內(nèi)容目錄TOC\o"1-2"\h\z\u引言 5財(cái)政政策：邁向功能性財(cái)政新范式 5功能性財(cái)政新范式 5央地之間權(quán)責(zé)優(yōu)化 加強(qiáng)預(yù)算債務(wù)管理 貨幣政策：全面推進(jìn)金融強(qiáng)國(guó)建設(shè) 18完善貨幣政策體系 加強(qiáng)宏觀審慎管理 建設(shè)強(qiáng)大資本市場(chǎng) 維護(hù)金融內(nèi)外平衡 風(fēng)險(xiǎn)提示 33圖表目錄圖1：政府財(cái)政赤字率預(yù)期目標(biāo)：% 7圖2：中央、地方財(cái)政赤字預(yù)期目標(biāo)、同比：億元% 7圖3：超長(zhǎng)期特別國(guó)債發(fā)行額預(yù)期目標(biāo)：萬(wàn)億元 8圖4：地方政府專項(xiàng)債發(fā)行額累計(jì)值：億元 8圖5：新能源乘用車當(dāng)月產(chǎn)量、占比：萬(wàn)輛% 9圖6：CPI、當(dāng)月同比：% 9圖7：社會(huì)消費(fèi)品零售總額當(dāng)月同比：% 9圖8：科學(xué)技術(shù)一般公共預(yù)算支出累計(jì)同比10圖9：民生類一般公共預(yù)算支出累計(jì)同比：% 12圖10：?jiǎn)挝籊DP能耗：噸標(biāo)準(zhǔn)/萬(wàn)元 13圖化石能源占能源消費(fèi)總量的比重：% 13圖12：中央、地方一般公共預(yù)算收入、占比：億元% 14圖13：中央、地方一般公共預(yù)算支出、占比：億元% 14圖14：地方財(cái)政收入主要構(gòu)成：億元% 15圖15：中央對(duì)地方轉(zhuǎn)移支付合計(jì)：億元 16圖16：地方政府一般債務(wù)余額、專項(xiàng)債務(wù)余額：億元 18圖17：地方政府隱性債務(wù)余額：萬(wàn)億元 18圖18：M1同比、同比、社融同比、中債國(guó)債到期收益-10年20MLF-1LPR-1LPR-5.................................................................................................................................20圖20：科創(chuàng)板、北交所公司家數(shù)：家 21圖21：證券公司承銷科技創(chuàng)新債券規(guī)模：億元 21圖22：金融機(jī)構(gòu)綠色貸款余額、同比：億元% 22圖23：證券公司承銷綠色債券規(guī)模：億元 22圖24：金融機(jī)構(gòu)小微企業(yè)（普惠）貸款余額、同比：億元% 23圖25：普惠小微授信戶數(shù)、同比：萬(wàn)戶% 23圖26：城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)期末參保數(shù)、同比：萬(wàn)人% 24圖27：基金管理公司養(yǎng)老金資產(chǎn)總規(guī)模、產(chǎn)品總數(shù)量：萬(wàn)億元、只 24圖28：第三方支付市場(chǎng)規(guī)模、同比：萬(wàn)億元% 25圖29：網(wǎng)絡(luò)購(gòu)物用戶規(guī)模、同比：億人% 25圖30：科技創(chuàng)新、設(shè)備更新改造、支持煤炭清潔高效利用再貸款余額：億元 26圖31：支小、支農(nóng)再貸款額度：億元 26圖32：商業(yè)銀行凈息差：% 27圖33：政府、非金融企業(yè)、居民部門杠桿率：% 27圖34：商品房銷售面積累計(jì)值：萬(wàn)平方米 27圖35：70個(gè)大中城市房屋銷售價(jià)格指數(shù)同比：% 27圖36：股票投資者數(shù)量：萬(wàn)戶 28圖37：股票總市值：億元 28圖38：現(xiàn)金分紅總額（已宣告，回購(gòu)：億元 29圖39：直接融資規(guī)模、占比：億元% 30圖40：十四五以來(lái)各行業(yè)融資總額：億元 30圖41：美元兌人民幣、歐元兌人民幣：元 31圖42：中美10年期國(guó)債到期收益率利差31圖43：南向、北向季度期間合計(jì)買賣總額：億元 31圖44：外匯儲(chǔ)備：億元 31表1：財(cái)政政策相關(guān)表述：向功能性財(cái)政政策演進(jìn) 6表2：稅收改革相關(guān)表述 15表3：轉(zhuǎn)移支付相關(guān)表述 16表4：貨幣政策相關(guān)表述：向價(jià)格型貨幣政策演進(jìn) 19表5：中國(guó)人民銀行簽署雙邊本幣互換協(xié)議情況（截至2025年9月30日） 32引言2025年10月28日，黨的二十屆四中全會(huì)審議通過(guò)的《中共中央關(guān)于制定國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十五個(gè)五年規(guī)劃的建議》（以下簡(jiǎn)稱《建議》）正式發(fā)布，《建議》深入分析國(guó)內(nèi)外形勢(shì)，為未來(lái)五年我國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展指明了方向。十五五時(shí)期是我國(guó)全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國(guó)家、向第二個(gè)百年奮斗目標(biāo)進(jìn)軍的關(guān)鍵五年，具有承前啟后的重要意義。面對(duì)深刻變化的國(guó)內(nèi)外發(fā)展環(huán)境，財(cái)政政策與貨幣政策作為國(guó)家宏觀調(diào)控的兩大核心工具，其戰(zhàn)略定位、政策框架與實(shí)施路徑將對(duì)我國(guó)經(jīng)濟(jì)的高質(zhì)量發(fā)展產(chǎn)生深遠(yuǎn)影響。近期，《〈中共中央關(guān)于制定國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十五個(gè)五年規(guī)劃的建議〉輔導(dǎo)讀本》中刊登了財(cái)政部部長(zhǎng)藍(lán)佛安題為《發(fā)揮積極財(cái)政政策作用》的署名文章和中國(guó)人民銀行行長(zhǎng)潘功勝題為《構(gòu)建科學(xué)穩(wěn)健的貨幣政策體系和覆蓋全面的宏觀審慎管理體系》的署名文章，對(duì)我國(guó)財(cái)政政策和貨幣政策的發(fā)展，提出了系統(tǒng)性、建設(shè)性的意見(jiàn)。基于此，本報(bào)告將圍繞《建議》及相關(guān)權(quán)威解讀，對(duì)十五五時(shí)期財(cái)政政策與貨幣政策的演進(jìn)方向、實(shí)施路徑與深層邏輯進(jìn)行剖析。十五五時(shí)期是我國(guó)現(xiàn)代化建設(shè)進(jìn)程中的關(guān)鍵階段，財(cái)政政策作為國(guó)家治理的基礎(chǔ)和重要支柱，其角色與功能將發(fā)生深刻轉(zhuǎn)變。傳統(tǒng)上，財(cái)政政策通過(guò)擴(kuò)大或收縮總需求來(lái)平抑經(jīng)濟(jì)波動(dòng)、調(diào)節(jié)收入分配。面對(duì)國(guó)內(nèi)社會(huì)主要矛盾變化與國(guó)際環(huán)境深刻變革，十五五期間，財(cái)政政策或超越短期平衡思維，向服務(wù)國(guó)家戰(zhàn)略全局的功能性財(cái)政新范式演進(jìn)。這一轉(zhuǎn)型不僅體現(xiàn)為政策目標(biāo)的拓展與深化，更貫穿于財(cái)政政策的框架設(shè)計(jì)、工具創(chuàng)新、投向優(yōu)化與實(shí)施路徑的全過(guò)程，形成系統(tǒng)而科學(xué)的財(cái)政政策體系。功能性財(cái)政新范式《建議》提出‘十五五’時(shí)期經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展…堅(jiān)持有效市場(chǎng)和有為政府相結(jié)合近年來(lái)我國(guó)發(fā)展環(huán)境面臨大國(guó)博弈加劇、內(nèi)需不足、新舊動(dòng)能轉(zhuǎn)換等多重挑戰(zhàn)，為進(jìn)一步發(fā)揮有為政府的作用，我國(guó)財(cái)政政策將不再局限于傳統(tǒng)的經(jīng)濟(jì)總量調(diào)節(jié)，更將服務(wù)于國(guó)家重大戰(zhàn)略實(shí)施與現(xiàn)代化建設(shè)全局，強(qiáng)化前瞻性與戰(zhàn)略性，主動(dòng)塑造發(fā)展環(huán)境，在推動(dòng)科技創(chuàng)新、建設(shè)現(xiàn)代化產(chǎn)業(yè)體系、加強(qiáng)民生保障、加快綠色轉(zhuǎn)型等長(zhǎng)遠(yuǎn)領(lǐng)域進(jìn)行系統(tǒng)性、持續(xù)性投入。預(yù)計(jì)十五五期間，財(cái)政政策將呈現(xiàn)力度提升、工具創(chuàng)新與引導(dǎo)功能三大特征。表1：財(cái)政政策相關(guān)表述：向功能性財(cái)政政策演進(jìn)時(shí)間文件/文章具體內(nèi)容一、功能性財(cái)政新范式：強(qiáng)化國(guó)家重大戰(zhàn)略任務(wù)和基本民生財(cái)力保障。深入實(shí)施提振消費(fèi)專項(xiàng)行動(dòng)。統(tǒng)籌促就業(yè)、增收入、穩(wěn)預(yù)期，合理提高公共《中共中央關(guān)于制服務(wù)支出占財(cái)政支出比重，增強(qiáng)居民消費(fèi)能力。落實(shí)促進(jìn)綠色低碳發(fā)展的財(cái)稅、金融、投資、價(jià)格、科技、環(huán)保政策。強(qiáng)化國(guó)家發(fā)展規(guī)劃戰(zhàn)略導(dǎo)向作用，加強(qiáng)財(cái)政、貨幣政策協(xié)同促進(jìn)形成更多2025年10月定國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十五個(gè)五年由內(nèi)需主導(dǎo)、消費(fèi)拉動(dòng)、內(nèi)生增長(zhǎng)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式。二、央地之間權(quán)責(zé)優(yōu)化：規(guī)劃的建議》（1）完善地方稅、直接稅體系，健全經(jīng)營(yíng)所得、資本所得、財(cái)產(chǎn)所得稅收政策，規(guī)范稅收優(yōu)惠政策，保持合理的宏觀稅負(fù)水平。（2）適當(dāng)加強(qiáng)中央事權(quán)、提高中央財(cái)政支出比重。增加地方自主財(cái)力。三、加強(qiáng)預(yù)算債務(wù)管理優(yōu)化財(cái)政支出結(jié)構(gòu)，加強(qiáng)預(yù)算績(jī)效管理。加強(qiáng)財(cái)會(huì)監(jiān)督。加快構(gòu)建同高質(zhì)量發(fā)展相適應(yīng)的政府債務(wù)管理長(zhǎng)效機(jī)制。一、提高財(cái)政政策效能、財(cái)政宏觀調(diào)控能力和財(cái)政科學(xué)管理水平：堅(jiān)持黨中央當(dāng)家理財(cái)，把黨的全面領(lǐng)導(dǎo)貫穿財(cái)政工作全過(guò)程各方面。堅(jiān)持財(cái)政政策民生導(dǎo)向，推動(dòng)更多資金資源投資于人、服務(wù)民生。堅(jiān)持科學(xué)把握財(cái)政宏觀調(diào)控邊界，促進(jìn)有效市場(chǎng)和有為政府更好結(jié)合。堅(jiān)持將暢通國(guó)內(nèi)大循環(huán)放在突出位置，聚焦卡點(diǎn)堵點(diǎn)精準(zhǔn)施策。堅(jiān)持統(tǒng)籌發(fā)展和安全，以財(cái)政高效能治理促進(jìn)高質(zhì)量發(fā)展和高水平安全良性2025年10月財(cái)政部部長(zhǎng)藍(lán)佛安署名文章《發(fā)揮積極財(cái)政政策作用》互動(dòng)。（6）堅(jiān)持小錢小氣、大錢大方，不斷提升財(cái)政政策效能和資金使用效益。二、更高質(zhì)量謀劃實(shí)施財(cái)政政策，更高效能加強(qiáng)財(cái)政宏觀調(diào)控，更高水平推進(jìn)財(cái)政管理監(jiān)督：全方位擴(kuò)大國(guó)內(nèi)需求，支持建設(shè)強(qiáng)大國(guó)內(nèi)市場(chǎng)。支持高水平科技自立自強(qiáng)，促進(jìn)新質(zhì)生產(chǎn)力加快發(fā)展。在高質(zhì)量發(fā)展中切實(shí)保障和改善民生，持續(xù)增進(jìn)民生福祉。扎實(shí)推進(jìn)城鄉(xiāng)區(qū)域融合發(fā)展，拓展現(xiàn)代化發(fā)展空間。以深化改革、加強(qiáng)監(jiān)管推進(jìn)財(cái)政科學(xué)管理，不斷提升財(cái)政治理效能。切實(shí)防范化解地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，推動(dòng)財(cái)政可持續(xù)發(fā)展。華社，券商中財(cái)政力度提升藍(lán)佛安部長(zhǎng)的文章提出合理確定赤字率，保持足夠政策力度當(dāng)前我國(guó)經(jīng)濟(jì)面臨有效需求不足、社會(huì)預(yù)期偏弱等問(wèn)題，同時(shí)需要為科技創(chuàng)新、產(chǎn)業(yè)升級(jí)、綠色轉(zhuǎn)型等重大戰(zhàn)略任務(wù)提供堅(jiān)實(shí)的資金保障。提出保持足夠政策力度，意在明確釋放積極財(cái)政政策將持續(xù)發(fā)力、避免過(guò)早退出的信號(hào)，通過(guò)中央財(cái)政加杠桿來(lái)對(duì)沖經(jīng)濟(jì)下行壓力，穩(wěn)定宏觀經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)預(yù)期，并為結(jié)構(gòu)性改革創(chuàng)造有利的宏觀環(huán)境。財(cái)政赤字率的適度提升與結(jié)構(gòu)優(yōu)化，體現(xiàn)了宏觀政策逆周期調(diào)節(jié)力度的加大，強(qiáng)化了中央在跨周期設(shè)計(jì)與國(guó)家戰(zhàn)略投入中的主導(dǎo)作用。2025年我國(guó)政府預(yù)期目標(biāo)財(cái)政赤字4%20243%1個(gè)百分點(diǎn)，呈上行趨勢(shì)。2025年中央財(cái)政赤字預(yù)期目4.8620248000億元，2024圖1：政府財(cái)政赤字率預(yù)期目標(biāo)：% 圖2：中央、地方財(cái)政赤字預(yù)期目標(biāo)、同比：億元、%

