摘要：當前和今后一個時期正值我國油氣體制改革和運營機制變革的重要時期，油氣管道企業(yè)在高質(zhì)量發(fā)展進程中承擔經(jīng)濟轉(zhuǎn)型升級、增強核心功能、提高核心競爭力的發(fā)展重任同時，面臨著諸多不確定性安全風險。本文從政府、企業(yè)、社會、公眾等多個層面，從管理體制、法規(guī)標準、科技裝備和管理創(chuàng)新等多個維度，從管道系統(tǒng)全生命周期風險管控、“事后管理”轉(zhuǎn)向“超前預防”等多個角度，分析油氣管道安全保護相關(guān)方和影響因素，提出落地落實“安全第一、預防為主、綜合治理”工作方針的具體舉措和對策，為油氣產(chǎn)業(yè)相關(guān)方推動高質(zhì)量安全發(fā)展提供參考和借鑒。關(guān)鍵詞：石油天然氣管道；安全生產(chǎn)；保護；法律；技術(shù)油氣管道系統(tǒng)作為國家能源運輸?shù)拇髣用}，肩負著能源供應與安全的重要使命，截至2024年底，我國油氣長輸管道總里程已達19.5與此同時，各級政府對油氣管道的安全監(jiān)管越來越嚴，社會公眾對能源安全和公共安全的期望越來越高。當前，正值“十四五”規(guī)劃收官和“十五五”規(guī)劃謀定，《中華人民共和國石油天然氣管道保護法》《城鎮(zhèn)燃氣管理條例》實施十五周年的關(guān)鍵之際，本文結(jié)合管道保護法實施成效和遇到的問題，開展油氣管道本質(zhì)安全和公共安全于一體的保護體系探討，提出新時期油氣管道安全保護重點的建議，助推能源管輸產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級、催生管網(wǎng)未來新業(yè)態(tài)。1油氣管道保護相關(guān)法律實施情況關(guān)法律有《管道保護法》《城鎮(zhèn)燃氣管理條例》《特種設備安全法》《安全生產(chǎn)法》《環(huán)境保護法》《能源法》?！冻擎?zhèn)燃氣管理條例》2010年頒布，2016年首次修訂，2024年啟動第二次修訂?！短胤N設年、2019年、2024年三次修訂?！栋踩a(chǎn)法》2002年首次頒布，經(jīng)過2009年、2014年、2021年三次修改，新版《安全生產(chǎn)法》于2021年9月正式施行?！董h(huán)境保護法》1989年首次頒布，2014年修訂。《能源法》2024年頒布，2025年1月1日實施。但《管道保護法》自2010年首次頒布實施以來至今仍未修訂，絕大多數(shù)省份尚未1.1管道保護法實施情況地區(qū)的管道事業(yè)發(fā)展。2010年管道保護法正式頒布后，經(jīng)過15年建管道里程增加約12萬公里，最高壓力由10MPa提升到12MPa,最大管徑由1016mm提升到1422mm,為我國實施新型城鎮(zhèn)化建設戰(zhàn)略和培育綠色低碳發(fā)展新動能提供了重要的支撐保障，也為大國裝備制造、工藝設計、技術(shù)研發(fā)打造了優(yōu)良的平臺，成為國家能源安全保護的重要基石。與此同時，管道保護法探索實施是一個長期的過程，遇到的問題也不能回避：一是關(guān)于管道安全監(jiān)管體制方面。與鐵路、公路、電力等行業(yè)的安全保護工作同屬一個部門監(jiān)管機制不同，管道缺乏牽頭或歸口監(jiān)管部門，容易造成監(jiān)管漏洞和責任不清，“監(jiān)管多頭、政出多門”,難以落實“源頭監(jiān)督、全程管控”安全監(jiān)管體制建設的要求，個別地方管道安全監(jiān)管職能不明確，部門之間互相推諉、責任懸空；管道法定檢驗、地役權(quán)及登記、過境分稅和財政轉(zhuǎn)移支付等制度尚未建立，與2007年頒布實施的《物權(quán)法》規(guī)定銜接不夠，土地權(quán)利人獲得補償機制及補償標準缺乏，不利于維護管道企業(yè)從事巡檢、維修作業(yè)的權(quán)利；多數(shù)地方?jīng)]有配備管道保護執(zhí)法力量，對違法行為“零處罰”的現(xiàn)象依然存在。二是關(guān)于管道建設規(guī)劃和標準方面。國家至今未出臺全國性的管道建設專項規(guī)劃，導致管道建設項目與所在地的國土空間規(guī)劃(包括主體功能區(qū)規(guī)劃、土地利用規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃)、岸線規(guī)劃等相關(guān)規(guī)劃的協(xié)調(diào)銜接不緊密，當管道建設影響地方規(guī)劃，道保護距離”的國家標準仍未出臺，油氣管道工程設計規(guī)范均采用加強管道強度來保證管道周邊建(構(gòu))筑物的安全，但如何應對管道運行后續(xù)人口密度增加帶來的新問題新風險，尚缺乏規(guī)范和標準支持。