(新)基層醫(yī)療服務(wù)能力研究報告基層醫(yī)療服務(wù)體系作為醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)網(wǎng)絡(luò)的“網(wǎng)底”，承擔(dān)著基本醫(yī)療、公共衛(wèi)生服務(wù)和健康管理的重要職能，其服務(wù)能力直接關(guān)系到居民健康水平提升和分級診療制度落實。近年來，隨著新一輪醫(yī)藥衛(wèi)生體制改革深化，基層醫(yī)療服務(wù)能力建設(shè)取得顯著成效，但在資源配置、人才隊伍、服務(wù)模式等方面仍存在結(jié)構(gòu)性矛盾。本研究通過系統(tǒng)分析當(dāng)前基層醫(yī)療服務(wù)能力的現(xiàn)狀特征、制約因素，結(jié)合典型地區(qū)實踐經(jīng)驗，提出針對性提升路徑。一、基層醫(yī)療服務(wù)能力建設(shè)的現(xiàn)狀特征（一）資源配置持續(xù)優(yōu)化，但區(qū)域差異顯著全國基層醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)數(shù)量已超過97萬個，實現(xiàn)街道、鄉(xiāng)鎮(zhèn)和行政村全覆蓋，80%以上的社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)中心和鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院達(dá)到國家基本標(biāo)準(zhǔn)。硬件設(shè)施顯著改善，2022年基層機(jī)構(gòu)萬元以上設(shè)備配置率較2015年提升42%，CT、超聲等中型設(shè)備在中心鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院逐步普及。但資源分布呈現(xiàn)“東高西低、城強鄉(xiāng)弱”特點，東部地區(qū)基層機(jī)構(gòu)診療設(shè)備達(dá)標(biāo)率比中西部高18個百分點，縣域內(nèi)優(yōu)質(zhì)資源集中于城關(guān)鎮(zhèn)，偏遠(yuǎn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院平均床位數(shù)不足20張。（二）人才隊伍規(guī)模擴(kuò)大，但結(jié)構(gòu)矛盾突出基層衛(wèi)生人員總數(shù)突破400萬人，較2012年增長35%，本科及以上學(xué)歷占比提升至28%。通過“農(nóng)村訂單定向醫(yī)學(xué)生”“全科醫(yī)生轉(zhuǎn)崗培訓(xùn)”等項目，全科醫(yī)生數(shù)量達(dá)到43萬人，每萬人口全科醫(yī)生數(shù)達(dá)3.08人。然而，人才短板依然明顯：高級職稱人員占比不足8%，低于醫(yī)院系統(tǒng)25個百分點；中西部地區(qū)村衛(wèi)生室人員中，45歲以上占比達(dá)61%，數(shù)字化技能掌握率不足30%；基層與上級醫(yī)院薪酬差距顯著，縣域內(nèi)基層醫(yī)生平均工資僅為縣級醫(yī)院的58%，導(dǎo)致人才“引不進(jìn)、留不住”現(xiàn)象普遍。（三）服務(wù)功能逐步拓展，但能力仍顯薄弱基層機(jī)構(gòu)診療量占比從2015年的51.4%提升至2022年的55.3%，家庭醫(yī)生簽約服務(wù)覆蓋全人群，重點人群簽約率達(dá)78%。慢性病管理能力顯著增強，高血壓、糖尿病規(guī)范管理率分別達(dá)72%和68%。但服務(wù)能力與群眾需求仍有差距：僅30%的鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院能開展二級手術(shù)，基層機(jī)構(gòu)檢驗項目平均不足100項，難以滿足常見病精準(zhǔn)診斷需求；中醫(yī)適宜技術(shù)開展率不足50%，公共衛(wèi)生服務(wù)與醫(yī)療服務(wù)融合度低，約40%的居民仍首選縣級醫(yī)院就診。