山東省中小型船舶安全管理現(xiàn)狀及問題調(diào)研分析報(bào)告目錄TOC\o"1-3"\h\u9174山東省中小型船舶安全管理現(xiàn)狀及問題調(diào)研分析報(bào)告 14832第一章山東省中小型船舶安全管理及典型航運(yùn)公司情況分析 228752第一節(jié)山東省內(nèi)中小型船舶及航運(yùn)企業(yè)安全管理體系情況 228232一、省內(nèi)船舶及航運(yùn)公司安全管理體系建立情況 212211二、山東省內(nèi)中小型船舶安全管理情況 332492三、山東省內(nèi)中小型船舶安全管理體系及船舶安全檢查情況 518055第二節(jié)典型中小型船舶安全體系管理企業(yè)案例分析 816591一、BD公司基本情況 819421二、BD公司安全管理體系建設(shè)及運(yùn)行情況 813688三、BD公司管理船舶情況 912037四、BD公司船舶安全狀況 1123348第三節(jié)山東省內(nèi)中小型船舶安全管理體系特點(diǎn) 126231一、省內(nèi)中小型船舶特點(diǎn) 1214158二、國(guó)內(nèi)航運(yùn)企業(yè)安全管理體系特點(diǎn) 1417657三、海事主管機(jī)關(guān)監(jiān)管的特點(diǎn) 1521299第二章國(guó)內(nèi)航行中小型船舶安全管理體系存在問題及原因分析 1624062第一節(jié)中小型船舶安全體系運(yùn)行存在的問題 1619363一、中小型船舶船況差管理水平低 163414二、安全體系流于形式 1619022三、船員質(zhì)量影響體系運(yùn)行 1726467第二節(jié)海事主管機(jī)關(guān)監(jiān)管存在的問題 1717820一、審核標(biāo)準(zhǔn)尺度難以把握 1713883二、安全體系重審核輕監(jiān)管 1832621三、缺乏淘汰機(jī)制和強(qiáng)制性手段 2023510四、安全審核管理體系相對(duì)封閉 2117168第三節(jié)中小型船舶體系和海事監(jiān)管問題原因分析 2227314一、航運(yùn)低迷船東資金投入不足 229160二、船東自建安全體系意愿不強(qiáng) 2220675三、“代而不管”“代而不讓管”已成常態(tài) 2418576四、船舶安全體系日常監(jiān)督未充分發(fā)揮作用 25第一章山東省中小型船舶安全管理及典型航運(yùn)公司情況分析山東自古就是中國(guó)北方重要的航運(yùn)集散地和樞紐地，青島港、煙臺(tái)港和日照港是國(guó)內(nèi)北方重要港口，航運(yùn)業(yè)在省內(nèi)具有戰(zhàn)略性地位，山東省航運(yùn)產(chǎn)業(yè)具有國(guó)內(nèi)國(guó)外并重，內(nèi)河沿海共同發(fā)展的特點(diǎn)。中小型船舶占省內(nèi)船舶總數(shù)的70%以上，海事主管部門一直以來都對(duì)中小型船舶安全問題常抓不懈，山東省內(nèi)船舶安全管理情況從側(cè)面也反映了目前國(guó)內(nèi)航運(yùn)業(yè)的一些重要特點(diǎn)。第一節(jié)山東省內(nèi)中小型船舶及航運(yùn)企業(yè)安全管理體系情況?本節(jié)中相關(guān)數(shù)據(jù)均來自直屬海事系統(tǒng)綜合統(tǒng)計(jì)報(bào)告?本節(jié)中相關(guān)數(shù)據(jù)均來自直屬海事系統(tǒng)綜合統(tǒng)計(jì)報(bào)告一、省內(nèi)船舶及航運(yùn)公司安全管理體系建立情況根據(jù)山東海事部門統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，2020年山東轄區(qū)內(nèi)航運(yùn)企業(yè)共346家，已建立安全管理體系的航運(yùn)公司有146家，其中國(guó)際航運(yùn)公司15家，國(guó)內(nèi)航運(yùn)公司131家，已建立安全管理體系的公司約占山東轄區(qū)航運(yùn)公司總數(shù)的42.1%圖2.1山東轄區(qū)航運(yùn)企業(yè)安全管理體系建立情況根據(jù)山東海事部門數(shù)據(jù)，山東轄區(qū)航運(yùn)企業(yè)建立船舶安全管理體系（簡(jiǎn)稱：SMS）的公司數(shù)量不斷提升，建立SMS體系公司占比不斷提升，截至2020年末，山東轄區(qū)航運(yùn)企業(yè)共346家，其中已建立安全管理體系的航運(yùn)企業(yè)共146家，占比約42.2%。在建立安全管理體系的公司中國(guó)際航運(yùn)公司15家，國(guó)內(nèi)航運(yùn)公司131家。持證國(guó)際航運(yùn)公司數(shù)量位于全國(guó)第七名。圖2.22015—2020年山東轄區(qū)國(guó)內(nèi)航運(yùn)企業(yè)SMS體系建立情況目前轄區(qū)已建立安全管理體系的船舶共653艘（不包括方便旗船舶），其中國(guó)際航行船舶58艘，國(guó)內(nèi)航行船舶595艘，平均每公司管理船舶4.47艘。單船和兩船管理公司共48家，約占總數(shù)的32%，管理10艘及以下船舶的管理公司有110家，約占管理公司總數(shù)的75%。圖2.32017—2019年山東轄區(qū)體系公司及平均管理船舶數(shù)量二、山東省內(nèi)中小型船舶安全管理情況截至2020年末，山東轄區(qū)登記注冊(cè)的國(guó)內(nèi)航行3000總噸以下船舶共有約3300艘，約占全部運(yùn)輸船舶的75.2%，中小型船舶平均船齡7.7年，其中非運(yùn)輸船舶約2400艘，運(yùn)輸船舶約900艘。3000總噸以下運(yùn)輸船舶中：客船313艘，油船76艘，散貨船101艘，其他貨船168艘，拖輪及頂推船222艘；3000總噸以下船舶中，建立安全管理體系的船舶共有270艘，其中客船113艘，貨船和其他船舶157艘。圖2.43000總噸以下船舶船型比例圖在建立安全管理體系的3000總噸以下船舶中，自有船舶196艘，代管和光租船舶73艘。刨除占自有船舶數(shù)量較多的客船外，貨船和其他船舶中，自有/代管/光租船舶占比分別是63%/31%/6%。圖2.5船舶管理形式占比2018—2020年，山東轄區(qū)共發(fā)生水上交通搜救行動(dòng)共283起，遇險(xiǎn)人員1930人，獲救1710人，死亡220人。在遇險(xiǎn)船舶中，中國(guó)籍船舶占總遇險(xiǎn)船舶的93.2%，其中中國(guó)籍漁船占中國(guó)籍船舶總數(shù)的70.8%,商船占24.2%。在事故中，除漁船外，中小型商船已經(jīng)成為事故較為多發(fā)的船舶之一，中小型船舶人員落水等其他事故、碰撞事故、火災(zāi)事故已經(jīng)成為轄區(qū)事故數(shù)量和造成人員傷亡最多的三類事故。表2.12018—2020年山東轄區(qū)搜救情況統(tǒng)計(jì)表船舶類型中國(guó)籍船舶商船農(nóng)用船漁船其他外籍船舶總計(jì)搜救行動(dòng)2646401871319283遇險(xiǎn)人數(shù)18661240055868641930獲救人數(shù)16461225036754641710死亡人數(shù)2201501911402202018—2020年遇險(xiǎn)船舶按照船型分析，漁船、散貨船、雜貨船是事故發(fā)生率較高的前三類船舶，除漁船外，中小型船舶，特別是3000總噸以下，船長(zhǎng)100米以下的散貨船成為普通貨船中高事故發(fā)生率船舶，約占事故船舶中總數(shù)的70%以上。根據(jù)統(tǒng)計(jì)，此類船舶平均船齡為10.6年，中小型船舶均由浙江、福建等地沙灘船廠建造，中小型船舶所有人多數(shù)不具備公司安全管理體系，中小型船舶安全體系基本以掛靠代管形式為主。