從〃增負減能〃到〃減負增能“：基層治理數(shù)字化轉(zhuǎn)型的

優(yōu)化路徑

數(shù)字化轉(zhuǎn)型被認為是基層“減負增能”的重耍工具，但在實踐中

有時卻產(chǎn)生“增負減能”的結(jié)果。本文聚焦于基層治理數(shù)字化轉(zhuǎn)型“增

負減能”的生成機制及其邁向“減負增能”的優(yōu)化路徑，研究發(fā)現(xiàn)：第

一，基層治理數(shù)字化轉(zhuǎn)型主要依托行政發(fā)包制實現(xiàn)，在發(fā)包方“目

標(biāo)模糊”、管理方“，積極'應(yīng)對"、代理方“被動應(yīng)對”的共同作用下，

大量數(shù)字化場景并未服務(wù)于基層實際需要，反而擠占了基層工作人

員的時間資源，這既加重了基層負擔(dān)，也降低了基層處理其他日常

事務(wù)的能力；第二，平臺化是化解該困境的有效途徑，其機制是構(gòu)

建統(tǒng)一的任務(wù)分派平臺以降低重復(fù)性任務(wù)量、構(gòu)建面向基層的數(shù)據(jù)

共享平臺以賦能其決策和管理能力、構(gòu)建面向基層的技術(shù)平臺以提

升其口常事務(wù)的處理效率，以此實現(xiàn)基層治理的“減負增能”；第三,

合作生產(chǎn)是實現(xiàn)平臺化的關(guān)鍵，需要不同層級政府、技術(shù)企業(yè)與公

民的共同規(guī)劃、共同設(shè)計、共同管理、共同供給來構(gòu)建“減負增能”

的平臺系統(tǒng)。因此，應(yīng)以上下互動的“平臺化運作”模式優(yōu)化自上而

下的“行政發(fā)包制”模式，吸納基層、技術(shù)企業(yè)等主體參與數(shù)字化轉(zhuǎn)

型的規(guī)劃、設(shè)計、管理等環(huán)節(jié)，使得數(shù)字轉(zhuǎn)型服務(wù)于基層實戰(zhàn)需要,

以實現(xiàn)“增負減能響“減負增能”的轉(zhuǎn)型。

基層治理是社會治理的重心所在，基層治理水平直接關(guān)乎國家

治理體系與治理能力現(xiàn)代化的進程。作為連接政府與社會的前沿，

基層政府既需要承接各個條線部門的任務(wù)部署，又需要直面群眾的

民生訴求，承擔(dān)著基層公共服務(wù)供給和維持基層社會穩(wěn)定運行的重

要職責(zé)，呈現(xiàn)出“上面千條線、下面一根針”的“漏斗形結(jié)構(gòu)”。在這

一結(jié)構(gòu)中，大量自上而下的行政任務(wù)擠占了基層有限的行政資源，

在帶來基層負擔(dān)的同時，也分散了基層公共問題解決的精力。對此,

中共中央辦公廳于2019年印發(fā)了《關(guān)于解決形式主義突出問題為

基層減負的通知》，明確將2019年確定為“基層減負年”，旨在“切

實為基層減負:如何為基層減負增能已成為嘔待解決的現(xiàn)實難題。

隨著數(shù)字技術(shù)的廣泛使用，數(shù)字化轉(zhuǎn)型被認為是減負增能的重

要路徑，能夠通過自動化手段來降低基層政府負擔(dān)和提升基層效能。

2019年，習(xí)近平總書記在上?？疾鞎r提出“要抓一些，牛鼻子，工作，

抓好，政務(wù)服務(wù)一網(wǎng)通辦‘、'城市運行一網(wǎng)統(tǒng)管’……做到實戰(zhàn)中管用、

基層干部愛用、群眾感到受用“；2021年中共中央、國務(wù)院印發(fā)的

《關(guān)于加強基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)的意見》與2022

年國務(wù)院印發(fā)的《關(guān)于加強數(shù)字政府建設(shè)的指導(dǎo)意見》均強調(diào)以數(shù)