（四）運行機(jī)制不斷創(chuàng)新，但協(xié)同效率不高“縣鄉(xiāng)一體化”“鄉(xiāng)村一體化”管理模式覆蓋60%的縣域，通過醫(yī)聯(lián)體建設(shè)，上級醫(yī)院下派專家年均服務(wù)基層超200萬人次。醫(yī)保支付方式改革持續(xù)推進(jìn)，70%的統(tǒng)籌地區(qū)實現(xiàn)基層門診按人頭付費。然而，協(xié)同機(jī)制仍需完善：縣域醫(yī)共體內(nèi)部資源調(diào)配存在行政壁壘，35%的鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院反映上級醫(yī)院技術(shù)支持“重形式輕實效”；家庭醫(yī)生簽約服務(wù)存在“簽而不約”現(xiàn)象，居民對簽約服務(wù)知曉率僅為62%；醫(yī)保差異化支付政策引導(dǎo)效果有限，基層門診報銷比例與縣級醫(yī)院差距不足15個百分點。二、基層醫(yī)療服務(wù)能力提升的制約因素（一）財政投入結(jié)構(gòu)性失衡盡管基層衛(wèi)生總費用年均增長10%，但占衛(wèi)生總費用比重長期維持在6%-8%，低于國際平均水平。投入結(jié)構(gòu)呈現(xiàn)“重硬件輕軟件”特征，設(shè)備購置支出占比達(dá)45%，而人員經(jīng)費占比不足30%，導(dǎo)致部分地區(qū)出現(xiàn)“設(shè)備閑置、人員短缺”現(xiàn)象。轉(zhuǎn)移支付制度不完善，中西部地區(qū)基層機(jī)構(gòu)人員支出中，財政補助占比不足50%，依賴業(yè)務(wù)收入彌補缺口，加劇逐利傾向。（二）人才培養(yǎng)使用機(jī)制不健全醫(yī)學(xué)教育與基層需求脫節(jié)，80%的醫(yī)學(xué)院校未開設(shè)全科醫(yī)學(xué)必修課程，基層定向培養(yǎng)生違約率達(dá)15%。職業(yè)發(fā)展通道狹窄，基層衛(wèi)生人員晉升高級職稱需與醫(yī)院人員競爭，通過率僅為醫(yī)院系統(tǒng)的1/3。激勵機(jī)制缺乏吸引力，績效工資總量核定偏低，且與服務(wù)數(shù)量、質(zhì)量掛鉤不緊密，部分地區(qū)仍存在“大鍋飯”現(xiàn)象。（三）服務(wù)模式轉(zhuǎn)型滯后傳統(tǒng)“坐堂行醫(yī)”模式難以適應(yīng)健康管理需求，基層機(jī)構(gòu)主動服務(wù)、連續(xù)服務(wù)能力不足，對高血壓、糖尿病等慢性病患者的隨訪干預(yù)有效性僅為53%。信息化支撐不足，電子健康檔案互聯(lián)互通率不足40%，遠(yuǎn)程會診設(shè)備使用率低于35%，數(shù)據(jù)孤島導(dǎo)致健康信息難以共享。醫(yī)防融合機(jī)制不健全，公共衛(wèi)生人員與臨床醫(yī)生分工協(xié)作不明確，慢性病早期篩查覆蓋率不足60%。（四）醫(yī)保與藥品政策協(xié)同不足基層藥品目錄品種數(shù)僅為縣級醫(yī)院的60%，部分慢性病常用藥、兒童用藥供應(yīng)短缺。帶量采購政策在基層落地緩慢，中選藥品配送到位率不足85%。醫(yī)保支付標(biāo)準(zhǔn)與基層服務(wù)能力不匹配，按項目付費仍占主導(dǎo)，難以激勵基層開展健康管理等價值醫(yī)療服務(wù)?；鶎俞t(yī)療服務(wù)價格調(diào)整滯后，體現(xiàn)醫(yī)務(wù)人員技術(shù)勞務(wù)價值的項目價格偏低，如普通門診診查費平均僅10元，低于成本補償水平。（五）居民信任度培育不足長期以來形成的“大病去醫(yī)院、小病也去醫(yī)院”就醫(yī)習(xí)慣難以短期內(nèi)改變，42%的居民認(rèn)為基層機(jī)構(gòu)“技術(shù)水平低、設(shè)備差”。部分基層機(jī)構(gòu)服務(wù)態(tài)度生硬、就醫(yī)環(huán)境簡陋，患者滿意度僅為76%，低于醫(yī)院系統(tǒng)10個百分點。健康素養(yǎng)水平制約基層首診，農(nóng)村地區(qū)居民健康素養(yǎng)達(dá)標(biāo)率僅為18%，對高血壓、糖尿病等疾病認(rèn)知不足，自我管理能力薄弱。三、提升基層醫(yī)療服務(wù)能力的實踐路徑（一）優(yōu)化資源配置，夯實硬件基礎(chǔ)1.