表2.22018—2020年山東轄區(qū)遇險(xiǎn)船舶船型統(tǒng)計(jì)表普客船客滾船客渡船雜貨船散貨船集裝箱船油船液化氣船化學(xué)品船漁船其他總計(jì)221939372014516中國(guó)籍船舶021634161014516外籍船舶20035211000三、山東省內(nèi)中小型船舶安全管理體系及船舶安全檢查情況2020年山東海事局共有體系審核員240余名，開展航運(yùn)公司安全管理體系審核150次，派出審核員550余人次，其中臨時(shí)審核50次，初次審核22次，年度審核66次，換證審核9次，跟蹤審核1次，附加審核一次。2020年航運(yùn)公司安全管理體系審核叫往年頻次有所增加，航運(yùn)企業(yè)申請(qǐng)臨時(shí)審核的次數(shù)環(huán)比增長(zhǎng)了238%。由于NSM規(guī)則第四批將于2021年1月1日生效，部分航運(yùn)企業(yè)為符合NSM規(guī)則要求，進(jìn)行航運(yùn)公司安全管理體系建設(shè)。表2.32015—2020年山東轄區(qū)航運(yùn)公司體系審核情況統(tǒng)計(jì)表年份總計(jì)臨時(shí)審核初次審核年度審核換證審核跟蹤審核附加審核2015816243911012016103237521713201790131248151120181047106712352019114211064150420201505022669122020年山東海事局共開展船舶安全管理體系審核412次，均為國(guó)內(nèi)航行船舶安全管理體系審核，其中臨時(shí)審核220次，初次審核103次，換證審核35次，中間審核49次，代表船審核5次。同樣受NSM規(guī)則第四批實(shí)施影響，2020年船舶安全管理體系臨時(shí)審核和初次審核數(shù)量較去年有了較大程度的增長(zhǎng)。從中也能看出船舶安全管理體系審核登船審核的頻率仍然偏低，每年登船艘次數(shù)與山東轄區(qū)現(xiàn)有體系內(nèi)中小型船舶數(shù)量仍然有較大的差距。表2.42015—2020年山東轄區(qū)船舶體系審核情況統(tǒng)計(jì)表年份總計(jì)臨時(shí)審核初次審核換證審核附加審核中間審核代表船審核2015184441849049242016185424139143192017190604545227112018228746436346520193091328933147720204122201033504952020年山東海事系統(tǒng)共開展船期國(guó)安全監(jiān)督檢查約3000艘次，滯留船舶200余艘次，開具滯留缺陷1.5萬余條，其中消防設(shè)備、救生設(shè)備、航行安全、主機(jī)及輔助設(shè)備是主要缺陷，其中ISM/NSM/安全制度方面缺陷僅開具35條，對(duì)船籍港為本省的船舶僅開具3條“ISM/NSM/安全制度”缺陷。其中山東籍中小型船舶平均缺陷數(shù)約7.6條，平均滯留率約7%，中小型船舶平均缺陷數(shù)和滯留率較山東省船舶平均數(shù)高約40%左右。2020年山東籍船舶共接受船舶安全檢查4900余次，其中安檢初查2600余次，開具缺陷約1.2萬條，平均單次檢查缺陷4.5條，滯留船舶129艘次，平均滯留率約為5%。在全部安全缺陷中，涉及安全管理體系的缺陷僅25項(xiàng)，涉及船舶18艘。開具的25條缺陷代碼主要有：2530（資源和人員）、2535（船上操作方案的制定）2545（不符合規(guī)定情況、事故和險(xiǎn)情的報(bào)告和分析）2550（船舶和設(shè)備的維護(hù)）2555（文件）2599（其他）,其中2550（船舶和設(shè)備的維護(hù)）項(xiàng)共開具13條，占總體缺陷的一半以上。圖2.6ISM/NSM缺陷代碼分布情況圖對(duì)2020年被開具NSM缺陷的山東籍船舶進(jìn)行分析后，發(fā)現(xiàn)以下幾點(diǎn)特征：船舶主要以中小型船舶為主，干散貨船居多，按船舶類型分類，干散貨船舶最多共8，油船3艘，客船5艘，拖船1艘，航標(biāo)船1艘；按照體系管理形式分類：自有船舶10艘、代管船舶3艘、光租船舶3艘；其中1艘拖船和1艘航標(biāo)船暫未納入NSM規(guī)則范圍內(nèi)，船舶暫未取得《船舶安全管理證書》。船舶管理公司對(duì)缺陷整改力度不一，對(duì)以上船舶進(jìn)行跟蹤后發(fā)現(xiàn)，部分船舶公司按照檢查機(jī)構(gòu)缺陷處理意見整改缺陷，復(fù)查關(guān)閉相應(yīng)的缺陷，按照體系程序要求進(jìn)行了體系整改形成整改報(bào)告，部分公司對(duì)船舶開展了體系內(nèi)審，并將上述整改情況向檢查機(jī)構(gòu)發(fā)送了報(bào)告。但部分公司對(duì)缺陷整改意愿不強(qiáng)，相關(guān)缺陷至今仍未關(guān)閉，甚至少數(shù)船舶自2020年以前被開具NSM缺陷至今仍未按照缺陷處理意見整改。安檢缺陷情況在船舶體系審核中體現(xiàn)不足，對(duì)上述船舶及所屬公司2020年至今的船舶體系審核和公司體系審核報(bào)告進(jìn)行分析后，除因ISM/NSM缺陷導(dǎo)致滯留的2艘船舶進(jìn)行了重大情況報(bào)告，并在船舶體系審核和附加審核中體現(xiàn)了ISM/NSM缺陷的問題以外，其他船舶和公司審核報(bào)告中對(duì)2020年度船舶安檢情況和存在ISM/NSM缺陷的情況表現(xiàn)的并不明顯。究其原因，ISM/NSM缺陷如是非滯留缺陷，則并不體系重大事項(xiàng)報(bào)告的范圍內(nèi)，管理公司可以自行選擇是否向主管機(jī)關(guān)報(bào)告，管理公司很少主動(dòng)向主管機(jī)構(gòu)披露所管理船舶存在ISM/NSM缺陷的情況，只體現(xiàn)在公司內(nèi)部安檢不符合情況報(bào)告中，如審核人員不主動(dòng)查詢搜集相關(guān)船舶的安檢記錄情況，則ISM/NSM缺陷的問題存在未被發(fā)現(xiàn)的情況?？陀^導(dǎo)致了ISM/NSM缺陷很難體現(xiàn)在船舶體系審核中。第二節(jié)典型中小型船舶安全體系管理企業(yè)案例分析一、BD公司基本情況BD船舶管理有限公司成立于2007年2月，屬于民營(yíng)性質(zhì)的有限責(zé)任公司，注冊(cè)資金50萬元，是一家專門從事國(guó)內(nèi)航行中小型船舶安全管理的船舶管理公司，隸屬于SD省AB市CD縣交通局管轄。公司于2007年首次取得《符合證明》，可對(duì)國(guó)內(nèi)航行沿海航線散貨船和其他貨船開展安全體系管理。公司岸基體系內(nèi)人員9人，設(shè)立體系內(nèi)岸基部門6個(gè)，管理船舶12艘。根據(jù)公司的實(shí)際情況和現(xiàn)行規(guī)模，機(jī)構(gòu)設(shè)置仍以總經(jīng)理、指定人員為公司最高管理層，下設(shè)海務(wù)部、機(jī)務(wù)部、人事部、SMS辦公室。通過幾年運(yùn)行，也證明該機(jī)構(gòu)設(shè)置比較合理,也符合公司實(shí)際情況，使各部門工作既有靈活性,又有可操作性。二、BD公司安全管理體系建設(shè)及運(yùn)行情況BD公司于2007年首次通過海事主管部門審核，獲得《符合證明》，截至2020年，分別于2012年和2017年完成《符合證明》換證審核，目前現(xiàn)行《符合證明》有效期至2022年。BD公司岸基管理體系設(shè)有6個(gè)部門，共9人。因該公司管理的船舶超過10艘，按照相關(guān)規(guī)定配備海務(wù)、機(jī)務(wù)人員各兩人，海務(wù)部丙一船長(zhǎng)一名、丙二船長(zhǎng)一名，機(jī)務(wù)部丙一輪機(jī)長(zhǎng)兩名。