政府財(cái)政赤字率預(yù)期目標(biāo)

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中央財(cái)政赤字預(yù)期目標(biāo) 地方財(cái)政赤字預(yù)期目中央同比（右軸） 地方同比（右軸）0%預(yù)計(jì)十五五期間，目標(biāo)赤字率或不再局限于傳統(tǒng)的閾值，政府債務(wù)規(guī)模特別是中央債務(wù)將繼續(xù)適度擴(kuò)張，發(fā)揮中央在跨區(qū)域重大項(xiàng)目與全國(guó)性公共服務(wù)供給中的主導(dǎo)作用，支持國(guó)家重大戰(zhàn)略的實(shí)施。但財(cái)政擴(kuò)張將以在發(fā)展中維持可持續(xù)性為原則，通過(guò)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)做大分母、優(yōu)化債務(wù)結(jié)構(gòu)，并配合預(yù)算績(jī)效管理和債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)機(jī)制，確保財(cái)政資源投向精準(zhǔn)、效率提升，防范系統(tǒng)性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。加大工具創(chuàng)新藍(lán)佛安部長(zhǎng)的文章提出注重以改革的思路創(chuàng)新調(diào)控工具傳統(tǒng)財(cái)政工具在應(yīng)對(duì)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型、引導(dǎo)社會(huì)資本、提高資金使用效率等方面存在局限性。強(qiáng)調(diào)以改革的思路創(chuàng)新調(diào)控工具，旨在推動(dòng)財(cái)政政策從單純的總量擴(kuò)張轉(zhuǎn)向更多依靠市場(chǎng)化、精準(zhǔn)化的機(jī)制設(shè)計(jì)，有助于更有效地撬動(dòng)和引導(dǎo)社會(huì)資本流向國(guó)家戰(zhàn)略領(lǐng)域，加強(qiáng)財(cái)政政策工具與貨幣政策的協(xié)調(diào)與配合，通過(guò)財(cái)政與金融兩個(gè)手段提升財(cái)政資金的乘數(shù)效應(yīng)和使用效益，實(shí)現(xiàn)四兩撥千斤的政策目標(biāo)。20251.3130%。96.4995.0229.27%。這些工具的擴(kuò)容與提速，反映了財(cái)政政策在支持國(guó)家重大戰(zhàn)略和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方面的持續(xù)加力，有助于增強(qiáng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的韌性和可持續(xù)性。圖3：超長(zhǎng)期特別國(guó)債發(fā)行額預(yù)期目標(biāo)：萬(wàn)億元 圖4：地方政府專項(xiàng)債發(fā)行額累計(jì)值：億元1.41.21.00.80.60.40.20.0

超長(zhǎng)期特別國(guó)債發(fā)行額預(yù)期目標(biāo)