實施基層醫(yī)療服務(wù)體系標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)工程，重點加強偏遠(yuǎn)地區(qū)、人口流失嚴(yán)重地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院和村衛(wèi)生室標(biāo)準(zhǔn)化改造，按照“填平補齊”原則，配置DR、超聲、全自動生化分析儀等基本設(shè)備，確保每個鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院具備開展常見病、多發(fā)病診療的設(shè)備條件。2.推進(jìn)縣域醫(yī)療資源整合，通過醫(yī)共體建設(shè)，將縣級醫(yī)院CT、磁共振等大型設(shè)備向基層開放共享，建立“基層檢查、上級診斷”的區(qū)域影像、檢驗中心，實現(xiàn)縣域內(nèi)檢查結(jié)果互認(rèn)，基層機(jī)構(gòu)檢驗項目擴(kuò)展至200項以上。3.加強信息化基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，統(tǒng)一規(guī)劃建設(shè)縣域衛(wèi)生健康信息平臺，實現(xiàn)電子健康檔案、電子病歷、檢驗檢查結(jié)果等數(shù)據(jù)互聯(lián)互通，推廣遠(yuǎn)程會診、智能輔助診斷系統(tǒng)，基層機(jī)構(gòu)遠(yuǎn)程會診覆蓋率達(dá)100%。（二）強化人才支撐，提升隊伍素質(zhì)1.改革醫(yī)學(xué)人才培養(yǎng)模式，擴(kuò)大農(nóng)村訂單定向醫(yī)學(xué)生培養(yǎng)規(guī)模，年招生量增加至1萬人，完善“入學(xué)減免學(xué)費、畢業(yè)定向就業(yè)、服務(wù)期內(nèi)享受特殊津貼”的激勵政策，違約率控制在5%以內(nèi)。2.建立基層衛(wèi)生人員“縣管鄉(xiāng)用、鄉(xiāng)聘村用”機(jī)制，由縣級衛(wèi)生健康部門統(tǒng)籌管理基層人員招聘、培訓(xùn)、考核，鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院負(fù)責(zé)村衛(wèi)生室人員聘用和考核，暢通職業(yè)發(fā)展通道。3.完善全科醫(yī)生激勵政策，基層全科醫(yī)生工資收入不低于當(dāng)?shù)乜h級醫(yī)院同等條件臨床醫(yī)生平均水平，設(shè)立全科醫(yī)生崗位津貼，對在偏遠(yuǎn)地區(qū)服務(wù)滿10年的全科醫(yī)生給予一次性獎勵。4.實施基層衛(wèi)生人員能力提升計劃，每年培訓(xùn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院骨干醫(yī)生5萬人次、村衛(wèi)生室人員10萬人次，重點加強常見病診療、慢性病管理、急診急救等實用技能培訓(xùn)，考核合格者授予相應(yīng)技術(shù)資格。（三）創(chuàng)新服務(wù)模式，增強服務(wù)能力1.全面推行家庭醫(yī)生簽約服務(wù)“三化”建設(shè)（服務(wù)團(tuán)隊專業(yè)化、簽約服務(wù)個性化、健康管理精細(xì)化），為簽約居民提供“基本醫(yī)療+基本公共衛(wèi)生+健康管理”綜合服務(wù)包，重點人群簽約服務(wù)覆蓋率達(dá)85%以上，續(xù)約率保持在80%以上。2.推廣“1+N”醫(yī)防融合服務(wù)模式，每個基層機(jī)構(gòu)設(shè)立1名公共衛(wèi)生醫(yī)師，牽頭組建包含臨床醫(yī)生、護(hù)士、鄉(xiāng)村醫(yī)生的服務(wù)團(tuán)隊，將慢性病管理、預(yù)防接種、健康教育等公共衛(wèi)生服務(wù)融入日常診療過程，實現(xiàn)“防治管”一體化。3.發(fā)展基層特色?？品?wù)，每個鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院至少建設(shè)1個特色?？疲ㄈ缣悄虿￠T診、康復(fù)理療科、中醫(yī)館等），通過上級醫(yī)院專科醫(yī)生幫扶、遠(yuǎn)程指導(dǎo)等方式，提升?？