預(yù)算執(zhí)行審計風(fēng)險

摘要：本文結(jié)合財政預(yù)算改革的實際，從預(yù)算執(zhí)行審計的目標(biāo)和對象出發(fā)，對其風(fēng)險控制過程中存在的適應(yīng)性和獨立性問題進(jìn)行了研究，并且在詳細(xì)分析預(yù)算執(zhí)行審計風(fēng)險成因的基礎(chǔ)上，結(jié)合預(yù)審工作的做法和成效，提出了預(yù)算執(zhí)行審計風(fēng)險的控制措施。

關(guān)鍵詞：預(yù)算執(zhí)行審計，財政預(yù)算管理，審計風(fēng)險，審計獨立性

隨著社會主義市場經(jīng)濟體制的逐步深入和經(jīng)濟建設(shè)的大力發(fā)展，同時也伴隨著審計工作在我國不斷深入開展和其影響程度的不斷擴大，社會對具有經(jīng)濟監(jiān)督和規(guī)范財政職能的審計提出了越來越高的期望和要求，而作為國家審計永恒主題的預(yù)算執(zhí)行審計也因此受到社會公眾的日益關(guān)注和重視。預(yù)算執(zhí)行審計是審計機關(guān)的基本職能，其在實施財政預(yù)算執(zhí)行審計以來，一直都在維護國家財經(jīng)法紀(jì)、治理市場經(jīng)濟秩序和調(diào)整財政資金結(jié)構(gòu)等方面發(fā)揮著積極的作用，也取得了一定成績。然而，現(xiàn)階段我國的預(yù)算執(zhí)行審計正處在一個關(guān)鍵的時期，因為以建立公共財政框架為目標(biāo)和以支出改革為核心的財政預(yù)算管理改革正逐步深入，所以怎么去更好地適應(yīng)隨之深入的財政體制改革帶來的挑戰(zhàn),無疑是對審計機關(guān)在不斷深化審計領(lǐng)域，控制預(yù)算執(zhí)行審計風(fēng)險過程中提出的新要求。由此可見，加強預(yù)算監(jiān)督和政府財政管理，建立為國家財政宏觀調(diào)控，微觀管理提供監(jiān)督服務(wù)的預(yù)算執(zhí)行審計控制體系已經(jīng)成為了審計工作中一項迫不及待的重要內(nèi)容。

一、問題的提出

《審計法》自1995年貫徹實施以來，從中央到地方各級審計機關(guān)陸續(xù)開展的預(yù)算執(zhí)行審計取得了顯著成績。特別是1998年國家審計署李金華審計長在全國人大常委會上所做的工作報告公開披露以來，擴大了審計的影響，樹立了審計的權(quán)威，對加強中央財政的管理，規(guī)范收支行為，提出了許多好的意見和建議。預(yù)算執(zhí)行審計結(jié)果也在以后的幾年中逐漸成為了各級政府管理財政資金往來的重要參考依據(jù)。國家審計署已連續(xù)11年開展了中央預(yù)算執(zhí)行審計，在提高預(yù)算資金使用效益等方面已發(fā)揮了重要作用，但是，也暴露出了如財政資金違規(guī)操作和預(yù)算執(zhí)行審計不真實等方面的諸多問題。如2005年度中央預(yù)算執(zhí)行審計結(jié)果顯示：2005年共審計48個中央部門，同時延伸審計274個二級預(yù)算單位，占這些部門1063個二級預(yù)算單位的26％。2005年，這48個部門共收到財政撥款2286億元，支出2314億元。這次審計檢查了財政撥款793億元，占這些部門當(dāng)年財政撥款的35％，其中，部門本級582億元，二級預(yù)算單位211億元。在此基礎(chǔ)上，審計發(fā)現(xiàn)違法違規(guī)問題億元，其中2005年新發(fā)生的億元，占％；發(fā)現(xiàn)預(yù)算編制不細(xì)化、批復(fù)不及時等預(yù)算及財務(wù)管理不規(guī)范的問題億元，其中2005年新發(fā)生的億元，占％。同時審計還查出違法案件線索12件。

由此可見，加強預(yù)算監(jiān)督和政府財政管理，建立為國家財政宏觀調(diào)控，微觀管理提供監(jiān)督服務(wù)的預(yù)算執(zhí)行審計控制體系，控制預(yù)算執(zhí)行審計風(fēng)險仍是審計工作中一項重要內(nèi)容。

