公共管理學(xué)（第二版）第二講公共管理理論與實(shí)踐的發(fā)展第八講公共管理中的責(zé)任與監(jiān)控公共管理學(xué)對(duì)傳統(tǒng)行政學(xué)的突破公共管理學(xué)產(chǎn)生的社會(huì)背景公共管理的公共政策途徑和企業(yè)管理途徑公共管理學(xué)與中國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的關(guān)系公共管理學(xué)在中國(guó)發(fā)展中的地位公共性及其問(wèn)題廣泛地存在于社會(huì)生活之中。公共物品（Publicgoods）和公共事務(wù)（Public公共物品是與私人物品相對(duì)應(yīng)的概念。公共物品是指非競(jìng)爭(zhēng)性的和非排他性的公共管理學(xué)亦屬于一類特定領(lǐng)域的管理學(xué)。共部門(mén)依法通過(guò)對(duì)社會(huì)公共事務(wù)的管理，以保障和增進(jìn)社會(huì)公共利益的職能活動(dòng)。（1）公共管理的主體是政府和其他公共部（2）公共管理的對(duì)象——公共事務(wù)具有兩及公共事務(wù)的受益對(duì)象是社會(huì)公眾；作績(jī)效也不能簡(jiǎn)單地以利潤(rùn)或效率作標(biāo)準(zhǔn)；供公共產(chǎn)品和服務(wù)的活動(dòng)公共部門(mén)處理公共事務(wù)，提供公共產(chǎn)品和服務(wù)的活動(dòng)。于促進(jìn)以政府為核心的公共組織更有效地提社會(huì)公共利益的知識(shí)體系。（2）公共管理是在并不改變公共部門(mén)公共（Effectiveness公平（Equality）。（7）公共管理是一個(gè)不同學(xué)科共同參與的研究領(lǐng)公共管理主體的構(gòu)成見(jiàn)圖1－1。公共管理的直接對(duì)象是各類公共事務(wù)。公共管理的手段最基本的手段是制定和執(zhí)行公共政策。在公共管理的宏觀環(huán)境分析中，人們用公共管理學(xué)作為綜合運(yùn)用多種科學(xué)理論和方法來(lái)研究公共管理活動(dòng)及其規(guī)律的知識(shí)體系，企業(yè)管理學(xué)的學(xué)科體系也應(yīng)有區(qū)別。公共管理研究大致可分為兩種途徑：公共政策途徑（Publicpolicyapproach，P途P途徑的公共管理強(qiáng)調(diào)的是與政策分通過(guò)個(gè)案研究來(lái)發(fā)展相關(guān)知識(shí)；前瞻性的規(guī)范性的理論研究。B途徑的公共管理主張師法企業(yè)，B途徑公共管理的特征：管理在學(xué)術(shù)界和實(shí)務(wù)界顯得更有影響力。視經(jīng)驗(yàn)性的材料。（一）公共物品的需求和供給在穩(wěn)定地?cái)U(kuò)大變（一）政府角色膨脹和規(guī)模擴(kuò)大引起民眾1.現(xiàn)代科技革命使社會(huì)成員參與公共領(lǐng)域活2.現(xiàn)代通信和信息技術(shù)革命對(duì)傳統(tǒng)政府管理提出變革的要求。3.科技革命將導(dǎo)致社會(huì)治理新形態(tài)的出現(xiàn)。2.科層官僚制難以適應(yīng)當(dāng)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的要3.科層官僚制的專業(yè)分工原則導(dǎo)致政府功能退主需求”1.民眾應(yīng)直接參與公共服務(wù)的供給過(guò)程。2.公民應(yīng)既能控制政治家，又能控制官僚。3.國(guó)家應(yīng)解決特殊利益集團(tuán)對(duì)政府決策的控4.國(guó)家應(yīng)尋找解決西方民主制運(yùn)作過(guò)程中深層次矛盾的途徑。（一）公共管理學(xué)能有效指導(dǎo)公共部門(mén)履行經(jīng)進(jìn)行的社會(huì)轉(zhuǎn)型公共管理的管理學(xué)思想淵源公共管理的經(jīng)濟(jì)學(xué)思想淵源公共管理學(xué)的兩個(gè)發(fā)展階段對(duì)新公共管理的評(píng)析重點(diǎn)分析管理學(xué)和當(dāng)代經(jīng)濟(jì)學(xué)理論對(duì)公弗里德里克·泰勒（FrederickW.Taylor）為代表。古典學(xué)派關(guān)注的焦點(diǎn)是“效率”同決策學(xué)派以赫伯特·西蒙（HerbertA.決策學(xué)派的另一位代表人物查爾斯·林德Barnard）將組織視為一個(gè)社會(huì)系統(tǒng)而得名。新管理主義是20世紀(jì)80年代以后在信息革命背下產(chǎn)生的理論。處于發(fā)展變化中的新管理主義主要包括如下3個(gè)方面。所謂企業(yè)再造是指為了取得業(yè)績(jī)的革命性進(jìn)其中衡量績(jī)效的關(guān)鍵指標(biāo)包括產(chǎn)品和服務(wù)質(zhì)虛擬企業(yè)是指把不同地區(qū)的現(xiàn)存資源迅速組合成為一種沒(méi)有圍墻、超越時(shí)空約束的企業(yè)統(tǒng)一管理的經(jīng)營(yíng)實(shí)體并能以最快的速度推出可持續(xù)發(fā)展的組織。20世紀(jì)40年代末，到60年代末形成一種學(xué)術(shù)是這一理論的代表人物。程來(lái)決定資源在公共領(lǐng)域的分配，是人們選擇通過(guò)民主政治過(guò)程，將個(gè)人的私人選擇轉(zhuǎn)化為集體選擇的一種過(guò)程或機(jī)制。公共選擇理論可定義為把經(jīng)濟(jì)學(xué)應(yīng)用于政治科學(xué)。場(chǎng)。公共選擇理論試圖把人的行為的這兩學(xué)的方法和基本假設(shè)來(lái)統(tǒng)一分析人的經(jīng)濟(jì)政治市場(chǎng)和經(jīng)濟(jì)市場(chǎng)在交易上存在著3個(gè)公共選擇理論對(duì)公共管理學(xué)有3個(gè)理論啟以布坎南為代表的公共選擇學(xué)派在分析市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下政府干預(yù)行為局限性或非市求在現(xiàn)代代議制民主政治中得不到很好滿足，公共部門(mén)在提供公共物品時(shí)趨向于浪費(fèi)和濫用政府干預(yù)為什么會(huì)產(chǎn)生“負(fù)效應(yīng)”以及如何從制度上彌補(bǔ)這些缺陷？對(duì)這些問(wèn)題的回答就構(gòu)成了公共選擇理論的“政府失靈論”。布坎南認(rèn)為政府干預(yù)行為的局限性表現(xiàn)及其原因主要有以下4個(gè)方面：致公共決策失效。布坎南等人認(rèn)為造成公共決策失誤的原標(biāo)的所謂公共利益。（2）即使現(xiàn)實(shí)社會(huì)中存在著某種意義上的公共利益，但現(xiàn)有的公共決策機(jī)制卻因其自構(gòu)尤其是政府部門(mén)及其官員追求自身利益的增加和政府部門(mén)支出水平的增長(zhǎng)。尋租（Rent-seeking）活動(dòng)是指人類社會(huì)是指那種維護(hù)既得的經(jīng)濟(jì)利益或是對(duì)既得利益進(jìn)行再分配的非生產(chǎn)性活動(dòng)。尋租是尋租是指用較低的賄賂成本獲取較高的收益或超額利潤(rùn)。的手段來(lái)阻礙生產(chǎn)要素在不同產(chǎn)業(yè)之間自置的一個(gè)根源；作為一種非生產(chǎn)性活動(dòng)，改變生產(chǎn)要素的產(chǎn)權(quán)關(guān)系，把更大部分的委托—代理理論和交易費(fèi)用理論是新制度代理人的行為限制在符合委托人利益的范研究經(jīng)濟(jì)組織制度的理論。在新制度經(jīng)科時(shí)期，公共管理特別是行政學(xué)長(zhǎng)期附屬后共管理研究進(jìn)入學(xué)科前期——行政學(xué)階學(xué)術(shù)界傾向于用歷史分期的方法來(lái)歸納公共管理的學(xué)科史。為公共行政和公共管理兩大時(shí)期。依據(jù)學(xué)科研究的焦點(diǎn)和方法不同，還可以把公共行政時(shí)期大致分為兩個(gè)具體的階段：一是傳公共行政學(xué)科關(guān)注的核心是政府機(jī)構(gòu)的運(yùn)行公共管理關(guān)注的核心應(yīng)是公共管理職能在政這一時(shí)期在總體上是處于西方國(guó)家從傳統(tǒng)2.在管理組織體制運(yùn)行方式方面，在這個(gè)理思想和行為主義管理思想。（2）韋伯的官僚制理論也開(kāi)始受到越來(lái)越多階段的公共行政開(kāi)始越來(lái)越多地受到經(jīng)濟(jì)學(xué)和管理學(xué)等多學(xué)科理論與方法的影響。大有形成獨(dú)立學(xué)科的趨勢(shì)。關(guān)注其他公共管理主體的活動(dòng)及其與外部環(huán)理經(jīng)驗(yàn)的引進(jìn)。社會(huì)服務(wù)的質(zhì)量，從而使政府從根本上走出財(cái)學(xué)和政治學(xué)理論的一些關(guān)于行政改革體現(xiàn)了企業(yè)管理途徑（又稱“B途新公共管理的核心思想：把私人部門(mén)的管理手段和市場(chǎng)激勵(lì)結(jié)構(gòu)引入公最終以新的公共管理模式取代傳統(tǒng)的官僚制模（2）創(chuàng)造市場(chǎng)或準(zhǔn)市場(chǎng)的競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制。私部門(mén)提供公共服務(wù)的機(jī)會(huì)。（4）將公共物品購(gòu)買(mǎi)者的角色與供給者的角色調(diào)用契約或半契約的方式來(lái)加以控制。調(diào)決策過(guò)程的分權(quán)化。服務(wù)的效率。3.為滿足社會(huì)的動(dòng)態(tài)需求而對(duì)行政架構(gòu)作出調(diào)整。主要做法是界定決策機(jī)構(gòu)和執(zhí)行機(jī)構(gòu)的職能，加強(qiáng)執(zhí)行機(jī)構(gòu)并賦予兩者相應(yīng)的支配權(quán)。這樣，一方面可以使決策機(jī)構(gòu)和執(zhí)行機(jī)構(gòu)依據(jù)可以使執(zhí)行機(jī)構(gòu)將主要精力放在提供必要的優(yōu)質(zhì)社會(huì)服務(wù)上。由公共服務(wù)的直接提供者變?yōu)楣卜?wù)的簡(jiǎn)政府，使之?dāng)[脫財(cái)政赤字的困擾和瑣事的1.在政府與市場(chǎng)之間作公共選擇。繼續(xù)成為世界各國(guó)政府改革的指導(dǎo)思想。2.政府與市場(chǎng)關(guān)系的改革在美國(guó)等國(guó)家轉(zhuǎn)化為一場(chǎng)重塑政府的運(yùn)動(dòng)。雖然在削減社會(huì)福利支出方面沒(méi)有取得實(shí)質(zhì)3.強(qiáng)化信息技術(shù)運(yùn)用的實(shí)踐變成了一場(chǎng)重塑20世紀(jì)80年代強(qiáng)調(diào)采用信息技術(shù)，90年代開(kāi)始強(qiáng)調(diào)利用信息技術(shù)來(lái)改革原有的工作程序、4.各國(guó)政府都開(kāi)始重視政策制定能力的提高和政策執(zhí)行效率的改善。在新公共管理思潮的影響下，許多國(guó)家開(kāi)始1.新公共管理既是解決西方社會(huì)現(xiàn)實(shí)問(wèn)題的與傳統(tǒng)的公共行政學(xué)相比，“新公共管理”門(mén)管理尤其是政府管理的新實(shí)踐模式。20世紀(jì)80年代開(kāi)始，首先在西方國(guó)家開(kāi)始逐世紀(jì)的公共行政領(lǐng)域中的一個(gè)重要現(xiàn)象。轉(zhuǎn)變的趨勢(shì)府職能定位的根本性轉(zhuǎn)變引起的。這種轉(zhuǎn)變就是政府由所有者和經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的直接管理人向監(jiān)轉(zhuǎn)變具體表現(xiàn)為政府的公共政策化和公共管理新公共管理在化解西方政府運(yùn)行面臨的問(wèn)題在“誰(shuí)來(lái)管理”的問(wèn)題上，新公共管理認(rèn)為，與市場(chǎng)相比，政府在服務(wù)質(zhì)量和服務(wù)效率方面存在著許多先天不足，因而政府應(yīng)該全面后撤，只做那些只能由自己做、同時(shí)又有能力做好的事情，而把那些社會(huì)有能力承擔(dān)的社會(huì)管理和公共服務(wù)活動(dòng)盡可能地交給社會(huì)，讓社會(huì)實(shí)現(xiàn)自我管理。新公共管理的一個(gè)重要思路是，將政策職能（掌舵）與管理職能（劃槳）分開(kāi)。理的基本思路：引進(jìn)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制和私營(yíng)部門(mén)1.廣泛采用私營(yíng)部門(mén)成功的管理手段和競(jìng)爭(zhēng)機(jī)2.政府服務(wù)以顧客為導(dǎo)向。4.