品?wù)能力，吸引患者就近就醫(yī)。4.開展基層智慧醫(yī)療服務(wù)，推廣“互聯(lián)網(wǎng)+家庭醫(yī)生簽約”“互聯(lián)網(wǎng)+慢性病管理”等服務(wù)模式，為行動不便老年人、慢性病患者提供在線咨詢、用藥指導(dǎo)、遠(yuǎn)程監(jiān)測等服務(wù)，年服務(wù)人次達(dá)簽約居民的30%以上。（四）深化機(jī)制改革，激發(fā)運行活力1.完善基層醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)補償機(jī)制，基層機(jī)構(gòu)人員經(jīng)費占比提高至60%以上，設(shè)備購置、維修改造等發(fā)展性支出由財政全額保障，禁止將業(yè)務(wù)收入與人員薪酬掛鉤。2.推進(jìn)縣域醫(yī)共體“三統(tǒng)一”管理（人事統(tǒng)一管理、財務(wù)統(tǒng)一核算、資源統(tǒng)一調(diào)配），上級醫(yī)院向基層機(jī)構(gòu)派出的專家納入基層績效考核，考核結(jié)果與職稱晉升、評優(yōu)評先掛鉤，確保每年下沉基層服務(wù)時間不少于6個月。3.深化醫(yī)保支付方式改革，擴(kuò)大基層門診按人頭付費試點范圍，實行“結(jié)余留用、超支分擔(dān)”，引導(dǎo)基層機(jī)構(gòu)主動開展健康管理。拉大基層與上級醫(yī)院報銷比例差距，基層門診報銷比例提高至70%以上，縣級醫(yī)院降低至55%以下，引導(dǎo)患者基層首診。4.完善藥品供應(yīng)保障機(jī)制，將基層藥品目錄品種數(shù)增加至1500種以上，與縣級醫(yī)院目錄基本銜接。建立“縣鄉(xiāng)村”一體化藥品配送機(jī)制，帶量采購中選藥品在基層配送到位率達(dá)95%以上，確保群眾用藥可及。（五）加強宣傳引導(dǎo)，提升居民信任1.開展基層醫(yī)療服務(wù)能力提升專項行動，通過媒體宣傳、社區(qū)講座、健康義診等形式，展示基層機(jī)構(gòu)服務(wù)環(huán)境改善、設(shè)備更新、人才引進(jìn)等成效，提高居民知曉率和信任度。2.組織“名醫(yī)下基層”活動，定期安排上級醫(yī)院專家到基層坐診、帶教，讓居民在家門口享受優(yōu)質(zhì)醫(yī)療服務(wù)，增強對基層機(jī)構(gòu)的信心。3.加強健康素養(yǎng)促進(jìn)行動，針對高血壓、糖尿病等慢性病防治知識，開展進(jìn)社區(qū)、進(jìn)家庭、進(jìn)學(xué)校宣傳教育，提高居民自我健康管理能力，引導(dǎo)科學(xué)就醫(yī)。4.建立基層醫(yī)療服務(wù)滿意度評價機(jī)制，定期開展患者滿意度調(diào)查，結(jié)果向社會公布，對滿意度高的基層機(jī)構(gòu)給予表彰獎勵，對滿意度低的限期整改。四、保障措施（一）加強組織領(lǐng)導(dǎo)將基層醫(yī)療服務(wù)能力提升納入地方政府績效考核體系，建立“省級統(tǒng)籌、市級協(xié)調(diào)、縣級落實”的工作機(jī)制，明確各級政府職責(zé)分工。衛(wèi)生健康、財政、人社、醫(yī)保等部門密切配合，制定年度工作計劃，定期開展督導(dǎo)檢查，確保各項政策措施落地見效。（二）加大財政投入建立穩(wěn)定的基層衛(wèi)生投入長效機(jī)制，基層衛(wèi)生總費用占衛(wèi)生總費用比重提高至10%以上，新增投入重點用于人才培養(yǎng)、能力建設(shè)和運行保障。中央財政加大對中西部地區(qū)、革命老區(qū)、少數(shù)民族地區(qū)基層衛(wèi)生轉(zhuǎn)移支付力度，地方財政根據(jù)實際情況增加配套資金。（三）強化監(jiān)督考核建立基層醫(yī)療服務(wù)能力評價指標(biāo)體系，從資源配置、人才隊伍、服務(wù)質(zhì)量、運行效率等方面進(jìn)行全面評價，評價結(jié)果作為財政補助、評優(yōu)評先的重要依據(jù)。引入第三方評估機(jī)構(gòu)，對基層機(jī)構(gòu)服務(wù)能力、群眾滿意度等進(jìn)行客觀評估，確保評價結(jié)果公平公正。（四）鼓勵社會參與引