表2.5BD公司岸基管理體系設(shè)置及人員組成表部門職務(wù)姓名持有證書等級(jí)總經(jīng)理總經(jīng)理陳某指定人員指定人員張某SMS辦SMS辦主任李某海務(wù)部海務(wù)部經(jīng)理龔某某3000總噸以上國(guó)內(nèi)沿海航線船長(zhǎng)海務(wù)監(jiān)督員黃某某500總噸及以上至3000總噸國(guó)內(nèi)沿海航線船長(zhǎng)機(jī)務(wù)部機(jī)務(wù)部經(jīng)理謝某某主推進(jìn)動(dòng)力裝置3000千瓦以上沿海航線輪機(jī)長(zhǎng)機(jī)務(wù)監(jiān)督員鄭某某主推進(jìn)動(dòng)力裝置3000千瓦以上沿海航線輪機(jī)長(zhǎng)人事部人事部經(jīng)理李某某人事資料員戴某某公司現(xiàn)行的安全管理體系文件文件為3.2版，自編文件部分共有1份安全管理手冊(cè)，1份崗位職責(zé)手冊(cè)，13份程序文件，44份工作須知和47份操作須知。安全管理體系文件基本符合NSM規(guī)則要求，體系規(guī)則對(duì)NSM規(guī)則以及相關(guān)強(qiáng)制性規(guī)定和簡(jiǎn)易性規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)具有覆蓋性和符合性，對(duì)所管理的船舶具有可操作性。2016年至2020年，屬地海事主管機(jī)關(guān)對(duì)該公司共開展安全管理體系審核5次，發(fā)現(xiàn)不符合項(xiàng)32項(xiàng)，發(fā)現(xiàn)問題183項(xiàng)。其中2017年、2019年、2020年三次審核均因所管理船舶在半年內(nèi)被滯留兩艘次以上，其中2017年該公司所管理的中小型船舶ZY68在半年內(nèi)被連續(xù)滯留兩次。引起附加審核的滯留船舶中，公司實(shí)際自管船舶2艘次，代管船舶4艘次。引起滯留的4艘代管船舶中，目前僅1艘仍在該公司安全管理體系內(nèi)。表2.62016—2020年BD公司接受體系審核情況表序號(hào)審核種類覆蓋船種不符合項(xiàng)審核日期審核機(jī)構(gòu)1年度審核&附加審核散貨船&其他貨船52020-08-17至2020-08-19AB海事局2年度審核&附加審核散貨船&其他貨船82019-07-24至2019-07-26AB海事局3年度審核散貨船&其他貨船52018-07-23至2018-07-25AB海事局4換證審核&附加審核散貨船&其他貨船52017-05-22至2017-05-24AB海事局5年度審核散貨船&其他貨船92016-08-17至2016-08-19AB海事局共審核5次，共發(fā)現(xiàn)不符合32項(xiàng)，共發(fā)現(xiàn)問題183項(xiàng)2016—2020年這五次體系審核中發(fā)現(xiàn)的不符合項(xiàng)中岸基活動(dòng)32項(xiàng)，代表船不符合項(xiàng)22項(xiàng)（2019、2020年未進(jìn)行代表船審核）未發(fā)現(xiàn)文件不符合情況。岸基不符合項(xiàng)主要集中于：岸基人員對(duì)船上關(guān)鍵崗位人員培訓(xùn)、惡劣海況條件下岸基人員應(yīng)急部署、對(duì)滯留情況進(jìn)行管理復(fù)查等方面。代表船不符合項(xiàng)主要集中于：責(zé)任船員航行計(jì)劃制定落實(shí)、責(zé)任船員關(guān)鍵設(shè)備定期檢查維護(hù)、消防救生演習(xí)訓(xùn)練、船上船員培訓(xùn)等方面。三、BD公司管理船舶情況BD公司所管理的船舶共12艘，均為國(guó)內(nèi)航行散貨船或其他貨船，除3艘總噸超過10000總噸散貨船外，其他船舶均為中小型干散貨船，且均為跨省航行船舶。船舶總運(yùn)力共計(jì)運(yùn)力12萬余噸。主要從事國(guó)內(nèi)沿海及長(zhǎng)江中下游各港間貨物運(yùn)輸。公司現(xiàn)有管理人員9名，船員172名。表2.7BD公司管理船舶清單表船舶名稱船舶基本情況是否代管船舶所有人種類總噸航線（國(guó)際/國(guó)內(nèi)）建成日期船旗國(guó)/船籍港船級(jí)BD1散貨船2962國(guó)內(nèi)2009中國(guó)/ABZC否A公司BD2散貨船4026國(guó)內(nèi)2010中國(guó)/ABZC否A公司HH8散貨船6096國(guó)內(nèi)2008中國(guó)/ABZC是B公司SJ7其他貨船4636國(guó)內(nèi)2009中國(guó)/ABZC是C公司等JC7散貨船2908國(guó)內(nèi)2006中國(guó)/ABZC是王XXQX6散貨船10882國(guó)內(nèi)2012中國(guó)/上海CCS是D公司BD3散貨船4479國(guó)內(nèi)2018中國(guó)/ABZC否A公司HC26散貨船10565國(guó)內(nèi)2006中國(guó)/ABZC否E公司HJ6其他貨船2511國(guó)內(nèi)2003中國(guó)/ABZC否F公司HJ11其他貨船2666國(guó)內(nèi)2005中國(guó)/ABZC否F公司BC96其他貨船5685國(guó)內(nèi)2004中國(guó)/ABZC否G公司ZJ61散貨船15808國(guó)內(nèi)2010中國(guó)/ABCCS否Z公司12艘船舶中，代管船舶4艘，自有船舶8艘。經(jīng)過與BD公司管理人員溝通后，了解到，目前公司管理的12艘船舶管理情況均有不同。在代管船舶方面：BD公司按照相關(guān)規(guī)定要求，與代管4艘船舶的所有人簽訂了《安全與防污染管理協(xié)議》，并規(guī)定了生產(chǎn)與安全、責(zé)任義務(wù)、船長(zhǎng)權(quán)利等五方面的要求。BD公司負(fù)責(zé)對(duì)代管的進(jìn)行船舶安全體系管理，在船上建立起了船舶安全管理體系，承擔(dān)安全管理職責(zé)，并根據(jù)船舶噸位大小和管理權(quán)限范圍不同每年收取約10-20萬元不等的管理費(fèi)用。雖然如此，但是BD公司并無之間權(quán)利參與到船舶日常營(yíng)運(yùn)管理中，無權(quán)對(duì)船舶船員不適任解職、船舶安全維護(hù)管理進(jìn)行直接管理，僅能要求船舶所有人或經(jīng)營(yíng)人加強(qiáng)船舶的安全管理。其余8艘自有船舶中，僅BD1、BD2、BD3三艘船舶為BD實(shí)際自有且自主運(yùn)營(yíng)的船舶。其他5艘自有船舶，其船舶所有人分別以船舶光租、與BD公司名義合股經(jīng)營(yíng)、與BD公司聯(lián)合經(jīng)營(yíng)的方式，將船舶的經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)移至BD公司名下。但是以上形式均為名義轉(zhuǎn)移，BD公司并不參與到以上這5艘船舶的日常營(yíng)運(yùn)、船員聘用、物資采購(gòu)等方面，僅按照代管公司要求，對(duì)船舶安全管理體系進(jìn)行建設(shè)管理，提出相應(yīng)的建議，要求船舶所有人或經(jīng)營(yíng)人加強(qiáng)船舶管理水平。2016—2020年，主管部門對(duì)所屬船舶共開展代表船審核3次，發(fā)現(xiàn)不符合項(xiàng)22項(xiàng)，開展船舶體系審核29次，發(fā)現(xiàn)不符合項(xiàng)91項(xiàng)，不符合情況主要集中在責(zé)任船員航行計(jì)劃制定落實(shí)、責(zé)任船員關(guān)鍵設(shè)備定期檢查維護(hù)、消防救生演習(xí)訓(xùn)練、船上船員培訓(xùn)等方面。