通過(guò)多種形式的授權(quán)改善公共部門(mén)的工作。2.新公共管理面臨的主要批評(píng)是其沉溺于市場(chǎng)基本教義（Marketfundamentalism）。府職能，盡快改變政府壟斷公共物品的供給（或公共物品基本上由政府提供）的局面；2.充分認(rèn)識(shí)市場(chǎng)機(jī)制是改善政府績(jī)效的一個(gè)有系這三種要素構(gòu)成的一種特殊的人群體系。一般擁有公共權(quán)力或者經(jīng)過(guò)公共權(quán)力的授權(quán)，負(fù)有公利性的非政府組織，也構(gòu)成了現(xiàn)代社會(huì)公共組織的重要組成部分。非公共組織則一般不以公共利益為目標(biāo)，它們所追求和維護(hù)的是組織成員的私人利益。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，最典型的非公共組織是作為市場(chǎng)主體的企業(yè)，以營(yíng)利為目的的社會(huì)中介組織也屬于非公共組織。另外，在政治生活中，服務(wù)于非公共利益的特定利益集團(tuán)也屬于非公共組織；在社會(huì)生活中，基于特定的生活興趣而形成的組織一般也屬于非公共組織。構(gòu)成公共組織的要素有物質(zhì)要素和精神要素2．提供產(chǎn)品不同于本組織之外的其他社會(huì)成員的活動(dòng)則無(wú)權(quán)干組織成員自愿組合、共同訂立的規(guī)章制度為活指按公共管理的業(yè)務(wù)性質(zhì)異同來(lái)組成公共組織2.按管理程序分工指按公共管理工作過(guò)程的程序不同來(lái)分別設(shè)置息部門(mén)和監(jiān)督部門(mén)等。指按管理對(duì)象分工是指按公共組織服務(wù)的人現(xiàn)代國(guó)家的政府有三種主要形式：總統(tǒng)制是以總統(tǒng)為政府首腦的一種政權(quán)組織非政府公共組織，或直接稱非政府組織（Non-GovernmentalOrganizations，簡(jiǎn)稱NGO），是指承擔(dān)公共物品生產(chǎn)提供、進(jìn)行公共事務(wù)管理的除政府組織以外的其他所有公共公共事業(yè)組織，包括事業(yè)單位和民辦非企業(yè)單位。公共企業(yè)組織，指中央和地方政府授權(quán)管理公共事務(wù)、提供公共產(chǎn)品的國(guó)有企業(yè)。社會(huì)中介組織，指介于政府、企業(yè)、社會(huì)公眾之間從事咨詢、服務(wù)、溝通、監(jiān)督、仲裁、公證等活動(dòng)的非營(yíng)利組織。社會(huì)團(tuán)體，指中國(guó)公民自愿組成，為實(shí)現(xiàn)會(huì)員共同意愿，按照其章程開(kāi)展活動(dòng)的非營(yíng)利性社會(huì)組織。社會(huì)自治組織，是在政府指導(dǎo)下，由基層（一）公共組織是公共管理的主體（二）公共組織是公共管理活動(dòng)的基本支點(diǎn)領(lǐng)導(dǎo)者的影響力可以分為兩種：1.權(quán)力性影響力。大體上4種類型：導(dǎo)者完全放棄領(lǐng)導(dǎo)職責(zé)。這是一種不負(fù)責(zé)任的領(lǐng)導(dǎo)方式。對(duì)于上述領(lǐng)導(dǎo)方式的運(yùn)用，不存在一種絕對(duì)在大量研究的基礎(chǔ)上提出了有效領(lǐng)導(dǎo)的權(quán)變理論。權(quán)變理論關(guān)注的是領(lǐng)導(dǎo)者與被領(lǐng)導(dǎo)者具體的領(lǐng)導(dǎo)方式不可能到處都適用，有效的領(lǐng)導(dǎo)行為應(yīng)隨著被領(lǐng)導(dǎo)者的特點(diǎn)和環(huán)境的變化而變化。他們擁有合法的權(quán)力進(jìn)行獎(jiǎng)勵(lì)和處罰，其影響力來(lái)自于他們所在的職位所賦予的正式權(quán)力。運(yùn)用正式權(quán)力來(lái)影響他人的活動(dòng)。社會(huì)公眾從4個(gè)方面影響著公共管理：（1）社會(huì)公眾的利益是公共組織和公共管理產(chǎn)生與存在的基礎(chǔ)。（2）社會(huì)公眾的意見(jiàn)決定著公共管理的合法共組織的結(jié)構(gòu)設(shè)計(jì)。（4）社會(huì)公眾的素質(zhì)影響著公共管理方式科層制管理方法強(qiáng)調(diào)在公共組織內(nèi)部的各要傳統(tǒng)科層制理論的基本貢獻(xiàn)：結(jié)構(gòu)及其發(fā)展奠定了一般的原則基礎(chǔ)。傳統(tǒng)科層制組織的研究者們所追求的理想組不足表現(xiàn)為：忽視了對(duì)組織的動(dòng)態(tài)面的研究。視了對(duì)人的主觀能動(dòng)性及多方面的需求的研有齒輪之間的被動(dòng)運(yùn)轉(zhuǎn)。異性和多樣性。（4）依靠條塊分割的專業(yè)化單位來(lái)解決不科層制曾經(jīng)意味著組織方式的理性和效率。引起公共組織變革的外部因素：1.經(jīng)濟(jì)體制的轉(zhuǎn)軌推動(dòng)公共組織的變革2.政治制度的更迭導(dǎo)致公共組織的變革3.社會(huì)發(fā)展程度促進(jìn)或制約公共組織的變革4.國(guó)際環(huán)境的重大變化影響公共組織的變革1.公共組織對(duì)外在環(huán)境的適應(yīng)力、改造力2.公共組織自身的穩(wěn)定性、協(xié)調(diào)性1.公共組織職能的變革從職能作用的領(lǐng)域來(lái)看，公共組織是由以政治從職能作用的性質(zhì)來(lái)看，公共組織是由保衛(wèi)2.公共組織結(jié)構(gòu)的變革公共組織結(jié)構(gòu)是指公共組織各個(gè)要素的排列3.公共組織權(quán)力關(guān)系的變革(1)公共組織向社會(huì)組織還權(quán)。?公共物品的基本特性?判定公共物品應(yīng)遵循的步驟?公共物品應(yīng)由政府提供的原因?公共物品有效供給實(shí)現(xiàn)的標(biāo)志?混合物品的涵義，混合物品與準(zhǔn)公共物品的區(qū)別與聯(lián)系；混合物品的供給途徑?政府提供公共物品的兩種基本方式?政府供給與政府直接生產(chǎn)的不同第一節(jié)公共物品的含義與類型公共物品（Publicgoods）是相對(duì)那些可以劃分為企業(yè)或個(gè)人消費(fèi)單元的基本生活或生產(chǎn)資料等私人產(chǎn)品（Privategoods）而言的共享性物質(zhì)產(chǎn)品和服務(wù)項(xiàng)目。西方經(jīng)濟(jì)學(xué)者一般將企業(yè)消耗的物質(zhì)生產(chǎn)而將那些非嚴(yán)格物質(zhì)形態(tài)的、社會(huì)全體成員共享的生存和發(fā)展需要的服務(wù)型項(xiàng)目以及公共生活環(huán)境條件稱為公共物品。以消費(fèi)模式為標(biāo)準(zhǔn)，公共物品和私人物品的區(qū)別如表4-1所示：表4-1公共物品與私人物品的消費(fèi)模式比較公共物品私人物品相對(duì)難以衡量產(chǎn)品的質(zhì)和量相對(duì)容易衡量產(chǎn)品的質(zhì)和量同時(shí)由許多人共同消費(fèi)一般只能由單個(gè)人消費(fèi)難以排除不付費(fèi)的人可以排除不付費(fèi)的消費(fèi)者不存在個(gè)人選擇消費(fèi)與不消費(fèi)存在個(gè)人選擇消費(fèi)與不消費(fèi)一般沒(méi)有個(gè)性化消費(fèi)內(nèi)容消費(fèi)內(nèi)容大量存在個(gè)性化特征付費(fèi)與消費(fèi)關(guān)系不密切付費(fèi)與消費(fèi)關(guān)系密切可以用行政程序調(diào)節(jié)消費(fèi)一般不能用行政程序調(diào)節(jié)消費(fèi)（一）受益的非排他性受益的非排他性（Non-excludability），是指物品在消費(fèi)過(guò)程中，在技術(shù)上沒(méi)有辦法將拒絕為之付款的個(gè)人或廠商排除在受益范圍之外；或者這種排除在技術(shù)上可行，但成本過(guò)高。從另一個(gè)角度說(shuō)，公共物品不能由拒絕付款的個(gè)人或廠商加以阻止，任何人都不能用拒絕付款的辦法，將其所不喜歡的公共物品排除在其享用范圍之外。（二）消費(fèi)的非競(jìng)爭(zhēng)性消費(fèi)的非競(jìng)爭(zhēng)性（Non-rivalness），是指某一個(gè)人或廠商對(duì)公共物品的享用，不排斥、妨礙其他人或廠商對(duì)其的同時(shí)享用，也不會(huì)因此而減少其他人或廠商享用該種公共物品的數(shù)量或質(zhì)量。這就是說(shuō)，增加一個(gè)消費(fèi)者不會(huì)減少任何一個(gè)人對(duì)公共物品或服務(wù)的消費(fèi)量，或者說(shuō)，增加一個(gè)新消費(fèi)者，其邊際成本等于零。該種物品的效用是否具有不可分割性？受益上是否具有排他性？該種物品屬于私人物品，應(yīng)該種物品的效用是否具有不可分割性？受益上是否具有排他性？該種物品屬于私人物品，應(yīng)由市場(chǎng)來(lái)提供否是是是該種物品的效用上是否具有非競(jìng)爭(zhēng)性？該種物品屬于公共資源，即有競(jìng)爭(zhēng)性/無(wú)排他性的物品該種物品的效用上是否具有非競(jìng)爭(zhēng)性？該種物品屬于公共資源，即有競(jìng)爭(zhēng)性/無(wú)排他性的物品否否否否高從技術(shù)上看，該種物品能夠?qū)崿F(xiàn)排他嗎？是排他需要的成本很高嗎？不高該種物品屬于純粹的公共物品，應(yīng)由政府來(lái)提供該物品屬于擁該種物品屬于純粹的公共物品，應(yīng)由政府來(lái)提供（一）純公共物品和準(zhǔn)公共物品這是依據(jù)一物品是否具有非競(jìng)爭(zhēng)性和非排他性這兩種特性所作的區(qū)分，見(jiàn)表4-2。表4-2公共物品及其分類純公共物品準(zhǔn)公共物品國(guó)防、外交、公共安全、罪犯改造、法律法規(guī)、宏觀經(jīng)濟(jì)政策與宏觀經(jīng)濟(jì)信息、貨幣發(fā)行、環(huán)境保護(hù)與生態(tài)平衡、傳染病防治、消防服務(wù)、基礎(chǔ)科學(xué)研究、意識(shí)形態(tài)傳播基本農(nóng)產(chǎn)品、能源、交通、通訊、城市公共服務(wù)、教育、廣播、電視、社會(huì)保障、產(chǎn)品質(zhì)量認(rèn)證、企業(yè)信譽(yù)評(píng)價(jià)、地質(zhì)勘探純公共物品和私人物品的內(nèi)涵容易理解，這里重點(diǎn)說(shuō)明兩類準(zhǔn)公共物品。第一類準(zhǔn)公共物品是收費(fèi)物品或俱樂(lè)部產(chǎn)品。它的特點(diǎn)是在特定限度內(nèi)消費(fèi)上具有非競(jìng)爭(zhēng)性，同時(shí)在技術(shù)上很容易排他。第二類準(zhǔn)公共物品是公共資源。它的特點(diǎn)是在消費(fèi)上具有競(jìng)爭(zhēng)性，但卻無(wú)法有效地排他。（二）混合物品和公共中間品與準(zhǔn)公共物品相比，混合物品的主要特點(diǎn)是具有較大范圍的正的外部性。同時(shí)，由于這種外部性，使得這類物品的非競(jìng)爭(zhēng)性和非排他性變得不完全。這類產(chǎn)物品的種類較多，教育、衛(wèi)生、科技都屬于這類物品。所謂公共中間品，是指未被最終消費(fèi)、而被用作投入、進(jìn)入生產(chǎn)過(guò)程的公共物品。與前面所討論的公共物品不同之處在于：公共中間品的消費(fèi)主體是生產(chǎn)者，更具體地說(shuō)一般是廠商，而不是一般意義上的消費(fèi)者。（三）全球性公共物品、全國(guó)性公共物品、區(qū)域性公共物品和地方性公共物品全國(guó)性的公共物品是指一國(guó)居民能毫無(wú)額外成本享用的公共物品，如國(guó)防、法律制度等；區(qū)域性公共物品是指某一地區(qū)居民能夠享用的物品，如三峽工程的建成將使長(zhǎng)江流域特別是鄰近三峽的幾個(gè)省區(qū)受益；地方性公共物品是某一地方（如城市）的居民可以享用的公共物品，如街心花園附近的居民就是該花園的最大受益者（四）公共物品與公共服務(wù)公共服務(wù)是指向社會(huì)公眾提供基本的、范是面向大眾的服務(wù)。第二，是用于滿足人們基它既可以是有形的物質(zhì)產(chǎn)品，更多地表現(xiàn)為非物質(zhì)產(chǎn)品。第四，公共服務(wù)是非盈利性的。公共服務(wù)是公共物品的一種存在形式。公共服務(wù)與其他的公共物品供給的區(qū)別在于，不是偏重實(shí)物或結(jié)果，而是偏重過(guò)程，或者說(shuō)提供過(guò)程性產(chǎn)品。還可將現(xiàn)實(shí)生活中的公共物品分為以下3種類型：第一類是實(shí)物性的公共物品，比如國(guó)防、防洪工程、交通設(shè)施；第二類是精神（規(guī)范）性的公共物品，如制度、理想和文化；第三類是信息類的公共物品，如天氣預(yù)報(bào)、政府提供的經(jīng)濟(jì)運(yùn)行報(bào)告等。