后脫貧攻堅(jiān)時(shí)代貧困治理的熱話題與冷思考【摘要】貧困治理是世界各國(guó)推進(jìn)現(xiàn)代化進(jìn)程中的一個(gè)永恒課題。后脫貧攻堅(jiān)時(shí)代，相對(duì)貧困取代絕對(duì)貧困依舊是我國(guó)發(fā)展的主要突出問(wèn)題。在扶貧減貧防貧同步推進(jìn)的貧困治理過(guò)程中，常規(guī)性減貧與制度性治理將成為新戰(zhàn)略。作為一項(xiàng)長(zhǎng)期任務(wù)，緩解相對(duì)貧困需要分階段逐步解決，需要建立長(zhǎng)效識(shí)別檢測(cè)機(jī)制、長(zhǎng)效聯(lián)動(dòng)協(xié)作機(jī)制、長(zhǎng)效保障機(jī)制與長(zhǎng)效動(dòng)力機(jī)制“四位一體”的解決相對(duì)貧困的長(zhǎng)效機(jī)制?！娟P(guān)鍵詞】后脫貧攻堅(jiān)時(shí)代相對(duì)貧困長(zhǎng)效機(jī)制【中圖分類(lèi)號(hào)】【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A貧困治理是我國(guó)一項(xiàng)正在開(kāi)展并將長(zhǎng)期進(jìn)行的偉業(yè)。今年3月，習(xí)近平總書(shū)記在決戰(zhàn)決勝脫貧攻堅(jiān)座談會(huì)上指出，貧困人口從2012年年底的9899萬(wàn)人減到2019年年底的551萬(wàn)人，貧困發(fā)生率由10.2%降至0.6%，脫貧攻堅(jiān)目標(biāo)任務(wù)接近完成，解決區(qū)域性整體貧困和全面建成小康社會(huì)目標(biāo)任務(wù)即將實(shí)現(xiàn)，也意味著我國(guó)貧困治理即將進(jìn)入后脫貧攻堅(jiān)時(shí)代。2020年后，52個(gè)未摘帽縣全部摘帽后是否就意味著貧困的終結(jié)？若不是，貧困發(fā)生了哪些新變化？新時(shí)代新語(yǔ)境下扶貧減貧防貧的貧困治理戰(zhàn)略是否客觀上需要調(diào)整？如何構(gòu)建解決貧困的長(zhǎng)效機(jī)制？上述相關(guān)問(wèn)題呈日益活躍之勢(shì)并逐漸成為學(xué)者們關(guān)切的熱話題，這更是需要冷靜思忖和客觀回應(yīng)的問(wèn)題。一、相對(duì)貧困取代絕對(duì)貧困，貧困問(wèn)題依舊是中國(guó)發(fā)展的主要突出問(wèn)題“貧困”是一個(gè)老生常談的名詞，但要對(duì)貧困概念作一個(gè)恰當(dāng)?shù)慕缍ú⒎且资?。貧困也是一個(gè)具有時(shí)代性和語(yǔ)境性的概念，不同國(guó)家、不同時(shí)代的貧困問(wèn)題是不一樣的。不過(guò)，把滿(mǎn)足人民日益增長(zhǎng)的美好生活需要作為減貧扶貧防貧的貧困治理目標(biāo)則是永恒的。目前，對(duì)貧困類(lèi)型的常見(jiàn)劃分有：絕對(duì)貧困與相對(duì)貧困、傳統(tǒng)貧困（單一物質(zhì)貧困）與新型貧困（多維度非物質(zhì)貧困）。按照近年來(lái)脫貧攻堅(jiān)不斷取得的階段性成就，年末現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)下農(nóng)村貧困人口如期脫貧摘帽只是時(shí)間問(wèn)題，屆時(shí)冠以“絕對(duì)貧困”之帽的貧困在我國(guó)將被徹底摘掉并退出歷史舞臺(tái)，這將是人類(lèi)反貧困史上的一個(gè)重要里程碑。但是，在后脫貧攻堅(jiān)時(shí)代，貧困將會(huì)站在一個(gè)新的起點(diǎn)上披上“相對(duì)貧困”的外衣重新呈現(xiàn)并將繼續(xù)長(zhǎng)期存在。換言之，長(zhǎng)期困擾中國(guó)農(nóng)村原發(fā)性絕對(duì)貧困的消除并不意味著貧困問(wèn)題在中國(guó)的消逝和終結(jié)。正如習(xí)近平總書(shū)記指出，“脫貧摘帽不是終點(diǎn)，而是新生活、新奮斗的起點(diǎn)”。