因?yàn)榇艽鞍l(fā)生滯留、事故等問題，AB海事局多次對(duì)BD公司開展附加審核和跟蹤審核，間接導(dǎo)致了BD公司航運(yùn)公司績(jī)效評(píng)級(jí)為極低。與BD公司管理人員溝通相關(guān)情況，管理人員稱：由于多數(shù)船舶只是安全管理體系代管，雖然代管協(xié)議中要求船舶安全應(yīng)當(dāng)放在首要位置，但是多數(shù)船舶所有人出于各方面的考慮，不愿BD公司對(duì)船舶涉及安全的問題進(jìn)行管理，BD公司只能通過內(nèi)部審核、發(fā)函催促、合理建議的方式要求所有人糾正缺陷，但由于缺乏強(qiáng)制手段，往往效果不佳。加之目前航運(yùn)市場(chǎng)持續(xù)走低，中小型船舶虧損問題日益嚴(yán)重，中小型船舶所有人出于經(jīng)濟(jì)因素，對(duì)中小型船舶設(shè)備維護(hù)保養(yǎng)投入不足問題也導(dǎo)致了中小型船舶安全狀況較差。BD公司管理人員表示：之前對(duì)于嚴(yán)重不服從安全管理的中小型船舶采用不再續(xù)簽合同方式進(jìn)行清退，但效果不佳。四、BD公司船舶安全狀況船舶風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)及安檢情況BD公司管理的12條船舶中，高風(fēng)險(xiǎn)船舶5艘，中等風(fēng)險(xiǎn)船舶7艘，無低風(fēng)險(xiǎn)船舶，其中主要原因是BD公司績(jī)效評(píng)級(jí)為極低，船舶均為干散貨船。圖2.6BD公司2020年船舶滯留缺陷類別2020年海事主管部門對(duì)該公司船舶實(shí)施船舶安全檢查35次，滯留船舶3艘次，查處缺陷260條，平均單次檢查發(fā)現(xiàn)缺陷7.4條，安檢缺陷主要集中在救生設(shè)備、消防設(shè)備、載重線、航行安全、結(jié)構(gòu)穩(wěn)性等項(xiàng)目。2020年被滯留的三艘船舶的滯留缺陷，主要涉及救生設(shè)備、消防設(shè)備結(jié)構(gòu)穩(wěn)性、航行安全等。船舶行政處罰情況在行政處罰方面，2019年至2020年，BD公司所屬中小型船舶涉及的海事部門行政處罰39起，案件類型集中于通航管理、船舶管理、船員管理和危防管理中。其中多艘船舶被多次發(fā)現(xiàn)：超過核定載重線載運(yùn)貨物、不按規(guī)定航速航行、招用未持有效證件人員上船服務(wù)等違法行為。以上行政處罰案件情況均未體現(xiàn)在BD公司的自查、公司審核和船舶審核中。其中JC7輪連續(xù)兩次被海事主管機(jī)關(guān)發(fā)現(xiàn)超過核定載重線載運(yùn)貨物，BD公司先后兩次要求船舶所有人加強(qiáng)安全管理，確保船舶適航貨物適裝，但對(duì)所有人的作用不大。船舶船員配員情況BD公司所屬中小型船舶多為沿海航區(qū)，目前在船船員共172名，船員平均年齡約46歲。按照船舶配員要求，該類船舶只需要配備丙類船員即可，截至2021年4月，BD公司所屬船舶船員配員均只滿足最低配員要求，未根據(jù)實(shí)際情況進(jìn)行增配。代管船舶船員實(shí)際調(diào)配權(quán)由船舶所有人掌握，BD公司僅有名義的建議權(quán)，實(shí)際上并不能決定船員調(diào)配和任用。體系中關(guān)于船員管理的相關(guān)規(guī)范要求實(shí)際上較難實(shí)現(xiàn)。從以上分析不難看出，BD公司所管理的船舶具有典型國(guó)內(nèi)民營(yíng)中小型船舶的特點(diǎn)：船齡大，船況差，船舶易發(fā)生滯留，船舶安全管理體系運(yùn)行較差等問題。BD公司指定人員和體系主任均表示：由于船員素質(zhì)參差不齊，導(dǎo)致船員已經(jīng)成為影響船舶安全管理體系運(yùn)行的較大因素，中小型船舶多為沿海航區(qū)船舶，船員只需持有丙類證書即可，與無線航區(qū)船員相比，船員待遇船員素質(zhì)均差距較大。因在船船員人數(shù)較少，船舶單航次航行距離時(shí)間較短，導(dǎo)致中小型船舶各類關(guān)鍵性設(shè)備維護(hù)保養(yǎng)較少，僅能滿足最低安全需求，使得中小型船舶事故發(fā)生率和船舶安檢缺陷數(shù)處于較高狀態(tài)。沿海丙類船員平均文化程度為初中學(xué)歷，學(xué)歷較低成為影響中小型船舶安全管理體系有效運(yùn)行的重要因素。第三節(jié)山東省內(nèi)中小型船舶安全管理體系特點(diǎn)一、省內(nèi)中小型船舶特點(diǎn)山東省中小型船舶以及BD公司的情況，基本反映了目前國(guó)內(nèi)航行中小型船舶和船舶管理企業(yè)的現(xiàn)狀。通過分析不難看出當(dāng)前國(guó)內(nèi)航行中小型船舶市場(chǎng)存在以下幾點(diǎn)特點(diǎn)：中小型船舶仍然是航運(yùn)市場(chǎng)的主流船型，從分析中不難看出，目前山東省內(nèi)中小型船舶數(shù)量占省內(nèi)船舶總數(shù)量的3/4以上，載重噸量占省內(nèi)船舶總噸位的60%以上，中小型船舶航運(yùn)市場(chǎng)仍占有主導(dǎo)地位，中小型船舶現(xiàn)階段仍然有較大的優(yōu)勢(shì)。中小型船舶建造難度小，建造成本低，建造周期短。船舶設(shè)施標(biāo)準(zhǔn)低，船舶設(shè)備維護(hù)保養(yǎng)費(fèi)用低廉，船員人工費(fèi)用較低，綜合經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢(shì)較高，在國(guó)內(nèi)航運(yùn)市場(chǎng)中，干散貨船和多用途普通貨船船型中中小型船舶仍然有較大比例，船舶盈利能力較高。中小型船舶數(shù)量多，安全風(fēng)險(xiǎn)較大型船舶有較大差距。船舶安檢平均缺陷數(shù)和船舶滯留率，是衡量船舶安全風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)和船舶船況的重要指標(biāo)，從上述分析中不難看出，中小型船舶安檢平均數(shù)（7.6條）滯留率（7%），均高于國(guó)內(nèi)平均水平（平均缺陷6.2條，滯留率4.8%）約40%。究其原因中小型船舶的經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢(shì)是犧牲了船舶質(zhì)量為前提的，九成以上船舶關(guān)鍵設(shè)備均是采用國(guó)產(chǎn)設(shè)備，耐用性方面仍然存在不足。根據(jù)抽樣統(tǒng)計(jì)，目前山東省內(nèi)去除100總噸以下旅游客船以外，主流中小型運(yùn)輸船舶建造年份以2002—2011居多，其中以2004-2008年為主。船舶船齡基本已經(jīng)達(dá)到10—15年，船舶設(shè)備已經(jīng)進(jìn)入壽命末期，客觀上導(dǎo)致中小型船舶船綜合船況偏差。中小型船舶水上事故安全風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生率較高，根據(jù)2018-2020年山東省水上交通事故搜救統(tǒng)計(jì)可以看出，事故發(fā)生率最高的前三位船舶為“漁船、散貨船、干貨船”，其中3000總噸以下的散貨船和干貨船已經(jīng)成為除漁船外，發(fā)生水上安全事故的最高的船舶類型。究其原因是由于多數(shù)中小型船舶所有人為自然人或小微企業(yè)，船舶管理方式較為落后，出于經(jīng)濟(jì)目的多數(shù)船舶在配員方面可選擇的余地較少，配備的船員數(shù)量和綜合素質(zhì)較國(guó)際航行船舶和大型航運(yùn)企業(yè)仍然有較大的差距。