在私人產(chǎn)品供給中，經(jīng)濟(jì)主體按照自利最大化原則和實(shí)際需求作出生產(chǎn)或消費(fèi)的決策和選擇，只要預(yù)期可以獲利，經(jīng)濟(jì)主體就會(huì)生產(chǎn)和提供該種產(chǎn)品，因而，市場(chǎng)機(jī)制能有效地解決私人產(chǎn)品的供給問(wèn)題。對(duì)于那些不具有排他性和競(jìng)爭(zhēng)性的公共物品，市場(chǎng)機(jī)制不能導(dǎo)致該產(chǎn)品的供給和需求達(dá)到有效率的水平。在公共物品的供給出現(xiàn)市場(chǎng)失靈的情況下，通常只能由政府這一公共機(jī)關(guān)通過(guò)稅收等強(qiáng)制性支付的辦法獲得公共物品的公共物品的供給便成為市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下政府的基本職能（一）政府是公共物品的供給主體（二）公共物品的供給具有規(guī)模性（三）公共物品的供給往往無(wú)差異（四）公共物品的供給具有非均衡性政府機(jī)構(gòu)和政府官員的行為將影響公共物品的供給條件，從而影響最終形成的政治均衡。政府作為官僚機(jī)構(gòu)，所提供公共物品同私人部門(mén)提供私人物品有很大差別：第一，政府機(jī)構(gòu)的官僚們并不以利潤(rùn)最大化作為其工作目標(biāo)。公共物品便往往與相對(duì)較高的成本相伴第二，在政府官僚機(jī)構(gòu)中不存在提供同種公共物品的競(jìng)爭(zhēng)，從而會(huì)降低公共部門(mén)的服務(wù)效率。第三，公共物品通常不以價(jià)格形式出售。社會(huì)成員在對(duì)公共部門(mén)的工作進(jìn)行評(píng)價(jià)時(shí)，其敏感程度低于市場(chǎng)價(jià)格。追求公共機(jī)構(gòu)權(quán)力的極大化必然帶來(lái)政府預(yù)算規(guī)模的極大化。導(dǎo)致公共物品或服務(wù)的供給量過(guò)剩，而高于其最佳的產(chǎn)量水平。（一）帕累托最優(yōu)供給量在任何既定的價(jià)格水平上，只要將每一個(gè)消費(fèi)者的個(gè)人需求按水平方向相加，就可得出市場(chǎng)需求曲線。效益和成本（元）效益和成本（元）效益和成本（元）效益和成本（元）ATSB,AEBQ*OQ*OQ*OQ*OQB?圖4-3私人物品的最優(yōu)供給2.公共物品的有效供給公共物品一旦提供出來(lái)，任何人都可以消費(fèi)它，不管本人的愿望如何，每個(gè)消費(fèi)者的消費(fèi)量是大體相同的。但不同的個(gè)人從公共物品中獲得的滿意程度即邊際效用卻不會(huì)相同，這意味著每個(gè)人愿意支付的價(jià)格是不同的，一般說(shuō)來(lái)收入較高的人會(huì)對(duì)公共物品有較高的評(píng)價(jià)，從而愿意對(duì)特定的公共物品支付較高的價(jià)格。這樣公共物品的市場(chǎng)需求曲線DD就應(yīng)是每個(gè)人的需求曲線的垂直相加，所有消費(fèi)者出價(jià)的總和就是其邊際效用的總和，即社會(huì)邊際收益。這樣，在E的社會(huì)邊際成本等于社會(huì)邊際收益，實(shí)現(xiàn)了帕累托最優(yōu)。PBBAGAEDD=DA+DBQ0從均衡的角度來(lái)分析論述公共物品最優(yōu)供給方面，最具代表性的有庇古均衡、局部均衡、一般均衡和林達(dá)爾均衡。由英國(guó)經(jīng)濟(jì)學(xué)家庇古（ArthurCecilPigou）提出。它從稅收規(guī)范的角度，提出了資源如何在私人產(chǎn)品和公共產(chǎn)品之間進(jìn)行最優(yōu)配置的問(wèn)題。2.局部均衡與一般均衡由美國(guó)諾貝爾經(jīng)濟(jì)學(xué)獎(jiǎng)第一人薩繆爾森（PaulA.Samuelson）提出。其中，局部均衡理論包括私人產(chǎn)品的局部均衡分析和公共產(chǎn)品的局部均衡分析兩個(gè)部分。3.林達(dá)爾均衡由瑞典經(jīng)濟(jì)學(xué)家林達(dá)爾（ErikLindahl）提出。林達(dá)爾從公共物品供求各方在討價(jià)還價(jià)中的偏好顯示的角度，進(jìn)行了公共物品有效供給的研究，提出了具有啟發(fā)性的理論模型，西方經(jīng)濟(jì)學(xué)家稱之為“林達(dá)爾均衡”（LindahlEquilibrium）。（一）準(zhǔn)公共物品與混合物品的特點(diǎn)嚴(yán)格意義上的準(zhǔn)公共物品，是指不同時(shí)具備非排他性和非競(jìng)爭(zhēng)性、而只具備其中一個(gè)特征的物品；而混合物品，是指在形式上不具有非排他性和非競(jìng)爭(zhēng)性（或者說(shuō)在形式上是排他和競(jìng)爭(zhēng)的）、因其明顯的正的外部性而顯現(xiàn)出某種非競(jìng)爭(zhēng)性和非排他性特征的物品。1.具有排他性和在一定范圍內(nèi)非競(jìng)爭(zhēng)的準(zhǔn)公共物品的特點(diǎn)這類物品的一個(gè)特征是，具有排他性，即以較低的成本不讓某些消費(fèi)者消費(fèi)這些物品，在技術(shù)上是完全可行的；另一方面，這類物品有一個(gè)飽和界限，在未達(dá)到飽和狀態(tài)時(shí)，物品的消費(fèi)具有非競(jìng)爭(zhēng)性，增加一個(gè)消費(fèi)者并不會(huì)減少其他消費(fèi)者從該物品獲得收益，也不會(huì)因此而增加產(chǎn)品的成本。但是，當(dāng)對(duì)物品的消費(fèi)趨于飽和，即出現(xiàn)擁擠時(shí)，再增加消費(fèi)者就會(huì)影響其他消費(fèi)者對(duì)該物品的消費(fèi)，其邊際成本也不為零。2.具有正外部性的混合物品的特點(diǎn)這類物品的典型特征是具有明顯的正的外部性，譬如教育、衛(wèi)生、科技等等，而正外部性又是非排他、非競(jìng)爭(zhēng)的，這便使這類物品從具有排他性和競(jìng)爭(zhēng)性私人物品中超越出來(lái)，成為具有公共物品特征的混合物品。（二）準(zhǔn)公共公共物品和混合物品的供給方式在許多物品或服務(wù)上，市場(chǎng)的供給和政府的供給都是交織在一起的，這突出表現(xiàn)在混合物品或服務(wù)的供給上。它們既可以由私人部門(mén)通過(guò)市場(chǎng)提供，也可以由政府部門(mén)給予補(bǔ)助的辦法通過(guò)市場(chǎng)提供。1.具有排他性和在一定范圍內(nèi)非競(jìng)爭(zhēng)的準(zhǔn)公共物品的供給2.具有正外部性的混合物品的供給（一）公共物品供給主體的多元化（二）公共物品供給結(jié)構(gòu)趨向豐富（三）公共物品供給質(zhì)量日漸提高（一）政府提供不等于政府直接生產(chǎn)（二）政府供給的兩種方式純公共物品和自然壟斷性很高的準(zhǔn)公共物品通常采用政府直接生產(chǎn)的方式提供。政府間接生產(chǎn)公共物品，指政府利用預(yù)算安排和政策安排形成經(jīng)濟(jì)刺激，引導(dǎo)私人企業(yè)參與公共物品生產(chǎn)。政府間接生產(chǎn)公共物品，主要有以下5種方式：1.政府與私人簽定生產(chǎn)合同2.授權(quán)經(jīng)營(yíng)4.政府經(jīng)濟(jì)資助5.政府參股（一）有進(jìn)有退，合理調(diào)整政府的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)領(lǐng)域（二）完善公共物品的提供方式（三）公共物品生產(chǎn)（或投資）主體多元化（四）將市場(chǎng)機(jī)制引入公共物品的供給領(lǐng)域（五）明確中央政府與地方政府的分工，完善公共物品的提供機(jī)制擔(dān)的基本職責(zé)和基于自身特定結(jié)構(gòu)形式所中所承擔(dān)的基本職責(zé)與所具有的功能作用會(huì)通過(guò)某種途徑賦予給公共管理組織以某種特言主要是行政權(quán)力。一些社會(huì)性公共管理組織往往并不具有實(shí)施公共管理的正式權(quán)力，而是依賴由于某種特定因素而自發(fā)地形成的權(quán)威來(lái)運(yùn)行的。例如，各種社會(huì)慈善機(jī)構(gòu)與志愿者組織，它們行動(dòng)的權(quán)威恰恰來(lái)自于它們自身扶貧助弱的種種慈善行為自身及社會(huì)對(duì)它們的認(rèn)同與信任。4.公共管理職能也是公共管理組織特定功能作類社會(huì)共始終的客觀需求。代各國(guó)社會(huì)與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的基本要求。4.控制主要指對(duì)整個(gè)國(guó)民經(jīng)濟(jì)進(jìn)行的總量管理，包括制定國(guó)響的公用事業(yè)和基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)，促進(jìn)國(guó)內(nèi)外市場(chǎng)體（2）微觀管理職能主要指作為市場(chǎng)主體存在的各類公共組織，如公共企業(yè)、公司等單個(gè)經(jīng)濟(jì)主體所從事的與公共產(chǎn)品與服務(wù)的生產(chǎn)和經(jīng)營(yíng)有關(guān)的管理活動(dòng)。一般包括原始社會(huì)、奴隸社會(huì)與封建社會(huì)三個(gè)前資本主義國(guó)家時(shí)期的公共職能體系存在3個(gè)基本特征：鎮(zhèn)壓廣大被統(tǒng)治階級(jí)的反抗，對(duì)外抵御或?qū)嵤┑逆?zhèn)壓為主要特征，這是與其公共職能體系的程度所決定的。這一時(shí)期的公共管理職能體系呈現(xiàn)以下特點(diǎn)：（1）政治職能仍然占據(jù)中心地位。公共部門(mén)基本上起著維護(hù)社會(huì)與市場(chǎng)秩序的“守夜人”供某些類型的“公共商品”。早期資本主義公共管理般特點(diǎn)：（1）政府權(quán)能體系迅猛擴(kuò)張，“行政國(guó)家”取代“守夜警察”成為各國(guó)政府職能體系發(fā)展（2）各國(guó)公共部門(mén)政治職能總體上進(jìn)一步得件允許就很難獲得廣泛的政治支持。其次，公共部門(mén)的干預(yù)能否持續(xù)有效一直是能模式主張一直試圖重新取代干預(yù)主義，再共部門(mén)也未必解決得好，甚至可能給社會(huì)帶來(lái)更大的損害。尤其是從20世紀(jì)70年代末開(kāi)本理論要點(diǎn)是在重申個(gè)人理性假設(shè)的基礎(chǔ)上主張?jiān)谏鐣?huì)經(jīng)濟(jì)生活中市場(chǎng)力量的角色最大化和政府角色的最小化。結(jié)合新古典主義理到進(jìn)出一步加強(qiáng)。（2）經(jīng)濟(jì)社會(huì)管理職能在各國(guó)公共管理職能體系中所占地位越來(lái)越重要，甚至成為核心政（3）公共管理職能主體的多元化與政府相關(guān)職能的不斷強(qiáng)化趨勢(shì)相并存。我國(guó)傳統(tǒng)的公共管理職能體系是參照前蘇聯(lián)傳統(tǒng)公共管理職能體系具有以下4方面特征：及其有關(guān)附屬組織之外，其他類型的社會(huì)組織實(shí)際上幾乎被禁止存在。管理體系只注重思想政治教育與行政強(qiáng)制手段行各項(xiàng)公共管理職能。2.公共管理職能體系的轉(zhuǎn)變市場(chǎng)機(jī)制的作用在于通過(guò)競(jìng)爭(zhēng)來(lái)實(shí)現(xiàn)資源配（一）市場(chǎng)不能消除壟斷和非公平競(jìng)爭(zhēng)（五）市場(chǎng)不能確定和控制宏觀經(jīng)濟(jì)總量平衡（五）調(diào)控宏觀經(jīng)濟(jì)公共管理部門(mén)用來(lái)彌補(bǔ)市場(chǎng)缺陷的政策手度干預(yù)或無(wú)效干預(yù)，往往可能使事情變得更（一）公共決策的復(fù)雜性導(dǎo)致政策選擇的偏差曲公共政策與公共管理的關(guān)系公共問(wèn)題與社會(huì)問(wèn)題之間的聯(lián)系與區(qū)別公共政策執(zhí)行及其研究途徑公共權(quán)力與領(lǐng)導(dǎo)公共決策是指公共組織在管理國(guó)家政務(wù)和社會(huì)公共事務(wù)過(guò)程中所作出的決定，它是公共管理的首要環(huán)節(jié)，并貫穿于整個(gè)公共管理過(guò)程的始終。（一）公共決策是公共管理的首要環(huán)節(jié)（二）公共決策是公共管理履行各項(xiàng)職能的基礎(chǔ)（三）公共決策貫穿于整個(gè)公共管理過(guò)程的始終公共決策系統(tǒng)是由參與決策的機(jī)構(gòu)和人員所組成的一種組織體系，包括政府組織體系和非政府組織體系。它是政策的策源地，其內(nèi)部各子系統(tǒng)的聯(lián)系是否得當(dāng)，運(yùn)轉(zhuǎn)是否協(xié)調(diào)，運(yùn)行程序是否規(guī)范，直接影響到政策制定的質(zhì)量，并決定著公共管理的成敗。