2024 60,00040,00020,00001月2月3月4月5月6月7月8月9月10月11月12月預(yù)計(jì)十五五期間，超長(zhǎng)期特別國(guó)債將繼續(xù)聚焦于重大戰(zhàn)略、重點(diǎn)安全與新基建、新型城鎮(zhèn)化等長(zhǎng)期項(xiàng)目，為國(guó)家長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展奠定基礎(chǔ)。地方政府專項(xiàng)債將繼續(xù)保持積極態(tài)勢(shì)，更加注重使用效能，其存量土地收儲(chǔ)功能將與城中村改造、存量商品房去庫(kù)存深度結(jié)合，成為加快構(gòu)建房地產(chǎn)發(fā)展新模式與穩(wěn)定地方財(cái)政平衡的重要抓手。除超長(zhǎng)期國(guó)債之外，財(cái)政貼息、政府采購(gòu)、政府投資基金、國(guó)有資本預(yù)算等市場(chǎng)化用。因此，在我國(guó)推動(dòng)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的新階段，財(cái)政政策以及準(zhǔn)財(cái)政政策工具與手段也在不斷創(chuàng)新與拓寬，財(cái)政能夠調(diào)動(dòng)與整合的資源也不僅僅局限于財(cái)政預(yù)算收支范圍之內(nèi)，這是功能性財(cái)政的最重要特征。強(qiáng)化引導(dǎo)功能《建議》提出強(qiáng)化國(guó)家重大戰(zhàn)略任務(wù)和基本民生財(cái)力保障隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段與主要矛盾的轉(zhuǎn)變，財(cái)政政策的導(dǎo)向正發(fā)生深刻變革，逐步從過(guò)去側(cè)重于投資于物更多轉(zhuǎn)向投資于人與提升發(fā)展質(zhì)量，著力于解決經(jīng)濟(jì)發(fā)展的深層次問(wèn)題：聚焦擴(kuò)大內(nèi)需，激活經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的內(nèi)生動(dòng)力；強(qiáng)化科技創(chuàng)新，塑造國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)新優(yōu)勢(shì)；保障民生福祉，實(shí)現(xiàn)發(fā)展成果共享并穩(wěn)定社會(huì)預(yù)期；推動(dòng)綠色轉(zhuǎn)型，謀求可持續(xù)的長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展，四大戰(zhàn)略方向共同構(gòu)成了功能性財(cái)政新范式的核心內(nèi)容。在擴(kuò)大內(nèi)需方面，《建議》提出強(qiáng)大國(guó)內(nèi)市場(chǎng)是中國(guó)式現(xiàn)代化的戰(zhàn)略依托面對(duì)復(fù)雜嚴(yán)峻的外部環(huán)境和國(guó)內(nèi)大循環(huán)存在的堵點(diǎn)，將強(qiáng)大國(guó)內(nèi)市場(chǎng)視為中國(guó)式現(xiàn)代化的戰(zhàn)略依托，意味著政策重心將從深度依賴外需和外向型增長(zhǎng)，轉(zhuǎn)向更多依靠?jī)?nèi)需驅(qū)動(dòng)和內(nèi)源性增長(zhǎng)。這要求財(cái)政政策在促進(jìn)消費(fèi)、增加居民可支配收入、改善社會(huì)預(yù)期等方面發(fā)揮更基礎(chǔ)性的作用，夯實(shí)經(jīng)濟(jì)長(zhǎng)期健康發(fā)展的內(nèi)需基礎(chǔ)。以新能源汽車產(chǎn)業(yè)為例，20236月，財(cái)政部、稅務(wù)總局、工業(yè)和信息化部聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于延續(xù)和優(yōu)化新能源汽車車輛購(gòu)置稅減免政策的公告》提出：對(duì)購(gòu)置日期在2024年1月1日至2025年12月31日期間的新能源汽車免征車輛購(gòu)置稅，其中，每輛新能源乘用車免稅額不超過(guò)3萬(wàn)元；對(duì)購(gòu)置日期在2026年1月1日至2027年12月31日期間的新能源汽車減半征收車輛購(gòu)置稅，其中，每輛新能源乘用車減稅額不超過(guò)1.5萬(wàn)元。新能源汽車購(gòu)置稅減免政策的延續(xù)與優(yōu)化，顯著激發(fā)了市場(chǎng)消費(fèi)潛力。2025年10月，新能源乘用車當(dāng)月產(chǎn)量為165.7萬(wàn)輛，較2023年6月的73.6萬(wàn)輛，增長(zhǎng)125.14%；55.33%2023633.17%22.2個(gè)百分點(diǎn)。這一政策的有效實(shí)施，不僅推動(dòng)了新能源汽車產(chǎn)業(yè)的快速發(fā)展，也為我國(guó)汽車產(chǎn)業(yè)綠色轉(zhuǎn)型和消費(fèi)結(jié)構(gòu)升級(jí)提供了有力支撐。圖5：新能源乘用車當(dāng)月產(chǎn)量、占比：萬(wàn)輛、%新能源乘用車當(dāng)月產(chǎn)量 新能源乘用車當(dāng)月產(chǎn)量比（軸

0.00%面對(duì)CPI與CPI3000202510CPI由負(fù)轉(zhuǎn)正。這些措施表明，財(cái)政政策正通過(guò)多渠道增加居民收入、優(yōu)化消費(fèi)環(huán)境，有效增強(qiáng)居民消費(fèi)信心，為內(nèi)需復(fù)蘇注入動(dòng)力。圖6：、PPI當(dāng)月同比：% 圖7：社會(huì)消費(fèi)品零售總額當(dāng)月同比：%CPI當(dāng)月同比 PPI當(dāng)月比

-2.0%-4.0%-6.0%

社會(huì)消費(fèi)品零售總額當(dāng)月同比預(yù)計(jì)十五五期間，財(cái)政政策將把擴(kuò)大內(nèi)需作為戰(zhàn)略基點(diǎn)，通過(guò)多渠道增加居民收入、優(yōu)化分配結(jié)構(gòu)，持續(xù)釋放消費(fèi)潛力；延續(xù)和優(yōu)化車輛購(gòu)置稅減免等定向消費(fèi)補(bǔ)貼政策，擴(kuò)大消費(fèi)品以舊換新覆蓋范圍，并探索發(fā)放數(shù)字消費(fèi)券等新型工具；加大社會(huì)保障和轉(zhuǎn)移支付力度，改善居民消費(fèi)預(yù)期。同時(shí)，支持線上線下消費(fèi)深度融合，培育智能家居、文娛旅游、國(guó)貨潮品等新的消費(fèi)增長(zhǎng)點(diǎn)，推動(dòng)形成供需互促、暢通高效的國(guó)內(nèi)大循環(huán)。在科技創(chuàng)新方面，《建議》提出加快高水平科技自立自強(qiáng)，引領(lǐng)發(fā)展新質(zhì)生產(chǎn)力當(dāng)前全球科技競(jìng)爭(zhēng)加劇，關(guān)鍵核心技術(shù)卡脖子風(fēng)險(xiǎn)，已成為影響國(guó)家發(fā)展和安全的戰(zhàn)略問(wèn)題。提出加快高水平科技自立自強(qiáng)，是應(yīng)對(duì)國(guó)際科技博弈、掌握發(fā)展主動(dòng)權(quán)的必然選擇。將其與引領(lǐng)發(fā)展新質(zhì)生產(chǎn)力相結(jié)合，表明科技創(chuàng)新不僅是破解安全困境的手段，更是驅(qū)動(dòng)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級(jí)、塑造新發(fā)展優(yōu)勢(shì)的核心動(dòng)能。2025年5月，科技部、中國(guó)人民銀行、金融監(jiān)管總局、中國(guó)證監(jiān)會(huì)、國(guó)家發(fā)展改革委、財(cái)政部、國(guó)務(wù)院國(guó)資委聯(lián)合發(fā)布《加快構(gòu)建科技金融體制，有力支撐高水平科技自立自強(qiáng)的若干政策舉措》提出：加強(qiáng)財(cái)政政策對(duì)科技金融的引導(dǎo)和支持發(fā)揮財(cái)稅政策作用，撬動(dòng)更多金融資源支持科技創(chuàng)新。創(chuàng)新財(cái)政科技投入方式，用好用足現(xiàn)有的貸款貼息、保險(xiǎn)補(bǔ)貼、風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償?shù)日撸С制髽I(yè)科技創(chuàng)新。充分發(fā)揮政府投資基金績(jī)效評(píng)價(jià)作用，引導(dǎo)基金投早、投小、投長(zhǎng)期、投硬科技。實(shí)施科技創(chuàng)新專項(xiàng)擔(dān)保計(jì)劃，有效發(fā)揮政府性融資擔(dān)保體系作用。落實(shí)好天使投資、創(chuàng)業(yè)投資相關(guān)稅收政策，引導(dǎo)社會(huì)資本更多投向科技創(chuàng)新。2025年9年初以來(lái)的增長(zhǎng)態(tài)勢(shì)。這一趨勢(shì)體現(xiàn)了財(cái)政政策在支持基礎(chǔ)研究、關(guān)鍵技術(shù)攻關(guān)和科技型中小企業(yè)發(fā)展方面的堅(jiān)定導(dǎo)向，為構(gòu)建現(xiàn)代化產(chǎn)業(yè)體系奠定了堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。圖8：科學(xué)技術(shù)一般公共預(yù)算支出累計(jì)同比：%30.0%