中小型船舶仍然有大量船舶出于非體系或掛靠體系運(yùn)營(yíng)，截至2020年底，雖然多數(shù)第四批實(shí)施船舶已經(jīng)建立安全體系，但多數(shù)船舶為臨時(shí)委托代管船舶，管理公司未有效承擔(dān)委托代管責(zé)任，導(dǎo)致船舶安全風(fēng)險(xiǎn)居高不下。中小型船舶安全體系管理意識(shí)不強(qiáng)，對(duì)2020年度被開具安全體系缺陷的山東籍船舶進(jìn)行跟蹤調(diào)查，在被開具體系缺陷的18艘船舶中，15艘船舶已經(jīng)通過整改關(guān)閉了缺陷，3艘船舶至今仍未關(guān)閉缺陷。對(duì)上述船舶所屬管理的管理公司查詢發(fā)現(xiàn)，所有公司均未通過重大情況報(bào)告通道向所屬屬地主管機(jī)關(guān)報(bào)告體系缺陷和整改情況。這體現(xiàn)了少部分船舶管理人和船員的體系安全管理意識(shí)不強(qiáng)，大部分中小型船舶聘用的是丙類船員，船上管理級(jí)船員平均文化素質(zhì)偏低，導(dǎo)致船上安全管理體系難以有效運(yùn)行，人的因素已經(jīng)成為影響船舶安全的重要因素。二、國(guó)內(nèi)航運(yùn)企業(yè)安全管理體系特點(diǎn)以BD公司為代表的中小型船舶安全體系管理公司，已經(jīng)成為目前國(guó)內(nèi)航行中小型船舶航運(yùn)市場(chǎng)中的主要安全體系管理公司形式，綜合來說國(guó)內(nèi)航運(yùn)企業(yè)主要有以下幾個(gè)特點(diǎn)：中小型船舶以單船所有為主，所有人船舶數(shù)量少難以形成規(guī)模，以BD公司管理的船舶為例，13艘船舶中，除公司自有3艘船舶外，其他船舶均為單船或二船公司，單船所有人甚至自然人船舶所有人仍然是主流，航運(yùn)企業(yè)仍然以單船/二船航運(yùn)公司為主，自有5艘船舶以上的大型航運(yùn)企業(yè)數(shù)量仍然較少，甚至多數(shù)公司采取家族式經(jīng)營(yíng)，公司管理人缺乏有效的船上資歷和船舶管理能力。多數(shù)中小型船舶所有人管理能力仍然與經(jīng)營(yíng)國(guó)際航線的航運(yùn)企業(yè)有較大的差距，難以對(duì)船舶提供有效的協(xié)助與支持，中小型船舶的船況仍然難以有效提升。中小型船舶所有人缺乏必要的船舶安全體系建設(shè)能力，相對(duì)于自建安全體系，采用委托掛靠形式建立安全體系更加便捷高效，以BD公司體系建設(shè)情況為例，簽訂委托管理協(xié)議后，船舶在一個(gè)月內(nèi)即可完成船上體系建立運(yùn)行，并申請(qǐng)船舶安全體系臨時(shí)審核，這對(duì)國(guó)內(nèi)僅有一至二艘船舶所有人來說，具有一定的吸引力。中小型船舶所有人自建立公司化的船舶安全體系意愿逐漸降低，掛靠、代管形式成為首要選擇的管理形式，導(dǎo)致中小型船舶安全體系成為了進(jìn)入市場(chǎng)的表面文章。中小型船舶所有人對(duì)船舶維護(hù)保養(yǎng)投入不足，通過查詢BD公司部分船舶歷史船舶安檢報(bào)告，救生設(shè)備、消防設(shè)備、航行安全設(shè)備、船舶結(jié)構(gòu)等是安檢中的主要缺陷，這也體現(xiàn)出中小型船舶所有人對(duì)船舶設(shè)備維護(hù)投入的意愿不強(qiáng)，船舶設(shè)備穩(wěn)定性不高。通過與BD公司管理的部分船舶船員溝通，發(fā)現(xiàn)船員認(rèn)識(shí)到了以上的問題，但是由于目前多數(shù)中小型船舶所有人均為民營(yíng)企業(yè)或個(gè)人，出于經(jīng)濟(jì)利益考慮，船舶配員往往只滿足最低配員標(biāo)準(zhǔn)，船員對(duì)船上關(guān)鍵設(shè)備維護(hù)不足，所有人維護(hù)保養(yǎng)費(fèi)用投入不夠，中小型船舶船況持續(xù)下降，中小型船舶事故率滯留率始終未能有效大幅降低。航運(yùn)企業(yè)安全管理體系代而不管問題仍然嚴(yán)重，由于國(guó)內(nèi)航行中小型船舶多為民營(yíng)企業(yè)或個(gè)人所有，所有人缺乏安全體系運(yùn)營(yíng)能力，多數(shù)中小型船舶體系由其他航運(yùn)企業(yè)代為管理。雖已簽訂船舶安全與防污染管理協(xié)議，但是在實(shí)際執(zhí)行中，受制于現(xiàn)實(shí)條件等因素，船舶設(shè)備維護(hù)和管理方面管理公司能做出的工作依然有限，甚至部分船舶經(jīng)營(yíng)人往往只要求管理公司對(duì)船舶體系文件等進(jìn)行管理。航運(yùn)企業(yè)對(duì)船舶安全體系的認(rèn)識(shí)仍然不足，部分航運(yùn)企業(yè)雖然建立了岸基管理體系，但是管理人員對(duì)安全體系的認(rèn)識(shí)往往受個(gè)人文化水平、綜合素質(zhì)和個(gè)人認(rèn)知的影響，有較大的偏差。甚至有的體系管理人員認(rèn)為，對(duì)于簽訂代管協(xié)議的船舶，只需要協(xié)助船東做好船上安全體系建設(shè)，迎接海事局的船舶審核，日常只需要發(fā)放一下相關(guān)材料文件即可，不用關(guān)心船舶日常的安全管理和船舶的日常維護(hù)。三、海事主管機(jī)關(guān)監(jiān)管的特點(diǎn)通過對(duì)山東省船舶安全監(jiān)督和BD公司中小型船舶安全監(jiān)督情況進(jìn)行分析可以得出以下特點(diǎn)：海事主管機(jī)關(guān)對(duì)公司和船舶體系審核周期長(zhǎng)、間隔較為固定，通過BD公司審核情況和所屬船舶審核情況能看出，海事主管機(jī)關(guān)對(duì)航運(yùn)公司的體系審核和日常走訪基本保持一年一到兩次的頻率，對(duì)航運(yùn)公司的走訪監(jiān)督的頻率較低，主要依靠航運(yùn)公司主動(dòng)報(bào)送相關(guān)情況。主管機(jī)關(guān)對(duì)船舶的審核和走訪周期則更久，如未在公司年審中被選為代表船舶，則船舶的審核工作往往至少每?jī)赡臧氩拍荛_展。海事主管機(jī)關(guān)日常檢查較少涉及體系方面，船舶現(xiàn)場(chǎng)檢查期間對(duì)船上安全體系運(yùn)行情況的檢查較少涉及，即使是發(fā)現(xiàn)了體系運(yùn)行存在問題，也會(huì)由于各種因素導(dǎo)致安檢員沒有針對(duì)性開具ISM/NSM缺陷，海事主管機(jī)關(guān)開展船舶安全檢查時(shí)，較少開具ISM/NSM規(guī)則缺陷，船舶安全監(jiān)督對(duì)安全體系的日常監(jiān)督未完全發(fā)揮作用，現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)督難以成為體系審核的補(bǔ)充。海事主管機(jī)關(guān)審核信息收集較為被動(dòng)，海事主管機(jī)關(guān)開展安全體系審核時(shí)，船舶相關(guān)處罰/違章等日常運(yùn)營(yíng)中存在的問題主要依賴管理公司的反饋，難以自主獲得船舶日常情況。主管機(jī)關(guān)對(duì)船舶體系運(yùn)行情況了解不多，只能通過公司內(nèi)審報(bào)告，船舶安檢報(bào)告等其他渠道獲取船舶的相關(guān)情況和信息。