在我國(guó)，公共組織體系中每一個(gè)決策系統(tǒng)內(nèi)部可劃分為信息子系統(tǒng)、參謀子系統(tǒng)、決斷子系統(tǒng)與監(jiān)控子系統(tǒng)。（一）信息子系統(tǒng)由掌握信息技術(shù)的專職人員、設(shè)備及有關(guān)工作程序組成，專門(mén)從事決策信息的收集、加工、傳遞、儲(chǔ)存等工作。（二）參謀子系統(tǒng)由掌握各門(mén)類知識(shí)的專家、學(xué)者組成，集中了參謀咨詢?nèi)藛T的集體智慧，運(yùn)用現(xiàn)代化的決策技術(shù)和方法，為決斷子系統(tǒng)提供決策方案和其他的咨詢服務(wù)，保證公共決策的科學(xué)化和民主化。（三）決斷子系統(tǒng)由享有法定職權(quán)的領(lǐng)導(dǎo)者組成，對(duì)決策方案具有拍板的權(quán)力，對(duì)決策方案的正確性負(fù)有責(zé)任，故具有權(quán)威性。（四）監(jiān)控子系統(tǒng)指決斷子系統(tǒng)之外的人員和機(jī)構(gòu)，對(duì)決策行為以及決策方案的內(nèi)容和執(zhí)行依法進(jìn)行監(jiān)督和控制的機(jī)構(gòu)。（一）公共問(wèn)題的界定1.公共問(wèn)題的概念與特性公共問(wèn)題與社會(huì)問(wèn)題并非兩個(gè)相同的概念。社會(huì)問(wèn)題是指由社會(huì)的現(xiàn)實(shí)狀態(tài)與社會(huì)公眾期望之間（人與人、人與自然之間）的差距而引起的矛盾或沖突。社會(huì)問(wèn)題既包括私人問(wèn)題（如家庭暴力問(wèn)題），也包括公共問(wèn)題。公共問(wèn)題是包含于社會(huì)問(wèn)題之中、與私人問(wèn)題相對(duì)應(yīng)的特殊范疇。公共問(wèn)題具有兩個(gè)基本特性：①具有影響的廣泛性。②公共問(wèn)題具有影響的不可分性和“社會(huì)共享定義：公共問(wèn)題是指社會(huì)成員在公共生活中共同受到廣泛影響，具有不可分性、與公共利益密切相關(guān)的那些公共性社會(huì)問(wèn)題。2.公共問(wèn)題的分類（1）按地域和行政區(qū)劃劃分，公共問(wèn)題可以依次區(qū)分為：全球性或國(guó)際性公共問(wèn)題，全國(guó)性公共問(wèn)題，地區(qū)性公共問(wèn)題和社區(qū)性公共問(wèn)（2）按公共問(wèn)題的性質(zhì)劃分，可以將公共問(wèn)題按性質(zhì)分為4個(gè)不同的類別，即管制性公共問(wèn)題，基礎(chǔ)性公共問(wèn)題，服務(wù)性公共問(wèn)題和保障性公共問(wèn)題。（二）決策目標(biāo)的確立合理的決策目標(biāo)應(yīng)滿足的條件：①目標(biāo)必須具體明確，有的放矢。②目標(biāo)必須切實(shí)可行。③目標(biāo)必須系統(tǒng)化。這是由公共問(wèn)題的復(fù)雜性、多層性決定的，要求決策目標(biāo)也要形成多層性與之匹配。在目標(biāo)體系里，各子目標(biāo)要協(xié)調(diào)一致，相互促進(jìn)，而不能相互重合、沖突、牽制。此外，還要考慮到在決策實(shí)施時(shí)公共問(wèn)題所涉及的相關(guān)系統(tǒng)，以免制定出顧此失彼、因小失大的政策。④決策目標(biāo)必須靈活可調(diào)。（三）決策方案的設(shè)計(jì)決策方案設(shè)計(jì)就是針對(duì)公共問(wèn)題，依據(jù)決策目標(biāo)，設(shè)計(jì)實(shí)現(xiàn)目標(biāo)的各種可能性方案的過(guò)程。這一過(guò)程被形象地稱為“大膽假設(shè)，小心求證”的過(guò)程。（四）決策效果的預(yù)測(cè)預(yù)測(cè)包括兩個(gè)方面：一是分析、判斷決策對(duì)象在決策作用下可能發(fā)生的種種變化，提示其發(fā)展中的各種趨向。二是分析、判斷實(shí)施過(guò)程中決策環(huán)境的變化。（五）決策方案的選擇方案選擇就是對(duì)設(shè)計(jì)出來(lái)的各種備選方案進(jìn)行評(píng)價(jià)、比較和權(quán)衡利弊，從中選出比較滿意的方案。（一）公共決策科學(xué)化2．遵循科學(xué)的決策原則3．提高決策參與者的素質(zhì)（二）公共決策民主化1．把民主機(jī)制引入決策系統(tǒng)2．重視發(fā)揮參謀咨詢?nèi)藛T在決策中的作用3．提高政治生活透明度，實(shí)現(xiàn)決策目標(biāo)的民主化（三）公共決策法制化1．理順公共決策主體關(guān)系，完善決策規(guī)則2．決策程序法制化3．充分發(fā)揮決策監(jiān)控子系統(tǒng)的作用公共政策是公共組織（尤其是政府組織）1.從公共政策制定過(guò)程看公共政策2.從公共政策的職能看公共政策4.從公共政策的全過(guò)程看公共政策定義：公共政策是公共行為主體（主要是計(jì)劃和行為規(guī)范的總和是公共政策的主要表現(xiàn)形式。1.公共管理貫穿于公共政策過(guò)程始終圖6圖6—1公共政策過(guò)程圖2.公共管理是公共政策實(shí)施的重要手段（一）公共政策的利益傾向性（五）公共政策的多樣性和多效性三、公共政策的設(shè)計(jì)（一）公共政策問(wèn)題特點(diǎn)三：相互關(guān)聯(lián)性；主觀性；可變性2.公共政策問(wèn)題的發(fā)現(xiàn)、提出與確認(rèn)公共政策問(wèn)題的發(fā)現(xiàn)與提出的途徑：（1）公共組織在公共管理過(guò)程中發(fā)現(xiàn)問(wèn)題。（2）各利益集團(tuán)通過(guò)政治途徑反映問(wèn)題。（3）部分公民、民間組織或媒體，通過(guò)呼吁或請(qǐng)?jiān)傅姆绞教岢鰡?wèn)題。（4）專家、學(xué)者提出社會(huì)問(wèn)題和解決這些問(wèn)題的建議。判別和確定公共政策問(wèn)題的準(zhǔn)則：（1）公共政策問(wèn)題應(yīng)是具有公共性的公共問(wèn)（2）公共政策問(wèn)題應(yīng)是影響程度大的問(wèn)題。強(qiáng)烈要求解決的問(wèn)題（4）公共政策問(wèn)題應(yīng)是政府及其公共組織職3.公共政策問(wèn)題分析（2）減少政策問(wèn)題的傳遞層級(jí)。一般程序包括：思考問(wèn)題，劃定問(wèn)題邊界的輪廓，收集整理有關(guān)數(shù)據(jù)、資料，列出目標(biāo)，界定政策適用范圍，概算成本與收益，檢查并確認(rèn)問(wèn)題。政策問(wèn)題分析的方法主要有：類比分析法，假設(shè)分析法，原因分析法，系統(tǒng)分析。4.公共政策議程一個(gè)國(guó)家要使重要的緊急的公共問(wèn)題能夠較 統(tǒng)必須建立有利于信息傳遞和反饋機(jī)制3）民主的國(guó)家政治體制4）社會(huì)各政治團(tuán)體和利益集團(tuán)能夠發(fā)揮應(yīng)有的作用5）有完善的社會(huì)輿論監(jiān)督機(jī)制。1.公共政策制定的八個(gè)原則（1）公正無(wú)偏的原則（Principleofimpartiality）。centralized-disposition）。individuality）。（4）延續(xù)性原則（Principleofdistributivecontinuity）。（5）預(yù)見(jiàn)性或挑戰(zhàn)性原則（Principleofforesightandchallenge（6）信息完備原則（Principleofperfectedsystemforinformation（7）一致性原則（Principleofconsistency）（8）彈性政策原則（Principleofelasticpolicy）2.公共政策制定的基本步驟（4）設(shè)計(jì)公共政策方案。3.公共政策的合法化政策執(zhí)行可檢驗(yàn)與修正政策政策執(zhí)行是政策過(guò)程不可缺少的中間環(huán)節(jié)downApproach）upApproach）1.公共政策問(wèn)題的性質(zhì)任何一項(xiàng)政策的有效執(zhí)行，依賴于3方面因素：首先是政策的正確性，這是有效執(zhí)行政策的根本前政策資源的充足性。政策評(píng)估是利用科學(xué)的方法和技術(shù)，按照一定的標(biāo)準(zhǔn)（1）是衡量政策績(jī)效的基本手段；（2）是調(diào)整、修正、延續(xù)或終止政策的重要依（3）有利于政策資源的配置；（4）是政策過(guò)程科學(xué)化、民主化的必要途徑。3.公正標(biāo)準(zhǔn)第三節(jié)公共管理的執(zhí)行與控制（一）公共管理執(zhí)行的含義公共管理執(zhí)行指履行公共決策，實(shí)現(xiàn)公共目標(biāo)，完成計(jì)劃任務(wù)，使之達(dá)到公共事務(wù)間協(xié)調(diào)發(fā)展，實(shí)現(xiàn)最大效率的過(guò)程。（二）公共管理執(zhí)行的原則2.持續(xù)性原則3.準(zhǔn)確性原則4.協(xié)調(diào)性原則5.相對(duì)強(qiáng)制性原則（三）公共管理執(zhí)行的特點(diǎn)1.執(zhí)行的政策性2.執(zhí)行的自覺(jué)性3.執(zhí)行活動(dòng)的規(guī)則性4.執(zhí)行活動(dòng)受執(zhí)行人員素質(zhì)的影響5.執(zhí)行的綜合性（四）公共管理執(zhí)行的模式3.漸進(jìn)模式這是由林德步魯姆（CharlesE.lindblom）提出的，其基本思想是強(qiáng)調(diào)公共管理決策中的保守傾向。漸進(jìn)性模式最顯著的優(yōu)點(diǎn)是穩(wěn)定，失誤較少，其主要缺點(diǎn)是缺乏創(chuàng)新。4.理性模式理性模式一般表現(xiàn)為漸進(jìn)模式的反面。理性模式關(guān)注的重點(diǎn)是尋求能夠改善公共政策的政策。理性模式的典型代表人物是以色列政策科學(xué)家葉?？?德洛爾（五）公共管理執(zhí)行的手段2.經(jīng)濟(jì)手段4.獎(jiǎng)勵(lì)與懲戒（一）公共管理的控制目標(biāo)所謂公共管理的控制目標(biāo)就是在公共管理活動(dòng)中，通過(guò)控制過(guò)程要達(dá)到的目的。1.對(duì)公共管理者的控制2.對(duì)公共管理資源的控制3.對(duì)公共管理信息的控制4.對(duì)組織績(jī)效的控制（二）公共管理的控制過(guò)程常用的標(biāo)準(zhǔn)有以下4種類型：（1）時(shí)間標(biāo)準(zhǔn)。完成一項(xiàng)公共組織計(jì)劃，應(yīng)有一個(gè)時(shí)間期限和工作進(jìn)度（2）公共產(chǎn)品或服務(wù)的品質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)。對(duì)公共產(chǎn)品或服務(wù)的質(zhì)量和內(nèi)容的要（3）行為標(biāo)準(zhǔn)。制定公共管理者的行為準(zhǔn)則，規(guī)范公共管理者的行為。（4）績(jī)效標(biāo)準(zhǔn)。對(duì)公共組織的投入和產(chǎn)出的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，衡量公共組織的效能、效率和效益。2.衡量績(jī)效3.采取管理行動(dòng)一般而言，可能采取的行動(dòng)方案有3：（1）修訂評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)（2）糾正行動(dòng)（3）維持原狀學(xué)習(xí)要點(diǎn)：戰(zhàn)略管理的特征是什么？公共部門(mén)戰(zhàn)略管理產(chǎn)生的背景，存在的問(wèn)題公共部門(mén)績(jī)效管理的涵義與作用公共部門(mén)績(jī)效評(píng)估的標(biāo)準(zhǔn)、方法和指標(biāo)影響公共部門(mén)績(jī)效的因素目標(biāo)管理的優(yōu)缺點(diǎn)及其在公共部門(mén)運(yùn)用的局限（一）戰(zhàn)略與戰(zhàn)略管理的發(fā)展“戰(zhàn)略”一詞最早用于軍事學(xué)，意指“在戰(zhàn)爭(zhēng)中使用的取勝的策略”，其后在政治學(xué)中得到應(yīng)用，被用于描述有計(jì)劃地運(yùn)用權(quán)利和影響貫徹國(guó)家目標(biāo)的活動(dòng)。戰(zhàn)略管理興起于第二次世界大戰(zhàn)之后，最早應(yīng)用于工商管理領(lǐng)域。企業(yè)戰(zhàn)略管理演進(jìn)的3個(gè)時(shí)期：1.戰(zhàn)略管理思想的萌芽期（20世紀(jì)30年代末-60年代末）2.戰(zhàn)略管理研究框架的成型期（20世紀(jì)70年代）3.戰(zhàn)略管理理論的爭(zhēng)鳴期（20世紀(jì)80年代初-90年代末）（二）戰(zhàn)略管理的概念1.關(guān)于戰(zhàn)略管理的幾種闡述2.