科學(xué)技術(shù)一般公共預(yù)算支出累計(jì)同比20.0%10.0%預(yù)計(jì)十五五期間，財(cái)政資源將更加注重對(duì)科技創(chuàng)新的系統(tǒng)支持和戰(zhàn)略引導(dǎo)，進(jìn)一步向基礎(chǔ)研究、應(yīng)用基礎(chǔ)研究和關(guān)鍵核心技術(shù)攻關(guān)聚焦，構(gòu)建與科技自立自強(qiáng)相適應(yīng)的投入機(jī)制；通過(guò)完善中央財(cái)政科技經(jīng)費(fèi)分配，綜合運(yùn)用稅收優(yōu)惠、政府采購(gòu)、政府投資基金等工具，引導(dǎo)社會(huì)資本投向早期科創(chuàng)企業(yè)，強(qiáng)化企業(yè)創(chuàng)新主體地位，推動(dòng)科技—產(chǎn)業(yè)—金融良性循環(huán)，助力新質(zhì)生產(chǎn)力加快形成。在民生保障方面，《建議》提出注重在發(fā)展中保障和改善民生，在滿足民生需求中拓展發(fā)展空間加大直達(dá)消費(fèi)者的普惠政策力度，增加政府資金用于民生保障支出未來(lái)，保障和改善民生將不再是單向的財(cái)政支出負(fù)擔(dān)，而是能夠通過(guò)提升人力資本質(zhì)量、穩(wěn)定居民預(yù)期、釋放消費(fèi)潛力來(lái)直接創(chuàng)造有效需求、拓展經(jīng)濟(jì)發(fā)展新空間的重要途徑。通過(guò)推動(dòng)財(cái)政支出從投資于物更多轉(zhuǎn)向投資于人，在高質(zhì)量發(fā)展中促進(jìn)共同富裕，形成民生改善與內(nèi)需擴(kuò)大相互促進(jìn)的良性循環(huán)。2025年3月，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于進(jìn)一步保障和改善民生，著力解決群眾急難愁盼的意見(jiàn)》提出：實(shí)施基礎(chǔ)教育擴(kuò)優(yōu)提質(zhì)行動(dòng)計(jì)劃，通過(guò)挖潛擴(kuò)容擴(kuò)大現(xiàn)有優(yōu)質(zhì)中小學(xué)校、公辦幼兒園學(xué)位供給，將義務(wù)教育基礎(chǔ)薄弱學(xué)校納入優(yōu)質(zhì)學(xué)校集團(tuán)化辦學(xué)或托管幫扶。強(qiáng)化社會(huì)保險(xiǎn)在社會(huì)保障體系中的主體作用，健全靈活就業(yè)人員、農(nóng)民工、新就業(yè)形態(tài)人員社會(huì)保險(xiǎn)制度，全面取消在就業(yè)地參加社會(huì)保險(xiǎn)的戶籍限制，健全參保激勵(lì)約束機(jī)制，完善轉(zhuǎn)移接續(xù)機(jī)制，穩(wěn)妥有序提高城鎮(zhèn)就業(yè)人員參加職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)和醫(yī)療保險(xiǎn)比例。合理確定調(diào)整最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)，與城鄉(xiāng)居民人均消費(fèi)支出相掛鉤，切實(shí)保障困難群眾基本生活。推進(jìn)優(yōu)質(zhì)醫(yī)療資源擴(kuò)容下沉和區(qū)域均衡布局，優(yōu)化區(qū)域醫(yī)療中心建設(shè)模式、管理體制和運(yùn)行機(jī)制。財(cái)政支出結(jié)構(gòu)持續(xù)向民生領(lǐng)域傾斜，體現(xiàn)了發(fā)展成果由人民共享的政策導(dǎo)向。2025年以來(lái)，民生類（教育、社會(huì)保障和就業(yè)、衛(wèi)生健康）一般公共預(yù)算支出的增速持202572025113周歲，進(jìn)一步增強(qiáng)了居民的獲得感和預(yù)期穩(wěn)定性。這些舉措不僅有助于織密扎牢社會(huì)保障網(wǎng)，也為擴(kuò)大內(nèi)需、促進(jìn)消費(fèi)升級(jí)創(chuàng)造了有利條件。圖9：民生類一般公共預(yù)算支出累計(jì)同比：%一般公共預(yù)算支出累計(jì)比 民生類一般公共預(yù)算支累計(jì)比5.00%0.00%-5.00%-10.00%預(yù)計(jì)十五五期間，財(cái)政支出將堅(jiān)持民生導(dǎo)向，在高質(zhì)量發(fā)展中促進(jìn)共同富裕，優(yōu)化投向結(jié)構(gòu)，重點(diǎn)支持教育、醫(yī)療、社保、就業(yè)、住房保障等基本公共服務(wù)提質(zhì)擴(kuò)容，織密扎牢社會(huì)保障網(wǎng)；加大直達(dá)消費(fèi)者的普惠政策力度，增強(qiáng)政策的普惠性和精準(zhǔn)性；推動(dòng)基本公共服務(wù)均等化，在發(fā)展中保障和改善民生，提振居民預(yù)期，提高社會(huì)公平正義，為內(nèi)需增長(zhǎng)打開(kāi)新空間。在綠色轉(zhuǎn)型方面，《建議》提出加快經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展全面綠色轉(zhuǎn)型，建設(shè)美麗中國(guó)為推動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展綠色化、低碳化，解決我國(guó)資源環(huán)境生態(tài)問(wèn)題，綠色轉(zhuǎn)型從環(huán)保領(lǐng)域提升到了經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展全面的高度，意味著綠色低碳不僅是約束性指標(biāo)，而20247主要目標(biāo)是：到2030年，重點(diǎn)領(lǐng)域綠色轉(zhuǎn)型取得積極進(jìn)展，綠色生產(chǎn)方式和生活方式基本形成，減污降碳協(xié)同能力顯著增強(qiáng)，主要資源利用效率進(jìn)一步提升，支持綠色發(fā)展的政策和標(biāo)準(zhǔn)體系更加完善，經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展全面綠色轉(zhuǎn)型取得顯著成效。到2035年，綠色低碳循環(huán)發(fā)展經(jīng)濟(jì)體系基本建立，綠色生產(chǎn)方式和生活方式廣泛形成，減污降碳協(xié)同增效取得顯著進(jìn)展，主要資源利用效率達(dá)到國(guó)際先進(jìn)水平，經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展全面進(jìn)入綠色低碳軌道，碳排放達(dá)峰后穩(wěn)中有降，美麗中國(guó)目標(biāo)基本實(shí)現(xiàn)。我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展全面綠色轉(zhuǎn)型已取得顯著成效，能源利用效率持續(xù)提升、結(jié)構(gòu)不斷優(yōu)化。2024年，我國(guó)單位GDP能耗為0.532噸標(biāo)準(zhǔn)煤/萬(wàn)元，較2010年的0.809噸標(biāo)準(zhǔn)煤/萬(wàn)元下降34.28%；化石能源（煤炭、石油、天然氣）占能源消費(fèi)總量的比重為80.2%，較2010年的90.6%下降10.4個(gè)百分點(diǎn)。這些進(jìn)展為落實(shí)雙碳目標(biāo)奠定了堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)，展現(xiàn)了財(cái)政政策在推動(dòng)綠色低碳發(fā)展、建設(shè)美麗中國(guó)方面的積極引導(dǎo)作用。圖10：?jiǎn)挝荒芎模簢崢?biāo)準(zhǔn)煤萬(wàn)元 圖11：化石能源占能源消費(fèi)總量的比重：%1.2001.0000.8000.6000.4000.2000.000