第三章國(guó)內(nèi)航行中小型船舶安全管理體系存在問題及原因分析第二章國(guó)內(nèi)航行中小型船舶安全管理體系存在問題及原因分析第一節(jié)中小型船舶安全體系運(yùn)行存在的問題一、中小型船舶船況差管理水平低現(xiàn)階段市場(chǎng)主流中小型船舶船況處于較差的狀態(tài)，根據(jù)交通運(yùn)輸部2019年的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，3000總噸以下的中小型船舶平均單次船期國(guó)安檢缺陷數(shù)約為8.14條，船舶滯留率約9.10%，國(guó)內(nèi)船舶整體平均安檢缺陷數(shù)約為6.21，船舶滯留率約為5.84%。由于目前航運(yùn)市場(chǎng)低迷，經(jīng)營(yíng)人對(duì)船舶設(shè)備設(shè)施的維護(hù)保養(yǎng)投入較少，加之中小型船舶平均船齡已達(dá)到約10.5年，船上相當(dāng)一部分國(guó)產(chǎn)設(shè)備已進(jìn)入了壽命末期，船舶綜合船況不斷下降。中小型船舶和所屬公司管理水平與國(guó)際航行船舶和公司相比有較大的差距，相當(dāng)一部分中小型船舶的經(jīng)營(yíng)人為自然人單獨(dú)或合資經(jīng)營(yíng)，經(jīng)營(yíng)形式處于較為粗放的管理形式二、安全體系流于形式。根據(jù)交通部發(fā)布的《中國(guó)水上交通安全形勢(shì)報(bào)告》中連續(xù)四年指出：發(fā)生人員死亡失蹤的船舶主要集中在3000總噸以下，事故件數(shù)和死亡失蹤人數(shù)均超總數(shù)80%以上，甚至2017年3000總噸以下船舶事故件數(shù)占總數(shù)的90.5%。船舶公司未有效履行安全生產(chǎn)主體責(zé)任，船上安全管理體系流于形式已經(jīng)成為了近年來中小型船舶水上事故的直接原因。表3.12013-2019年國(guó)內(nèi)重大水上交通事故原因分析表分類序號(hào)直接原因占比（%）人為因素1瞭望疏忽68.22未核實(shí)避讓行動(dòng)的有效性66.33未保持安全航速47.84未履行施救義務(wù)12.25未采取有效的霧航措施10.2船舶因素6其他操作失誤8.11船舶穩(wěn)性不足5.5環(huán)境因素1水域能見度不良50.32突發(fā)惡劣天氣海況32.63水域交通流密集8.9對(duì)近年來幾起造成人員傷亡的水上交通事故分析后不難發(fā)現(xiàn)，人為因素已經(jīng)成為水上交通事故的主要因素，涉及水上事故的企業(yè)，存在安全體系建設(shè)不完善，安全責(zé)任落實(shí)不到位，船員職責(zé)工作安排落實(shí)不合理，船員船上教育培訓(xùn)水平不到位等問題。實(shí)際上相當(dāng)多的中小型船舶船員對(duì)安全體系的規(guī)范要求知之甚少，如船長(zhǎng)不了解船舶裝載易流態(tài)散裝貨物裝載要求，輪機(jī)長(zhǎng)在船工作半年對(duì)船舶法定證書應(yīng)當(dāng)配備幾臺(tái)發(fā)電機(jī)不甚了解，船員疏于救生、消防等各項(xiàng)演習(xí)要求等。在交通運(yùn)輸海事局連續(xù)兩年發(fā)布的《水上交通安全形勢(shì)分析》中均將企業(yè)安全管理主題責(zé)任未落實(shí)列為水上交通事故深層次原因，如，山東威海9·19“天宇2”輪與漁船碰撞事故、長(zhǎng)江8·1“新恩惠008”輪自沉致事故，事故原因均源于公司安全管理責(zé)任未有效落實(shí)。船上安全體系失效，船上人員未按照體系要求開展正確救助、自救，導(dǎo)致兩事故均造成10人死亡失蹤。企業(yè)安全生產(chǎn)責(zé)任履行不徹底，船上安全體系運(yùn)行不完善，已經(jīng)成為了水上事故的直接誘因。三、船員質(zhì)量影響體系運(yùn)行現(xiàn)階段船員市場(chǎng)化程度不斷提升，船員流動(dòng)性極大，船舶公司對(duì)船員缺乏有效的約束里，部分船員追求高薪高待遇，頻繁更換船舶，致使船員難以有效熟悉船上安全體系，中小型船舶缺乏高素質(zhì)并穩(wěn)定的船員，出于經(jīng)濟(jì)利益、市場(chǎng)大環(huán)境考慮，國(guó)內(nèi)航行的中小型船舶在配備船員和管理人員時(shí)往往采取“低標(biāo)準(zhǔn)、低待遇、低要求”的方式配備，雖然船舶安全體系中對(duì)船員的聘用、培訓(xùn)有系列要求，但是在船員市場(chǎng)可選性不足的條件下，對(duì)船員技術(shù)要求降到只需要能夠正常運(yùn)行船舶即可。國(guó)內(nèi)丙類船員總體文化素質(zhì)較低年齡較大，甚至部分船員僅有小學(xué)文化，難以按照安全管理體系的要求全面開展安全管理活動(dòng)，在很多關(guān)鍵環(huán)節(jié)船員往往忽視操作規(guī)范，導(dǎo)致船上安全事故屢禁不止。中小型船舶管理公司岸基管理人員對(duì)體系精神理解不深，也是安全體系難以有效運(yùn)行的因素。在實(shí)際的體系審核中，經(jīng)常會(huì)發(fā)現(xiàn)公司體系文件與公司實(shí)際情況有較大出入，特別是在第三批和第四批實(shí)施NSM規(guī)則的公司中經(jīng)常會(huì)發(fā)現(xiàn)這類問題。究其原因是很多航運(yùn)公司在建立自身體管理體系時(shí)，往往通過聘請(qǐng)專業(yè)人員對(duì)公司文件進(jìn)行建立，在專業(yè)人員在建立體系后，岸基管理人員缺乏必要的學(xué)習(xí)精神，管理人員對(duì)NSM規(guī)則理解不透徹，對(duì)相關(guān)法律法規(guī)和強(qiáng)制性公約了解不深入，也會(huì)導(dǎo)致體系文件中存在較多的錯(cuò)誤。第二節(jié)海事主管機(jī)關(guān)監(jiān)管存在的問題一、審核標(biāo)準(zhǔn)尺度難以把握審核標(biāo)準(zhǔn)尺度缺乏統(tǒng)一且具體的標(biāo)準(zhǔn)，雖然NSM規(guī)則在國(guó)內(nèi)已推行多年，但是NSM規(guī)則的核心思路是以系統(tǒng)管理思路，而不是技術(shù)實(shí)施標(biāo)準(zhǔn)，部分審核員對(duì)規(guī)則理解不同、各家航運(yùn)公司實(shí)際情況不同、審核員自身素質(zhì)和業(yè)務(wù)專長(zhǎng)不同的等客觀因素存在，導(dǎo)致體系審核中往往將系統(tǒng)管理思路拋在一旁，著重于技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)。對(duì)于同一問題，不同審核員提出了不同的觀點(diǎn)和整改建議。如BD公司近年來的體系審核報(bào)告中，對(duì)于外來文件的增刪和有效性保持問題的的處理，在四次年度審核中，四位體系審核員分別給出了一個(gè)月糾正、三個(gè)月糾正、建議補(bǔ)充完善三種處理意見，且四次審核時(shí)均發(fā)現(xiàn)了外來法規(guī)文件過期未刪除和新增文件未添加的問題。在岸基活動(dòng)問題中，2018審核員提出該公司“《船岸聯(lián)合演習(xí)計(jì)劃》存在未將所有船舶納入到船岸聯(lián)合演習(xí)的范圍內(nèi)”的問題。在2019年的體系審核中，該公司《船岸聯(lián)合演習(xí)計(jì)劃》僅與兩艘船舶開展演習(xí)，但未列為缺陷問題，轉(zhuǎn)而將演習(xí)記錄列為問題。表3.2BD公司岸基活動(dòng)問題列表年份問題描述處理意見檢查員2018查閱公司制定的《2018年船岸聯(lián)合演習(xí)計(jì)劃》，該計(jì)劃未按規(guī)定涵蓋公司所有船舶。一個(gè)月內(nèi)糾正A2019經(jīng)訪談海務(wù)經(jīng)理及查《公司2019年度船岸聯(lián)合演習(xí)計(jì)劃》、船岸聯(lián)合演習(xí)實(shí)施方案及,《應(yīng)急演習(xí)和訓(xùn)練記錄表》等相關(guān)記錄，2019年3月7日，HG6"、"HG11"與公司進(jìn)行了船岸聯(lián)合演習(xí)，同時(shí)進(jìn)行了岸基訓(xùn)練，訓(xùn)練情況記錄在《應(yīng)急演習(xí)和訓(xùn)練記錄表》，但船岸聯(lián)合演習(xí)、岸基訓(xùn)練，岸基與船舶須進(jìn)行通訊聯(lián)系，未在《電臺(tái)日志》中記錄。