三是關(guān)于管道保護理念方面。過去，建設單位對于管道占壓的認識存在局限，一味認為管道上方不應有任何建(構(gòu))筑物，導致管道上方物權(quán)的法律條文釋義矛盾(《管道保護法》第三十條與《民法典》第三百三十一條)。近年來，隨著管道設計、施工等技術(shù)改進，大多數(shù)油氣管道采取3PE外防腐層結(jié)構(gòu)，植物根系對管道防腐層基本不會造成傷害，過度砍伐反而可能形成沖溝，導致露管、懸空和防腐層損傷，不利于管道安全；對于管道上方的塑料大棚，管道強度、埋深決定了其基本不會造成實質(zhì)性危害；對于特殊穿越，管道埋深往往達到二、三十米及以上，基本屬于免維護設計，安全系數(shù)高，風險低。因此，對種植深根植物、修建大棚和特殊穿越處上方的建(構(gòu))筑物不應認定為違法占壓。1.2安全生產(chǎn)法實施情況《安全生產(chǎn)法》是我國第一部全面規(guī)范安全生產(chǎn)的專門法律，也是安全生產(chǎn)領(lǐng)域的基礎(chǔ)性、綜合性法律。根據(jù)2023年全國人大執(zhí)法檢查組關(guān)于檢查安全生產(chǎn)法實施情況的報告，法律實施存在的主要問題：一是內(nèi)生動力不足，生產(chǎn)經(jīng)營單位主體責任虛化?！鞍踩珘毫χ鸺夁f減，安全責任落實不下去”的問題比較突出，部分企業(yè)對雙重預防機制認識不到位，安全生產(chǎn)治理模式還沒有完全實現(xiàn)向事前預防轉(zhuǎn)變。一些企業(yè)單位應急預案編制流于形式，缺乏實用性，應急演練重“演”輕“練”。二是精準監(jiān)管尚未破題，監(jiān)管成效有待提升。各地監(jiān)管隊伍人員數(shù)量結(jié)構(gòu)普遍呈“倒金字塔型”,責任與保障不相匹配，基層執(zhí)法力量嚴重不足。安全隱患排查整治質(zhì)量不高，生產(chǎn)經(jīng)營單位疲于應付，有的地方執(zhí)法“寬松軟虛”問題突出，只檢查不整治，或以罰代管代改、罰而不管不改。三是監(jiān)督保障制度效果不彰，影響社會共治深入推進。行政執(zhí)法與司法銜接不暢，應急救援體系建設還不夠完備，安全生產(chǎn)責任保險制度不完善。公眾風險防范意全社會參與應急救援的局面還沒有完全形成。1.3特種設備安全法實施情況《特種設備安全法》是一部兼具發(fā)展和安全的綜合性法律，是特種設備領(lǐng)域的基礎(chǔ)性法律，對于包括鍋爐、壓力容器(含氣瓶)、壓力管道在內(nèi)的特種設備的安全管理具有強制約束力。根據(jù)2023年全國人大執(zhí)法檢查組關(guān)于檢查特種設備安全法實施情況的報告，法律實施中存在的突出問題：一是產(chǎn)業(yè)發(fā)展存在短板弱項。行業(yè)高質(zhì)量發(fā)展?jié)摿θ孕柽M一步挖掘，大量特種設備關(guān)鍵零部件仍需要進口，核心技術(shù)自主可控能力欠缺，產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)相對薄弱，能源與材料消耗問題突出。二是企業(yè)主體責任尚未全面落實。少數(shù)企業(yè)安全意識淡薄，未按規(guī)定主動申報定期檢驗，設備更新改造、檢修維保不到位，難以有效落實安全主體責任。特種設備應急預案缺乏針對性和可操作性。三是監(jiān)管效能有待進一步提升。監(jiān)管手段難以適應特種設備發(fā)展新形勢，業(yè)務能力與特種設備專業(yè)監(jiān)管的需要還有較大差距。四是監(jiān)管體制仍需理順。個別地方政府責任未充分落實，特種設備隱患得不到及時治理，監(jiān)管執(zhí)法難度較大。2新時期油氣管道安全保護的重點《能源法》明確要求“國家加強能源基礎(chǔ)設施建設和保護”。油氣管道安全保護作為國家安全體系的組成部分，應以總體國家安全觀為指導，對標發(fā)達國家管道安全立法經(jīng)驗和最佳實踐，有針對性地提出新時期油氣管道安全保護的重點，全面提升油氣管道安全運輸、高效運行和價值服務能力。2.1加快管道保護法修訂完善一是健全管道安全監(jiān)管體制機制。