對(duì)地票制度的幾點(diǎn)思考地票制度作為重慶在城鄉(xiāng)統(tǒng)籌改革中的重要?jiǎng)?chuàng)新，其核心邏輯是通過(guò)市場(chǎng)化手段將農(nóng)村閑置建設(shè)用地轉(zhuǎn)化為城市可用的建設(shè)用地指標(biāo)，本質(zhì)上是土地發(fā)展權(quán)在城鄉(xiāng)之間的重新配置。這一制度自2008年正式運(yùn)行以來(lái)，累計(jì)交易規(guī)模超過(guò)20萬(wàn)畝，涉及數(shù)十萬(wàn)農(nóng)戶(hù)，既為城市擴(kuò)張?zhí)峁┝嗽隽靠臻g，又嘗試為農(nóng)村土地資產(chǎn)化開(kāi)辟路徑，但運(yùn)行中暴露出的深層矛盾也值得深入探討。從制度設(shè)計(jì)初衷看，地票試圖破解兩個(gè)關(guān)鍵難題：一是農(nóng)村建設(shè)用地低效利用。據(jù)統(tǒng)計(jì)，重慶農(nóng)村人均建設(shè)用地達(dá)250平方米，遠(yuǎn)超國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)，大量宅基地因人口外流閑置，復(fù)墾潛力巨大；二是城市建設(shè)用地指標(biāo)緊張。重慶作為山地城市，可開(kāi)發(fā)土地有限，2008年前后城鎮(zhèn)化率年均提升1.5個(gè)百分點(diǎn)，每年需新增建設(shè)用地約5萬(wàn)畝，傳統(tǒng)指標(biāo)分配難以滿(mǎn)足需求。地票通過(guò)“先補(bǔ)后占”模式，要求農(nóng)村復(fù)墾耕地并經(jīng)驗(yàn)收后生成指標(biāo)，理論上實(shí)現(xiàn)了耕地總量動(dòng)態(tài)平衡，同時(shí)將土地增值收益反哺農(nóng)村——農(nóng)戶(hù)通過(guò)復(fù)墾宅基地、集體建設(shè)用地獲得每畝1218萬(wàn)元補(bǔ)償（含地上附著物補(bǔ)償），村集體可獲得部分收益用于公共設(shè)施建設(shè)。實(shí)際運(yùn)行中，地票確實(shí)展現(xiàn)出制度優(yōu)勢(shì)。以渝東北某縣為例，20152020年通過(guò)地票交易盤(pán)活閑置農(nóng)房8000余戶(hù)，戶(hù)均獲得補(bǔ)償15萬(wàn)元，部分農(nóng)戶(hù)以此作為進(jìn)城購(gòu)房首付款；同期重慶主城區(qū)通過(guò)地票落地保障了軌道交通、保障性住房等300余個(gè)重點(diǎn)項(xiàng)目用地，緩解了“用地指標(biāo)卡脖子”問(wèn)題。更重要的是，地票將土地從“資源”轉(zhuǎn)化為“資產(chǎn)”，激活了農(nóng)村“沉睡資本”，為城鄉(xiāng)要素雙向流動(dòng)提供了載體。但制度摩擦同樣顯著。其一，復(fù)墾耕地質(zhì)量存疑。部分地區(qū)為加快指標(biāo)生成，將坡度25度以上坡地、廢棄工礦地簡(jiǎn)單復(fù)墾，土壤層厚度不足30厘米，難以達(dá)到“耕作層厚度不低于50厘米”的標(biāo)準(zhǔn)，甚至出現(xiàn)“占優(yōu)補(bǔ)劣”現(xiàn)象。2021年重慶耕地質(zhì)量等別調(diào)查顯示，地票復(fù)墾耕地平均等別較被占用的城市周邊耕地低23個(gè)等別，影響糧食產(chǎn)能。其二，利益分配失衡。