2020年后，貧困將會(huì)演化為一個(gè)以轉(zhuǎn)型性的次生型貧困和相對(duì)貧困為主要特點(diǎn)的新階段，貧困的形態(tài)將實(shí)現(xiàn)一個(gè)由絕對(duì)貧困轉(zhuǎn)向相對(duì)貧困、由生存性貧困（“生存的正義”）轉(zhuǎn)向發(fā)展性貧困（平等的正義）、由物質(zhì)貧困轉(zhuǎn)向非物質(zhì)貧困、由傳統(tǒng)貧困轉(zhuǎn)向新型貧困、由農(nóng)村貧困轉(zhuǎn)向農(nóng)村深度貧困地區(qū)和特殊人群貧困與城市貧困并重等多維度轉(zhuǎn)變?？傊灰?jīng)濟(jì)社會(huì)在發(fā)展過(guò)程中，貧困問(wèn)題在任何社會(huì)都永遠(yuǎn)不會(huì)消失。在一個(gè)以相對(duì)貧困為主要形式的新型貧困階段，貧困問(wèn)題依舊是中國(guó)發(fā)展的主要突出問(wèn)題。因?yàn)橄鄬?duì)貧困植根于新時(shí)代的我國(guó)主要社會(huì)矛盾之中。易言之，“人民日益增長(zhǎng)的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾”必然會(huì)孕生相對(duì)貧困以及其他新型貧困。正如教育、社會(huì)地位、社會(huì)財(cái)富、發(fā)展機(jī)會(huì)、社會(huì)公共服務(wù)獲得上的不平等、不均衡一定會(huì)個(gè)體之間、群體之間形成客觀上的差異性和主觀上的相對(duì)剝奪感，這本身就是相對(duì)貧困的題中之義。此外，中國(guó)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展正面臨一系列新變化，尤其是老齡化的加速與新型城鎮(zhèn)化的逐步推進(jìn)，這將使貧困問(wèn)題呈現(xiàn)新特征。二、常規(guī)性減貧與制度性治理將成為以扶貧減貧防貧助貧為特點(diǎn)的相對(duì)貧困治理的新戰(zhàn)略中國(guó)的扶貧事業(yè)和扶貧工作起步于農(nóng)村的減貧。目前對(duì)中國(guó)減貧戰(zhàn)略與政策的回顧與梳理，主要有70年說(shuō)、40年說(shuō)、20年說(shuō)等主流觀點(diǎn)。每一種觀點(diǎn)內(nèi)又有不同階段劃分。這些學(xué)術(shù)上的探索與爭(zhēng)鳴和回顧與總結(jié)為我們更加清晰、全面認(rèn)識(shí)中國(guó)扶貧減貧歷程以及規(guī)劃后脫貧攻堅(jiān)時(shí)代下扶貧減貧戰(zhàn)略提供了“歷史鏡像”。當(dāng)然，隨著后脫貧攻堅(jiān)時(shí)代的日趨臨近，學(xué)者們對(duì)2020年后扶貧減貧新形勢(shì)與新挑戰(zhàn)研究后提出了一些“新戰(zhàn)略”。汪三貴等人（2018）提出2020年后“應(yīng)推動(dòng)反貧困走向城鄉(xiāng)一體”的觀點(diǎn)；魏后凱（2018）研究認(rèn)為，研究制定2020年后中國(guó)減貧的新戰(zhàn)略著重考慮把農(nóng)村減貧與鄉(xiāng)村振興有機(jī)結(jié)合起來(lái)，全面統(tǒng)籌城鄉(xiāng)貧困治理；李小云等（2020）認(rèn)為，2020年后農(nóng)村減貧戰(zhàn)略框架將由“扶貧”向“防貧”轉(zhuǎn)變，等等。不管是學(xué)人的理論判斷，還是實(shí)際的客觀狀況，2020年后，我國(guó)將開(kāi)啟中國(guó)特色社會(huì)主義現(xiàn)代化強(qiáng)國(guó)建設(shè)的新征程，我國(guó)也將進(jìn)入貧困治理的新階段。在新的歷史階段，我國(guó)的扶貧減貧將面臨著三大戰(zhàn)略任務(wù)：一是建立可持續(xù)的相對(duì)貧困緩解或解決的長(zhǎng)效機(jī)制。相對(duì)貧困無(wú)法從根本上消除，只能逐漸緩解，這就意味著2020年后的扶貧工作將從“攻堅(jiān)戰(zhàn)”轉(zhuǎn)為“持久戰(zhàn)”、“陣地戰(zhàn)”。從這個(gè)意義上講，應(yīng)對(duì)相對(duì)貧困無(wú)法采用脫貧攻堅(jiān)的形式，需要建立緩解相對(duì)貧困的長(zhǎng)效機(jī)制。二是統(tǒng)籌農(nóng)村減貧與日益凸顯的城市貧困治理問(wèn)題。