建議構(gòu)建“源頭監(jiān)督、全程管控”的安全監(jiān)管體制機制，落實各部門管道保護法定職責，整合分散在各部門的安全監(jiān)督職能，推進跨部門綜合監(jiān)管，或者設立專業(yè)監(jiān)管機構(gòu)，加強執(zhí)法機構(gòu)和隊伍建設，全面推行管道全生命周期安全生產(chǎn)和保護實行一體化管理。二是推進法律法規(guī)標準體系建設?，F(xiàn)行管道保護法缺少配套的行政法規(guī)和技術(shù)規(guī)范支撐，建議吸納先進施工技術(shù)、安全技術(shù)、監(jiān)(檢)測技術(shù)和完整性管理等成果，運用于法律相關(guān)條款和強制性技術(shù)規(guī)范的修訂完善，做好配套法規(guī)和部門規(guī)章的制定工作，健全管道保護法律法規(guī)標準體系。三是加強管道安全風險防控能力。研究并理清管道與國土空間規(guī)劃關(guān)系，改進管道設計選線的原則和理念，提升管道施工過程管理的合規(guī)性和可靠性，建立公共地役權(quán)制度，提升應急管理的配套性和聯(lián)動性，完善事故調(diào)查和處理機制，增加群眾自救等內(nèi)容。2.2加快管道系統(tǒng)安全保護新技術(shù)和新裝備建設按照保護對象(管道本體保護、管道周邊環(huán)境保護、管道運行安全保護),保護方式(主動保護、被動保護),保護階段(設計階段保護、施工階段保護、運行階段保護)進行分類，對標世界油氣管道安全保功率調(diào)頻電驅(qū)/燃驅(qū)壓縮機組、輸油泵機組、全口徑各類閥門和數(shù)據(jù)2.3智能管道、智慧管網(wǎng)安全保護技術(shù)研究還不明確，與GIS系統(tǒng)、ERP系統(tǒng)、管道生產(chǎn)管理系統(tǒng)等各系統(tǒng)之間仍然沒有集成，智慧工地的數(shù)據(jù)管理較為粗放，站場的智慧化缺乏深度分析與決策支持應用，基于大數(shù)據(jù)的管道泄漏監(jiān)測預警、災害預警、腐蝕控制有待加強。建議通過全要素的全面深度互聯(lián)，打通設計、生產(chǎn)、管理、服務等全過程活動各個環(huán)節(jié)的信息流，增強管道安全生產(chǎn)的感知、監(jiān)測、預警、處置和評估能力，從而加速安全生產(chǎn)和保護從靜態(tài)分析向動態(tài)感知、事后應急向事前預防、單點防控向全局聯(lián)防的轉(zhuǎn)變，提升管道本質(zhì)安全和公共安全水平。2.4新型能源體系下構(gòu)建“韌性”管道安全保護綜合治理體系近年來，國家相繼出臺了一系列政策與法律，為石油天然氣在新型能源體系中的地位作用提供了全面支持，與此同時，國家管網(wǎng)公司成立后，油氣管道產(chǎn)業(yè)鏈格局發(fā)生變化，打破了原儲運與銷售一體化的運營模式，對“三桶油”和油氣管道企業(yè)產(chǎn)生了商務模式、運營模式、結(jié)算模式、營銷模式等方面的變革。筆者認為新型能源體系下構(gòu)建“韌性”管道安全保護綜合治理體系研究已經(jīng)成為油氣儲運行業(yè)一項重大研究課題和現(xiàn)實需要解決的實際難題，也是業(yè)界一項基礎(chǔ)性研究工程和價值工程，有必要針對集資源、市場、營銷、客戶、價格、設施等于一體的產(chǎn)供儲銷貿(mào)體系進行“脆弱性與魯棒性、耐久性”戰(zhàn)略研判和發(fā)展研討。油氣管道作為國家基礎(chǔ)設施網(wǎng)絡建設之一，伴隨著我國國民經(jīng)濟快速發(fā)展，改善人民群眾生活、統(tǒng)籌推動城鄉(xiāng)一體化、建設“美好平安中國”對油氣管道安全保護工作提出了越來越高的要求。新時期油氣管道安全保護是一項集頂層設計和落地實施的復雜系統(tǒng)工程，需要合理規(guī)劃、創(chuàng)新驅(qū)動、技術(shù)支持和機制保障，以及持續(xù)優(yōu)化改進。筆者提出如下建議。(1)管道保護法施行15年來，對于依法開展安全保護工作、改善管道外部運行環(huán)境發(fā)揮了積極作用，但我們也看到在新發(fā)展階段法律自身的不足和實施不到位等問題逐漸顯露，建議盡快啟動并推動法律適應性研究和修訂完善等工作，以適應國家對油氣管道安全生產(chǎn)和保護提出的新任務新要求。(2)油氣管道安全保護工作涉及政府、企業(yè)、社會、公眾等多個層面，建議提早研究并進一步明確安全保護的適用范圍、責任主體、適用對象、權(quán)利義務，轉(zhuǎn)變“事后管理”向“超前預防”工作思路，落實“安全第一、預防為主、綜合治理”工作方針，全面推行油氣管道系統(tǒng)全生命周期風險管控模式，統(tǒng)籌管網(wǎng)