由于財政體制改革的不斷深化和公共財政體系建設(shè)的不斷完善，再加上地方人民代表大會常務(wù)委員會對政府財政監(jiān)督力度的不斷加大，審計機關(guān)對預(yù)算執(zhí)行審計的目標(biāo)也進(jìn)行了調(diào)整，應(yīng)運而生的便是新的《審計法》的出臺。修訂后的《審計法》已于今年6月1日正式施行，其中重要的一點就是要求明確審計報告中預(yù)算執(zhí)行審計的情況，并規(guī)定人大常委會可以對審計報告做出決議和對存在問題的糾正情況和處理結(jié)果向本級人大常委會報告。由此看來，如何適應(yīng)新的《審計法》對預(yù)算執(zhí)行審計工作的新要求、實現(xiàn)由收入審計與支出審計并重向以財政支出審計為重點的轉(zhuǎn)移和切實提高年度財政預(yù)算執(zhí)行審計工作的效率和質(zhì)量，已儼然成為當(dāng)前各級審計機關(guān)和審計人員必須加以認(rèn)真研究和探討的一項重大課題。

而目前在對預(yù)算執(zhí)行審計風(fēng)險及其控制的研究中，首先，我們可以發(fā)現(xiàn)，隨著部門預(yù)算、政府采購、轉(zhuǎn)移支付等財政管理體制改革的不斷深化，公共財政模式下政府職能的重心也發(fā)生了轉(zhuǎn)移，舊的預(yù)算管理體制與公共財政內(nèi)在要求不相適應(yīng)的地方日益凸現(xiàn)出來，由法律、法規(guī)滯后問題所導(dǎo)致的財政預(yù)算執(zhí)行審計中出現(xiàn)的一些新情況難以解決。其次，眾所周知，我國現(xiàn)行的審計體制是行政模式——縣以上各級地方審計機關(guān)實行雙重領(lǐng)導(dǎo)體制，對本級人民政府和上一級審計機關(guān)負(fù)責(zé)并報告工作。正是這種雙重領(lǐng)導(dǎo)體制，使得審計機關(guān)作為政府內(nèi)部的審計機構(gòu)，一方面要對政府本身的問題進(jìn)行審查，另一方面還得就其審計結(jié)果向政府領(lǐng)導(dǎo)報告。這樣一來，就導(dǎo)致了上下級監(jiān)督關(guān)系的混亂，在極大程度上影響了審計工作獨立性的發(fā)揮。而財政預(yù)算執(zhí)行審計中許多問題都牽扯到了政府本身，再加上保持審計的獨立性是審計判斷績效的的基本前提，但現(xiàn)階段下財政預(yù)算執(zhí)行審計的這種情況，不可避免地干涉了審計的合法監(jiān)督和處理，從而引發(fā)了在預(yù)算執(zhí)行審計風(fēng)險控制過程中獨立性不夠問題的產(chǎn)生。

綜上，在預(yù)算執(zhí)行審計控制的過程中存在的問題主要有兩個：第一，預(yù)算體制的改革在一定程度上削弱了財政預(yù)算執(zhí)行審計適應(yīng)性的力度。分別表現(xiàn)在以下三個方面：部門預(yù)算的框架編制不健全；對政府采購部門監(jiān)督力度不夠；轉(zhuǎn)移支付資金透明度過低，第二，現(xiàn)行的審計體制制約了財政預(yù)算執(zhí)行審計的獨立性。也分別從以下三個方面體現(xiàn)出來：機構(gòu)獨立性難以真正體現(xiàn)；人員獨立性權(quán)職劃分不明確；經(jīng)費獨立性收支往來混亂。以上這些問題如果不及時解決，終將會造成財政資金使用效率低下、財政資源配置不合理，進(jìn)而阻礙國民經(jīng)濟的正常運行。

二、相關(guān)文獻(xiàn)回顧

實踐證明，財政預(yù)算執(zhí)行審計工作與審計風(fēng)險并存，雖然預(yù)算執(zhí)行審計的目標(biāo)是朝著“促進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變和公共財政框架的建立、促進(jìn)預(yù)算分配的公開、透明和規(guī)范、促進(jìn)財政資金控制的嚴(yán)密有效”[[1]]這幾個方面發(fā)展的，但是在對整個財政預(yù)算執(zhí)行審計的宏觀調(diào)控和微觀管理過程中，注意對預(yù)算審計風(fēng)險的控制也是非常重要的，因為只有及時解決執(zhí)行審計風(fēng)險研究過程中的適應(yīng)性和獨立性問題后，才能真正地深化財政體制改革，加強風(fēng)險控制的手段和力度。當(dāng)前，國內(nèi)外理論界對預(yù)算執(zhí)行審計風(fēng)險方面的研究非常之多，鑒于此，本文就其產(chǎn)生的經(jīng)濟效應(yīng)及風(fēng)險控制的研究現(xiàn)狀進(jìn)行了相關(guān)的文獻(xiàn)回顧。

1921年6月，美國國會頒布了《預(yù)算和會計法》，1922年，麥金的《預(yù)算控制》專著問世，他指出了預(yù)算的職能是調(diào)節(jié)各部門的活動，使它們?nèi)考{入一個正常的程序。麥金的預(yù)算控制理論把過去非正式實施的預(yù)算，發(fā)展為具有科學(xué)性、系統(tǒng)性的管理工具。為預(yù)算執(zhí)行審計風(fēng)險的控制提供了理論依據(jù)。