字技術(shù)賦能基層治理.，旨在通過數(shù)字技術(shù)降低基層負擔(dān)、提升基層

治理能力。

然而，被寄予厚望的數(shù)字技術(shù)在應(yīng)用的過程中的某些方面卻出

現(xiàn)了“增負減能''的效應(yīng)。根據(jù)人民智庫在全國收集的6077份問卷結(jié)

果顯示，數(shù)字化轉(zhuǎn)型過程中普遍存在要求基層工作人員反復(fù)填報相

同材料、工作群變曬打卡和曬加班的“秀場”和列隊回復(fù)等問題，各

種變味走樣的政務(wù)APP占用了基層工作人員大量時間。根據(jù)人民智

庫另一份問卷調(diào)查顯示，近50%的基層干部和群眾認為基層治理中

存在信息共享難、上級系統(tǒng)難以滿足下級需求的問題。以上兩份調(diào)

查反映了數(shù)字化轉(zhuǎn)型在本不應(yīng)增加基層負擔(dān)的情況下卻增加了基層

數(shù)字負擔(dān)，在本應(yīng)賦能基層治理的領(lǐng)域卻未充分賦能。

基于此，本文旨在探索為何本應(yīng)“減負增能”的數(shù)字化轉(zhuǎn)型卻導(dǎo)

致了“增負減能”的結(jié)果？應(yīng)如何優(yōu)化基層數(shù)字化轉(zhuǎn)型，以實現(xiàn)基層

的“減負增能”？已有研究從現(xiàn)狀描述和成因分析和應(yīng)對策略三方面

對此問題進行了初步探索。在現(xiàn)狀分析方面，既往研究主要關(guān)注了

數(shù)字留痕、數(shù)字形式主義、新型數(shù)字負擔(dān)、數(shù)字負能等現(xiàn)象。在生

成機制方面，既往研究從壓力型體制、技術(shù)接受度模型等方面詮釋

了數(shù)字化轉(zhuǎn)型“增負減能”的成因，認為條線部門主要是集中資源用

于打造大量的數(shù)字場景，而并非著力于利用數(shù)字技術(shù)解決現(xiàn)實難題,

導(dǎo)致基層完成了大量額外的數(shù)字化轉(zhuǎn)型建設(shè)任務(wù)，卻未能解決基層

實際難題。對此，學(xué)者們提出了重構(gòu)基層治理體系，推動自下而上

與自上而下相結(jié)合的數(shù)字化轉(zhuǎn)型制度建設(shè)，吸納基層工作人員等多

數(shù)字化轉(zhuǎn)型本應(yīng)發(fā)揮大數(shù)據(jù)集成、運算的功能，將部分人為行

政事務(wù)轉(zhuǎn)化為自動化運作，以期降低基層人員的任務(wù)量。然而，在

數(shù)字化轉(zhuǎn)型中，大量下沉的行政任務(wù)和復(fù)雜的數(shù)字化系統(tǒng)常常加大

了基層的數(shù)字負擔(dān)。從客觀和主觀兩個維度，基層數(shù)字負擔(dān)可以分

為建設(shè)負擔(dān)、運維負擔(dān)、學(xué)習(xí)負擔(dān)和心理負擔(dān)四類。

第一，建設(shè)負擔(dān)，即參與數(shù)字化轉(zhuǎn)型建設(shè)給基層帶來的負擔(dān)，

例如打造數(shù)據(jù)底座過程中給基層帶來的大量數(shù)據(jù)收集任務(wù)。當(dāng)前，

不論是國家層面的數(shù)字化轉(zhuǎn)型抑或地方層面的數(shù)據(jù)化轉(zhuǎn)型，均涉及

不同條線部門。這些條線部門承擔(dān)著各自領(lǐng)域數(shù)字化轉(zhuǎn)型任務(wù)，需

要開發(fā)不同的數(shù)字應(yīng)用場景，常常建設(shè)有不同的政務(wù)系統(tǒng)和數(shù)據(jù)庫。

而作為行政系統(tǒng)的末端的基層政府，需要協(xié)助不同條線部門收集數(shù)