面對(duì)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)、新型城鎮(zhèn)化、數(shù)字經(jīng)濟(jì)、信息社會(huì)和消費(fèi)社會(huì)的新形勢(shì)，必然會(huì)出現(xiàn)有別于傳統(tǒng)貧困的“新貧困”，有別于傳統(tǒng)窮人的“新窮人”，并且將越來(lái)越成為貧困領(lǐng)域的新常態(tài)。新常態(tài)需要常規(guī)性的減貧戰(zhàn)略，而不再是以往的集中式減貧策略；三是同步推進(jìn)脫貧攻堅(jiān)與鄉(xiāng)村振興的有效銜接。中國(guó)70年的扶貧歷史，取得了減貧領(lǐng)域的“社會(huì)奇跡”，探索形成了具有中國(guó)特色的扶貧開(kāi)發(fā)道路和成熟制度化扶貧體系。在后脫貧攻堅(jiān)時(shí)代，國(guó)家基于鞏固脫貧成果和破解不平衡不充分發(fā)展的考慮，提出鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，這是一個(gè)兼顧減貧、扶貧、防貧與發(fā)展的長(zhǎng)期過(guò)程，在客觀上需要貧困治理摒棄“動(dòng)員式治理”而轉(zhuǎn)向“制度性治理”。依據(jù)上述分析，我國(guó)扶貧減貧和貧困治理戰(zhàn)略應(yīng)實(shí)現(xiàn)五個(gè)方面的重點(diǎn)轉(zhuǎn)變：一是目標(biāo)由消除絕對(duì)貧困轉(zhuǎn)向緩解相對(duì)貧困；二是方向由農(nóng)村轉(zhuǎn)向城鄉(xiāng)并重或統(tǒng)籌城鄉(xiāng)貧困治理；三是重點(diǎn)由集中式區(qū)域性整體貧困治理轉(zhuǎn)向以深度貧困地區(qū)和特殊困難群體（農(nóng)民工群體、城市低保群體、老年人兒童、懶漢、光棍等）為主；四是動(dòng)力主要是外力嵌入型力量轉(zhuǎn)向內(nèi)生動(dòng)力與外在幫扶力量并重；五是由“扶貧”為主轉(zhuǎn)向“防貧”。如果說(shuō)，面對(duì)集中連片與區(qū)域整體性的絕對(duì)貧困脫貧攻堅(jiān)目標(biāo)任務(wù)，采取“動(dòng)員式治理”是一種行之有效的戰(zhàn)略和政策的話，那么在應(yīng)對(duì)呈現(xiàn)新特點(diǎn)的相對(duì)貧困，常規(guī)化的制度性治理則是應(yīng)有選擇。三、中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的分階段的“四維一體”貧困治理機(jī)制將成為建立解決相對(duì)貧困長(zhǎng)效機(jī)制的政策體系黨的十九屆四中全會(huì)首次提出：“堅(jiān)決打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)，鞏固脫貧攻堅(jiān)成果，建立解決相對(duì)貧困的長(zhǎng)效機(jī)制”。首先要對(duì)相對(duì)貧困概念及產(chǎn)生緣由有一個(gè)相對(duì)準(zhǔn)確的認(rèn)識(shí)。聯(lián)合國(guó)開(kāi)發(fā)署《1997年人類(lèi)發(fā)展報(bào)告》把貧困描述為，人們的壽命、健康、知識(shí)、參與、生活條件等基本條件得不到滿(mǎn)足，限制了人們的選擇。阿馬蒂亞·森在他的《貧困與饑荒》中提到，除糧食生產(chǎn)外，包括個(gè)人在社會(huì)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)中的地位、社會(huì)生產(chǎn)方式、社會(huì)保障和就業(yè)權(quán)利在內(nèi)的綜合權(quán)力關(guān)系，也可以導(dǎo)致貧困。在我國(guó)，相對(duì)貧困是一個(gè)更為寬泛的概念，必須要站在新時(shí)代的主要矛盾是“社會(huì)的”而非經(jīng)濟(jì)發(fā)展或物質(zhì)文化的判斷高度上加以認(rèn)識(shí)和理解：一是一定要依據(jù)“人民美好生活需要”來(lái)制定它的界定標(biāo)準(zhǔn)，不能僅憑借收入等物質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)來(lái)衡量，還必須要納入政治、社會(huì)、文化等標(biāo)準(zhǔn)；二是“人民美好生活需要是日益增長(zhǎng)的”決定了相對(duì)貧困是一個(gè)歷史的、動(dòng)態(tài)的概念；三是發(fā)展的不平衡不充分決定了相對(duì)貧困又是一個(gè)相對(duì)的、多維的概念。