國內(nèi)對于財政預(yù)算方面的理論研究起步較晚，而關(guān)于財政預(yù)算執(zhí)行審計方面的正式規(guī)定則是在1999年6月的全國人大常委會上提出的，這也是最早對細(xì)化預(yù)算編制、編制部門預(yù)算和加強預(yù)算管理方面的要求了。1999年12月25日，九屆全國人大常委會第十三次會議通過《關(guān)于加強中央預(yù)算審查監(jiān)督的決定》，此決定在中央預(yù)算的編制、審查和批準(zhǔn)、執(zhí)行、調(diào)整、決算以及監(jiān)督等方面，將《憲法》和《預(yù)算法》中有關(guān)預(yù)算執(zhí)行審查監(jiān)督方面的規(guī)定都具體化了。

隨著預(yù)算管理體制的逐步推進(jìn)，國內(nèi)的一些學(xué)者在這方面也發(fā)表了一些相關(guān)見解。何干成提出為了更好地發(fā)揮預(yù)算執(zhí)行審計的作用，加強財政預(yù)算執(zhí)行審計適應(yīng)性的力度，防止財政預(yù)算過程中不確定性風(fēng)險的產(chǎn)生，就必須重點把握審計本身和審計對象的系統(tǒng)性特征，在提高預(yù)算執(zhí)行審計的整體效果上下功夫，實行審計全過程的“四個結(jié)合”

關(guān)于對預(yù)算執(zhí)行審計獨立性方面研究的文獻(xiàn)中，胡祥保的《本級預(yù)算執(zhí)行審計的幾點思考》中這樣認(rèn)為，正是因為現(xiàn)行的審計體制不順、領(lǐng)導(dǎo)意志與法律法規(guī)規(guī)定不符，預(yù)算約束不了以及審計機關(guān)受政府領(lǐng)導(dǎo)干預(yù)和自身經(jīng)費影響等這些方面原因的存在，才使預(yù)算執(zhí)行審計的獨立性顯著降低，反映和揭露的問題不夠，監(jiān)督力度過小，使獨立性難以真正體現(xiàn)。其后作者在對審計風(fēng)險控制的描述中，也分別論證了機構(gòu)、人員和經(jīng)費獨立性的重要所在。

總而言之，不同的學(xué)者和專著，在分析預(yù)算執(zhí)行審計風(fēng)險控制和經(jīng)濟效應(yīng)的理論研究方面是從不同角度出發(fā)的，但其都認(rèn)可預(yù)算執(zhí)行審計在規(guī)范財政資金運作和維護社會經(jīng)濟秩序等方面具有重要的指導(dǎo)意義。另外，我們從所檢索到的文獻(xiàn)中發(fā)現(xiàn)，不論是在理論上或是實務(wù)上，對于預(yù)算執(zhí)行審計風(fēng)險控制方面的具體研究還比較少，大多數(shù)都只是對如何深化預(yù)算執(zhí)行審計作出了要求，并且對問題發(fā)現(xiàn)方面的闡述也較為宏觀，缺乏針對性。可以看出，理論界雖然在預(yù)算執(zhí)行審計的具體做法、現(xiàn)實狀況以及如何完善各種預(yù)算執(zhí)行審計等方面有比較深入的探討，也取得了一定的成果。但是，對于預(yù)算執(zhí)行審計的實證研究卻相對較少，而對預(yù)審風(fēng)險控制以及風(fēng)險指標(biāo)模型的創(chuàng)建更是少見。這樣，在對今后預(yù)算執(zhí)行審計風(fēng)險研究時，就會造成問題的提出缺乏強有力的理論支持。

三、預(yù)算執(zhí)行審計風(fēng)險的成因分析

財政預(yù)算執(zhí)行審計風(fēng)險是指審計人員在實施財政預(yù)算執(zhí)行審計時，由于被審計單位財政收支存在重大錯弊而審計人員沒有發(fā)現(xiàn)，做出不恰當(dāng)審計結(jié)論的可能性。而預(yù)算執(zhí)行審計風(fēng)險的特性主要表現(xiàn)在以下四個方面：預(yù)算執(zhí)行審計風(fēng)險存在的必然性。與風(fēng)險存在的必然性相同，預(yù)算執(zhí)行審計風(fēng)險存在的必然性是指其審計工作特點所決定的一種客觀存在的性質(zhì)；預(yù)算執(zhí)行審計風(fēng)險的復(fù)雜性。預(yù)算執(zhí)行審計風(fēng)險形成的過程是復(fù)雜的，因為在每個預(yù)審的環(huán)節(jié)都有可能產(chǎn)生風(fēng)險，并且不同原因所導(dǎo)致的風(fēng)險與不同環(huán)節(jié)所形成的風(fēng)險所表現(xiàn)的形態(tài)都是不同的；預(yù)算執(zhí)行審計風(fēng)險損失的嚴(yán)重性。預(yù)算執(zhí)行審計風(fēng)險產(chǎn)生的后果很很多，而且作用時間較長，造成的影響較大還不易消除；預(yù)算執(zhí)行審計風(fēng)險的可控性?？梢酝ㄟ^提高審計人員的政治和業(yè)務(wù)素質(zhì)、加強審計人員的職業(yè)道德教育、不斷加強完善審計機關(guān)的內(nèi)部管理控制制度和獨立性程度，依法審計從而達(dá)到控制和減少審計風(fēng)險的目的。