據(jù)或建設(shè)系統(tǒng)。然而，由于不同條線部門之間數(shù)據(jù)并未有效共享、

保存，基層常常需要協(xié)助不同部門重復(fù)收集某些數(shù)據(jù)，導(dǎo)致基層處

理日常事務(wù)的時間被嚴(yán)重擠占。這使得基層不得不通過加班或削減

其他日常事務(wù)的處置時間來完成數(shù)據(jù)收集工作，極大地加重了基層

負擔(dān)。

第二，運維負擔(dān)，即操作和維護已建成的數(shù)字系統(tǒng)給基層帶來

的負擔(dān)。一方面，重復(fù)性的系統(tǒng)操作任務(wù)加重了基層負擔(dān)。在實踐

中，基層常常面臨數(shù)十個不同的條線部門政務(wù)系統(tǒng)，需要配合不同

部門登錄不同的系統(tǒng)、更新不同數(shù)據(jù)，不論是記錄密碼，還是重復(fù)

登錄系統(tǒng)均占用了基層工作人員大量時間。以疫情防控為例，一旦

發(fā)現(xiàn)了一例陽性患者，基層工作人員需要登錄30多次不同的系統(tǒng),

輸入30多次密碼，在不同條線系統(tǒng)中反復(fù)上報。另一方面，數(shù)字

形式主義負擔(dān)，即將基層精力分散于處理于與基層日常工作不直接

相關(guān)的繁文緡節(jié)。部分地方政府部門在推行數(shù)字化轉(zhuǎn)型的過程中，

要求基層工作人員頻繁地打卡、拍照，在群、小程序等不同渠道上

傳工作痕跡，這些數(shù)字化操作并未解決基層的實際問題，反而帶來

了大量工作負擔(dān)。

第三，學(xué)習(xí)負擔(dān)，即數(shù)字化轉(zhuǎn)型給基層工作人員帶來的學(xué)習(xí)成

本。學(xué)習(xí)成本是行政負擔(dān)的重要構(gòu)成之一，指由于復(fù)雜的流程和程

序，使得基層工作人員需要投入資源來培養(yǎng)相應(yīng)適應(yīng)能力。當(dāng)前基

層常常需要操作數(shù)十個不同部門的政務(wù)網(wǎng)站，涉及登錄、錄入數(shù)據(jù)、

下載信息、信息維護和更新等大量操作，甚至不同的部門可能還設(shè)

置不同的操作規(guī)則，例如A局要求上傳照片像素不得超過100K,B

局要求同樣的照片需是高清。眾多不同的、復(fù)雜的操作系統(tǒng)和規(guī)則

需要基層人員掌握不同的數(shù)字化操作知識和技術(shù)，極大地加重了基

層工作人員學(xué)習(xí)負擔(dān)。

第四，心理負擔(dān)，即數(shù)字化轉(zhuǎn)型所帶來的基層心理壓力。一方

面，數(shù)字化轉(zhuǎn)型構(gòu)建了“全景敞視主義”新樣態(tài)，基層工作人員的大

量行政行為都處于數(shù)字全過程留痕的監(jiān)管之下，需要執(zhí)法人員極大

地約束自身的言行，加大了基層工作人員的心理負擔(dān)，例如基層工

作人員“下跪式執(zhí)法”也屢見于新聞報道。另一方面，全天候線上工

作群組增加了基層工作人員的心理負擔(dān)。根據(jù)人民智庫的調(diào)查，

42.2%的基層官員受訪者表示他們的工作群耍求24小時即時響應(yīng)，

這使得基層人員需要隨時注意工作群中的信息并做出反應(yīng)，這也加

大了基層工作人員的心理負擔(dān)。

在本應(yīng)賦能基層治理的領(lǐng)域卻未充分賦能

數(shù)字化轉(zhuǎn)型原初設(shè)定是通過數(shù)字技術(shù)應(yīng)用實現(xiàn)政府績效改進，

即通過數(shù)字技術(shù)嵌入政府科層制內(nèi)部，實現(xiàn)結(jié)構(gòu)再造、流程重塑和

公共服務(wù)方式變革等，被寄予全方位賦能政府的期望。然而，在實

踐中部分本應(yīng)賦能基層的領(lǐng)域卻未有效賦能。

第一，數(shù)據(jù)體系未充分滿足基層決策需要。數(shù)據(jù)是政府治理的

支撐，在提升政府?dāng)?shù)字治理能力、優(yōu)化政府內(nèi)部工作流程、提升政

府科學(xué)決策水平等方面具有重要作用。但當(dāng)前的數(shù)據(jù)體系并未有效

提升基層科學(xué)決策水平，呈現(xiàn)出兩方面問題：一方面，支撐基層決

策的數(shù)據(jù)存在共享難問題，即上級不同條線部門未主動為基層決策

共享所需數(shù)據(jù)。當(dāng)前的數(shù)據(jù)共享體系未授權(quán)基層截留、復(fù)制數(shù)據(jù)。

基層在協(xié)助上級部門收集數(shù)據(jù)后，上級部門并未有效地共享給其數(shù)