與戰(zhàn)略管理關(guān)系密切的幾個(gè)概念（1）戰(zhàn)略管理與戰(zhàn)略規(guī)劃戰(zhàn)略規(guī)劃關(guān)注的是制定恰當(dāng)?shù)臎Q策，戰(zhàn)略管理側(cè)重的則是戰(zhàn)略結(jié)果的產(chǎn)生：市場(chǎng)、新產(chǎn)品、新技術(shù)。將戰(zhàn)略規(guī)劃與戰(zhàn)略計(jì)劃實(shí)施、戰(zhàn)略計(jì)劃控制三者結(jié)合，就是完整的戰(zhàn)略管理。（2）戰(zhàn)略管理與非戰(zhàn)略管理戰(zhàn)略管理是集中組織的所有資源來(lái)達(dá)成組織戰(zhàn)略目標(biāo)的決策與執(zhí)行活動(dòng)，而非戰(zhàn)略管理則只涉及總體目標(biāo)中的部分目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。（3）戰(zhàn)略管理與功能管理戰(zhàn)略管理關(guān)注組織長(zhǎng)期性整體目標(biāo)和遠(yuǎn)景規(guī)劃的制定與實(shí)施；功能管理則注重內(nèi)部管理，偏向于整合系統(tǒng)內(nèi)各部門(mén)的功能組合，強(qiáng)調(diào)職能內(nèi)容和部門(mén)分權(quán)，對(duì)于組織目標(biāo)并不重視或者只關(guān)心短期的具體的目標(biāo)。（三）戰(zhàn)略管理的特征注于組織的整體性、長(zhǎng)期性目標(biāo)的構(gòu)建實(shí)施，是對(duì)組織的生存與發(fā)展具有決定性意義的決策管理，它具有7個(gè)主要特征：（一）公共部門(mén)戰(zhàn)略管理產(chǎn)生的背景考慮到20世紀(jì)80年代公共部門(mén)的時(shí)代背景，公共部門(mén)戰(zhàn)略管理的產(chǎn)生有其更為復(fù)雜和深刻1.對(duì)公共部門(mén)的批評(píng)和政府角色的調(diào)整2.外部環(huán)境不確定性的增加和全球化的影響3.科技變革與進(jìn)步為公共部門(mén)戰(zhàn)略管理提供了技術(shù)平臺(tái)4.企業(yè)戰(zhàn)略管理理論的成熟與公共部門(mén)戰(zhàn)略管理技術(shù)方法可移植性的增強(qiáng)（二）公共部門(mén)戰(zhàn)略的類型美國(guó)管理學(xué)家保羅·C·納特和羅伯特·W·巴可夫根據(jù)社會(huì)要求公共部門(mén)采取行動(dòng)的壓力（環(huán)境的平靜或動(dòng)蕩）和公共部門(mén)組織的外部回應(yīng)度（積極行動(dòng)或者消極行動(dòng)）的不同，將公共部門(mén)戰(zhàn)略分為8種類型：圖7－1所示8種戰(zhàn)略管理類型為：（1）支配者型戰(zhàn)略。強(qiáng)調(diào)用行動(dòng)應(yīng)對(duì)快速出現(xiàn)的新需求，極少考慮對(duì)合法權(quán)威的回應(yīng)。（2）指導(dǎo)者型戰(zhàn)略。增加了對(duì)重要需求的回應(yīng)度，對(duì)其行動(dòng)承擔(dān)中等程度的責(zé)任。（3）造勢(shì)者型戰(zhàn)略。研究每一個(gè)信號(hào)，以確定行動(dòng)是否有保障，并不斷公告將要采取的行動(dòng)，但事實(shí)上很少將這些行動(dòng)付諸實(shí)施。（4）適應(yīng)者型戰(zhàn)略。與造勢(shì)者型戰(zhàn)略同屬于低行動(dòng)型戰(zhàn)略，但在問(wèn)題議程上注入了更多的行動(dòng)成分。在相對(duì)平靜的環(huán)境中仍然是有效戰(zhàn)略。（5）流浪者型戰(zhàn)略。組織目標(biāo)模糊，人員無(wú)所事事，基本沒(méi)有行動(dòng)。（6）官僚型戰(zhàn)略。只為非常明確的需求采取適度的行動(dòng)，并且只依賴常規(guī)和標(biāo)準(zhǔn)程序采取行動(dòng)。這是平靜的環(huán)境中最低限度可以被接受的戰(zhàn)略。（7）妥協(xié)者型戰(zhàn)略。面臨明顯的行動(dòng)需求，在組織資源有限的情況下按照對(duì)顧客需求的優(yōu)先排序來(lái)分配資源，戰(zhàn)略變革具有一定的長(zhǎng)（8）共生者型戰(zhàn)略。這是最主動(dòng)的一種戰(zhàn)略。它要求加強(qiáng)部門(mén)組織之間的合作，通過(guò)建立統(tǒng)一的機(jī)構(gòu)或者部分職能的讓渡來(lái)整合職能部分重疊的不同組織，滿足顧客突然發(fā)生急劇變化的需求?？蓮膽?zhàn)略規(guī)劃、戰(zhàn)略實(shí)施和戰(zhàn)略控制3個(gè)階段分析戰(zhàn)略管理的實(shí)施過(guò)程。（一）戰(zhàn)略規(guī)劃戰(zhàn)略規(guī)劃是在環(huán)境分析的基礎(chǔ)上擬定戰(zhàn)略的過(guò)程，也是將戰(zhàn)略意圖轉(zhuǎn)化為戰(zhàn)略決策的過(guò)程。其目的在于明了環(huán)境對(duì)組織的重要影響，并指導(dǎo)組織對(duì)環(huán)境的變遷作出反應(yīng)，以獲得長(zhǎng)期的競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)。戰(zhàn)略規(guī)劃的結(jié)果是形成組織的戰(zhàn)略計(jì)劃。好的戰(zhàn)略計(jì)劃應(yīng)包括4方面的內(nèi)容：戰(zhàn)略范圍，資源分配，戰(zhàn)略范圍的機(jī)會(huì)和威脅，最佳協(xié)調(diào)（1）達(dá)成初步共識(shí)，組成戰(zhàn)略管理團(tuán)隊(duì)即戰(zhàn)略管理小組戰(zhàn)略管理小組既要營(yíng)造創(chuàng)新，又要促使利益相關(guān)者達(dá)成共識(shí)，因此其組成應(yīng)是代表組織內(nèi)、外部利益和權(quán)力中心的人，并可隨問(wèn)題議程的變化而相應(yīng)變化，以利于新問(wèn)題的解決處戰(zhàn)略管理小組在整個(gè)戰(zhàn)略管理的全過(guò)程的任何階段，都通過(guò)3個(gè)步驟發(fā)揮作用，即：第一步，搜集信息和理念；第二步，綜合信息和理念；第三步，抉擇，尤其是在階段轉(zhuǎn)換過(guò)程中，根據(jù)標(biāo)準(zhǔn)確定行動(dòng)的優(yōu)先程度。（2）構(gòu)建組織目標(biāo)組織管理就是要引導(dǎo)或指揮人員去完成組織的目標(biāo)。整個(gè)管理過(guò)程以組織目標(biāo)為核心，如果沒(méi)有特定的目標(biāo)追求，管理就不能正常實(shí)施，該組織也不會(huì)取得應(yīng)有的成就。（3）進(jìn)行環(huán)境分析環(huán)境分析的主要任務(wù)在于通過(guò)對(duì)組織內(nèi)部形勢(shì)和外部環(huán)境的系統(tǒng)分析，掌握公共部門(mén)內(nèi)部的優(yōu)勢(shì)和弱勢(shì)，了解公共部門(mén)外部的機(jī)會(huì)與這也就是美國(guó)哈佛大學(xué)商學(xué)院安德魯斯（Andrews）提出的SWOT分析框架。SWOT分析（strengths，weakness，opportunitiesandthreats）是目前戰(zhàn)略管理與規(guī)劃領(lǐng)域廣泛使用的分析工具，其主旨在于通過(guò)了解本組織的優(yōu)勢(shì)和弱點(diǎn)，抓住組織外部的機(jī)會(huì)，規(guī)避組織外部的威脅，從而制定行動(dòng)戰(zhàn)略的方法。SWOT分析須由戰(zhàn)略管理小組以一種互動(dòng)的方式進(jìn)行，要考慮到實(shí)現(xiàn)組織目標(biāo)所必須具備的各種基本條件，如財(cái)務(wù)、人事、結(jié)構(gòu)、制度等等，這是分析的難點(diǎn)所在，要求有良好的判斷能力。通過(guò)SWOT分析可以明了組織所具備的能力，正視組織的弱點(diǎn)和威脅，直面組織所面臨的壓力，以促使組織人員更積極地尋找有助于實(shí)現(xiàn)組織目標(biāo)或者說(shuō)理想的各種機(jī)遇。經(jīng)過(guò)SWOT分析，一個(gè)組織可以有不同的戰(zhàn)略匹配和選擇。如：SO（strengths－opportu這是一種發(fā)揮組織內(nèi)部?jī)?yōu)勢(shì)、利用外部機(jī)會(huì)的戰(zhàn)略，所有組織及管理者都期望可以利用自己的優(yōu)勢(shì)，并抓住外部環(huán)境所提供的機(jī)會(huì)。WO（weakness－opportunities，弱點(diǎn)—機(jī)會(huì)）戰(zhàn)略：其目標(biāo)是利用外部機(jī)會(huì)來(lái)彌補(bǔ)內(nèi)部的弱點(diǎn)。運(yùn)用這一戰(zhàn)略的基礎(chǔ)是，組織存在著外部機(jī)會(huì)，但內(nèi)部存在著弱點(diǎn)，妨礙著外部機(jī)會(huì)的實(shí)現(xiàn)。ST（strengths－threats，優(yōu)勢(shì)—威脅）戰(zhàn)略：利用優(yōu)勢(shì)，回避或減輕外部威脅的影響。WT（weakness－threats，弱點(diǎn)—威脅）戰(zhàn)略：這是一種在減少內(nèi)部弱點(diǎn)的同時(shí)，規(guī)避外部環(huán)境威脅的防御性戰(zhàn)略。戰(zhàn)略議程即戰(zhàn)略管理所要優(yōu)先考慮并解決確立戰(zhàn)略議程是戰(zhàn)略管理的核心問(wèn)題，對(duì)于實(shí)現(xiàn)組織的目標(biāo)或理想有重大的影響，它可以幫助組織確定一個(gè)當(dāng)前必須處理的議題，通過(guò)對(duì)議題的不斷解決逐步向組織所向往的目標(biāo)組織、組織所處環(huán)境以及兩者之間關(guān)系的動(dòng)態(tài)性使得組織的戰(zhàn)略議程會(huì)不斷發(fā)生變化，戰(zhàn)略管理者必須定期檢查和修正戰(zhàn)略議程。（5）制定備選戰(zhàn)略戰(zhàn)略管理小組以SWOT分析為基礎(chǔ)，在考慮組織理想的前提下，提出具體處理戰(zhàn)略議程中的每個(gè)議題的行動(dòng)方案，這些行動(dòng)方案須有助于組織發(fā)揮優(yōu)勢(shì)，克服弱點(diǎn)，利用組織外部的機(jī)會(huì)并規(guī)避或遏制威脅。（6）作出戰(zhàn)略抉擇在引入新戰(zhàn)略之前，必須對(duì)戰(zhàn)略方案實(shí)施可行性評(píng)估，這是確定戰(zhàn)略方案的前提。戰(zhàn)略實(shí)施是將戰(zhàn)略構(gòu)想轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實(shí)的過(guò)程，相對(duì)于戰(zhàn)略規(guī)劃而言，它是行動(dòng)的過(guò)程，它更注重行動(dòng)的效率。戰(zhàn)略實(shí)施直接影響到相關(guān)部門(mén)和人員的利益，在行動(dòng)上需要更廣泛的協(xié)調(diào)。戰(zhàn)略實(shí)施涉及的問(wèn)題很多，以下著重介紹3方面的活動(dòng)。1.建立與組織戰(zhàn)略相適應(yīng)的有效的組織結(jié)構(gòu)組織戰(zhàn)略的變化往往要求組織結(jié)構(gòu)發(fā)生相應(yīng)的變化。因?yàn)椋旱谝?，組織結(jié)構(gòu)在很大程度上決定了目標(biāo)和政策是如何制定的，組織的結(jié)構(gòu)方式也會(huì)對(duì)其所有戰(zhàn)略實(shí)施活動(dòng)產(chǎn)生相當(dāng)大的影響。第二，組織結(jié)構(gòu)決定了資源的配置。錢(qián)德勒（Chandler）發(fā)現(xiàn)，組織發(fā)展和戰(zhàn)略改變過(guò)程中往往重復(fù)出現(xiàn)一種特定的組織結(jié)構(gòu)演變順序，如圖7－2所示。制定新戰(zhàn)略管理問(wèn)題組織績(jī)效管理問(wèn)題組織績(jī)效建立新組組織績(jī)效圖7－2錢(qián)德勒的戰(zhàn)略—組織結(jié)構(gòu)關(guān)系圖設(shè)計(jì)組織結(jié)構(gòu)時(shí)應(yīng)遵循以下5個(gè)原則：第一，組織結(jié)構(gòu)的選擇應(yīng)與組織實(shí)施的戰(zhàn)略相第二，組織結(jié)構(gòu)應(yīng)有彈性。第三，合理安排職位第四，責(zé)權(quán)相符。第五，控制幅度適當(dāng)。2.合理配置資源在資源配置方面應(yīng)做到：第一，優(yōu)先考慮戰(zhàn)略議題之資源議題的配置。第二，對(duì)組織內(nèi)部的資源進(jìn)行再分配。第三，可以請(qǐng)求那些擁護(hù)組織戰(zhàn)略的重要利益相關(guān)者為組織籌集資源，或者從一些次要項(xiàng)目中再爭(zhēng)取一部分資金，從而保證組織戰(zhàn)略實(shí)施的可能性。3.建立良好的溝通協(xié)調(diào)機(jī)制，克服變革阻力。