論刑事管轄制度的改革與完善 摘要新《刑事訴訟法》對刑事訴訟制度做出了必要的修正，且對刑事案件管轄也進行了一些調(diào)整，但有關(guān)刑事案件管轄制度的規(guī)定還是存在不少問題和缺陷：在立案管轄上，存在侵占罪不應該屬于告訴才處理的案件范圍、沒必要將被害人有證據(jù)證明的輕微刑事案件獨自列出、公訴轉(zhuǎn)自訴案件實踐并不理想、對公安機關(guān)與國家安全機關(guān)的分工不清楚、對軍隊保衛(wèi)部門與監(jiān)獄偵查管轄權(quán)的說法不當、在人民檢察院的機動管轄權(quán)方面約束不合理等問題；在審判管轄上，級別管轄、地區(qū)管轄、指定管轄中都還有不少缺陷與問題，亟待改革與完善?！娟P(guān)鍵詞】：刑事案件；管轄制度；立案管轄；審判管轄；引言我國對《刑事訴訟法》進行了第二次修正。新《刑事訴訟法》在管轄制度方面有些新規(guī)定：一是調(diào)整了中級法院管轄的案件。該法修改后將其中的第20條規(guī)定的內(nèi)容增加了恐怖活動犯罪。反革命案件、外國人犯罪的刑事案件不再由中級人民法院管轄；二是增加了有關(guān)律師涉嫌犯罪的管轄。該法修改后在其第42條第2款的規(guī)定中明確了辯護人犯罪時，應當由辯護人受理案件的該案件偵查管轄機關(guān)之外的機關(guān)進行偵查；三是新增違法所得沒收財產(chǎn)案件的管轄。該法修改后其中第281條第1款規(guī)定，沒收違法所得的申請，由犯罪嫌疑人、被告人居住地或者犯罪地的中級人民法院組成合議庭進行審理。雖然這次《刑事訴訟法》修改對管轄制度做出了部分完善，但有關(guān)刑事案件管轄制度的規(guī)定沒有根本上的變化，還存在不少問題和不足，在刑事司法實踐中還可能會引發(fā)一些爭議。所以，筆者針對法律中的不明確規(guī)定和實踐中存在的相關(guān)問題，提出相應意見，以期改革和完善我國刑事案件管轄制度。一、刑事管轄制度概述（一）刑事管轄的概念刑事訴訟法上所說的管轄，是公、檢與法三機關(guān)在立案受理刑事案件以及法院在審理一審刑事案件上的分工。我國刑事訴訟法中的管轄指的是法律規(guī)定的公安機關(guān)、人民法院和人民檢察院等直接受理刑事案件因人民法院系統(tǒng)內(nèi)審判第一審刑事案件的職權(quán)范圍上的分工。[1]將刑事案件的管轄加以界定有非常重大的意義:第一，刑事案件管轄的規(guī)定，明確了公、檢、法等機關(guān)各自受理刑事案件的權(quán)限和職責，不僅利于它們依法行使自己的職責，防止互爭管轄或者相互推諉的現(xiàn)象發(fā)生，而且有助于增強它們的責任感，調(diào)動它們的積極性，確保訴訟活動的順利、有效進行；[2]第二，對公安司法機關(guān)的案件管轄范圍的界定，方便了機關(guān)團體、企事業(yè)單位和公民個人依照該范圍控告、檢舉犯罪。這既有利于單位和公民行使控告和檢舉的權(quán)利，充分調(diào)動了人民群眾與犯罪做斗爭的積極性，又有利于提高訴訟效率；第三，對刑事案件的管轄正確、合理地確定，確保了案件正確、及時的處理。﹙二﹚刑事管轄的種類刑事訴訟中的管轄具體包括兩種：第一，立案管轄，又稱“部門管轄”或“職能管轄”，指的是人民檢察院、人民法院和公安機關(guān)直接受理刑事案件范圍上的權(quán)限劃分；[1]第二，審判管轄，指的是人民法院審判第一審刑事案件的職權(quán)范圍，包括各級人民法院之間、普通人民法院之間與專門人民法院之間、以及同級人民法院之間，在審判第一審刑事案件上的權(quán)限劃分，刑事案件審判管轄分為級別管轄、地區(qū)管轄、指定管轄和專門管轄。