單位GDP能耗

95.0%90.0%85.0%80.0%75.0%70.0%

化石能源占能源消費(fèi)總量的比重預(yù)計(jì)十五五期間，將圍繞雙碳目標(biāo)和能源安全戰(zhàn)略，系統(tǒng)支持經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展全面綠色轉(zhuǎn)型，進(jìn)一步支持能源結(jié)構(gòu)優(yōu)化、重點(diǎn)行業(yè)節(jié)能降碳改造、生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)修復(fù)等重大項(xiàng)目；創(chuàng)新運(yùn)用政府采購(gòu)、財(cái)政貼息、政府投資基金等工具，引導(dǎo)社會(huì)資本投向綠色低碳技術(shù)和產(chǎn)業(yè)；健全生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制和多元化投入機(jī)制，探索建立綠色績(jī)效評(píng)價(jià)體系，為美麗中國(guó)建設(shè)提供堅(jiān)實(shí)的財(cái)力保障和制度支撐，協(xié)同推進(jìn)降碳、減污、擴(kuò)綠、增長(zhǎng)。央地之間權(quán)責(zé)優(yōu)化加強(qiáng)中央事權(quán)《建議》提出適當(dāng)加強(qiáng)中央事權(quán)、提高中央財(cái)政支出比重化新階段。面對(duì)跨區(qū)域重大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、全國(guó)性公共服務(wù)均等化、核心技術(shù)攻關(guān)等具有強(qiáng)外部性和規(guī)模效應(yīng)的國(guó)家戰(zhàn)略任務(wù)，強(qiáng)化中央的統(tǒng)一規(guī)劃和直接投入，有助于克服20247適當(dāng)加強(qiáng)中央事權(quán)、提高中央財(cái)政支出比例。中央財(cái)政事權(quán)原則上通過(guò)中央本級(jí)安排支出，減少委托地方代行的中央財(cái)政事權(quán)。不得違規(guī)要求地方安排配套資金，確需委托地方行使事權(quán)的，通過(guò)專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付安排資金。2024年，我國(guó)中央一般公共預(yù)10.054.72%4.0714.31%。適當(dāng)加強(qiáng)中央事權(quán)、提高中央財(cái)政支出比重，有助于優(yōu)化國(guó)家治理結(jié)構(gòu)，強(qiáng)化戰(zhàn)略執(zhí)行能力，為構(gòu)建權(quán)責(zé)清晰、財(cái)力協(xié)調(diào)的央地關(guān)系提供制度保障。圖12：中央、地方一般公共預(yù)算收入、占比：億元、% 圖13：中央、地方一般公共預(yù)算支出、占比：億元、%中央收入 地方收入 中央收入占比（右軸） 中央支出 地方支出 中央支出占比（右軸）

200020002004200820102014201820202024

20002000200420062010201420202024預(yù)計(jì)十五五期間，中央財(cái)政將通過(guò)事權(quán)上移，集中力量辦大事，更多直接承擔(dān)科技研發(fā)、跨省基建、國(guó)家安全等領(lǐng)域的支出責(zé)任，推動(dòng)雅下水電站、新藏鐵路等重大項(xiàng)目建設(shè)，避免因地方財(cái)力不均或利益局限導(dǎo)致戰(zhàn)略項(xiàng)目推進(jìn)困難。同時(shí)，從根本上遏制地方政府因事權(quán)與財(cái)權(quán)不匹配而過(guò)度依賴土地財(cái)政、隱性舉債的沖動(dòng)，為化解地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)提供制度性保障，為全國(guó)統(tǒng)一大市場(chǎng)建設(shè)和高質(zhì)量發(fā)展奠定堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。增厚地方財(cái)權(quán)《建議》提出增加地方自主財(cái)力在稅收制度改革方面，《建議》提出完善地方稅、直接稅體系，健全經(jīng)營(yíng)所得、資本所得、財(cái)產(chǎn)所得稅收政策，規(guī)范稅收優(yōu)惠政策，保持合理的宏觀稅負(fù)水平隨著房地產(chǎn)市場(chǎng)進(jìn)入新發(fā)展模式，地方依賴土地財(cái)政的舊模式難以為繼，亟須培育可持續(xù)、穩(wěn)定的地方主體稅種。完善地方稅和直接稅體系，旨在優(yōu)化稅制結(jié)構(gòu)，為地方政府提供與消費(fèi)環(huán)境改善、經(jīng)濟(jì)發(fā)展質(zhì)量相關(guān)的自主財(cái)力，確保財(cái)政收入的可持續(xù)性，為宏觀調(diào)控留有余地。20245.7420219.39萬(wàn)億元下降38.94%13.44個(gè)百分點(diǎn)。2024萬(wàn)億元，較202112.50圖14：地方財(cái)政收入主要構(gòu)成：億元、%0

地方一般公共預(yù)算收入 地方政府性基金收入地方國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)收入 地方一般公共預(yù)算收入比（軸）201320182023

0.00%預(yù)計(jì)十五五期間，將著眼于構(gòu)建權(quán)責(zé)清晰、激勵(lì)相容的地方稅體系，系統(tǒng)推進(jìn)稅收制度改革。為增加地方自主財(cái)力，將審慎推進(jìn)2025年《政府工作報(bào)告》有關(guān)部分品目消費(fèi)稅征收環(huán)節(jié)后移并下劃地方的稅收改革，提高地方改善消費(fèi)環(huán)境的積極性，緩解地方財(cái)政困難，兜牢基層?；久裆⒈９べY、保運(yùn)轉(zhuǎn)底線。同時(shí)，完善地方稅、直接稅體系，健全經(jīng)營(yíng)所得、資本所得、財(cái)產(chǎn)所得稅收政策，與央地之間權(quán)責(zé)優(yōu)化相輔相成，既賦予地方更多財(cái)政自主權(quán)，又強(qiáng)化對(duì)地方財(cái)政行為的約束和監(jiān)督，形成激勵(lì)相容的央地財(cái)政關(guān)系。規(guī)范和完善稅收優(yōu)惠政策，清理不合理減免，保持宏觀稅負(fù)總體穩(wěn)定。通過(guò)上述改革，增強(qiáng)地方自主財(cái)力，減少對(duì)土地財(cái)政的依賴，形成有利于高質(zhì)量發(fā)展、社會(huì)公平、市場(chǎng)統(tǒng)一的稅收制度環(huán)境。表2：稅收改革相關(guān)表述時(shí)間文件/文章具體內(nèi)容2025年10月《中共中央關(guān)于制定國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十五個(gè)五年規(guī)劃的建議》完善地方稅、直接稅體系，健全經(jīng)營(yíng)所得、資本所得、財(cái)產(chǎn)所得稅收政策，規(guī)范稅收優(yōu)惠政策，保持合理的宏觀稅負(fù)水平。2025年3月《政府工作報(bào)告》深化財(cái)稅金融體制改革。加快推進(jìn)部分品目消費(fèi)稅征收環(huán)節(jié)后移并下劃地方，增加地方自主財(cái)力。規(guī)范稅收優(yōu)惠政策。積極探索建立激勵(lì)機(jī)制，促進(jìn)地方在高質(zhì)量發(fā)展中培育財(cái)源。2024年7月《中共中央關(guān)于進(jìn)一步全面深化改革，推進(jìn)中國(guó)式現(xiàn)代化的決定》增加地方自主財(cái)力，拓展地方稅源，適當(dāng)擴(kuò)大地方稅收管理權(quán)限。推進(jìn)消費(fèi)稅征收環(huán)節(jié)后移并穩(wěn)步下劃地方，完善增值稅留抵退稅政策和抵扣鏈條，優(yōu)化共享稅分享比例。華在轉(zhuǎn)移支付方面，《建議》提出加強(qiáng)稅收、社會(huì)保障、轉(zhuǎn)移支付等再分配調(diào)節(jié)我國(guó)區(qū)域發(fā)展不平衡問(wèn)題依然存在，基層財(cái)政保障壓力較大。強(qiáng)化轉(zhuǎn)移支付的再分配功能，有助于彌補(bǔ)地區(qū)間財(cái)力差距，保障全國(guó)范圍內(nèi)基本公共服務(wù)均等化，兜牢基層三保底線。這是促進(jìn)社會(huì)公平正義、實(shí)現(xiàn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展、維護(hù)國(guó)家長(zhǎng)治久安的重要手段，也是中央履行宏觀調(diào)控和再分配職能的關(guān)鍵工具，有助于在全國(guó)統(tǒng)一大市場(chǎng)背景下實(shí)現(xiàn)發(fā)展與安全的平衡。十四五以來(lái)，中央對(duì)地方轉(zhuǎn)移支付的規(guī)模不斷提高。2023年中央對(duì)地方轉(zhuǎn)移支付合計(jì)為10.28萬(wàn)億元，較2020年的8.32萬(wàn)億元增長(zhǎng)23.57%，體現(xiàn)了中央在調(diào)節(jié)區(qū)域發(fā)展不平衡、保障基本公共服務(wù)均等化方面的重要作用。圖15：中央對(duì)地方轉(zhuǎn)移支付合計(jì)：億元中央對(duì)地方轉(zhuǎn)移支付合計(jì)40,00020,00002015