一個(gè)月內(nèi)糾正B因?yàn)閷徍朔秶?biāo)注把握不同，導(dǎo)致同一個(gè)問題，有的審核員說沒問題，有的審核員認(rèn)為是存在缺陷應(yīng)當(dāng)整改。審核員標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一，尺度把握不明確，也造成了被審核公司的無所適從，也導(dǎo)致了公司形成：“安全管理體系是否符合要求是以審核員主觀判斷為主，只要取得審核員認(rèn)可即可”的錯(cuò)誤觀念，間接助長(zhǎng)了安全體系“管用兩張皮”的放任。二、安全體系重審核輕監(jiān)管重體系定期檢查，輕日常檢查整改。船舶安全管理體系的管理往往是船籍港歸口管理，體系審核期間調(diào)配的審核員往往是本省甚至本地審核人員，審核員對(duì)被審核公司往往存在“低頭不見，抬頭見”的心理。審核員往往認(rèn)為是本土公司，本著支持本土航運(yùn)企業(yè)的想法，僅重點(diǎn)開展定期公司審核和代表船審核，對(duì)于船舶審核往往只是短時(shí)間“走馬觀花”一般進(jìn)行，輕視船籍港日常檢查的重要性，長(zhǎng)此以往反而讓管理能力不足的船舶“帶病上陣”，為重大安全事故埋下了伏筆。一線現(xiàn)場(chǎng)執(zhí)法人員更多認(rèn)為：船舶和航運(yùn)公司安全體系管理屬于屬地管理，一線執(zhí)法過程中只需要核查《船舶安全管理證書》和《符合證明》是否在有效期即可，《船舶安全管理證書》和《符合證明》是主管機(jī)關(guān)，審核船舶安全體系和公司安全體系后簽發(fā)的，如果開具相關(guān)缺陷，是對(duì)相關(guān)主管機(jī)關(guān)的不認(rèn)可。對(duì)部分山東省船舶安檢員進(jìn)行了一項(xiàng)問卷調(diào)查，參加調(diào)查的50名注冊(cè)安檢員中，在FSC檢查中開具過NSM缺陷的僅有14人，約占總?cè)藬?shù)的24%，開具過NSM缺陷的安檢員多數(shù)為注冊(cè)審核員或?qū)嵙?xí)審核員，其余安檢員對(duì)船舶安全體系規(guī)范要求有一定了解，但未接受系統(tǒng)性培訓(xùn)。有10名安檢員曾考慮過開具ISM/NSM缺陷，但是出于慎重、不了解體系具體要求等原因，放棄開具缺陷。約3/4的安檢員表達(dá)過：開具ISM/NSM缺陷會(huì)不會(huì)后果很嚴(yán)重、會(huì)不會(huì)惹麻煩、不滯留沒有必要開具等看法。圖3.1未開具體系缺陷的原因即使一線執(zhí)法人員有安全體系意識(shí)，對(duì)相關(guān)問題進(jìn)行檢查并開具相應(yīng)缺陷，但是由于多數(shù)一線執(zhí)法人員未參加過系統(tǒng)培訓(xùn)，更未參加過具體審核活動(dòng)，導(dǎo)致開具的ISM/NSM缺陷缺乏準(zhǔn)確性和有效性。以2020年山東籍船舶被開具的ISM/NSM缺陷為例子，被開具缺陷的船舶中，有一艘拖輪和一艘航標(biāo)船，均屬于非體系船舶，船舶未建立安全體系，不應(yīng)開具2500類代碼，且從HX1O輪缺陷描述來看，該缺陷不宜使用代碼2550。

表3.3山東籍船舶2500類缺陷詳情表船名船籍港檢查類型檢查港檢查機(jī)構(gòu)缺陷數(shù)是否滯留缺陷代碼缺陷描述處理意見YG拖XXYT普通安全檢查；YPYP海事處5否2550船舶和設(shè)備的維護(hù):生活區(qū)滅火器無維護(hù)保養(yǎng)卡開航前糾正HX10AB普通安全檢查；BCBC海事處8否2550船舶和設(shè)備的維護(hù):上一次開航未進(jìn)行開航前自查開航前糾正缺乏體系知識(shí)了解，導(dǎo)致了一線執(zhí)法人員無法有效在現(xiàn)場(chǎng)檢查中對(duì)船舶安全體系運(yùn)行情況進(jìn)行動(dòng)態(tài)監(jiān)督，客觀形成了船上安全體系“管用兩張皮”現(xiàn)象生存空間。三、缺乏淘汰機(jī)制和強(qiáng)制性手段目前能夠檢索到的海事部門發(fā)布的注銷公告約16起，其中主動(dòng)申請(qǐng)注銷5起，因發(fā)生重大安全事故不能通過3起，因拒不接受附加審核2起，附加審核后主管機(jī)構(gòu)認(rèn)為不同意維持《符合證明》有效性6起，被注銷《符合證明》的航運(yùn)公司占持有DOC航運(yùn)公司總數(shù)的1.1%。除主動(dòng)注銷不符合審核標(biāo)準(zhǔn)的航運(yùn)公司《符合證明》以外，海事主管部門還設(shè)有重點(diǎn)跟蹤航運(yùn)公司名單制度，對(duì)存在所管理的船舶三分之一以上被列為重點(diǎn)跟蹤、所管理的船舶發(fā)生死亡（失蹤）5人以上的水上交通事故公司安全管理存在重大問題等六類問題的航運(yùn)公司，開展重點(diǎn)跟蹤。圖3.2《符合證明》被注銷原因分類但是，從現(xiàn)階段的統(tǒng)計(jì)和抽樣調(diào)查結(jié)果來看，除少數(shù)發(fā)生重大安全事故、船舶船況極差和通過異地海事主管機(jī)關(guān)開展外審的船舶以外，其他船舶體系審核通過率極高，幾乎是“審核必過”，即使有不符合項(xiàng)目，審核人員也會(huì)給出足夠的時(shí)間給與整改。這也給了船舶所有人的一種錯(cuò)覺：船舶體系審核比船舶安檢簡(jiǎn)單的多，對(duì)船舶體系審核比船舶安檢應(yīng)對(duì)得更加從容自信。缺乏有效淘汰機(jī)制和強(qiáng)制性的管理手段，直接導(dǎo)致了管理能力不足航運(yùn)企業(yè)，特別是“代而不管”的航運(yùn)企業(yè)仍能管理船舶，也給“代而不管”、“代而不讓管”等違規(guī)掛靠行為提供了生存空間。四、安全審核管理體系相對(duì)封閉體系審核與船舶日?，F(xiàn)場(chǎng)檢查之間缺乏有效溝通渠道，船舶現(xiàn)場(chǎng)檢查對(duì)船上體系運(yùn)行方面難以發(fā)揮作用監(jiān)督檢查作用，體系審核與船舶現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)督之間需進(jìn)一步加強(qiáng)關(guān)聯(lián)。在實(shí)際操作中，受限于現(xiàn)場(chǎng)執(zhí)法人員對(duì)體系審核工作了解不多，未全面接受相關(guān)培訓(xùn)操作，缺乏安全管理體系的相關(guān)知識(shí)，導(dǎo)致在實(shí)際安檢中，此類缺陷開具的較少?！?019年中國(guó)海事局船舶安全檢查工作年報(bào)》中對(duì)2018-2019年船舶安檢缺陷和滯留缺陷開具數(shù)進(jìn)行了統(tǒng)計(jì)，其中2019年，2500項(xiàng)ISM/NSM缺陷開具數(shù)僅728條，占總?cè)毕輸?shù)的約0.4%，滯留缺陷占總滯留缺陷的1.58%。與之相比，在國(guó)際航行船舶港口國(guó)監(jiān)督(簡(jiǎn)稱PSC檢查)檢查中對(duì)安全體系類缺陷的重視程度較高，其中中國(guó)所在的東京備忘錄PSC檢查記錄中，ISM類缺陷約占總?cè)毕輸?shù)的2-3%，但I(xiàn)SM滯留類缺陷卻達(dá)到了所有滯留缺陷總數(shù)的30%，而歐洲國(guó)家所在巴黎備忘錄在2015-2018年的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，ISM類缺陷約占總?cè)毕莸?5%，占缺陷總數(shù)的首位。由此可以看出，我國(guó)國(guó)內(nèi)船期國(guó)檢查中，安全體系檢查力度明顯低于國(guó)際航行船舶，現(xiàn)場(chǎng)檢查對(duì)體系運(yùn)行的輔助作用沒有得到充分發(fā)揮。