據(jù)，導(dǎo)致基層常常處于決策、管理缺數(shù)據(jù)的困境。另一方面，支撐

基層決策的數(shù)據(jù)存在應(yīng)用難問題，即基層向上索要的數(shù)據(jù)質(zhì)量差、

標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一，無法服務(wù)于實戰(zhàn)需耍。由于缺乏統(tǒng)一的數(shù)據(jù)管理部門,

即使基層政府能夠向上索要數(shù)據(jù)，也常常存在格式、內(nèi)容、字段等

不統(tǒng)一等問題?；鶎尤孕枰ㄙM大量時間進行整理、清洗才能轉(zhuǎn)化

為可用數(shù)據(jù)，這額外地增加了基層的工作量。

第二，數(shù)字技術(shù)未能提升基層運行效率?；鶎舆\行的基礎(chǔ)之一

是臺賬系統(tǒng)，其記錄日常公共事務(wù)運行情況和管理情況，承擔(dān)著協(xié)

助日常規(guī)劃、總結(jié)等重耍職能。數(shù)字化轉(zhuǎn)型之前的基層依靠紙質(zhì)化

的臺賬運行，這導(dǎo)致臺賬的保存、比對、更新、查閱較為困難。如

何構(gòu)建電子化臺賬管理系統(tǒng)是當(dāng)前基層治理的迫切需要。

第三，數(shù)字場景未賦能基層與群眾的互動?；鶎幼鳛殒溄诱?/p>

與公眾的界面，承載著大量通知類事項，包括日常的動員事項、公

共服務(wù)的告知事項等。傳統(tǒng)通常采取“貼公告”和"上門通知”兩種形

式，但是“貼公告”方式常常無法準(zhǔn)確地將信息傳遞給公眾，而“上門

通知''需要占用基層人員大量時間。當(dāng)前有著大量精準(zhǔn)通知類工具,

諸如短信、等手段，而基層人員迫切需要將這些技術(shù)與日常通知事

項相結(jié)合，開辟數(shù)字化、自動化通知的新場景。

以上事項均是技術(shù)難度不高的工作，但卻是基層普遍面臨的現(xiàn)

實需求。然而，既往自上而下的數(shù)字化轉(zhuǎn)型卻常常忽略了基層需求,

將推進重點放在構(gòu)建數(shù)據(jù)庫、打造條線系統(tǒng)等方面，反而給基層帶

來了建設(shè)負擔(dān)、運維負擔(dān)、學(xué)習(xí)負擔(dān)、心理負擔(dān)等，出現(xiàn)了“增負

減能”的負面后果。

行政發(fā)包制下的技術(shù)執(zhí)行：“增負減能”成因分析

數(shù)字化轉(zhuǎn)型是技術(shù)驅(qū)動政府組織形態(tài)變革與治理模式創(chuàng)新的過

程，其本質(zhì)是數(shù)字技術(shù)與科層組織的互構(gòu)和改變。Fountain在《構(gòu)

建虛擬政府》一書中提出了“技術(shù)執(zhí)行框架”，認為客觀的數(shù)字技術(shù)

與制度安排共同作用于政府組織，形成被執(zhí)行的技術(shù)，最終形成特

定結(jié)果。在Fountain的模型中，技術(shù)與制度互動的結(jié)果是不確定的,

有時能帶來積極的后果，有時也會帶來消極的后果，其根本因素不

在于構(gòu)建電子政府的客觀技術(shù)能力，而在于組織運行模式。根據(jù)周

雪光等的研究，我國行政系統(tǒng)處于三層科層組織模式之中，上級政

府作為委托方來設(shè)定目標(biāo)、檢查驗收和分配激勵，中間層級承擔(dān)監(jiān)