[2]﹙三﹚刑事管轄的特色我國刑事管轄制度總體設計與我國刑事訴訟體制是相適應的。與國外刑事管轄制度比較，我國刑事管轄有以下幾個特點：1、我國刑事訴訟管轄不僅包括審判管轄，還包括立案管轄其中審判管轄分為級別管轄、地區(qū)管轄、指定管轄和專門管轄。而國外刑事訴訟中的管轄往往說的是審判管轄，通常包括級別管轄、地區(qū)管轄與專門管轄。由于國外對于刑事訴訟的理解僅限于以審判為中心的范疇，他們沒有類似我們的立案管轄的分工。不管是檢察機關(guān)的起訴活動還是偵查機關(guān)的偵查活動，都被他們看作為訴訟的準備，只有審判才算是實質(zhì)意義上的訴訟。從世界各主要國家的狀況看，主要從三個方面對級別管轄進行了劃分：一、根據(jù)法定刑兼按罪名對案件的級別管轄進行劃分，例如美、英、加三國；二、根據(jù)照法定刑劃分，例如德、法兩國；三、根據(jù)刑法條文劃分，例如東歐一些國家與前蘇聯(lián)。而我國在級別管轄方面，主要依據(jù)案件性質(zhì)、罪行的輕重和有可能判處的刑罰，社會影響大小和案件涉及方面的大小，及各人民法院在審判體系中的職責、地位和條件等進行了劃分。[2]從地區(qū)管轄上看，國外通常是將依據(jù)犯罪地來確定管轄。此外，罪犯被捉獲的地方和被告人常住地區(qū)的法院也可以管轄。各國普遍立法規(guī)定了合并管轄、指定管轄和移送管轄以解決管轄中的問題。我國在地區(qū)管轄方面采取兩項標準：一是以犯罪地為主、居住地為輔，二是以最初受理地為主、主要犯罪地為輔。[1]2、公訴案件與自訴案件在一定條件下可以相互轉(zhuǎn)化當被害人能夠證明被告人有侵犯自己人身財產(chǎn)的行為，在法律上也應該依法追究被告人的刑事責任，但是被害人提起公訴后，公安、檢察機關(guān)不去追究被告人責任時，被害人能夠通過啟動自訴程序來維護自身的合法權(quán)益。即被害人可以在滿足條件時將公訴案件轉(zhuǎn)化為自訴案件。3、當事人對刑事管轄沒有異議權(quán)或者選擇權(quán)關(guān)于當事人對刑事管轄的異議權(quán)或者選擇權(quán)，我國只是在《民事訴訟法》和《行政訴訟法》中作出了規(guī)定，《刑事訴訟法》中對這方面一直未涉及。由于國外刑事訴訟中的管轄一般是指審判管轄，與我國刑事訴訟有關(guān)管轄規(guī)定不同，因此，其有關(guān)管轄異議的規(guī)定也只存在于審判管轄，并且集中在地域管轄方面。二、立案管轄制度的缺陷與改革我國現(xiàn)行刑事立案管轄制度仍存在不少問題，需要進行改革與完善?，F(xiàn)提出問題并針對問題提出完善建議：（一）侵占罪不應該屬于告訴才處理的案件范圍第一，侵占罪的犯罪對象也可以是公共財產(chǎn)，我國刑法卻未將侵占罪規(guī)定為可以將其轉(zhuǎn)化為公訴案件，顯然不利于維護公共利益。當公共財產(chǎn)作為侵占罪的犯罪對象的時候，有可能會出現(xiàn)有起訴權(quán)的主體未積極行使訴權(quán)的情況，導致案件難以步入公訴程序。第二，遺忘物遭到侵占之時，被害人一般難以做出證明，在法庭上證實自己的訴求。然而行為人拒絕交出所侵占的他人財物是組成侵占罪的要素之一。既然是拒不交出，被告人一般不會承認自己侵占的事實，被害人無法證明被告人實際上侵占了他的財物。所以將侵占罪列為公訴案件而非告訴才處理，這樣更加有利于司法公正。（二）沒必要將被害人有證據(jù)證明的輕微刑事案件獨自列出現(xiàn)行法律增加這類案件的初衷在于保障被害人起訴的權(quán)利，其實，從保護被害人實體權(quán)利的需求上而言是沒有太大獨自列出來的必要的。此種類型的案件大多侵害的是個人的法益而非公共利益。