這樣看來，預(yù)算執(zhí)行審計風(fēng)險是受到主客觀兩個方面原因的影響。也就是說，在預(yù)算執(zhí)行審計中，如果財稅等部門缺乏健全有效的內(nèi)控制度，審計人員就不能及時發(fā)現(xiàn)和控制經(jīng)濟活動中存在的差錯和舞弊，也就不能有效的控制風(fēng)險。此外，尤其是隨著國家財政體制改革的不斷調(diào)整、變化，各種新問題不斷地涌現(xiàn)，而法律法規(guī)建設(shè)的適應(yīng)性相對滯后，不能同步調(diào)整配套和完善，就難免會造成預(yù)算執(zhí)行審計過程中風(fēng)險控制力度不夠的情況出現(xiàn)。

關(guān)于財政預(yù)算執(zhí)行審計的適應(yīng)性力度分析

傳統(tǒng)的預(yù)算執(zhí)行審計自《審計法》實施以來，在各級預(yù)算執(zhí)行審計工作中都取得了不錯的效果。但近幾年來，審計署提出了將審計職能由傳統(tǒng)的功能審計向效益和風(fēng)險控制審計延伸的政策性建議，并且隨著社會主義市場經(jīng)濟進(jìn)程不斷地深化，政府職能不斷地轉(zhuǎn)變，財政收支的范圍、結(jié)構(gòu)也逐漸發(fā)生了相應(yīng)的改變，這些都從根本上要求預(yù)算執(zhí)行審計要主動適應(yīng)這一變化趨勢，控制好預(yù)審過程中可能出現(xiàn)的風(fēng)險，為加強財政資金管理和建立社會主義公共財政框架服務(wù)。然而，從審計實踐改革推進(jìn)的過程來看，為了更好地避免制度設(shè)計以及組織落實等因素帶來的適應(yīng)性不夠問題的產(chǎn)生，我們就應(yīng)該主要從部門預(yù)算、政府采購和轉(zhuǎn)移支付三個方面入手研究，分析清楚預(yù)算執(zhí)行過程中造成審計風(fēng)險出現(xiàn)的根本所在。

1.部門預(yù)算執(zhí)行審計

部門預(yù)算執(zhí)行審計，就是指對財政部門批復(fù)的五個報表進(jìn)行的審計工作。近年來，由于受到財政預(yù)算執(zhí)行審計的不斷強化，部門預(yù)算執(zhí)行審計得到了進(jìn)一步的加強，為人大和政府加強預(yù)算監(jiān)督和管理發(fā)揮了積極作用。但是，隨著財政支出改革的深入和公共財政框架的逐步建立，部門預(yù)算執(zhí)行審計風(fēng)險控制方法所表現(xiàn)出來適應(yīng)性的性問題也有待進(jìn)一步加強，這就需要各級審計機關(guān)統(tǒng)一目標(biāo)，從政治和全局的高度深化部門預(yù)算執(zhí)行審計。[[2]]其問題主要表現(xiàn)在以下兩個方面：

部門預(yù)算資金項目的使用未被細(xì)化。隨著新財政體制進(jìn)程的不斷深化，《預(yù)算法》對預(yù)算執(zhí)行審計在全面細(xì)化部門預(yù)算方面提出了更高的要求。除了要對預(yù)算編制過程中的真實、合法性審計外，更要從整體上注重財政收支結(jié)構(gòu)的合理性和效益性。然而，當(dāng)前部門預(yù)算資金項目的安排還是比較混亂的，不僅該列示的重點收支項目沒有落到實處，而且還在財政撥付資金的監(jiān)督和預(yù)算進(jìn)度使用方面管理不當(dāng)，導(dǎo)致了財力分配不均，資源配置效率低下。再加上審計監(jiān)督方法的滯后，系統(tǒng)科學(xué)的實質(zhì)性審查方法運用得少，從而必然會產(chǎn)生預(yù)算約束弱化和預(yù)算分配透明度降低的結(jié)果。

忽略了預(yù)算執(zhí)行部門下屬單位的延伸審計。預(yù)審工作的開展到目前為止已經(jīng)有12個年頭了，雖然實踐證明，本級財稅以及一級預(yù)算部門在依法理財，規(guī)范資金建設(shè)方面取得了較好的效果，但是下屬