管下屬執(zhí)行政策的職責(zé)，基層作為政策末端的代理方來執(zhí)行政策。

如圖1所示，數(shù)字化轉(zhuǎn)型也處于委托一代理的總體架構(gòu)之中。上級

政府作為委托方制定整體數(shù)字化轉(zhuǎn)型規(guī)劃，各條線部門作為管理方

制定規(guī)劃落實的方案并監(jiān)管執(zhí)行，基層政府和村居作為代理方協(xié)助

執(zhí)行和落實。本部分結(jié)合Fountain的技術(shù)執(zhí)行理論和周雪光等人的

組織社會學(xué)理論，解釋數(shù)字化轉(zhuǎn)型“增負減能”的困境何以發(fā)生。

委托方：不確定性下的目標(biāo)模糊

目標(biāo)設(shè)置是委托方通過設(shè)定目標(biāo)任務(wù)來控制政策執(zhí)行的手段，

被認為是科層權(quán)威關(guān)系的核心。上級政府所設(shè)置的目標(biāo)越為精細，

就越能夠有效地控制政策執(zhí)行的方向。然而，在政策標(biāo)的物的建設(shè)

環(huán)境和發(fā)展方向不確定的情況下，委托方卻也不得不設(shè)定較為寬泛

的目標(biāo)來應(yīng)對可能的變化。

我國是推行數(shù)字化轉(zhuǎn)型的先驅(qū)，并無成熟的模式可以直接復(fù)制,

需耍自行探索實現(xiàn)路徑，而技術(shù)的復(fù)雜性也加大了這一政策領(lǐng)域的

不確定性。在這種背景下，從中央層面的《數(shù)字中國建設(shè)整體布局

規(guī)劃》到省市層面的政策文件（諸如《上海市全面推進城市數(shù)字化

轉(zhuǎn)型“十四五”規(guī)劃》），均為提綱挈領(lǐng)地制定發(fā)展目標(biāo)，雖然也會

列出一些主要指標(biāo)，但對于下級政府部門和單位而言，仍有大量的

自行探索的模糊性任務(wù)。

這種模糊性任務(wù)表明上級部門的政策注意力將配置于數(shù)字化轉(zhuǎn)

型領(lǐng)域，下級政府部門數(shù)字化轉(zhuǎn)型的成效將進一步納入上級政府的

關(guān)注乃至考核之中。但這種模糊性任務(wù)也未明確數(shù)字化轉(zhuǎn)型應(yīng)具體

做什么，給下級政府留下了自行探索的空間。這種自行探索的空間,

使得數(shù)字化轉(zhuǎn)型過程中可能偏離“減負增能”的原初設(shè)定，甚至帶來

“增負減能”的后果。

管理方：完成上級交辦任務(wù)的“積極”應(yīng)對

在發(fā)包方“目標(biāo)模糊”的背景下，作為管理方的條線部門（即委

辦局）負責(zé)具體推行數(shù)字化轉(zhuǎn)型方案。由于目標(biāo)的模糊性，條線部

門也無法明確具體的建設(shè)方案。因此，條線部門的理性選擇是以不

同方式“積極”應(yīng)對，在一些條線部門有條不紊、按部就班地執(zhí)行方

案的同時，也會有部分條線部門僅選擇性完成一些“易被檢查的數(shù)

字形式主義工程「包括建立本單位數(shù)字系統(tǒng)和數(shù)據(jù)庫，并可能將

部分本單位的線下工作流程轉(zhuǎn)移至線上，以體現(xiàn)本單位的工作量。

在這些條線部門的數(shù)字場景建設(shè)中，他們往往以上級政府注意

力為導(dǎo)向，而可能未充分將基層現(xiàn)實需求納入到場景規(guī)劃之中。這

體現(xiàn)為，所調(diào)研的基層普遍面臨著數(shù)十個不同的政務(wù)系統(tǒng)，這些系

統(tǒng)需要基層不斷上傳信息、更新資料，卻常常并未解決基層真正面

臨的急難愁盼問題。這導(dǎo)致數(shù)字化轉(zhuǎn)型的場景偏離了“減負增能”的

目標(biāo)，反而需要基層學(xué)習(xí)、操作這些系統(tǒng)，產(chǎn)生了“增負減能”的負

面效果。

此外，基層所建立的數(shù)據(jù)庫和數(shù)據(jù)系統(tǒng)常常需要基層為其收集、

更新數(shù)據(jù)。然而，各個條線為了維持自身相較于其他部門的競爭優(yōu)