所以，遇到這種狀況的時候若被害人認為沒有再控告的必要而偵查機關(guān)在此時按照職權(quán)進行控告的話，不利于節(jié)省司法資源而且很有給被害人造成二次傷害的可能。由此可見，這種案件的解決方式最好變?yōu)楦嬖V才處理。（三）公訴轉(zhuǎn)自訴案件實踐并不理想刑訴法中第204條第3款有關(guān)規(guī)定，不利于被害人的權(quán)利保障。案件從公訴轉(zhuǎn)為自訴以后，由被害人承擔控訴犯罪的舉證責任，被害人往往因證據(jù)不夠充足導致最終無法實現(xiàn)其實體權(quán)利。我們也可以從司法實踐中看到，由公訴轉(zhuǎn)為自訴的案件鮮有控訴以后訴求得以實現(xiàn)的例子。而且從另一個方面來講，公訴轉(zhuǎn)自訴的過程不利于節(jié)省司法資源，當公訴案件的程序走完以后，被害人對公安機關(guān)與檢察機關(guān)不追究被告人刑事責任的決定不服時，又開始自訴，這樣周而復始，大大增加了司法成本浪費了司法資源。對此，建議刑事訴訟法修改時可以撤銷公訴轉(zhuǎn)自訴案件這一規(guī)定，改而建立被害人司法審查申請制度，以便更好的保障被害人救濟權(quán)益，被害人不服檢察院存疑不起訴和酌定不起訴的，可以申請人民法院審查。[3]（四）對公安機關(guān)與國家安全機關(guān)的分工不清楚根據(jù)《國家安全法》第2條第2款之規(guī)定，對于危害國家安全的案件，國家安全機關(guān)與公安機關(guān)都享有偵查的權(quán)力。然而，到現(xiàn)在為止，除1983年9月全國人大常委會決定特務、間諜案件讓國家安全機關(guān)管轄外，還沒有任何一部法律或法規(guī)對以上兩個國家機關(guān)的職權(quán)范圍進行了界定。對此，可以按照該法第4條的有關(guān)規(guī)定可以做出如下調(diào)整：即資敵案作為戰(zhàn)爭時候的犯罪，與國家軍事利益密切聯(lián)系在一起，讓軍隊保衛(wèi)部門進行管轄；為境外竊取、刺探、收買、非法提供國家秘密、情報案、間諜案，讓國家安全機關(guān)管轄；其他危害國家安全的案件，將之分為：沒有境外背景的案件由公安機關(guān)管轄；擁有境外背景的案件由國家安全機關(guān)和公安機關(guān)互相合作偵查。（五）對軍隊保衛(wèi)部門與監(jiān)獄偵查管轄權(quán)的說法不當1998年7月中央軍委頒布的有關(guān)執(zhí)行刑事訴訟法的暫行規(guī)定第26條解釋了軍隊內(nèi)部發(fā)生的刑事案件的含義，即為軍內(nèi)人員犯罪案件和部隊營區(qū)內(nèi)發(fā)生的刑事案件。此種說法明顯不正確。第一，軍人犯罪案件可以由軍事法院直接受理。軍事檢察院對于軍人犯罪案件可以行使偵查權(quán)。第二，根據(jù)有關(guān)規(guī)范性文件的規(guī)定，地方公安機關(guān)、人民檢察院對部隊營區(qū)里發(fā)生的刑事案件與武警部隊人員犯罪的案件，可以行使偵查權(quán)。對此可以修改為：除武警非內(nèi)衛(wèi)部隊人員實施的犯罪案件外，由軍事法院、軍事檢察院或軍隊保衛(wèi)部門管轄軍人犯罪案件；由法院、檢察院、地方公安機關(guān)或國家安全機關(guān)管轄地方人員在部隊營區(qū)內(nèi)的犯罪案件。罪犯在監(jiān)獄內(nèi)犯罪時讓監(jiān)獄來管轄。2001年3月司法部發(fā)布的《獄內(nèi)刑事案件立案標準》將獄內(nèi)罪犯實施的煽動分裂國家、行賄等30種案件和其他必須偵查的案件都列入了監(jiān)獄的偵查管轄范圍。