二、三級單位在預(yù)算資金的管理上還是存在很多問題的。這主要表現(xiàn)在具體的使用環(huán)節(jié)上。正是因為這些下屬單位是多項財政資金的最終受用者，所以往往是資金的流向愈分散，用處愈多元，追蹤問效審計的效果就愈差。長此以往，這種畸形的運作方式就會自然而然地掩蓋問題的主要方面，破壞審計監(jiān)督延伸的路線，促使違紀(jì)行為的產(chǎn)生和危害預(yù)算執(zhí)行的健康發(fā)展。

關(guān)于部門預(yù)算執(zhí)行審計的具體問題的表現(xiàn)在05年中央預(yù)算執(zhí)行審計報告也有描述：去年共審計48個中央部門，同時延伸審計274個二級預(yù)算單位，占這些部門1063個二級預(yù)算單位的26％。2005年，這48個部門共收到財政撥款2286億元，支出2314億元。這次審計檢查了財政撥款793億元，占這些部門當(dāng)年財政撥款的35％，其中，部門本級582億元，二級預(yù)算單位211億元。在此基礎(chǔ)上，審計發(fā)現(xiàn)違法違規(guī)問題億元，其中2005年新發(fā)生的億元，占％；發(fā)現(xiàn)預(yù)算編制不細(xì)化、批復(fù)不及時等預(yù)算及財務(wù)管理不規(guī)范的問題億元，其中2005年新發(fā)生的億元，占％。審計還查出違法案件線索12件，已移送司法機關(guān)和紀(jì)檢、監(jiān)察等部門進(jìn)一步查處。

審計結(jié)果表明，中央各部門緊緊圍繞貫徹落實科學(xué)發(fā)展觀和構(gòu)建社會主義和諧社會的要求，重視和加強部門預(yù)算管理，不斷完善財務(wù)管理制度，2005年度預(yù)算執(zhí)行總體情況是好的，但預(yù)算和財務(wù)管理水平還存在很多棘手的問題，有待進(jìn)一步處理。主要表現(xiàn)為：部門預(yù)算改革沒有完全到位、預(yù)算編審機制不夠健全和內(nèi)部財務(wù)管理水平需要不斷加強。

2.政府采購預(yù)算執(zhí)行審計

政府采購預(yù)算作為預(yù)算管理的重要組成部分，是開展政府工作的基礎(chǔ)和重要環(huán)節(jié)，也是政府采購工作中最關(guān)鍵的部分。目前，在新的財政預(yù)算體制改革勢頭下，政府的職能中心正在發(fā)生轉(zhuǎn)變，對于預(yù)算執(zhí)行審計過程中存在的政府采購問題也正在逐步地完善，那么對于如何適應(yīng)這些新問題所帶來的風(fēng)險，便對政府采購預(yù)算執(zhí)行審計風(fēng)險的控制體出了更高的要求：[[3]]

在政府采購預(yù)算過程中，首先，政府采購預(yù)算與部門預(yù)算脫節(jié)，沒有同步編制；其次，采購預(yù)算編制簡單粗糙，公共支出項目還沒有細(xì)化到政府采購目錄，其工作難以從全局上把握，致使采購工作被動應(yīng)付，一定程度上存在的隨意性、臨時性和盲目性。使采購預(yù)算缺乏科學(xué)；最后，由于一些政府采購的金額較少等多方面的原因，尚未編制或者漏編采購預(yù)算。致使采購計劃性不強，預(yù)算執(zhí)行審計資料難以收集，還難以發(fā)揮政府采購的規(guī)模效益。這樣看來，造成政府采購預(yù)算執(zhí)行審計問題產(chǎn)生的根本原因在于其管理部門對政府采購執(zhí)行部門監(jiān)督力度不夠，采購預(yù)算編制不夠科學(xué)合理；并且政府采購批復(fù)不及時導(dǎo)致不能全面評價采購實際產(chǎn)生的效益。

而為了做好05年政府采購預(yù)算管理工作，避免不必要問題的出現(xiàn)，其要求審計、監(jiān)察等部門要加大監(jiān)督檢查力度，確保實行依法采購和確保政府采購活動公開、公平、公正。并且經(jīng)國務(wù)院同意，《中央預(yù)算單位2005年政府集中采購目錄及標(biāo)準(zhǔn)》已于近日開始執(zhí)行。