勢，也出于數(shù)據(jù)安全考慮，不愿共享數(shù)據(jù)或開放自身系統(tǒng)，導(dǎo)致部

門間重復(fù)數(shù)據(jù)仍需基層再次收集，進一步加大了基層負擔(dān)。。

代理方：層層加碼下的被動應(yīng)對

數(shù)字化轉(zhuǎn)型的系統(tǒng)建設(shè)和操作均耍求較高的數(shù)字素養(yǎng)，而現(xiàn)實

是基層工作人員往往平均年齡偏大，數(shù)字素養(yǎng)偏低。掌握數(shù)字系統(tǒng)

操作能力的基層人員數(shù)量有限，眾多的操作系統(tǒng)和重復(fù)的數(shù)據(jù)收集

任務(wù)使基層面臨巨大的負擔(dān)。

在這種背景下，基層被“裹挾”進數(shù)字化轉(zhuǎn)型浪潮之中，往往采

取選擇性執(zhí)行行為。例如僅粗糙完成多個任務(wù)，也不在意數(shù)據(jù)收集

的質(zhì)量，又如僅注重數(shù)字留痕環(huán)節(jié)，到指定巡邏點拍照打卡、發(fā)送

至工作群，卻不切實地詢問群眾需求或解決實際問題。這種選擇性

執(zhí)行行為擠占了基層工作人員時間，使得基層工作人員不得不占用

非工作時間來完成日常工作，實際上加重了基層負擔(dān)。

在上級制定模糊目標(biāo)、條線部門層層任務(wù)分派、基層選擇性執(zhí)

行的背景下，數(shù)字技術(shù)并未服務(wù)于實際需要，原有大量公共事務(wù)仍

需采取傳統(tǒng)線下模式解決，而又增添了大量數(shù)字化轉(zhuǎn)型任務(wù)，進而

導(dǎo)致了“增負減能”的負面后果。

以合作生產(chǎn)實現(xiàn)平臺化運作：從“增負減能”到減負增能的路徑

選擇

如上所訴，數(shù)字化轉(zhuǎn)型“增負減能”是行政發(fā)包制模式下目標(biāo)模

糊、“積極”應(yīng)對、層層加碼等因素共同作用的結(jié)果。推動“增負減能”

向“減負增能''轉(zhuǎn)型需要打破既往自上而下行政發(fā)包制模式，營造上

下互動的新模式，將基層吸納進入數(shù)字化轉(zhuǎn)型的決策、規(guī)劃之中，

打造切實服務(wù)于“減負增能”的場景。

平臺化運作：讓數(shù)字化轉(zhuǎn)型實現(xiàn)“減負增能”的具體工具

平臺化運作旨在將多元主體有機整合進同一個平臺來共同供給

公共服務(wù)，強調(diào)基于平臺的共享集成、聯(lián)動賦能以及端到端貫通對

接。相較于行政發(fā)包制模式，平臺化運作能夠?qū)⒍嘣黧w有效連接

起來，共同推動數(shù)字化轉(zhuǎn)型。具體而言，將原有自上而下的發(fā)包-管

理■代理鏈條轉(zhuǎn)化為協(xié)同運作的任務(wù)分派、數(shù)據(jù)共享、技術(shù)應(yīng)用平臺。

笫一，重塑發(fā)包端，構(gòu)建統(tǒng)一的任務(wù)分派平臺，整合重復(fù)性任

務(wù)。既往碎片化模式下的行政發(fā)包均為條線部門直接對接基層，其

后果是大量重復(fù)的公共事務(wù)需要基層反復(fù)操作，例如，基層工作人

員需要上傳30多次系統(tǒng)來上報陽性案例。對此，應(yīng)構(gòu)建整體的“任

務(wù)分派平臺“，將不同系統(tǒng)均接入同一個平臺。一方面，明確各條

線任務(wù)均需通過“任務(wù)分派平臺”下達，并在系統(tǒng)中呈現(xiàn)公共事務(wù)的

處置流程，使基層干部能夠清晰地明確自身職責(zé)，并明確所屬任務(wù)