此做法與危害國家安全案件、行賄案件分別由國家安全機關(guān)或公安機關(guān)、人民檢察院管轄的有關(guān)規(guī)定沖突?？梢栽诖丝詈竺嬖黾右徊糠郑旱珜儆趪野踩珯C關(guān)、人民法院、人民檢察院管轄的除外。（六）在人民檢察院的機動管轄權(quán)方面約束不合理《高檢規(guī)則》第9條的規(guī)定其實削除了人民檢察院的機動管轄權(quán)。檢察機關(guān)行使職能時會受到很大限制。首先，立案監(jiān)督上，機動偵查權(quán)為針對目前人民檢察院監(jiān)督方式缺乏實際執(zhí)行力的補充措施。當公安機關(guān)應該立案卻沒有立案的時候，人民檢察院只是告知其立案。如果公安機關(guān)沒有依照執(zhí)行，拒絕立案，由于欠缺相關(guān)的法律依據(jù)，人民檢察院也不能對其進行懲罰。這表現(xiàn)了人民檢察院法律監(jiān)督的局限性。為獲得更佳的監(jiān)督效果，應該賦予檢察院直接的立案偵查權(quán)，當檢察院告知公安機關(guān)予以立案，其拒絕立案時，檢察院認為需要追究的，就可以不再經(jīng)過公安機關(guān)自己立案偵查。其次，公訴案件中，檢察機關(guān)認為案件需要再進一步偵查，并且讓其自身進行更加合適的，應當予以準許。最后，在瀆職犯罪偵查中，后罪構(gòu)成與否決定于前罪，所以開始應確定前罪是不是真實可靠。就比如說前罪是普通刑事案件，后罪是瀆職案件，這種情況便有牽連管轄問題。然而，在實踐中檢察機關(guān)根本無權(quán)對前罪進行偵查，所以常因前罪偵查不清，證據(jù)不足或者是難以定罪，后罪偵查就無法順利進行。所以，建議在適當?shù)臅r候給予檢察機關(guān)偵查前罪為瀆職犯罪的案件的權(quán)利。三、審判管轄制度的缺陷與改進(一)級別管轄我們可以看到，《刑事訴訟法》中有關(guān)級別管轄規(guī)定很多都是說“可能”判處有期或者無期徒刑。盡管說公、檢、法三機關(guān)互相合作，彼此間比較默契，但在案件是應該判處無期徒刑以上還是該判處有期徒刑以下這個量刑幅度問題上，人民法院與人民檢察院有時也會意見不一致。在司法實踐中，在面對這種認識分歧的時候通常是由人民法院與人民檢察院先互相協(xié)商一致后再行起訴、審判來解決的。僅僅一些協(xié)商不一致的案件，法院采取先讓基層法院在其量刑權(quán)限范圍內(nèi)判處被告人有期徒刑，等到判決生效以后再經(jīng)上一級人民法院依照審判監(jiān)督程序改判這種“曲線”的方式來解決。然而，實踐中這種處理方式似乎有欠妥當。第一，它一定程度上影響了正常的訴訟程序，這種通過非訴方法解決法院與檢察院的相關(guān)訴訟問題的法律分歧，使案件受到很多外界因素的影響，容易產(chǎn)生避開法律，沒有依法辦案的現(xiàn)象。第二，它有礙案件審理的公正性。這種非訴的協(xié)商形式本身就摻雜了不少人的因素，再加上固有的地域文化差異、及其執(zhí)法意識差異等多種原因的影響，無形中就使案件的辦理欠缺一致的標準，因而不利案件的公正處理。第三，它有違國家嚴肅懲罰犯罪的目的。人民法院都是基于事實認識清楚、證據(jù)確實充分而對被告人定罪量刑的。這種“曲線”的解決方法無疑是在事實認識清楚、證據(jù)確實充分的基礎上違反合理適用法律原理處理問題的理念。雖說案件最后還是要經(jīng)上一級法院提審改判，對懲罰犯罪這一結(jié)果無實質(zhì)影響，但它確實有礙人民法院的公正裁判和國家嚴肅懲罰犯罪的目的。所以，針對這種問題建議案件在步入訴訟程序以后，每一步都應依法進行，有關(guān)案件的一切法律問題都應通過訴訟程序來解決，盡力避免或者杜絕這種“曲線”解決爭議問題的辦案方式。