組織的溝通與協(xié)調(diào)機(jī)制應(yīng)做以下3方面的工作：（1）對(duì)于戰(zhàn)略擁護(hù)者：應(yīng)向他們提供增強(qiáng)其支持信念的信息；請(qǐng)持擁護(hù)態(tài)度的利益相關(guān)者將戰(zhàn)略介紹給那些對(duì)戰(zhàn)略不太熱心的人；邀請(qǐng)關(guān)鍵的擁護(hù)者加入戰(zhàn)略管理小組等。（2）對(duì)于戰(zhàn)略反對(duì)者：通過(guò)采取相應(yīng)措施防止他們削弱戰(zhàn)略擁護(hù)者的力量；防止他們與未確定的利益相關(guān)者結(jié)成反對(duì)同盟；通過(guò)與其溝通、妥協(xié)，盡量達(dá)成一個(gè)至少使他們保持中立態(tài)度的協(xié)議等。（3）對(duì)于未確定的利益相關(guān)者：加大對(duì)戰(zhàn)略的解釋和宣傳，使他們更充分地了解戰(zhàn)略；發(fā)動(dòng)戰(zhàn)略支持者對(duì)戰(zhàn)略進(jìn)行宣傳，以表明戰(zhàn)略的受支持率，促使未確定者參與到戰(zhàn)略支持者的隊(duì)伍中來(lái)等。主要涉及3方面的活動(dòng)：（1）前提控制。（2）實(shí)施控制。（3）戰(zhàn)略調(diào)整。（1）預(yù)先控制方法特點(diǎn)：先確定戰(zhàn)略控制的標(biāo)準(zhǔn)，然后編制控制對(duì)象的行為程序即戰(zhàn)略實(shí)施計(jì)劃，根據(jù)預(yù)定的程序來(lái)實(shí)現(xiàn)戰(zhàn)略目標(biāo)。（2）反饋控制方法特點(diǎn)：與預(yù)先控制模式相類似，它雖然沒(méi)有防干擾裝置，但設(shè)有信息反饋系統(tǒng)，預(yù)定的程序在反饋信息的作用下會(huì)自動(dòng)調(diào)整。（3）動(dòng)態(tài)控制方法特點(diǎn)：控制標(biāo)準(zhǔn)確定后，并不預(yù)先設(shè)計(jì)好控制程序，只是緊隨目標(biāo)，隨機(jī)應(yīng)變地決定自己的控制行為。（一）公共部門(mén)戰(zhàn)略管理的問(wèn)題共部門(mén)戰(zhàn)略管理的問(wèn)題存在著7種主要的批評(píng)（1）正式的戰(zhàn)略計(jì)劃計(jì)過(guò)于抽象。（2）正式的戰(zhàn)略計(jì)劃過(guò)程過(guò)于呆板，因此面對(duì)要求作出快速反應(yīng)的、迅速變化和動(dòng)蕩不定的外部環(huán)境時(shí)，顯得過(guò)于遲鈍。（3）正式的過(guò)程與創(chuàng)造性和革新相違背。（4）公私部門(mén)間巨大的差異使得在將企業(yè)戰(zhàn)略管理引入公共部門(mén)時(shí)出現(xiàn)了一系列問(wèn)題。（5）責(zé)任問(wèn)題。（7）公共部門(mén)行政人員短暫任期造成的問(wèn)題。塞繆爾·保羅認(rèn)為對(duì)公共部門(mén)的戰(zhàn)略發(fā)展計(jì)劃存在著3方面的制約因素：（1）對(duì)目標(biāo)選擇的制約因素。（2）可供公共部門(mén)戰(zhàn)略管理執(zhí)行人員選擇使用（二）公共部門(mén)戰(zhàn)略管理的改進(jìn)1.戰(zhàn)略管理思維比計(jì)劃更重要2.重視戰(zhàn)略規(guī)劃與戰(zhàn)略實(shí)施間的有效配合3.重視戰(zhàn)略管理的實(shí)施4.重視戰(zhàn)略管理過(guò)程中良好的溝通協(xié)調(diào)機(jī)制的建立5.重視組織長(zhǎng)期目標(biāo)的設(shè)計(jì)第二節(jié)公共部門(mén)的績(jī)效管理（一）公共管理中的績(jī)效概念所謂績(jī)效，是效率（efficiency）和效能（effectiveness）總和，其中效率是對(duì)產(chǎn)出與投入的比率進(jìn)行測(cè)量，效能則是將實(shí)際成果與原定的預(yù)期成果進(jìn)行比較，前者適用于一切能將投入和產(chǎn)出量化或貨幣化的場(chǎng)合，后者則可用于那些收益無(wú)法用貨幣來(lái)計(jì)量的場(chǎng)合。公共管理的績(jī)效概念包含3方面內(nèi)容：1.公共管理的成本或目標(biāo)公共管理成本：行政活動(dòng)中消耗的人力、物力、財(cái)力、信息、空間、時(shí)間、權(quán)威、信譽(yù)等各種有形與無(wú)形資源的總稱。公共管理的目標(biāo)：公共部門(mén)通過(guò)自己的管理活動(dòng)希望達(dá)到的預(yù)期結(jié)果。2.公共部門(mén)的產(chǎn)出與效益公共部門(mén)的產(chǎn)出：公共管理活動(dòng)所形成 的結(jié)果。它可能是有形的，如政府主持修建防洪大壩，實(shí)施航天工程；也可以是無(wú)形的，如政府倡導(dǎo)健康文明的社會(huì)風(fēng)尚，依法治國(guó)的精神。與企業(yè)等私人組織的產(chǎn)出相比，公共部門(mén)的產(chǎn)出經(jīng)常是無(wú)形的，這是公共管理活動(dòng)難以測(cè)量的重要原因。公共管理的效益：公共部門(mén)產(chǎn)出對(duì)社會(huì)所產(chǎn)生的影響。如政府制定的某項(xiàng)政策是公共部門(mén)產(chǎn)出，該項(xiàng)政策所引起公民、社會(huì)、法人、組織等的觀念和行為上的變化就是公共管理效益。公共管理效益可以分成不同的類型：第一，根據(jù)時(shí)間跨度，可以將其分為近期效益、中期效益和遠(yuǎn)期效益第二，根據(jù)內(nèi)容和范圍，可以分為經(jīng)濟(jì)效益、政治效益和社會(huì)效益第三，根據(jù)效益的方向，可以分為正面效益和負(fù)面效應(yīng)。第四，根據(jù)人們的認(rèn)識(shí)程度，可以分為顯性效益和隱性效益。（二）公共服務(wù)中的績(jī)效管理1.績(jī)效管理的概念及內(nèi)容績(jī)效管理（PerformanceManagement）是在設(shè)定公共服務(wù)績(jī)效目標(biāo)的基礎(chǔ)上，對(duì)公共部門(mén)提供公共服務(wù)的全過(guò)程進(jìn)行追蹤監(jiān)測(cè)，并作出系統(tǒng)的績(jī)效評(píng)估的過(guò)程?？?jī)效管理是公共管理者的主要職責(zé)。績(jī)效管理過(guò)程一般包括3個(gè)最基本的功能活（1）績(jī)效指標(biāo)化（Performancemeasurement）（2）績(jī)效監(jiān)控（performancemonitoring）（3）績(jī)效評(píng)估（performanceevaluation）2.績(jī)效管理的作用（1）使公共管理的責(zé)任落到實(shí)處。（2）能較好地滿足服務(wù)對(duì)象的不同要求。（3）體現(xiàn)了公共管理的結(jié)果導(dǎo)向的精神。（4）滿足了評(píng)估組織績(jī)效和個(gè)人績(jī)效的雙重要從實(shí)踐角度看，績(jī)效管理對(duì)當(dāng)代公共管理的意（1）建立了一種誘因機(jī)制。（2）提供了一種管理工具。通常用反映公共部門(mén)績(jī)效的價(jià)值取向的Equity）概念來(lái)構(gòu)建指標(biāo)體系。要求以盡可能低的投入或成本，提供與維持既定數(shù)量和質(zhì)量的公共產(chǎn)品或服務(wù)。投入與產(chǎn)出之間的比例關(guān)系。效率關(guān)心的是手段問(wèn)題，而這種手段經(jīng)常效率可以分為兩種類型：生產(chǎn)效率（Productiveefficiency），指生產(chǎn)或提供服務(wù)的平均成本；配置效率（Allocativeefficiency），指組織所提供的產(chǎn)品或服務(wù)是否能夠滿足的不同偏好。指公共服務(wù)符合政策目標(biāo)的程度，通常以產(chǎn)出與結(jié)果之間的關(guān)系加以衡量。效能可以分為兩類：現(xiàn)狀的改變程度，例如國(guó)民健康狀態(tài)、道路的耐用程度；行為的改變幅度，例如以犯罪行為的改善幅度來(lái)衡量刑事政策的效果，用接受輔導(dǎo)的病情改善狀況來(lái)衡量社會(huì)工作的效果等。傳統(tǒng)行政管理學(xué)重視效率、效果，而不大關(guān)心公平問(wèn)題。新公共行政學(xué)日益重視公平問(wèn)題。公平關(guān)心的主要問(wèn)題是接受服務(wù)的團(tuán)體或個(gè)人是否都受到公平的待遇，需要特別照顧的弱勢(shì)群體是否得到更多的社會(huì)照顧。公平作為一個(gè)績(jī)效評(píng)估指標(biāo)，存在的具體困難是在市場(chǎng)機(jī)制中難以界定，在現(xiàn)實(shí)中也比較難以測(cè)量。4E之外，在確定公共部門(mén)績(jī)效評(píng)估指標(biāo)時(shí)，還應(yīng)滿足以下5個(gè)要求：公共部門(mén)的績(jī)效評(píng)估指標(biāo)體系的構(gòu)成：（一）政府績(jī)效的測(cè)評(píng)標(biāo)準(zhǔn)和方法1.公共部門(mén)的績(jī)效評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)主要體現(xiàn)在4方面：（1）數(shù)量標(biāo)準(zhǔn)。（2）質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)。（3）時(shí)效標(biāo)準(zhǔn)。（4）費(fèi)用標(biāo)準(zhǔn)。2.公共部門(mén)績(jī)效的測(cè)評(píng)方法主要有4種方式：（1）職能測(cè)定法（2）費(fèi)用測(cè)定法（3）標(biāo)準(zhǔn)比較法（4）要素分析法（二）公共部門(mén)績(jī)效評(píng)估的指標(biāo)體系業(yè)績(jī)指標(biāo)主要包括：（1）政府部門(mén)為社會(huì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)提供服務(wù)的數(shù)量和質(zhì)量（2）政府管理目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)情況（3）政策制定水平與實(shí)施效果（4）政府管理效益（5）政府管理社會(huì)效果公共管理的效率，是指在完成既定目標(biāo)的基礎(chǔ)上，所投入的工作量與獲得的工作效果之公共部門(mén)的效率是指公共部門(mén)機(jī)關(guān)和公共管理者從事公共管理活動(dòng)所取得的成果、社會(huì)效益同所消耗的人力、物力、財(cái)力和時(shí)間的比例關(guān)系。對(duì)于公共管理效率的測(cè)量，可以從數(shù)量、質(zhì)量、時(shí)效、費(fèi)用、能力的發(fā)揮水平、系統(tǒng)要素和系統(tǒng)整體的運(yùn)行狀況等方面的指標(biāo)來(lái)公共管理的效能，是指為公共部門(mén)履行職責(zé)的狀況以及由此產(chǎn)生的種種影響。與效率相比，效能指的是組織預(yù)期目標(biāo)達(dá)成的程度，它集中反映的是公共部門(mén)工作的社會(huì)成效。效能與效率之間的關(guān)系表現(xiàn)為：效能統(tǒng)率和制約著效率，效率則服從和服務(wù)于效能。效能可分為兩種類型：社會(huì)效能；群體效對(duì)公共部門(mén)效能的考核可從兩個(gè)方面進(jìn)行：（1）行為合理化水平。（2）政府機(jī)關(guān)效能。4.管理成本公共管理成本是指公共部門(mén)管理行為所占用和耗費(fèi)的資源及其程度。具體包括如下三方面：（1）公共部門(mén)占用的人力、物力與財(cái)力（2）公共部門(mén)支出（3）國(guó)債（一）影響公共部門(mén)績(jī)效的因素（1）政治因素。國(guó)家的政治體制決定著公共管理體制，政治權(quán)威決定著公共管理權(quán)威。（2）經(jīng)濟(jì)因素。公共管理體系的結(jié)構(gòu)和功能要與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的類型和水平相適應(yīng)。（3）社會(huì)因素。社會(huì)集團(tuán)對(duì)公共管理績(jī)效的影響；社會(huì)風(fēng)氣對(duì)公共管理績(jī)效的影響。（4）科學(xué)技術(shù)因素。在現(xiàn)代化的行政管理中，能否大幅度提高行政效率，在很大程度上取決于現(xiàn)代科學(xué)技術(shù)在行政管理活動(dòng)中的運(yùn)用情況。（1）組織因素。影響公共部門(mén)績(jī)效的組織因素主要有3個(gè)：第一，機(jī)構(gòu)設(shè)置。功能是否齊全；機(jī)構(gòu)是否精簡(jiǎn)；權(quán)責(zé)是否明確。第二，職位的設(shè)置。職位數(shù)量是否合理；職位的法定性和穩(wěn)定性如何。第三，管理各環(huán)節(jié)的銜接。