地票交易價(jià)格由政府指導(dǎo)（約30萬(wàn)元/畝），但扣除復(fù)墾成本（約810萬(wàn)元/畝）、稅費(fèi)（約5萬(wàn)元/畝）后，農(nóng)戶(hù)實(shí)際獲得的補(bǔ)償僅占交易價(jià)的40%50%；部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)為完成任務(wù)，存在“代簽協(xié)議”“壓低補(bǔ)償”現(xiàn)象，農(nóng)民作為土地所有權(quán)主體的議價(jià)權(quán)未充分體現(xiàn)。其三，指標(biāo)落地周期長(zhǎng)。地票本質(zhì)是“虛擬指標(biāo)”，需與具體地塊的規(guī)劃調(diào)整、征地拆遷等環(huán)節(jié)銜接，從交易到落地平均耗時(shí)23年，部分指標(biāo)因城市規(guī)劃調(diào)整或企業(yè)資金鏈斷裂長(zhǎng)期閑置，2020年重慶農(nóng)村土地交易所數(shù)據(jù)顯示，累計(jì)交易的20萬(wàn)畝地票中，實(shí)際落地率不足70%，造成資源沉淀。其四，農(nóng)村發(fā)展權(quán)受限。地票制度下，農(nóng)村通過(guò)出讓建設(shè)用地指標(biāo)支持城市發(fā)展，但農(nóng)村自身的產(chǎn)業(yè)用地需求（如鄉(xiāng)村旅游、農(nóng)產(chǎn)品加工）因建設(shè)用地總量減少難以滿(mǎn)足，部分地區(qū)出現(xiàn)“鄉(xiāng)村要發(fā)展卻無(wú)地可用”的矛盾，2022年某鄉(xiāng)鎮(zhèn)調(diào)研顯示，70%的新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體因用地限制無(wú)法擴(kuò)大規(guī)模。這些問(wèn)題背后，是土地發(fā)展權(quán)分配的深層矛盾。地票制度本質(zhì)是農(nóng)村向城市讓渡發(fā)展權(quán)，但未建立“發(fā)展權(quán)回購(gòu)”機(jī)制，農(nóng)村未來(lái)發(fā)展空間被壓縮；市場(chǎng)化交易中，政府既是“裁判員”（制定規(guī)則）又是“運(yùn)動(dòng)員”（參與交易），市場(chǎng)定價(jià)機(jī)制未完全形成；農(nóng)民作為土地權(quán)利主體，在指標(biāo)生成、交易、收益分配中的參與權(quán)、決策權(quán)仍需強(qiáng)化。改進(jìn)方向需聚焦三個(gè)層面：一是強(qiáng)化質(zhì)量管控，建立地票復(fù)墾耕地“占補(bǔ)平衡”動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)系統(tǒng)，將耕地質(zhì)量等別、產(chǎn)能作為交易價(jià)格的核心參數(shù)，實(shí)行“優(yōu)質(zhì)優(yōu)價(jià)”；二是重構(gòu)利益分配，明確農(nóng)民在土地增值收益中的分配比例（建議不低于60%），探索“地票交易+社會(huì)保障”捆綁模式，將部分收益用于農(nóng)戶(hù)養(yǎng)老保險(xiǎn)、技能培訓(xùn)；三是完善指標(biāo)管理，建立地票“儲(chǔ)備交易落地”全周期跟蹤機(jī)制，允許指標(biāo)在一定區(qū)域內(nèi)跨年度、跨用途調(diào)節(jié)，提高流動(dòng)性；四是保留農(nóng)村發(fā)展權(quán)，劃定“鄉(xiāng)村發(fā)展用地紅線(xiàn)”，規(guī)定地票交易不得超過(guò)行政村現(xiàn)有建設(shè)用地的30%，為農(nóng)村產(chǎn)業(yè)留足空間。地票制度的探索，本質(zhì)上是在城鄉(xiāng)二元土地制度框架下尋找破局點(diǎn)。其價(jià)值