3.轉(zhuǎn)移支付預(yù)算執(zhí)行審計

我國現(xiàn)行的財政預(yù)算轉(zhuǎn)移支付制度具有明顯的過渡性特征，存在一些不容忽視的問題。特別是隨著近幾年社會公共財政框架建立以來，新財政預(yù)算體制下的專項轉(zhuǎn)移支付制度存在很多的違規(guī)操作和不透明事項，使得財政轉(zhuǎn)移支付這一塊的審計力度還遠(yuǎn)遠(yuǎn)跟不上轉(zhuǎn)移支付的增長力度。所以，做好對財政轉(zhuǎn)移支付的預(yù)算執(zhí)行審計工作是意義重大的。[[4]]其出現(xiàn)的問題主要是：

第一，財政轉(zhuǎn)移支付資金分配及核算制度隨意性過大。由于各級政府在轉(zhuǎn)移支付資金分配上，還沒有一套可以完全依賴的科學(xué)測算工具和方法，這就會造成上級政府對下級地方支出補助金額規(guī)模和種類透明度的降低，同樣也會導(dǎo)致年初的預(yù)算編制中無法準(zhǔn)確安排收入和支出預(yù)算；第二，轉(zhuǎn)移支付政策規(guī)定方面機動性過于明顯。目前轉(zhuǎn)移支付制度種類繁多，補助對象更是涉及各行各業(yè)，形式多樣。然而，在衡量和制定這種制度方面的政策標(biāo)準(zhǔn)，則顯得分類不夠具體和科學(xué)，從而使資金的使用效率過低，失去導(dǎo)向作用；第三，轉(zhuǎn)移支付專項資金的使用效益失調(diào)。目前專項轉(zhuǎn)移支付資金被擠占挪用、滯留截留以及資金分配不到位的問題相當(dāng)普遍，這其中主要原因就是因為財政力度過于集中在某些部門，影響了資金的使用效率。以上的三個問題，在03年廣州市國資委和審計局對專項財政資金的延伸審計中都清晰地暴露了出來。

關(guān)于轉(zhuǎn)移支付預(yù)算執(zhí)行審計問題的表現(xiàn)也在05年中央預(yù)算執(zhí)行審計報告中這樣說到：2005年，中央財政綜合運用多種手段，加大對地方特別是中西部地區(qū)的支持力度，進(jìn)一步加強了轉(zhuǎn)移支付資金管理，改善了轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu)。與上年相比，財力性轉(zhuǎn)移支付和專項轉(zhuǎn)移支付都有較大增長，且財力性轉(zhuǎn)移支付的增幅高于專項轉(zhuǎn)移支付增幅，財力性轉(zhuǎn)移支付占到對地方轉(zhuǎn)移支付的一半以上。審計調(diào)查發(fā)現(xiàn)的主要問題是：①地方財政對中央稅收返還和補助收入預(yù)算編報不完整。②部分專項轉(zhuǎn)移支付項目設(shè)置交叉重復(fù)、分配制度不夠完善、資金投向較為分散。③2005年，15個中央部門在部門預(yù)算中共安排中央補助地方支出億元。這種由中央主管部門對口下達(dá)補助地方資金的做法，打亂了正常的預(yù)算管理級次和資金分配渠道，造成中央財政本級預(yù)算支出和補助地方預(yù)算支出不真實，不利于地方政府的管理和人大的監(jiān)督。

關(guān)于財政預(yù)算執(zhí)行審計的獨立性程度分析

《審計法》里規(guī)定的“審計機關(guān)必須依照法律規(guī)定獨立行使審計監(jiān)督權(quán)，真正做到有法必依，執(zhí)法必嚴(yán)?！蔽恼轮星懊嬉呀?jīng)提到，正是受到現(xiàn)行的雙重領(lǐng)導(dǎo)體制審計模式的限制，預(yù)算執(zhí)行審計風(fēng)險控制的方法和解決問題的手段都在根本上存在著弊端，即：在很大程度上審計的獨立性沒有得到充分的保證。同時，獨立性的存在又是與審計風(fēng)險的發(fā)展密切相關(guān)的，尤其是在預(yù)算管理體制逐步強化的現(xiàn)階段，努力提高審計的獨立性才能從根本上降低預(yù)算執(zhí)行審計風(fēng)險，促使預(yù)算管理制度健康地運行下去。由此看來，解決好機構(gòu)獨立性、人員獨立性和經(jīng)費獨立性這三個方面的問題，才能夠真正做好審計風(fēng)險的防范工作。

1.機構(gòu)的獨立性

作為審計獨立性核心的機構(gòu)獨立性是指審計機構(gòu)單獨設(shè)置，與被審計單位沒有組織上的隸屬的關(guān)系。其通過獨立行使審計監(jiān)督權(quán)，以保證審計監(jiān)督的客觀性、公正性、權(quán)威性和有效性。預(yù)算執(zhí)行審計工作如果總是首先考慮政府是否滿意，而不是考慮如何獨立和依法審計，那么審計機構(gòu)的工作就很有可能陷于被動，單純地依靠地方審計機構(gòu)去保證權(quán)利的客觀行使，是有相當(dāng)?shù)碾y度的。如此以來，這種具有內(nèi)審屬性的機構(gòu)很難在真正意義上體現(xiàn)超然和獨立地位。