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2023表3：轉(zhuǎn)移支付相關(guān)表述時(shí)間文件/文章具體內(nèi)容2025年10月《中共中央關(guān)于制定國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十五個(gè)五年規(guī)劃的建議》加強(qiáng)稅收、社會(huì)保障、轉(zhuǎn)移支付等再分配調(diào)節(jié)。2025年3月《政府工作報(bào)告》中央財(cái)政加大對(duì)地方一般性轉(zhuǎn)移支付力度，向困難地區(qū)和欠發(fā)達(dá)地區(qū)傾斜。2024年7月《中共中央關(guān)于進(jìn)一步全面深化改革，推進(jìn)中國(guó)式現(xiàn)代化的決定》完善財(cái)政轉(zhuǎn)移支付體系，清理規(guī)范專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付，增加一般性轉(zhuǎn)移支付，提升市縣財(cái)力同事權(quán)相匹配程度。建立促進(jìn)高質(zhì)量發(fā)展轉(zhuǎn)移支付激勵(lì)約束機(jī)制。華預(yù)計(jì)十五五期間，中央將進(jìn)一步優(yōu)化轉(zhuǎn)移支付體系，強(qiáng)化其調(diào)節(jié)區(qū)域財(cái)力差距、保障基本公共服務(wù)均等化的功能，持續(xù)增加一般性轉(zhuǎn)移支付規(guī)模，提升資金分配的科學(xué)性和透明度；清理整合專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付，突出對(duì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)、糧食主產(chǎn)區(qū)、生態(tài)功能區(qū)的支持；建立和完善基于高質(zhì)量發(fā)展成效的激勵(lì)約束機(jī)制，引導(dǎo)地方將資金用于民生改善和內(nèi)生動(dòng)力培育，以此切實(shí)增強(qiáng)基層公共服務(wù)保障能力，促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展。加強(qiáng)預(yù)算債務(wù)管理預(yù)算績(jī)效管理《建議》提出深化零基預(yù)算改革，統(tǒng)一預(yù)算分配權(quán)，優(yōu)化財(cái)政支出結(jié)構(gòu)，加強(qiáng)預(yù)算績(jī)效管理面對(duì)財(cái)政收支緊平衡態(tài)勢(shì)，部分領(lǐng)域存在支出結(jié)構(gòu)固化、資金使用效益不高等問(wèn)題。推動(dòng)零基預(yù)算改革和統(tǒng)一預(yù)算分配權(quán)，有助于打破基數(shù)+增長(zhǎng)的預(yù)算編制慣性，從實(shí)際需求和政策優(yōu)先級(jí)出發(fā)重新評(píng)估每一筆支出，從根本上優(yōu)化財(cái)政資源配置。加強(qiáng)預(yù)算績(jī)效管理則是將花錢必問(wèn)效、無(wú)效必問(wèn)責(zé)的理念貫穿始終，推動(dòng)財(cái)政資金從重分配向重管理轉(zhuǎn)變，確保有限財(cái)力用在刀刃上，提升國(guó)家治理效能。預(yù)計(jì)十五五期間，將優(yōu)化財(cái)政支出結(jié)構(gòu)，加強(qiáng)預(yù)算績(jī)效管理，深化零基預(yù)算改革，打破支出固化格局，構(gòu)建全方位、全過(guò)程、全覆蓋的預(yù)算績(jī)效管理體系，不僅提高對(duì)于資金使用合規(guī)性的關(guān)注，更注重政策實(shí)施的效果評(píng)價(jià)；建立以結(jié)果為導(dǎo)向的預(yù)算分配機(jī)制，提高財(cái)政資源配置效率和使用效益；建立健全覆蓋所有財(cái)政資金和運(yùn)行全過(guò)程的監(jiān)督機(jī)制，加強(qiáng)對(duì)重大財(cái)政政策落實(shí)情況的跟蹤監(jiān)督，強(qiáng)化對(duì)地方政府債務(wù)的審計(jì)監(jiān)督，確保財(cái)政資金使用規(guī)范、安全、有效。債務(wù)監(jiān)督管理《建議》提出提高防范化解重點(diǎn)領(lǐng)域風(fēng)險(xiǎn)能力，統(tǒng)籌推進(jìn)房地產(chǎn)、地方政府債務(wù)、中小金融機(jī)構(gòu)等風(fēng)險(xiǎn)有序化解，嚴(yán)防系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)加快構(gòu)建同高質(zhì)量發(fā)展相適應(yīng)的政府債務(wù)管理長(zhǎng)效機(jī)制房地產(chǎn)、地方政府債務(wù)等領(lǐng)域風(fēng)險(xiǎn)相互交織，是當(dāng)前影響經(jīng)濟(jì)金融穩(wěn)定的重要隱患。將防范化解這些風(fēng)險(xiǎn)置于重要位置，體現(xiàn)了統(tǒng)籌發(fā)展和安全的戰(zhàn)略考量。強(qiáng)調(diào)構(gòu)建政府債務(wù)管理長(zhǎng)效機(jī)制，意在從制度層面解決債務(wù)借、用、管、還的全周期管理問(wèn)題，推動(dòng)從被動(dòng)應(yīng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)向主動(dòng)管理風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)變，遏制隱性債務(wù)增量、穩(wěn)妥化解存量，守住不發(fā)生系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)的底線，為高質(zhì)量發(fā)展創(chuàng)造安全穩(wěn)定的宏觀環(huán)境。2024年12月，國(guó)務(wù)院辦公廳《關(guān)于優(yōu)化完善地方政府專項(xiàng)債券管理機(jī)制的意見(jiàn)》提出：將完全無(wú)收益的項(xiàng)目，樓堂館所，形象工程和政績(jī)工程，除保障性住房、土地儲(chǔ)備以外的房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)，主題公園、仿古城（鎮(zhèn)、村、街）等商業(yè)設(shè)施和一般競(jìng)爭(zhēng)性產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目納入專項(xiàng)債券投向領(lǐng)域‘負(fù)面清單’，未納入‘負(fù)面清單’的項(xiàng)目均可申請(qǐng)專項(xiàng)債券資金。將信息技術(shù)、新材料、生物制造、數(shù)字經(jīng)濟(jì)、低空經(jīng)濟(jì)、量子科技、生命科學(xué)、商業(yè)航天、北斗等新興產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施，算力設(shè)備及輔助設(shè)備基礎(chǔ)設(shè)施，高速公路、機(jī)場(chǎng)等傳統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施安全性、智能化改造，以及衛(wèi)生健康、養(yǎng)老托育、省級(jí)產(chǎn)業(yè)園區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施等納入專項(xiàng)債券用作項(xiàng)目資本金范圍。地方政府債務(wù)結(jié)構(gòu)持續(xù)優(yōu)化，專項(xiàng)債務(wù)成為主要增長(zhǎng)點(diǎn)，債務(wù)資金使用效能不斷提升。2025年9月，地方政府債務(wù)余額為53.70萬(wàn)億元，其中，一般債務(wù)余額為17.31萬(wàn)億36.39隱性債務(wù)化解工作穩(wěn)步推進(jìn)。2024年我國(guó)地方政府隱性債務(wù)余額為10.5萬(wàn)億元，較2023年的14.3萬(wàn)億元，下降26.57%。2024年11月，全國(guó)人大常委會(huì)批準(zhǔn)《國(guó)務(wù)院關(guān)于提請(qǐng)審議增加地方政府債務(wù)限額置換存量隱性債務(wù)的議案》，在決議公布后的新聞發(fā)布會(huì)上，財(cái)政部部長(zhǎng)藍(lán)佛安提出2028年之前，地方需消化的隱性債務(wù)總額從14.3萬(wàn)億元大幅降至2.3萬(wàn)億元。隱性債務(wù)的持續(xù)壓降，體現(xiàn)了不新增隱性債務(wù)鐵律的有效落實(shí)，為防范化解地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)奠定了堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。圖16：地方政府一般債務(wù)余額、專項(xiàng)債務(wù)余額：億元 圖17：地方政府隱性債務(wù)余額：萬(wàn)億元