要強化程序意識，《刑事訴訟法》更應對有關(guān)級別管轄加以明確規(guī)定，使公、檢、法三機關(guān)在辦案時有法可依。諸如此類的問題還有很多。比如《刑事訴訟法》第21條、第22條中有關(guān)“全省性”“全國性”的重大刑事案件的規(guī)定。對怎樣的案件才算是全省性重大刑事案件、怎樣的算是全國性重大刑事案件，立法并沒有進一步明確規(guī)定或者列舉出來，也沒有相關(guān)司法解釋對此做闡述。正因為管轄的授權(quán)太過靈活，導致了高級法院與最高法院一審管轄的任意性。一些在省內(nèi)造成不小影響的案件高級法院并沒有去管轄，同樣的，國內(nèi)影響重大的案件最高法院也并未管轄。由于管轄規(guī)定對它們?nèi)鄙偌s束力，級別越高的法院越是將其束之高閣。對遏制性質(zhì)極其惡劣的腐敗類大要案，在審判門檻上就已經(jīng)有失輕重。這不僅引發(fā)了現(xiàn)如今法治意識逐步增強的廣大人民以及全國人大代表的關(guān)注和不滿，而且對打擊和威懾重大犯罪份子也非常不利。[4]如果立法對于最高人民法院一審管轄的具體范圍能夠加以明確規(guī)定，毫無疑問最高法院依法的管轄公信力將有很大的提升。（二）地區(qū)管轄1、有關(guān)犯罪地與地域管轄覆蓋面問題。我國的刑事訴訟法對犯罪地沒有明確的限制性規(guī)定，但在最高人民法院的審判解釋里將犯罪地限制為“犯罪地是犯罪行為發(fā)生地”（財產(chǎn)犯罪除外）。[5]對犯罪地進行了縮小解釋，雖說解釋者的初衷或許是想讓犯罪地這一概念范圍更加明確以減少管轄權(quán)爭議，不想?yún)s適得其反，它與刑法中關(guān)于犯罪包括犯罪行為與犯罪結(jié)果的有關(guān)規(guī)定有沖突，無形中使刑事訴訟法刑事案件由犯罪地法院管轄的規(guī)定范圍變的更加模糊不清了，地域管轄有了缺陷，產(chǎn)生很多不必要的爭議。因為有的犯罪完成時，結(jié)果發(fā)生地與行為地一致，按照法律行為地為其犯罪地。但結(jié)果發(fā)生地與犯罪行為地不一致時（如：隔地犯），仍用犯罪行為地為犯罪地并以行為地法院管轄作標準的話，就似乎太牽強了。不夠機動靈活的管轄，在相關(guān)犯罪產(chǎn)生時，處理起來就很難應對。建議刑事訴訟法修改時，可以對犯罪地包括犯罪行為地和犯罪結(jié)果地加以明確，同時擴大地域管轄的覆蓋面，增設被告人被捕地、拘留地、案件破獲地法院的管轄權(quán)，使這類案件地域管轄免生爭議。再者，當前的犯罪跨區(qū)域性和流動性大大增強。特別是現(xiàn)在利用網(wǎng)絡和電話等方式進行詐騙等犯罪活動的案件越來越多，這其中的犯罪地就相當?shù)碾y以界定。不管從避免不必要的管轄權(quán)爭議方面來說，還是節(jié)省司法資源上講，處理這類案件都需要指定偵查、指定批捕、指定起訴和指定審判。所以對犯罪地的范疇進行明確規(guī)定是非常有必要的。例如：對于利用電話對不特定人進行詐騙的可以將被害人的財產(chǎn)損失地看作為犯罪地；對于利用網(wǎng)絡進行犯罪的可以將主要用于實施犯罪行為的網(wǎng)絡服務器所在網(wǎng)絡接入地、網(wǎng)絡建立者、管理者所在地、被侵入計算機系統(tǒng)及其管理者所在地，以及犯罪過程犯罪分子、被害人使用的計算機系統(tǒng)所在地等視為犯罪行為地，犯罪對象被侵害地、犯罪所得的實際取得地、藏匿地、轉(zhuǎn)移地、使用地、銷售地視為犯罪結(jié)果發(fā)生地。[6]對于有多個犯罪地的刑事案件，由最先受理案件的犯罪地人民法院管轄，在必要的時候可以移送到主要犯罪地人民法院管轄。2、我國船舶、航空器內(nèi)犯罪管轄問題。