對于加強機構(gòu)獨立性問題的研究方面，李金華審計署長在今年9月29日南寧召開的“加強審計機關(guān)自身建設(shè)”座談會上也作了詳細(xì)地強調(diào)，作為監(jiān)督部門，審計機關(guān)自身的建設(shè)和管理是依法有效履行監(jiān)督職責(zé)的前提和保障，是維護審計工作的獨立性、客觀性和公正性的內(nèi)在需求。只有審計機關(guān)自身財務(wù)是真實、合法和有效益的，自身管理是規(guī)范和嚴(yán)格的，才能有資格去檢查和督促別人，也才有能力去檢查和督促別人。但是近年來，一些審計機關(guān)在內(nèi)部管理，尤其是預(yù)算執(zhí)行、財務(wù)管理方面已暴露出一些問題。

2.人員的獨立性

人員上的獨立性是指審計人員與被審計單位應(yīng)當(dāng)不存在經(jīng)濟利害關(guān)系，不參與被審計單位的經(jīng)營管理活動并且依法獨立開展審計工作，作出審計判斷、提出審計報告、出具審計意見書和作出審計決定。而人員的獨立性問題在當(dāng)今雙重審計領(lǐng)導(dǎo)體制中顯得非常突出，即：地方政府不僅決定著審計機關(guān)負(fù)責(zé)人的升降去留，審計機關(guān)的人權(quán)、事權(quán)、財權(quán)，并且就連外部工作環(huán)境的營造也得靠地方政府。這在一定范圍內(nèi)便限制了審計人員職能和決策上的獨立性，很大程度上使得審計的獨立性無法得到保證，弱化了其監(jiān)督和控制風(fēng)險的作用，挫傷了審計人員的工作積極性。

3.經(jīng)費的獨立性

經(jīng)費的獨立性，則是指審計機關(guān)履行職責(zé)所必須的經(jīng)費，按照審計法的規(guī)定單獨列入財政預(yù)算，以保證有足夠的經(jīng)費獨立開展工作。我們知道，在財政預(yù)算執(zhí)行審計中，審計機關(guān)的工作重點就是對政府的財政收支進(jìn)行審計，但是鑒于審計機關(guān)與財政部門是監(jiān)督與被監(jiān)督的關(guān)系，所以審計機關(guān)的經(jīng)費撥付又是通過同級財政部門來完成的。那么，在經(jīng)費已經(jīng)無法獨立的基礎(chǔ)上進(jìn)行審計，審計機關(guān)的獨立性和超脫性肯定也就無法體現(xiàn)。由此可以判斷，經(jīng)費上的獨立性問題至今仍然是預(yù)算執(zhí)行審計工作中必須面對的一個基本問題，獨立性不夠，仍然是制約審計事業(yè)發(fā)展、制約審計質(zhì)量提高、制約審計效果擴展、制約審計機關(guān)廉政建設(shè)的一個重要因素。

現(xiàn)階段，我們要明顯的認(rèn)識到，雖然國家對預(yù)算執(zhí)行審計工作中的獨立性作了明確規(guī)定，但由于體制上的原因，在實際操作中，其獨立性的體現(xiàn)往往打了不少折扣，審計主體的獨立性實際上被弱化，審計獨立性所要求的機構(gòu)上的獨立、人員上的獨立、和經(jīng)費上的獨立已名存實亡。也正因為獨立性是審計的靈魂，它決定著審計結(jié)果是否客觀、公正，所以如何提高國家預(yù)算執(zhí)行審計工作中的獨立性，來更好地規(guī)避風(fēng)險的產(chǎn)生，是一個值得我們長遠(yuǎn)注意的問題。

四、預(yù)算執(zhí)行審計風(fēng)險的控制方法

向社會公開政府財政預(yù)算執(zhí)行審計結(jié)果是近幾年來政府財政信息透明度提高的突出表現(xiàn)，尤其是在我國新的財政預(yù)算管理體制改革中具有重大的意義。預(yù)審結(jié)果的公開化把被審計對象的財政行為和審計機關(guān)的審計行為都搬到了臺面上來接受社會大眾的監(jiān)督，這樣做，顯然使預(yù)算執(zhí)行審計過程中出現(xiàn)的風(fēng)險暴露無疑，審計風(fēng)險的影響程度也因此被迅速放大，那么此時，對預(yù)算執(zhí)行審計風(fēng)險控制方法和手段的要求便愈發(fā)顯得重要了。今年9月28日，李金華審計長在審計署行政事業(yè)司組織舉辦的中央部門預(yù)算執(zhí)行審計培訓(xùn)班上首次提出了“守土有責(zé)、總體把握、突出重點、整改提高”的16字方針。這也就是說，為了更進(jìn)一步深化新財政預(yù)算管理體制，就中央預(yù)算執(zhí)行審計的總體目標(biāo)和任務(wù)，李金華重申，只有通過糾正違法違規(guī)、加強資金管理和提高資金使用效益才是提高審計風(fēng)險控制方法的硬道理。

