rèn)證標(biāo)準(zhǔn)、

納稅咨詢等服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)、稅收法規(guī)、網(wǎng)上辦稅標(biāo)準(zhǔn)。地稅為各省財(cái)政收入的最耍緊

來(lái)源，稅務(wù)信息要緊集中在省級(jí)，各類認(rèn)證的技犬標(biāo)準(zhǔn)、方式方法也都實(shí)行省內(nèi)

統(tǒng)一。由于中央政府金稅工程的典范作用，地稅的稅務(wù)數(shù)據(jù)庫(kù)通常都是按照國(guó)家

級(jí)的金稅工程標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)的，也就是各省分別建立省內(nèi)統(tǒng)一的稅收認(rèn)證系統(tǒng)。地方

國(guó)稅分局與地方地稅分局的認(rèn)證差異在于，前者最后統(tǒng)一在中央政府手中，后者

最后統(tǒng)一在省級(jí)政府手中C但由于認(rèn)證標(biāo)準(zhǔn)基本相同，國(guó)稅與地稅這兩個(gè)不一致

政府部門(mén)，在機(jī)構(gòu)上是有可能合為一體的，但在職能上仍然有必要繼續(xù)維持彼此

分離格局。

除上海外，全國(guó)國(guó)稅系統(tǒng)已全部應(yīng)用綜合征管信息系統(tǒng)，