表3.42019年船期國(guó)安全檢查缺陷統(tǒng)計(jì)表（節(jié)選）??2019年中國(guó)海事局船舶安全檢查工作年報(bào)[R]中國(guó)海事局，2019缺陷代碼缺陷類別缺陷數(shù)量滯留缺陷數(shù)量2019201820172019201820172500ISM/NSM缺陷728704704685432合計(jì)/平均175154174401159811521342973976對(duì)于經(jīng)常到港船舶安全情況，所在港海事執(zhí)法部門也很難以向船籍港主管部門溝通，形成了“船舶體系主管單位發(fā)現(xiàn)不了，船舶安檢單位反饋不了”的尷尬局面。體系審核與地方相關(guān)主管部門之間的協(xié)調(diào)聯(lián)系不夠，對(duì)于航運(yùn)企業(yè)的安全生產(chǎn)工作，地方安全管理部門，如交通部門、港航部門、應(yīng)急管理部門介入較早，有著豐富的經(jīng)驗(yàn)，但目前來說海事主管部門與相關(guān)部門的聯(lián)動(dòng)性仍然不足。第三節(jié)中小型船舶體系和海事監(jiān)管問題原因分析一、航運(yùn)低迷船東資金投入不足自2008年以來，國(guó)際國(guó)內(nèi)海運(yùn)市場(chǎng)長(zhǎng)期處于低迷狀態(tài)，3000總噸以下中小型船舶人力成本成為船舶經(jīng)營(yíng)主要成本。與7500總噸船舶相比，3000總噸與7500總噸船舶最低配員標(biāo)準(zhǔn)基本一致，但7500總噸船舶運(yùn)量約為3000總噸船舶兩倍以上。導(dǎo)致船舶所有人對(duì)中小型船舶人員配置、安全和防污染資源投入多數(shù)維持在最低狀態(tài)，加之中小型船舶平均船齡較大，多數(shù)主輔機(jī)和導(dǎo)助航設(shè)備主要為國(guó)產(chǎn)設(shè)備，設(shè)備已進(jìn)入壽命末期，設(shè)備故障率不斷升高，多數(shù)船舶所有人往往不愿意再投入更多的資金加大船舶技術(shù)和設(shè)備改造，加劇了船舶船況不斷下行。二、船東自建安全體系意愿不強(qiáng)由于船舶造價(jià)較高，即使二手中小型船舶價(jià)格也動(dòng)輒四五百萬，船舶所有人往往僅有一至二艘船舶，甚至相當(dāng)一部分中小型船舶的所有者為單船所有人，或者多人聯(lián)合甚至宗族親戚聯(lián)合持股共有的形式。隨著NSM規(guī)則第三批和第四批NSM規(guī)則實(shí)施后，沿海500-3000總噸中小型船舶均應(yīng)建立船舶安全體系。根據(jù)《航運(yùn)公司安全管理體系審核發(fā)證規(guī)則》和《航運(yùn)公司安全管理體系審核發(fā)證規(guī)程序》中的相關(guān)要求，船舶建立安全體系的前提是船舶管理公司應(yīng)建立岸基管理體系，組織形成岸基安全體系人員。即使單船的航運(yùn)企業(yè)，建立岸基安全管理體系，也要至少有：總經(jīng)理、海務(wù)人員（兼任指定人員）、機(jī)務(wù)人員、體系主任，4人組成。其中海務(wù)和機(jī)務(wù)人員應(yīng)當(dāng)具有與所管理的船舶等級(jí)相對(duì)應(yīng)的船長(zhǎng)/大副、輪機(jī)長(zhǎng)/大管輪的海上資歷。??國(guó)內(nèi)水路運(yùn)輸管理規(guī)定[J].中華人民共和國(guó)國(guó)務(wù)院公報(bào),2020(14):20-27.也就是說，如果船舶所有人選擇自建岸基安全體系，至少需要聘用一名海務(wù)主管和一名機(jī)務(wù)主管，按照現(xiàn)行的船員薪資標(biāo)準(zhǔn)水平，至少每年要支付20-50萬元的費(fèi)用，維持岸基體系人員運(yùn)行。這筆費(fèi)用對(duì)于目前低迷的國(guó)內(nèi)航運(yùn)市場(chǎng)來說，對(duì)單船所有人來說壓力較大。表3.5海務(wù)、機(jī)務(wù)管理人員最低配額表??國(guó)內(nèi)水路運(yùn)輸輔助業(yè)管理規(guī)定[N].中國(guó)交通報(bào),2014-02-24(003).海務(wù)、機(jī)務(wù)管理人員最低配額表（人）1-5艘6-10艘11-20艘21-30艘31-40艘41-50艘>50艘沿海普通貨船1234每增加20艘增加1人，不足20艘按20艘計(jì)危險(xiǎn)品船123456每增加10艘增加1人，不足10艘按10艘計(jì)客船內(nèi)河普通貨船12每增加50艘增加1人，不足50艘按50艘計(jì)危險(xiǎn)品船1234每增加20艘增加1人，不足20艘按20艘計(jì)客船由于自建安全體系難度較大，NSM規(guī)則在制定之處就提出了船舶所有人可以將船舶安全管理體系委托給具有資質(zhì)的船舶管理公司委托代管。較多中小型船舶所有人選擇委托管理方式解決船舶體系問題。圖3.3國(guó)內(nèi)航行中小型船舶管理形式占比分析目前有約有2500余艘中小型船舶以代管形式建立船舶安全體系，約有850余艘船舶采取光租形式建立船舶安全體系，代管和光租船舶約占全體船舶總數(shù)的29%。但根據(jù)BD船舶公司情況和其他公司情況調(diào)查時(shí)發(fā)現(xiàn)，有相當(dāng)部分中小型船舶所有人與船舶管理公司采取名義合資、換股以及共同經(jīng)營(yíng)的形式，將本應(yīng)代管的船舶掛靠至船舶管理公司名下，變?yōu)樽杂写?，但?shí)際上仍然以原船舶所有人實(shí)際控制船舶，船舶管理公司僅提供體系委托管理服務(wù)。實(shí)際上，通過多種形式掛靠代管船舶體系已經(jīng)成為目前國(guó)內(nèi)航行中小型船舶所有人的普遍性做法。三、“代而不管”“代而不讓管”已成常態(tài)雖然船舶所有人與安全體系管理公司簽訂了《船舶安全管理體系代管協(xié)議》，但是《船舶安全管理體系代管協(xié)議》中規(guī)定的：“委托方應(yīng)當(dāng)向受托方提供足夠的資源，確保受托方有效開展船舶安全與防污染管理工作；委托方船舶的船員配備和調(diào)動(dòng)、船舶及設(shè)備維護(hù)、應(yīng)急反應(yīng)等方面應(yīng)當(dāng)服從受托方的指令?！?中華人民共和國(guó)航運(yùn)公司安全與防污染管理規(guī)定[J].中華人民共和國(guó)國(guó)務(wù)院公報(bào),2008（05）:10-13.?中華人民共和國(guó)航運(yùn)公司安全與防污染管理規(guī)定[J].中華人民共和國(guó)國(guó)務(wù)院公報(bào),2008（05）:10-13.《船舶安全管理體系代管協(xié)議》中同樣明確：NSM規(guī)則中規(guī)定的所有有關(guān)安全與防污染的責(zé)任和義務(wù)由受托方獨(dú)立承擔(dān)。?中華人民共和國(guó)航運(yùn)公司安全與防污染管理規(guī)定[J].中華人民共和國(guó)國(guó)務(wù)院公報(bào),2008（05）:10-13.這原本是為了督促管理人積極發(fā)揮體系管理作用，提升船舶安全管理水平。但在實(shí)際實(shí)施過程中，由于中小型船舶平均船齡老、船舶船況差、船舶所有人不愿投入資源改善船況等客觀問題，部分船舶管理公司往往也不愿承擔(dān)船舶安全管理的工作。船舶管理人往往只承擔(dān)建立船舶安全體系，定期更新體系文件，開展形式內(nèi)審，組織船舶迎審迎檢等工作。具體船舶安全和防污染工作以及船員調(diào)配和培訓(xùn)工作，由船舶所有人負(fù)責(zé)船舶運(yùn)營(yíng)和管理。甚至部分管理人出于自我保護(hù)