地方政府一般債務(wù)余額 地方政府專項(xiàng)債務(wù)余額

地方政府隱性債務(wù)余額50國(guó)人大網(wǎng)，中國(guó)政府十五五期間，將結(jié)合預(yù)算績(jī)效管理，加強(qiáng)財(cái)會(huì)監(jiān)督，加快構(gòu)建同高質(zhì)量發(fā)展相適應(yīng)的政府債務(wù)管理長(zhǎng)效機(jī)制，提升債務(wù)管理的透明度和精準(zhǔn)度，進(jìn)一步推動(dòng)融資平臺(tái)轉(zhuǎn)型，繼續(xù)切實(shí)防范化解地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。政府債務(wù)規(guī)模的適度擴(kuò)張將以可持續(xù)性為前提，通過(guò)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)做大分母來(lái)優(yōu)化債務(wù)結(jié)構(gòu)、化解存量風(fēng)險(xiǎn)，通過(guò)建立完善的政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估和預(yù)警機(jī)制，實(shí)現(xiàn)對(duì)債務(wù)規(guī)模的動(dòng)態(tài)監(jiān)控和精準(zhǔn)調(diào)控。展望十五五，財(cái)政政策將從傳統(tǒng)宏觀調(diào)節(jié)工具進(jìn)一步提升為國(guó)家治理的關(guān)鍵支柱。通過(guò)構(gòu)建以服務(wù)國(guó)家戰(zhàn)略為核心的功能性財(cái)政新范式，系統(tǒng)優(yōu)化央地財(cái)政關(guān)系以實(shí)現(xiàn)權(quán)責(zé)匹配與財(cái)力協(xié)調(diào)，以及加強(qiáng)以績(jī)效和風(fēng)險(xiǎn)為導(dǎo)向的預(yù)算債務(wù)管理，財(cái)政政策的作用發(fā)揮將更加成熟和系統(tǒng)。未來(lái)，財(cái)政政策將更加強(qiáng)調(diào)與貨幣、產(chǎn)業(yè)、區(qū)域等政策的協(xié)同配合，特別是在推動(dòng)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)升級(jí)、穩(wěn)妥化解地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)、促進(jìn)房地產(chǎn)市場(chǎng)平穩(wěn)健康發(fā)展等重點(diǎn)領(lǐng)域，形成宏觀政策的合力。通過(guò)清晰的政策框架和有效的市場(chǎng)溝通，財(cái)政政策將更好地穩(wěn)定微觀主體預(yù)期，增強(qiáng)社會(huì)信心，在復(fù)雜多變的內(nèi)外環(huán)境中，為驅(qū)動(dòng)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展和保障社會(huì)大局穩(wěn)定提供堅(jiān)實(shí)而靈活的財(cái)政支撐。十五五時(shí)期是我國(guó)由金融大國(guó)邁向金融強(qiáng)國(guó)的關(guān)鍵躍升期。面對(duì)科技自立、綠色轉(zhuǎn)型、人口老齡化及外部博弈加劇等挑戰(zhàn)，金融體系必須實(shí)現(xiàn)從規(guī)模擴(kuò)張走到質(zhì)量效益的提升。潘功勝行長(zhǎng)的文章指出，經(jīng)過(guò)多年探索實(shí)踐，我國(guó)已初步構(gòu)建具有中國(guó)特色的雙支柱體系。為維護(hù)我國(guó)經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定，服務(wù)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型升級(jí)，促進(jìn)金融體系健康發(fā)展，十五五期間，我國(guó)將繼續(xù)推進(jìn)貨幣政策體系從數(shù)量型調(diào)控向價(jià)格型調(diào)控的深化轉(zhuǎn)型，加強(qiáng)宏觀審慎管理，進(jìn)一步完善雙支柱調(diào)控體系，為金融強(qiáng)國(guó)建設(shè)提供有力支撐。完善貨幣政策體系貨幣政策框架從數(shù)量型向價(jià)格型演進(jìn)，體現(xiàn)了宏觀調(diào)控理念與實(shí)踐的深刻變革。長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)貨幣政策以廣義貨幣供應(yīng)量和信貸規(guī)模為核心的數(shù)量型調(diào)控為主，在特定發(fā)展階段發(fā)揮了重要作用。隨著經(jīng)濟(jì)金融結(jié)構(gòu)的深刻變化和市場(chǎng)化程度的不斷提高，價(jià)格型調(diào)控的重要性日益凸顯。當(dāng)前，貨幣政策正加速向以利率為核心的價(jià)格型調(diào)控框架轉(zhuǎn)型，以提升貨幣政策傳導(dǎo)效率，更好地適應(yīng)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展需要。表4：貨幣政策相關(guān)表述：向價(jià)格型貨幣政策演進(jìn)時(shí)間文件/文章具體內(nèi)容一、完善貨幣政策體系：（1）完善中央銀行制度，構(gòu)建科學(xué)穩(wěn)健的貨幣政策體系和覆蓋全面的宏觀審慎管理體系，暢通貨幣政策傳導(dǎo)機(jī)制。（2）大力發(fā)展科技金融、綠色金融、普惠金融、養(yǎng)老金融、數(shù)字金融。二、加強(qiáng)宏觀審慎管理：（1）全面加強(qiáng)金融監(jiān)管，強(qiáng)化央地監(jiān)管協(xié)同，豐富風(fēng)險(xiǎn)處置資源和手段，構(gòu)建風(fēng)2025年10月《中共中央關(guān)于制定國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十五個(gè)五年規(guī)劃的建議》險(xiǎn)防范化解體系，保障金融穩(wěn)健運(yùn)行。（2）提高防范化解重點(diǎn)領(lǐng)域風(fēng)險(xiǎn)能力，統(tǒng)籌推進(jìn)房地產(chǎn)、地方政府債務(wù)、中小金融機(jī)構(gòu)等風(fēng)險(xiǎn)有序化解，嚴(yán)防系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)。三、建設(shè)強(qiáng)大資本市場(chǎng)：提高資本市場(chǎng)制度包容性、適應(yīng)性，健全投資和融資相協(xié)調(diào)的資本市場(chǎng)功能。積極發(fā)展股權(quán)、債券等直接融資，穩(wěn)步發(fā)展期貨、衍生品和資產(chǎn)證券化。落實(shí)促進(jìn)綠色低碳發(fā)展的財(cái)稅、金融、投資、價(jià)格、科技、環(huán)保政策。四、推進(jìn)全球金融治理：穩(wěn)步發(fā)展數(shù)字人民幣，加快建設(shè)上海國(guó)際金融中心。推進(jìn)人民幣國(guó)際化，提升資本項(xiàng)目開(kāi)放水平，建設(shè)自主可控的人民幣跨境支付體系。推進(jìn)全球經(jīng)濟(jì)金融治理改革。中國(guó)人民銀行行長(zhǎng)一、不斷完善貨幣政策的體制機(jī)制安排，動(dòng)態(tài)實(shí)現(xiàn)幣值穩(wěn)定、經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、充分就業(yè)和國(guó)際收支平衡的優(yōu)化組合，從源頭上促進(jìn)金融穩(wěn)定：優(yōu)化基礎(chǔ)貨幣投放機(jī)制和貨幣政策中間變量，保持金融總量合理增長(zhǎng)。健全市場(chǎng)化的利率形成、調(diào)控和傳導(dǎo)機(jī)制。完善結(jié)構(gòu)性貨幣政策工具體系。不斷完善人民幣匯率形成機(jī)制。持續(xù)暢通貨幣政策傳導(dǎo)機(jī)制。二、從宏觀、逆周期和防傳染的視角觀察、評(píng)估和應(yīng)對(duì)金融風(fēng)險(xiǎn)，采取適當(dāng)措施阻斷或弱化金融風(fēng)險(xiǎn)累積，防止發(fā)生系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)：強(qiáng)化系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)的監(jiān)測(cè)和評(píng)估。做實(shí)覆蓋全面的重點(diǎn)領(lǐng)域風(fēng)險(xiǎn)防范舉措。潘功勝署名文章《構(gòu)2025年10月建科學(xué)穩(wěn)健的貨幣政策體系和覆蓋全面的宏觀審慎管理體系》時(shí)間文件/文章具體內(nèi)容豐富宏觀審慎管理的政策工具箱。建設(shè)金融穩(wěn)定保障體系。加強(qiáng)與開(kāi)放水平相適應(yīng)的金融安全能力建設(shè)。華社，券商中利率市場(chǎng)化改革《建議》提出暢通貨幣政策傳導(dǎo)機(jī)制當(dāng)前貨幣政策傳導(dǎo)仍存在堵點(diǎn)，政策利率向市場(chǎng)利率和信貸利率的傳導(dǎo)效率有待提升。強(qiáng)調(diào)暢通貨幣政策傳導(dǎo)機(jī)制，其核心意圖在于通過(guò)深化利率市場(chǎng)化改革，明確政策利率錨、理順利率傳導(dǎo)路徑，確保中央銀行的調(diào)控意圖能夠高效、順暢地影響微觀主體的融資成本和融資行為。2024年中國(guó)人民銀行行長(zhǎng)潘功勝在第十五屆陸家嘴論壇上發(fā)表主題演講《中國(guó)當(dāng)前貨幣政策立場(chǎng)及未來(lái)貨幣政策框架的演進(jìn)》提出：未來(lái)還可以繼續(xù)優(yōu)化貨幣政策中間變量，逐步淡化對(duì)數(shù)量目標(biāo)的關(guān)注…需要把金融總量更多作為觀測(cè)性、參考性、預(yù)期性的指標(biāo)，更加注重發(fā)揮利率調(diào)控的作用。未來(lái)可考慮明確以央行的某個(gè)短期操作利率為主要政策利率，目前看，7天期逆回購(gòu)操作利率已基本承擔(dān)了這個(gè)功能。其他期限貨幣政策工具的利率可淡化政策利率的色彩，逐步理順由短及長(zhǎng)的傳導(dǎo)關(guān)系。同時(shí)，持續(xù)改革完善貸款市場(chǎng)報(bào)價(jià)利率（LPR），針對(duì)部分報(bào)價(jià)利率顯著偏離實(shí)際最優(yōu)惠客戶利率的問(wèn)題，著重提高LPR報(bào)價(jià)質(zhì)量，更真實(shí)反映貸款市場(chǎng)利率水平。除了剛才談到的需要明確主要政策利率以外，可能還需要配合適度收窄利率走廊的寬度。2025年10圖18：M1同比、M2同比、社融同比、中債國(guó)債到期收益率-10年：%中債國(guó)債到期收益率:10年 M1同比（右軸）M2同比（右軸） 社融同比（右軸

：逆回購(gòu)利率天、年、年、年、中債國(guó)債到期收益率-10年：%逆回購(gòu)利率:7天 MLF:1年LPR:1年 LPR:5年中債國(guó)債到期收益率:10年