我國刑事訴訟法從制定到第二次修正，都沒有對這一有關(guān)我國司法主權(quán)的重大問題的具體管轄進行規(guī)定。盡管1998年6月最高人民法院的解釋對這一問題做了部分規(guī)定，但是我國作為成文法國家，這種重大法律問題由審判解釋來規(guī)定似乎欠妥當。所以建議在以后刑事訴訟法修改時在這一問題上應該作出明確具體的規(guī)定。（三）指定管轄刑事指定管轄制度設定的出發(fā)點是保障司法公正和效率，這一制度在實踐中確實發(fā)揮了一定的積極作用，但實際上，實踐過程中，因為制度不完善和執(zhí)行不當產(chǎn)生了不少問題：首先，指定管轄適用的任意性太大：（1）在指定程序的啟動上，法律對于哪種案件，哪些情況允許啟動指定程序來改變案件的管轄沒有做任何規(guī)定。最高人民法院以及最高人民檢察院的有關(guān)司法解釋、還有公安部的規(guī)章也只是表述為“必要時”或者“特殊情況”。在實踐中公、檢、法三機關(guān)常常各有會意，各有各的做法，缺乏行之有效的標準。（2）在程度程序處理中，由哪個機關(guān)指定，即是必須由上級機關(guān)指定還是也允許通過上級機關(guān)的相關(guān)部門指定缺少明確的規(guī)范。確定被指定主體的方式和程序、指定程序和手續(xù)也都不規(guī)范。（3）在確定管轄單位上，法律與司法解釋從未對改變管轄后案件的承接單位加以明確。其次，指定偵查管轄在法律上沒有明確的依據(jù)，公、檢、法三機關(guān)在指定管轄上不能進行有效的銜接，容易引起沖突。我國刑事訴訟法僅僅只對人民法院的指定管轄做了規(guī)定，對公安、檢察機關(guān)的偵查逮捕、公訴的指定管轄并未提及，即公安、檢察機關(guān)指定管轄欠缺法律依據(jù)。最后，公民的指定管轄申請權(quán)和管轄異議權(quán)沒有受到尊重，有違回避制度精神的狀況常常發(fā)生?，F(xiàn)在的指定管轄制度充滿了行政色彩。沒有當事人抗辯權(quán)，無反駁點，不可訴。無論是法律上還是司法解釋中都沒有設置任何公安司法機關(guān)的指定管轄當事人抗辯機制。當事人以及辯護律師的指定管轄申請權(quán)也常常得受不到尊重，欠缺切實可行的制度保障。在實踐中也普遍存在著承辦案件的公安司法機關(guān)應該回避實際卻沒有回避的情況，回避制度形同虛設。此次刑訴法的修改沒有調(diào)整有關(guān)指定管轄的規(guī)定，但我國刑事訴訟指定管轄制度還是需要進一步改革。建議可以進行司法解釋或由有關(guān)機關(guān)聯(lián)合發(fā)文解決以上問題。因此，相關(guān)司法文件應當注意幾點：1、對指定管轄的原則和適用范圍加以明確在立法上，要對指定管轄的相關(guān)原則和適用范圍有所界定，不但要做到程序法定原則，在啟動和適用指定管轄時謹慎認真，依法而行之，而且要堅持管轄便利原則，以便提升辦案效率、減少辦案成本。在實踐中，執(zhí)法辦案機關(guān)要做到依法公正辦案，自覺抵制誘惑，不被利益所驅(qū)使，堅決抵制為了強迫下級機關(guān)執(zhí)行其意思而行使指定管轄權(quán)的現(xiàn)象發(fā)生。2、對公檢法機關(guān)的指定管轄權(quán)及其法律效力加以明確為對司法資源進行優(yōu)化配置，要盡量避免在實踐中出現(xiàn)重復指定管轄或者相互推諉的現(xiàn)象。不僅要明確指定管轄在偵查、起訴和審判每個階段都是實踐必要的，而且要認可公檢法機關(guān)在它們自己的案件管轄及權(quán)限范圍內(nèi)，按照同一法律規(guī)則，都可以指定管轄，而且擁有同等的拘束力。3、建立管轄異議制度檢察機關(guān)應