的對接部門和人員。另一方面，由“任務(wù)分派平臺”充當(dāng)上級任務(wù)下

達的“攔路虎”，篩除重復(fù)性工作等不合理任務(wù)，通過直接調(diào)用已有

數(shù)據(jù)資源來代替基層人員的重復(fù)性數(shù)據(jù)采集工作。

第二，再造管理端，構(gòu)建統(tǒng)一的數(shù)據(jù)共享平臺，協(xié)助基層數(shù)據(jù)

分析。當(dāng)前各條線部門均有各自的數(shù)據(jù)庫，但這些數(shù)據(jù)庫中標(biāo)準(zhǔn)不

統(tǒng)一，數(shù)據(jù)規(guī)模較小，無法有效服務(wù)于大數(shù)據(jù)決策和執(zhí)行需要。將

不同數(shù)據(jù)庫合并為統(tǒng)一數(shù)據(jù)庫則可以通過利用數(shù)據(jù)匹配運算來減少

基層工作、提升基層效率。例如，調(diào)研發(fā)現(xiàn)可以通過將老舊小區(qū)加

裝電梯數(shù)據(jù)與黨員數(shù)量、退伍軍人數(shù)量匹配，進而發(fā)現(xiàn)加梯的最佳

動員路徑，即動員黨員、退伍軍人能夠有效地提升宣傳效率，能夠

減少原有基層人員逐戶動員的工作量。對此，一是應(yīng)以村居數(shù)字治

理平臺為紐帶，打通條線部門數(shù)據(jù)，實現(xiàn)不同條線部門數(shù)據(jù)均向數(shù)

據(jù)池歸集，而各條線部門也能夠從數(shù)據(jù)池中調(diào)動數(shù)據(jù)。二是建立數(shù)

據(jù)維護規(guī)則，明確以半年或一年為周期，對數(shù)據(jù)進行更新和增補，

保證數(shù)據(jù)的鮮活度。三是建立數(shù)據(jù)核對體系，對條線部門數(shù)據(jù)和基

層人員數(shù)據(jù)進行定期比對和糾正。四是構(gòu)建數(shù)據(jù)安全保障系統(tǒng)，實

現(xiàn)對數(shù)據(jù)的及時隔斷、脫敏、記錄。五是向基層開放數(shù)據(jù)調(diào)用和維

護的權(quán)限，使得基層在面臨上級下達“數(shù)據(jù)收集”任務(wù)時，可直接從

系統(tǒng)中調(diào)用。

第三，服務(wù)代理端，構(gòu)建面向基層的技術(shù)平臺，開發(fā)基層管用

場景。在原有碎片化管理模式中，以單向度的自上而下任務(wù)下達為

主，這使得數(shù)字場景偏離實踐需要。平臺化運作需要開放自下而上

提訴求的渠道，允許基層結(jié)合實際需要要求城運中心在村居數(shù)字治

理平臺上疊加治理系統(tǒng)，使其有更多精力配置于民生建設(shè)上，以達

到提效增能的目標(biāo)。對此，一是根據(jù)基層工作人員需要，建立數(shù)據(jù)