加強財政預(yù)算執(zhí)行審計的適應(yīng)性

前面既然談到要想解決財政預(yù)算執(zhí)行審計適應(yīng)性的力度，就應(yīng)改從部門預(yù)算、政府采購和轉(zhuǎn)移支付這三個方面入手研究，找到相應(yīng)的對策來控制審計風(fēng)險。那么，針對不同方面的問題所在，也提出了如下具體的對策：

1.夯實部門預(yù)算執(zhí)行審計的基礎(chǔ)[[5]]——對于在部門預(yù)算執(zhí)行審計過程中存在的四個問題，也應(yīng)該從如下三個方面來解決：結(jié)合效益審計進(jìn)一步細(xì)化部門預(yù)算執(zhí)行資金項目的使用情況，促進(jìn)其強化效益觀念，加強財政資金管理；突出各預(yù)算部門全部財政收支和財務(wù)狀況的重點審計，注重圍繞財政資金流向的延伸審計，及時查處和糾正各種違紀(jì)行為；建立內(nèi)部控制體系，確保審計范圍和深度，使審計結(jié)論建立在高質(zhì)量的審計基礎(chǔ)上，有效降低審計風(fēng)險。

2．加大政府采購審計力度[[6]]——依據(jù)《政府采購法》第七章第六十八條規(guī)定，審計機關(guān)應(yīng)當(dāng)對政府采購進(jìn)行審計監(jiān)督。根據(jù)政府采購的特點和審計機關(guān)現(xiàn)實工作情況，政府采購審計應(yīng)分兩個層面，以不同的方式，有重點地開展：一是對提出采購需求的行政事業(yè)單位的審計；二則是對政府采購中心的審計。所以，不管是怎么加大政府采購審計力度，都應(yīng)該確定采購的項目是否合規(guī)、科學(xué)，是否符合事業(yè)發(fā)展的要求，以及應(yīng)及時對采購發(fā)生的財務(wù)收支情況進(jìn)行會計核算。

3.促進(jìn)轉(zhuǎn)移支付向規(guī)范化發(fā)展[[7]]——現(xiàn)階段，應(yīng)加大對轉(zhuǎn)移支付的審計力度，加強財政轉(zhuǎn)移支付的資金審計，促進(jìn)相關(guān)法律、法規(guī)的完善。即：一是注重轉(zhuǎn)移支付審計的合理性和透明度，提高審計系統(tǒng)對財政轉(zhuǎn)移支付資金的審計能力；二是在對轉(zhuǎn)移支付資金的使用情況審計的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步提高審計報告的質(zhì)量?？傊?，轉(zhuǎn)移支付預(yù)審過程中數(shù)據(jù)和信息的真實準(zhǔn)確性以及專項資金產(chǎn)生的經(jīng)濟效益和社會效益，都是規(guī)范轉(zhuǎn)移支付資金達(dá)到預(yù)期使用效果的重要事項。

提高財政預(yù)算執(zhí)行審計的獨立性

同樣，前面也涉及到了財政預(yù)算執(zhí)行審計獨立性方面的問題，既然我國的憲法規(guī)定目前的審計體制是屬于雙重領(lǐng)導(dǎo)模式，那么為了從根本上避免現(xiàn)行體制所帶來的缺陷，我們還是應(yīng)該從機構(gòu)獨立性、人員獨立性和經(jīng)費獨立性這三個方面入手研究，找到相應(yīng)的方法來提高審計過程中的獨立性，控制審計風(fēng)險。針對審計獨立性存在的問題，提出以下控制辦法：

1．提高審計機構(gòu)的獨立性——引用李金華審計長說過的一句話：“中國的審計要有自己的特色和國情，審計機關(guān)不要教條地和國外比較，不要抱怨審計的獨立性不夠，這是憲法規(guī)定的，要有清醒的認(rèn)識?！彼葬槍δ壳敖虠l主義色彩較濃的審計工作來說，只有認(rèn)識清楚自己的工作性質(zhì)，從實際出發(fā)，多學(xué)習(xí)別人工作上的經(jīng)驗，找出差距，明確地分配好審計機構(gòu)與政府部門的權(quán)責(zé)，實事求是地發(fā)揮自己工作的特色，并且適當(dāng)?shù)卦跈C構(gòu)中穿插垂直管理，才能體現(xiàn)出審計工作的最大功效，提高機構(gòu)的獨立性。

2．從風(fēng)險強化意識中提高審計人員的獨立性[[8]]——正因為人員上的獨立性是指審計人員與被審計單位應(yīng)當(dāng)不存在經(jīng)濟利害關(guān)系，不參與被審