區(qū)域之間、城鄉(xiāng)之間的標(biāo)準(zhǔn)不是同一標(biāo)準(zhǔn)。有學(xué)者將相對(duì)貧困分為轉(zhuǎn)型貧困、流動(dòng)性貧困、多維貧困、發(fā)展性貧困、結(jié)構(gòu)性貧困及特殊群體貧困六種類(lèi)型，也有學(xué)者認(rèn)為全面建成小康社會(huì)進(jìn)程中由傳統(tǒng)貧困演化出來(lái)知識(shí)貧困、精神貧困、隱形貧困及代際貧困四種新型貧困類(lèi)型。綜上可知，相對(duì)貧困是一個(gè)集經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會(huì)乃至生態(tài)等多因素為一體的新型貧困形態(tài)，更強(qiáng)調(diào)一種通過(guò)社會(huì)比較產(chǎn)生的主觀層面的相對(duì)剝奪感受?？偨Y(jié)新中國(guó)70年反貧困的經(jīng)驗(yàn)，對(duì)于應(yīng)對(duì)相對(duì)貧困，建立緩解相對(duì)貧困的長(zhǎng)效機(jī)制具有深遠(yuǎn)意義。一是堅(jiān)持黨的全面領(lǐng)導(dǎo)、統(tǒng)攬全局、協(xié)調(diào)各方、超強(qiáng)動(dòng)員、全員執(zhí)行的政治優(yōu)勢(shì)和制度優(yōu)勢(shì)是我國(guó)扶貧減貧工作取得偉大勝利的根本保證。在后脫貧攻堅(jiān)時(shí)代，發(fā)展的不平衡不充分必然會(huì)造成相對(duì)貧困、相對(duì)落后、相對(duì)差距的長(zhǎng)期存在。相對(duì)貧困治理必將是一項(xiàng)長(zhǎng)期的系統(tǒng)工程。這是一場(chǎng)與相對(duì)貧困斗爭(zhēng)的持久戰(zhàn)，必須要始終不渝地堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)的核心作用。二是創(chuàng)新體制機(jī)制是扶貧工作從一個(gè)勝利走向另一個(gè)勝利的根本途徑。70年的扶貧史，特別是改革開(kāi)放后40年的扶貧歷程，通過(guò)體制機(jī)制創(chuàng)新，扶貧工作不斷向深層次發(fā)展，有力促使了扶貧要素間的有效配置和優(yōu)化升級(jí)，釋放出不竭的減貧動(dòng)力。黨的十八大以來(lái)，形成的“五級(jí)書(shū)記抓扶貧，黨政一把手負(fù)總責(zé)”扶貧組織機(jī)制，專(zhuān)項(xiàng)扶貧、行業(yè)扶貧、社會(huì)扶貧“大扶貧”格局機(jī)制，駐村扶貧工作機(jī)制等，為打贏打好脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)奠定了結(jié)實(shí)的制度保障。緩解相對(duì)扶貧是一項(xiàng)長(zhǎng)期任務(wù)，需要分階段的逐步解決。需要從識(shí)別檢測(cè)、聯(lián)動(dòng)協(xié)作、政策保障、驅(qū)動(dòng)動(dòng)力等方面構(gòu)建解決相對(duì)貧困的長(zhǎng)效機(jī)制：一是建立健全多元價(jià)值取向相對(duì)貧困的長(zhǎng)效識(shí)別檢測(cè)機(jī)制。貧困不僅是收入問(wèn)題，教育、醫(yī)療、健康、居住和生態(tài)環(huán)境等問(wèn)題往往與貧困互為因果。因此，要改變單純以人均收入為指標(biāo)的相對(duì)貧困測(cè)度和認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，堅(jiān)持以具有深厚馬克思主義“人的自由全面發(fā)展”意蘊(yùn)的“多元價(jià)值取向”標(biāo)準(zhǔn)，實(shí)現(xiàn)其與社會(huì)環(huán)境、自然環(huán)境、人文環(huán)境的和諧發(fā)展，確保貧困治理的可持續(xù)性和整體增益性，確保由實(shí)現(xiàn)農(nóng)村貧困群體基本“生存的正義”轉(zhuǎn)向?qū)崿F(xiàn)群體、區(qū)域和代際間的“公平的正義”。