標(biāo)簽，便于日常調(diào)用數(shù)據(jù)，實現(xiàn)“實戰(zhàn)中管用”。二是開發(fā)新的基層

與群眾互通手段，諸如開發(fā)了“短信群發(fā)”“智能呼叫”功能，能夠精

準(zhǔn)地將“通知”發(fā)送至每位目標(biāo)群眾。三是針對基層日常重復(fù)事件，

開發(fā)新的技術(shù)系統(tǒng)，例如“一鍵登錄”系統(tǒng)、臺賬管理系統(tǒng)等，減少

基層記住和輸入密偈、重復(fù)登錄、重復(fù)錄入等重復(fù)性任務(wù)。

合作生產(chǎn)：邁向平臺化運作的實現(xiàn)路徑

從低效的碎片化模式轉(zhuǎn)向高效的平臺化運作是基層提能增效的

有效路徑，而關(guān)鍵在于如何建立這一平臺，根源在于如何吸納多元

主體共同參與平臺建設(shè)。合作生產(chǎn)是上級政府、條塊部門、基層、

公民合作進行共同規(guī)劃、共同設(shè)計、共同管理、共同供給、共同評

估，是解決多元主體共同參與問題的重要思路。從合作生產(chǎn)視角出

發(fā)，可將平臺化運作分解為不同環(huán)節(jié)，逐步有序推進。

第一，推動共同規(guī)劃與設(shè)計，即通過上下互動、內(nèi)外鏈接來吸

納多元主體參與共同設(shè)計和規(guī)劃。一是打破政府部門間橫向壁壘，

構(gòu)建多部門共同規(guī)戈I:機制。以城運中心或大數(shù)據(jù)中心等平臺部門為

核心，通過引入上級權(quán)威來促進條線部門平等地參與共同規(guī)劃，使

得合作生產(chǎn)的平臺系統(tǒng)能夠覆蓋不同部門的利益訴求。二是構(gòu)建政

府上下級縱向紐帶，建立自下而上的訴求傳達平臺，允許基層向上

級遞交數(shù)字化轉(zhuǎn)型訴求，扭轉(zhuǎn)既往“實戰(zhàn)不管用、基層不受用”難題。

三是建立多元主體共同參與的常態(tài)化共同規(guī)劃與設(shè)計體系，參考

“基層立法聯(lián)系點”實踐經(jīng)驗，建設(shè)“基層數(shù)字化改革聯(lián)系點、在政

策、場景出臺前讓基層干部、企業(yè)、市民等協(xié)同把關(guān)，確保數(shù)字化

轉(zhuǎn)型服務(wù)于實戰(zhàn)需要。

第二，推動共同管理與供給。基層治理數(shù)字化轉(zhuǎn)型既需要了解

政府運行的規(guī)則，也需要了解數(shù)字技術(shù)的特性。對此，應(yīng)將基層工

作人員和技術(shù)專家吸納進入數(shù)字化轉(zhuǎn)型的共同管理之中。一是提升

基層工作人員的素質(zhì)素養(yǎng)，對基層工作人員進行技術(shù)培訓(xùn)，同時招

聘更多懂技術(shù)應(yīng)用的工作人員來充實基層隊伍。二是吸納技術(shù)專家

參與日常維護與管理，可采取互聯(lián)網(wǎng)公司駐點政府的形式，協(xié)助平

臺系統(tǒng)建設(shè)，共同實現(xiàn)數(shù)字服務(wù)的供給。

第三，推動共同評估與優(yōu)化。在行政發(fā)包制模式下，發(fā)包方獨

自掌握績效考評的權(quán)力。推動"增負減能”邁向"減負增能”，直接與

基層工作人員的負擔(dān)感知和效用感知密切相關(guān)。對此，應(yīng)扭轉(zhuǎn)傳統(tǒng)

行政發(fā)包制下上級政府評估數(shù)字化轉(zhuǎn)型場景的模式，賦予基層干部

給不同數(shù)字場景打分的權(quán)力。在此基礎(chǔ)上，對得分高的數(shù)字場景進

一步復(fù)制推廣，對得分低的數(shù)字場景進一步優(yōu)化升級，以實現(xiàn)數(shù)字

化轉(zhuǎn)型切實服務(wù)于“減負增能”目標(biāo)。

結(jié)語

推動數(shù)字化轉(zhuǎn)型由“增負減能''向"減負增能''轉(zhuǎn)化已成為基層治

理現(xiàn)代化亟待解決的現(xiàn)實難題。在行政發(fā)包制模式下，數(shù)字化轉(zhuǎn)型

作為一項自上而下的目標(biāo)任務(wù)，在轉(zhuǎn)型路徑的探索過程中極易出現(xiàn)

“偏差”行為，導(dǎo)致“增負減能”的后果。對此，在推動數(shù)字化轉(zhuǎn)型過

程中，應(yīng)常態(tài)化吸納基層工作人員、市民和企業(yè)等主體的意見，合

作開展數(shù)字化轉(zhuǎn)型的規(guī)劃、設(shè)計、管理與評估，使數(shù)字化轉(zhuǎn)型切實

服務(wù)城市治理和基層工作需要，預(yù)防可能存在的政策偏差。同時、

應(yīng)面向當(dāng)前已存在的“增負減能”問題，積極打造特