（2）人員因素。包括：第一，人與事的關(guān)系。能否做到人人有事做，事事有人做。第二，行政人員素質(zhì)。包括領(lǐng)導(dǎo)者素質(zhì)和一般管理者素質(zhì)兩個(gè)層面。（二）公共部門(mén)績(jī)效管理中的困難（三）改進(jìn)公共部門(mén)績(jī)效的策略績(jī)效改革表現(xiàn)在管理實(shí)踐創(chuàng)新和管理理論創(chuàng)新這兩個(gè)方面。1.改進(jìn)公共部門(mén)績(jī)效的實(shí)踐創(chuàng)新在操作層面上，績(jī)效管理改革的基本思路是，在組織上嚴(yán)格實(shí)行戰(zhàn)略管理，在員工人力資源管理誘因上采取績(jī)效薪俸制度，兩者相互配合，使組織目標(biāo)與個(gè)人目標(biāo)高度統(tǒng)一起來(lái)。2.改進(jìn)績(jī)效的理論創(chuàng)新（1）組織修煉論（Organizationdiscipline）所謂“組織修煉”就是采用系統(tǒng)思考的方法使組織向“學(xué)習(xí)型組織”轉(zhuǎn)變。學(xué)習(xí)型組織需具有以下5種技能或“修第一，自我超越（Personalmastery）第二，改善心智模式（improvingmentalmodels）第三，建立共同愿景（buildingsharedvision）第四，團(tuán)隊(duì)學(xué)習(xí)（teamlearning）第五，系統(tǒng)思考（systemsthinking）（2）知識(shí)聯(lián)盟論（Knowledgelinkage）所謂“知識(shí)聯(lián)盟”就是兩個(gè)或更多獨(dú)立的公司按照一定的協(xié)議，由科技人員和經(jīng)理層相互協(xié)作，共同開(kāi)發(fā)研究，交流知識(shí)和信息，所得的成果由這些公司分享。知識(shí)聯(lián)盟具有以下4個(gè)特征：第一，學(xué)習(xí)和創(chuàng)造知識(shí)是聯(lián)盟的中心任務(wù)。第二，知識(shí)聯(lián)盟比產(chǎn)品聯(lián)盟更緊密。第三，知識(shí)聯(lián)盟的參與者范圍極其廣泛。第四，知識(shí)聯(lián)盟比產(chǎn)品聯(lián)盟具有更大的戰(zhàn)略潛力。第三節(jié)公共部門(mén)的目標(biāo)管理目標(biāo)管理（Managementbyobjectives，MBO）是指對(duì)組織目標(biāo)的管理。組織目標(biāo)是指組織通過(guò)組織活動(dòng)所希望達(dá)到的后果，這種狀態(tài)和結(jié)果通?？捎靡幌盗袛?shù)量來(lái)表示。目標(biāo)管理的定義：由參與管理的各方面制定目標(biāo)，并經(jīng)過(guò)自我管理和自我控制等管理方式，建立各級(jí)人員的責(zé)任心和榮譽(yù)感，最終以實(shí)現(xiàn)組織績(jī)效的一套系統(tǒng)管理方式。目標(biāo)管理的內(nèi)涵隨著實(shí)踐的發(fā)展而不斷發(fā)展，具體可以細(xì)分為5個(gè)階段：1.作為一種管理哲學(xué)階段。這時(shí)目標(biāo)管理作為一種理念被提出，但作為一種管理方法，還難以全盤(pán)付諸實(shí)施。2.作為績(jī)效評(píng)估工具的階段。組織中的各個(gè)部門(mén)設(shè)定自身所要達(dá)到的短期績(jī)效目標(biāo)，并據(jù)此進(jìn)行自我考評(píng)。3.整合組織與個(gè)人目標(biāo)階段。這一階段有兩個(gè)重要特征：“參與”，“學(xué)習(xí)。通過(guò)參與和學(xué)習(xí)，使組織目標(biāo)與個(gè)人目標(biāo)融為一體。4.重視長(zhǎng)期和戰(zhàn)略后果階段。這一階段的目標(biāo)管理注意避免短視近利的副作用，將短期5.系統(tǒng)改善生產(chǎn)力的階段。在這一階段，組織目標(biāo)計(jì)劃工作前提關(guān)鍵成果領(lǐng)域可能影響相應(yīng)的組織機(jī)構(gòu)可能影響上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)人的目標(biāo)反復(fù)循反復(fù)循環(huán)可以利用的必要資源上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)為下級(jí)初步推薦的目標(biāo)下級(jí)人員目標(biāo)的初步說(shuō)明下屬人員目標(biāo)最后檢查和業(yè)績(jī)的考評(píng)上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)定期檢查進(jìn)度最后檢查和業(yè)績(jī)的考評(píng)上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)定期檢查進(jìn)度新的輸入行的業(yè)績(jī)標(biāo)幫標(biāo)幫量的衡級(jí)的上確與正準(zhǔn)助由下屬人員取得的最終業(yè)績(jī)圖8-3目標(biāo)管理過(guò)程圖1.將組織目標(biāo)按組織體系層次和部門(mén)逐步展開(kāi)，直至每一個(gè)組織成員。2.組織體系中的每個(gè)層次、每個(gè)部門(mén)、每個(gè)成員均可以根據(jù)自己的部門(mén)、層次、崗位分工和職責(zé)要求，結(jié)合初步下達(dá)的目標(biāo)進(jìn)行思考分析，最終提出自己的目標(biāo)。3.組織將自下而上的目標(biāo)與下達(dá)目標(biāo)比較，分析差異，征詢下級(jí)意見(jiàn)，再進(jìn)行修訂；然后再下達(dá)，下級(jí)各方仍可以修正，再次上報(bào)。因?yàn)槟繕?biāo)完成檢查在整個(gè)目標(biāo)工作期間可以進(jìn)行多次，也就是說(shuō)當(dāng)目標(biāo)下達(dá)后，上級(jí)還要經(jīng)常檢查指導(dǎo)，采取幫助的態(tài)度，甚至給予必要的資源支持，使下級(jí)部門(mén)、組織成員達(dá)成他們業(yè)績(jī)考評(píng)是目標(biāo)管理全過(guò)程中的最后一環(huán)。業(yè)績(jī)考評(píng)可以有兩種方式：一種是組織各層次、各部門(mén)、各個(gè)成員的自我考評(píng)；另一種是組織的上級(jí)部門(mén)對(duì)下級(jí)部門(mén)及組織成員進(jìn)行考評(píng)。（一）實(shí)施目標(biāo)管理的前提1.組織成員自我管理能力較強(qiáng)。2.組織具有統(tǒng)一的價(jià)值理念。3.組織高層領(lǐng)導(dǎo)重視。（二）有效地設(shè)定管理目標(biāo)有效地設(shè)定管理目標(biāo)特別要注意以下3條：1.定性目標(biāo)向定量方面轉(zhuǎn)化。2.長(zhǎng)期目標(biāo)的短期化。管理學(xué)家韋里奇（1985）歸納出15項(xiàng)指導(dǎo)綱領(lǐng)，作為實(shí)施目標(biāo)管理的指引。2.方案的參與者必須事先準(zhǔn)備。5.目標(biāo)的達(dá)成可能無(wú)法正確反映績(jī)效。7.目標(biāo)管理的主管人員在設(shè)定目標(biāo)與執(zhí)行方案等任務(wù)中起著重要作用。8.將目標(biāo)管理直接運(yùn)用于報(bào)酬系統(tǒng)會(huì)引起負(fù)面10.管理系統(tǒng)應(yīng)加以監(jiān)測(cè)并且至少在開(kāi)始時(shí)要保持單一。11.高層主管人員積極投入設(shè)定的所有目標(biāo)并傳達(dá)到組織中的較低層級(jí)。12.管理的生產(chǎn)力需要加以衡量。13.組織氛圍必須支持生產(chǎn)力的追求。14.高層管理人員必須對(duì)目標(biāo)管理與生產(chǎn)力改善作出承諾。（1）激勵(lì)明顯。（2）管理有效。（3）任務(wù)明確。（4）控制有力。（1）容易注重短期目標(biāo)。（2）設(shè)置目標(biāo)存在困難。（3）難以權(quán)變。（1）由于公共部門(mén)所處的環(huán)境比較私部門(mén)所處環(huán)境要復(fù)雜多變，因而目標(biāo)管理運(yùn)用范圍和程度會(huì)受到一定的影響。（3）公共部門(mén)的目標(biāo)往往比較模糊，不易量化，其結(jié)果也不容易衡量。（4）容易忽視組織長(zhǎng)期目標(biāo)發(fā)展的規(guī)劃。公共權(quán)力是公共管理者或公共組織影響其他個(gè)體或組織的能力。（2）公共管理者獲得的權(quán)力是由全體社會(huì)成員授權(quán)賦予的合法權(quán)。（3）公共權(quán)力的最終作用對(duì)象是公共事務(wù)。2.公共權(quán)力的特性公共權(quán)力與一般權(quán)力相比具有其特性：責(zé)任（Responsibility）的概念包含兩方面的含客觀責(zé)任（ObjectiveResponsibility）?？陀^責(zé)任的具體形式有兩個(gè)方面：職責(zé)和應(yīng)盡的義務(wù)。公共責(zé)任是指公共組織的管理者所承擔(dān)的責(zé)1.公共責(zé)任是一種任務(wù)。2.公共責(zé)任是一種義務(wù)。3.公共責(zé)任是監(jiān)控與約束的條件。2.公共責(zé)任與公共權(quán)力的落實(shí)必須通過(guò)監(jiān)控方3.落實(shí)公共責(zé)任須具備相應(yīng)的客觀條件。4.公共責(zé)任的落實(shí)需要兼顧客觀責(zé)任和主觀責(zé)任的落實(shí)與監(jiān)控。（一）對(duì)公共權(quán)力監(jiān)控的基本涵義定義：對(duì)公共權(quán)力的監(jiān)控是指包括公共管理組織內(nèi)部和外部的各種監(jiān)控主體，采取相應(yīng)的措施，對(duì)公共權(quán)力運(yùn)行的合理性、合法性和有效性進(jìn)行監(jiān)督和控制。該定義有如下內(nèi)涵：1.對(duì)公共權(quán)力監(jiān)控的主體是多元化的。2.監(jiān)控對(duì)象是具有公共權(quán)力的所有公共組織或3.對(duì)公共權(quán)力的合法性、合理性和有效性進(jìn)行（二）對(duì)公共權(quán)力監(jiān)控的對(duì)象及方式1.對(duì)公共權(quán)力監(jiān)控的對(duì)象主要是針對(duì)具有公共權(quán)力的組織或個(gè)人。由于任何一個(gè)公共組織都是由一個(gè)以上的公共管理者組成，對(duì)公共組織的權(quán)力監(jiān)控實(shí)質(zhì)上是對(duì)公共組織的由每個(gè)具有不同權(quán)力的個(gè)人構(gòu)成的權(quán)力體系的監(jiān)控。因此，公共權(quán)力的監(jiān)控最終也要落實(shí)到對(duì)公共管理者個(gè)人的監(jiān)控。2.對(duì)公共權(quán)力監(jiān)控的方式公共管理者個(gè)人的公共權(quán)力之控制可分為兩個(gè)方面，即主觀控制和客觀控制。所謂主觀控制并不是指公共組織的內(nèi)部的控制，而是公共管理者內(nèi)化了的態(tài)度、價(jià)值觀和信仰等因素對(duì)其自身的控制力，又稱為“內(nèi)在控客觀控制指公共管理者的外部因素對(duì)其行為的約束或影響。如國(guó)家的法律法規(guī)，公共組織內(nèi)部的規(guī)章制度或工作程序，社會(huì)公眾的監(jiān)督等都屬于客觀控制，又稱為“外在控制”。公共權(quán)力的行使過(guò)程無(wú)法做出正確的判斷，需要外界的監(jiān)督和糾正。失去權(quán)力監(jiān)督時(shí)，他們可能會(huì)利用手中的控者也要實(shí)施監(jiān)控。1.公共權(quán)力監(jiān)控的類型2.公共權(quán)力監(jiān)控的機(jī)制（4）社會(huì)監(jiān)控（5）輿論監(jiān)控3.對(duì)公共權(quán)力監(jiān)控的原則4.預(yù)算與審計(jì)1.對(duì)被監(jiān)控者實(shí)施監(jiān)控的問(wèn)題（4）被監(jiān)控者設(shè)法逃避監(jiān)控2.對(duì)監(jiān)控者實(shí)施監(jiān)控的問(wèn)題（2）對(duì)監(jiān)控者的公共權(quán)力的監(jiān)控與約束。3.政治指導(dǎo)的監(jiān)控手段缺乏4.組織結(jié)構(gòu)和功能的分割問(wèn)題5.公共權(quán)力的監(jiān)控成本問(wèn)題3.提高監(jiān)控機(jī)構(gòu)績(jī)效4.發(fā)揮社會(huì)監(jiān)督的作用政府職能的有限性我國(guó)中央政府與地方政府的職權(quán)政府與市場(chǎng)的區(qū)別改善我國(guó)政府與企業(yè)的措施構(gòu)建我國(guó)新型的政府與社會(huì)關(guān)系西方國(guó)家政府再造模式及對(duì)我國(guó)的借鑒公共利益的調(diào)控活動(dòng)。