二是建立健全治理主體、對(duì)象與區(qū)域有機(jī)結(jié)合的長(zhǎng)效聯(lián)動(dòng)協(xié)作機(jī)制。首先，建立政府、社會(huì)、市場(chǎng)、貧困人口聯(lián)動(dòng)協(xié)作機(jī)制，形成“政府主導(dǎo)、市場(chǎng)介入、社會(huì)參與、貧困人口響應(yīng)”多元主體力量有機(jī)結(jié)合的相對(duì)貧困治理體系。其次，建立健全城鄉(xiāng)一體的聯(lián)動(dòng)協(xié)作機(jī)制。后脫貧攻堅(jiān)時(shí)代，貧困主要包括農(nóng)村深度地區(qū)貧困、特殊人群貧困與城市邊緣人口貧困，表現(xiàn)為非整體性的散點(diǎn)化為主。全面統(tǒng)籌城鄉(xiāng)貧困治理，解決目前城鄉(xiāng)扶貧體系割裂的問(wèn)題。重點(diǎn)解決教育、衛(wèi)生、住房等城鄉(xiāng)公共服務(wù)均等化問(wèn)題，緩解公共支出偏差，同時(shí)整合城鄉(xiāng)扶貧機(jī)構(gòu)或重新設(shè)立新部門(mén)，實(shí)現(xiàn)扶貧管理體系一體化。最后，建立區(qū)域聯(lián)動(dòng)協(xié)作機(jī)制。解決相對(duì)貧困不僅僅要滿(mǎn)足貧困人口最基本的生活需要，還要縮小其與社會(huì)平均生活水平的差距，解決發(fā)展不平衡的問(wèn)題。三是建立健全發(fā)展式扶貧與保障式扶貧并舉的長(zhǎng)效政策保障機(jī)制。不管是減貧還是扶貧，其根本是發(fā)展。發(fā)展必然形成競(jìng)爭(zhēng)，競(jìng)爭(zhēng)則導(dǎo)致分配不公現(xiàn)象，呈現(xiàn)“富者愈富，貧者愈貧，強(qiáng)者愈強(qiáng)，弱者愈弱”。為此，首先，在發(fā)展式扶貧機(jī)制方面，要建立產(chǎn)業(yè)升級(jí)優(yōu)化、多元產(chǎn)業(yè)發(fā)展與產(chǎn)業(yè)融合機(jī)制，推動(dòng)貧困人口與新型農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)相融合，促進(jìn)小農(nóng)戶(hù)與現(xiàn)代農(nóng)業(yè)有機(jī)銜接，探索小農(nóng)業(yè)發(fā)展；要建立能力建設(shè)機(jī)制與就業(yè)提升機(jī)制。就業(yè)是減貧的核心要素，能力是就業(yè)的保障與先決條件。具體是要建立貧困人口職業(yè)技能培訓(xùn)機(jī)制、貧困人口創(chuàng)業(yè)政策扶持和技術(shù)支持機(jī)制。其次，在保障式扶貧方面，要建立健全解決相對(duì)貧困的制度保障體系，從制度層面保障人民群眾的基本公共服務(wù)水平；建立解決相對(duì)貧困的城鄉(xiāng)一體化社會(huì)保障體系，切實(shí)實(shí)現(xiàn)“共建共治共享”治理理念。四是建立健全嵌入式扶貧與內(nèi)生式扶貧相結(jié)合的長(zhǎng)效動(dòng)力機(jī)制。首先，建立解決相對(duì)扶貧與鄉(xiāng)村振興的有機(jī)銜接機(jī)制。2020年中央一號(hào)文件提出，要將解決相對(duì)貧困納入鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略統(tǒng)籌安排，建立長(zhǎng)短結(jié)合、標(biāo)本兼治的解決相對(duì)貧困與鄉(xiāng)村振興統(tǒng)籌銜接機(jī)制，推動(dòng)二者在理念、規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)等方面的有效銜接。注重產(chǎn)業(yè)扶貧與產(chǎn)業(yè)振興、就業(yè)扶貧與人才振興、生態(tài)扶貧與生態(tài)振興、教育扶貧與文化振興等之