“政府”概念在不同層次上使用時(shí)其涵義很不相同，概括起來(lái)有以下4種：（1）指制定規(guī)則、為居民提供服務(wù)的機(jī)構(gòu)，這是最廣義的政府，也可以稱為“超弱意義的政府”。（2）指治理國(guó)家或社區(qū)的政治機(jī)構(gòu)，這可以稱為“次弱意義的政府”。（3）泛指一切國(guó)家政權(quán)機(jī)關(guān)。國(guó)家的立法機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)和其他一切公共機(jī)關(guān)，這是廣義的政府。（4）指一個(gè)國(guó)家的中央和地方行政機(jī)關(guān)。如我國(guó)憲法中的“人民政府”就是各級(jí)行政機(jī)關(guān)。這是狹義的政府。公共管理中的政府主體通常指狹義的政府。政府職能是指政府機(jī)關(guān)在公共管理活動(dòng)中的追求“有限行政”的政府，并不等于它是一個(gè)弱政府或低效政府，相反，有限政府的實(shí)質(zhì)是追求強(qiáng)力政府和高效行政。社會(huì)生活中的交換的根本區(qū)別在于前者是配置市場(chǎng)主體最大限度地降低交易成本創(chuàng)造條件。（3）微觀調(diào)整優(yōu)化經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)。（4）參與部分公共物品與服務(wù)的提供。和政府對(duì)經(jīng)濟(jì)生活的作用并不是只能作非此即正確的政府與市場(chǎng)關(guān)系，既要強(qiáng)調(diào)市場(chǎng)的充分發(fā)展，也要強(qiáng)調(diào)政府功能的合理發(fā)揮，前者是基礎(chǔ)，后者是補(bǔ)充，并且要合理把握好如何實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)對(duì)資源的基礎(chǔ)配置與政府對(duì)市場(chǎng)的合理干預(yù)之間的平衡。在現(xiàn)實(shí)經(jīng)濟(jì)生活中，由于不能滿足完全競(jìng)爭(zhēng)市場(chǎng)發(fā)揮作用的種種嚴(yán)格假設(shè)的條件，市場(chǎng)失靈就成為一種客觀存在。減少政府失靈要求政府與市場(chǎng)達(dá)到良性互動(dòng)從我國(guó)的現(xiàn)實(shí)出發(fā)，規(guī)范我國(guó)政府與市場(chǎng)關(guān)1.盡快培育和發(fā)展市場(chǎng)體系。2.解決市場(chǎng)分割問(wèn)題。3.主動(dòng)促進(jìn)國(guó)內(nèi)市場(chǎng)與國(guó)際市場(chǎng)接軌。政府與企業(yè)分別提供個(gè)人消費(fèi)的公共物品與私人物品；企業(yè)主要關(guān)心經(jīng)濟(jì)利潤(rùn)，而政府主要考慮社會(huì)效益。兩者的差異主要表現(xiàn)為7點(diǎn)：中僅僅是一種外部制約因素，服從法律規(guī)則并不是企業(yè)的原始動(dòng)力，其主要運(yùn)行是在利益軌道上進(jìn)行的。政府管理所需要的各種物質(zhì)資源主要來(lái)源于機(jī)構(gòu)相對(duì)獨(dú)立地加以考核評(píng)估。在企業(yè)管理往往辦事會(huì)有更高的效率。強(qiáng)社會(huì)凝聚力。2.主要用財(cái)政和貨幣政策來(lái)調(diào)控市場(chǎng)3.不制定政府經(jīng)濟(jì)計(jì)劃和系統(tǒng)的產(chǎn)業(yè)政策4.對(duì)企業(yè)依法實(shí)行必要而嚴(yán)格的管制2.經(jīng)濟(jì)杠桿與政府引導(dǎo)并用1.政府用嚴(yán)厲的規(guī)制來(lái)迫使企業(yè)遵守市場(chǎng)規(guī)則3.利用計(jì)劃和產(chǎn)業(yè)政策來(lái)引導(dǎo)企業(yè)按指定方向4.通過(guò)行政指導(dǎo)來(lái)說(shuō)服企業(yè)服從政府的意圖對(duì)政府的依賴帶一種是過(guò)分夸大社會(huì)的作用。的疏遠(yuǎn)與冷漠，甚至引發(fā)社會(huì)對(duì)政府的反抗。府所能控制的社會(huì)資源也因此而越來(lái)越多地流會(huì)生活中的地位和作用，從而使國(guó)家的社會(huì)政治生活呈現(xiàn)出一種愈益明顯的分散化的傾向。2.社會(huì)主義制度建立之后，國(guó)家作為社會(huì)管理的強(qiáng)制性機(jī)構(gòu)的一面卻依然有其繼續(xù)存在的必要性，市場(chǎng)原則也不可能完全取代非市場(chǎng)原則。過(guò)分強(qiáng)調(diào)社會(huì)自治，會(huì)助長(zhǎng)分裂主義傾向和妨礙了經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。由政府包辦的大量社會(huì)事務(wù)交還給個(gè)人、企業(yè)事業(yè)單位和其他社會(huì)組織。1.轉(zhuǎn)變政府職能3.規(guī)范政府行為（三）按“大社會(huì)”的內(nèi)在要求改革社會(huì)1.提高社會(huì)自治能力2.培育社會(huì)中介組織3.建立社會(huì)對(duì)政府的監(jiān)督制約機(jī)制4.建立社會(huì)保障體系府外部關(guān)系的變革。1.知識(shí)經(jīng)濟(jì)時(shí)代的要求2.現(xiàn)實(shí)的政治背景3.現(xiàn)實(shí)的社會(huì)背景2.著重于政府如何運(yùn)作。4.基于美國(guó)各級(jí)政府尤其是州與地方政府的改西方國(guó)家政府再造采取的管理方法：政府各類社會(huì)組織來(lái)克服政府壟斷經(jīng)營(yíng)的弊端，運(yùn)用政府再造要求政府著力培育獨(dú)立的市場(chǎng)主主要措施有7類。在某種程度上體現(xiàn)了公共服務(wù)改革發(fā)展的一般規(guī)律。以下三方面加以借鑒：（2）引入市場(chǎng)化管理方法要求政府在投融資方式上放開(kāi)管制，改變傳統(tǒng)的政府直接投資方式，創(chuàng)建新的投融資制度。（3）引入市場(chǎng)化管理方法還要求政府積極培育社會(huì)力量。因?yàn)檎苯犹峁┕卜?wù)的職能，需要不同的社會(huì)組織去承接完成。（一）從效率行政典范到民主行政典范（三）從只強(qiáng)調(diào)發(fā)揮政府的作用到強(qiáng)調(diào)發(fā)揮政（六）從中央集中權(quán)力到適度的地方分權(quán)非政府公共組織的概念和特征中國(guó)非政府公共組織的類型非政府公共組織的社會(huì)作用和政治作用公共企業(yè)在發(fā)展中存在的內(nèi)在局限我國(guó)事業(yè)單位目前存在的問(wèn)題及應(yīng)對(duì)舉措公共企業(yè)的涵義及其在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中的意義公共企業(yè)的改革和發(fā)展第一節(jié)非政府公共組織概述非政府公共組織，或直接稱“非政府組織”（No-GovernmentalOrganizations），是一類雖不具有政府所擁有的社會(huì)行政管轄權(quán)、但同樣以提供公共產(chǎn)品與服務(wù)而不是以營(yíng)利為主要目的組織。中國(guó)真正意義上的非政府公共組織，即獨(dú)立于政府與企業(yè)之外的不以營(yíng)利為主要目的的各類社會(huì)組織為數(shù)并不多。非政府公共組織區(qū)別于其他社會(huì)組織的特征主要有四個(gè)方面：一是從事的管理和服務(wù)活動(dòng)要具有公共性；二是從事的管理和服務(wù)活動(dòng)具有客觀性和公正性；三是參與公共管理活動(dòng)的范圍廣、領(lǐng)域?qū)挘凰氖菂⑴c公共管理活動(dòng)的形式將不斷變化，內(nèi)容也將更加豐富，以適應(yīng)高度專業(yè)化分工和社會(huì)化發(fā)展的要求。美國(guó)約翰-霍普金斯大學(xué)萊斯特·薩拉蒙（LesterSalamon）教授認(rèn)為，非政府公共組織具有7個(gè)基本特性：①組織性；②民間性；③非營(yíng)利性；④自治性；⑤志愿性；⑥非政治性；⑦非宗教性。現(xiàn)階段我國(guó)非政府公共組織可分為公共事業(yè)組織、公共企業(yè)組織、社會(huì)中介組織、社會(huì)團(tuán)體、民間自治組織和民辦非企業(yè)組織這幾種主要類型。包括事業(yè)單位和民辦非企業(yè)單位。2.公共企業(yè)組織指以公共利益最大化而不是以企業(yè)營(yíng)利最大化為基本目標(biāo)的一類特殊的企業(yè)組織，一般而言，政府通過(guò)投資或控股，對(duì)這類企業(yè)擁有不同程度的直接控制權(quán)。3.社會(huì)中介組織指那些介于政府與社會(huì)之間，參與社會(huì)管理，提供中介服務(wù)的各類社會(huì)組織。從整體上看，屬于社會(huì)的中間系統(tǒng)。它既不是政府的行政組織，更不是國(guó)家其他機(jī)關(guān)；不具有行政職能和行政權(quán)力，它的主要職責(zé)是為社會(huì)提供某種專門(mén)性服務(wù)。4.社會(huì)團(tuán)體指中國(guó)公民自愿組成，為實(shí)現(xiàn)會(huì)員共同意愿，按照其章程開(kāi)展活動(dòng)的非營(yíng)利性社會(huì)組織，包括各級(jí)工會(huì)、共青團(tuán)、婦聯(lián)、科協(xié)、工商聯(lián)、基金會(huì)、學(xué)術(shù)團(tuán)體、行業(yè)協(xié)會(huì)，還包括依法成立的由各種共同志愿和興趣組成的公益性社會(huì)組織。5.社會(huì)自治組織是在政府指導(dǎo)下，由基層群眾組成的“自我管理、自我教育、自我服務(wù)”的自治組織。具有依法成立和公益取向的特點(diǎn)，不僅要主動(dòng)為本轄區(qū)公眾提供公共服務(wù)、管理公共事務(wù)，還需完成政府委托的公共事務(wù)。（一）非政府公共組織的社會(huì)功用有6大功能：1.社會(huì)服務(wù)功能非政府公共組織的基本功能就是為社會(huì)服務(wù)，它主要為社會(huì)成員提供兩種服務(wù)，即中介服務(wù)和直接服務(wù)。2.社會(huì)溝通功能非政府公共組織通過(guò)溝通政府與企業(yè)、政府與社會(huì)、政府與市場(chǎng)，使社會(huì)在市場(chǎng)機(jī)制的作用下形成新的整合，從而發(fā)揮其橋梁和紐帶3.社會(huì)評(píng)價(jià)裁斷功能在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中，社會(huì)需要具有專業(yè)知識(shí)、專門(mén)設(shè)施的機(jī)構(gòu)對(duì)生產(chǎn)、消費(fèi)產(chǎn)品做出客觀、公正的評(píng)價(jià)，需要不受地域限制、當(dāng)事人可以自由選擇的公平獨(dú)立裁斷的組織，非政府公共組織能承擔(dān)這種評(píng)價(jià)、裁斷的職能。4.社會(huì)調(diào)節(jié)功能在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下，市場(chǎng)在資源配置中起主導(dǎo)作用。目前有許多非政府公共組織按市場(chǎng)規(guī)則在資源配置中起著重要的作用。5.社會(huì)協(xié)調(diào)代理功能在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，多元的利益格局需要有專門(mén)的機(jī)構(gòu)來(lái)協(xié)調(diào)，紛繁的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)事務(wù)需要有專門(mén)的機(jī)構(gòu)來(lái)代理，行業(yè)協(xié)會(huì)、同業(yè)公會(huì)、商會(huì)等非政府公共組織就承擔(dān)起社會(huì)協(xié)調(diào)、代理功能。6.倡導(dǎo)社會(huì)文明職能非政府公共組織所倡導(dǎo)的關(guān)心人類、堅(jiān)守人道主義精神及它所推崇的“我為人人，人人為我”的社會(huì)價(jià)值觀，具有提高公民素質(zhì)、倡導(dǎo)社會(huì)文明的積極作用。非政府公共組織發(fā)揮社會(huì)作用的主要途徑有兩類，即傳統(tǒng)途徑與現(xiàn)代途徑。（二）非政府公共組織的政治功用1.政府合法性的資源供給者“政府合法性”作為一種公共物品，只能由包括非政府公共組織在內(nèi)的社會(huì)提供，非政府公共組織是政府合法性資源的供給者之一。2.政府權(quán)力的監(jiān)督者個(gè)人只有結(jié)成有機(jī)的整體即社會(huì)組織，才有可能制衡擁有強(qiáng)權(quán)的政府。非政府公共組織為人們的自由結(jié)社提供了空間，從而成為制衡政府權(quán)力的重要社會(huì)力量。特點(diǎn)