20.0%10.0%0.0%

5.00%4.00%3.00%2.00%1.00%預(yù)計(jì)十五五期間，我國(guó)將進(jìn)一步健全市場(chǎng)化的利率形成、調(diào)控和傳導(dǎo)機(jī)制；完善以7天期逆回購(gòu)利率為核心的政策利率體系，強(qiáng)化其短期利率錨定作用，并逐步淡化其健全利率走廊機(jī)制，通過(guò)適度收窄走廊寬度以增強(qiáng)短期利持續(xù)深化改革培育國(guó)債收益率等市場(chǎng)基準(zhǔn)利率，推動(dòng)其在金融產(chǎn)品定價(jià)中的廣泛應(yīng)用，完善收益率曲線；綜合運(yùn)用宏觀疏通政策利率向存貸款利率和債券收益率的傳導(dǎo)堵點(diǎn)，全面提升貨幣政策傳導(dǎo)效率與調(diào)控精度。全力做好金融五篇大文章《建議》提出大力發(fā)展科技金融、綠色金融、普惠金融、養(yǎng)老金融、數(shù)字金融在科技金融方面，科技型企業(yè)，尤其是早期科創(chuàng)企業(yè)，具有高風(fēng)險(xiǎn)、輕資產(chǎn)、長(zhǎng)周期的特點(diǎn)，與傳統(tǒng)金融服務(wù)模式存在錯(cuò)配。大力發(fā)展科技金融，有助于通過(guò)構(gòu)建覆蓋種子期、初創(chuàng)期、成長(zhǎng)期、成熟期的多元化接力式金融支持體系，破解科創(chuàng)企業(yè)的融資瓶頸，從金融供給側(cè)支撐國(guó)家創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展戰(zhàn)略、贏得國(guó)際科技競(jìng)爭(zhēng)的主動(dòng)權(quán)。2025年3月，國(guó)務(wù)院辦公廳發(fā)布《關(guān)于做好金融五篇大文章的指導(dǎo)意見(jiàn)》提出：加強(qiáng)對(duì)實(shí)現(xiàn)高水平科技自立自強(qiáng)和建設(shè)科技強(qiáng)國(guó)的金融支持。推進(jìn)金融服務(wù)科技創(chuàng)新能力建設(shè)，統(tǒng)籌運(yùn)用股權(quán)、債權(quán)、保險(xiǎn)等手段，為科技型企業(yè)提供全鏈條、全生命周期金融服務(wù)，加強(qiáng)對(duì)國(guó)家重大科技任務(wù)和科技型中小企業(yè)的金融支持。發(fā)揮多層次資本市場(chǎng)支持科技創(chuàng)新關(guān)鍵樞紐作用，著力投早、投小、投長(zhǎng)期、投硬科技?？萍冀鹑隗w系建設(shè)成效顯著，多層次資本市場(chǎng)對(duì)科技創(chuàng)新的支持力度持續(xù)加大。截2025108722020179家10.04倍；20246137202013544.46圖20：科創(chuàng)板、北交所公司家數(shù)：家 圖21：證券公司承銷科技創(chuàng)新債券規(guī)模：億元

科創(chuàng)板 北交所

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證券公司承銷科技創(chuàng)新債券規(guī)模證預(yù)計(jì)十五五期間，將構(gòu)建更完善的科技金融服務(wù)體系，全方位支撐高水平科技自立自強(qiáng)；推動(dòng)金融機(jī)構(gòu)開(kāi)發(fā)更多科創(chuàng)金融專屬產(chǎn)品；深化資本市場(chǎng)改革，優(yōu)化科創(chuàng)板、北交所服務(wù)機(jī)制，鼓勵(lì)投早、投小、投硬科技；發(fā)揮政府性融資擔(dān)保和風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償基金作用，分散科技創(chuàng)新風(fēng)險(xiǎn)；發(fā)展知識(shí)產(chǎn)權(quán)質(zhì)押融資和科技保險(xiǎn)，形成覆蓋科技型企業(yè)全生命周期、股債貸保擔(dān)協(xié)同的金融服務(wù)生態(tài)。在綠色金融方面，實(shí)現(xiàn)全社會(huì)的雙碳目標(biāo)需要規(guī)模龐大的資金投入，遠(yuǎn)超政府財(cái)政能力范圍。發(fā)展綠色金融，旨在通過(guò)標(biāo)準(zhǔn)體系、信息披露、激勵(lì)機(jī)制等金融制度安排，引導(dǎo)和撬動(dòng)大量社會(huì)資本從高耗能、高污染領(lǐng)域轉(zhuǎn)向綠色低碳領(lǐng)域。這既是金融體系服務(wù)國(guó)家戰(zhàn)略全局的責(zé)任所在，也是防范氣候相關(guān)金融風(fēng)險(xiǎn)、捕捉綠色增長(zhǎng)機(jī)遇、推動(dòng)金融業(yè)自身轉(zhuǎn)型升級(jí)的內(nèi)在要求。2025年3月，國(guó)務(wù)院辦公廳發(fā)布《關(guān)于做好金融五篇大文章的指導(dǎo)意見(jiàn)》提出：為經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展全面綠色轉(zhuǎn)型和美麗中國(guó)建設(shè)提供高質(zhì)量金融供給。堅(jiān)持‘先立后破’，完善綠色金融體系，統(tǒng)籌對(duì)綠色發(fā)展和低碳轉(zhuǎn)型的支持，為確保國(guó)家能源安全、助力碳達(dá)峰碳中和形成有力支撐。健全綠色金融標(biāo)準(zhǔn)體系，為金融精準(zhǔn)支持提供依據(jù)。綠色金融實(shí)現(xiàn)跨越式發(fā)展，為經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展全面綠色轉(zhuǎn)型提供了強(qiáng)有力的金融支撐。2025年9月，我國(guó)金融機(jī)構(gòu)綠色貸款余額為43.51萬(wàn)億元，較2020年3月的10.46萬(wàn)億元增長(zhǎng)315.97%。2024年我國(guó)證券公司承銷綠色債券規(guī)模為1674億元，較2020年的905億元增長(zhǎng)84.98%。綠色金融體系的快速完善，有效引導(dǎo)資金流向綠色低碳領(lǐng)域，助力雙碳目標(biāo)有序推進(jìn)。圖22：金融機(jī)構(gòu)綠色貸款余額、同比：億元、% 圖23：證券公司承銷綠色債券規(guī)模：億元0

金融機(jī)構(gòu)綠色貸款余額 同比（右軸）

20001000500

證券公司承銷綠色債券規(guī)模0證預(yù)計(jì)十五五期間，將進(jìn)一步完善綠色金融政策框架和市場(chǎng)體系，有力支持經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展全面綠色轉(zhuǎn)型；統(tǒng)一并細(xì)化綠色金融標(biāo)準(zhǔn)，推動(dòng)其與國(guó)際接軌；創(chuàng)新運(yùn)用綠色信貸、綠色債券、綠色保險(xiǎn)、綠色基金等多元化工具；探索建立碳金融市場(chǎng)，發(fā)展碳期貨等衍生品；強(qiáng)化金融機(jī)構(gòu)環(huán)境信息披露和氣候風(fēng)險(xiǎn)管理；引導(dǎo)更多金融資源投向清潔能源、節(jié)能環(huán)保、生態(tài)修復(fù)等關(guān)鍵領(lǐng)域，確保國(guó)家能源安全和雙碳目標(biāo)有序?qū)崿F(xiàn)。在普惠金融方面，小微經(jīng)濟(jì)體、三農(nóng)等群體長(zhǎng)期面臨融資難、融資貴問(wèn)題，是金融服務(wù)實(shí)體經(jīng)濟(jì)的短板。深化普惠金融，通過(guò)建設(shè)多層次、廣覆蓋、可持續(xù)的普惠金融體系，有助于彌補(bǔ)傳統(tǒng)金融服務(wù)的空白地帶，促進(jìn)金融資源的公平性與可得性。這不僅是促進(jìn)共同富裕、維護(hù)社會(huì)和諧穩(wěn)定的民生工程，也是激發(fā)微觀主體活力、夯實(shí)經(jīng)濟(jì)發(fā)展20253月，國(guó)務(wù)院辦公廳發(fā)布《關(guān)于做好金融五篇大文章的指導(dǎo)意見(jiàn)》提出：完善多層次、廣覆蓋、可持續(xù)的普惠金融體系。健全多層次普惠金融機(jī)構(gòu)組織體系，優(yōu)化普惠重點(diǎn)領(lǐng)域產(chǎn)品服務(wù)供給。深入開(kāi)展中小微企業(yè)金融服務(wù)能力提升工程，持續(xù)推進(jìn)‘信易貸’工作、‘一鏈一策一批’中小微企業(yè)融資促進(jìn)行動(dòng)，推動(dòng)普惠小微貸款增量、擴(kuò)面、提質(zhì)。20259月，36.092020312.41萬(wàn)億元增長(zhǎng)190.81%。20256609932787萬(wàn)118.84%圖24：金融機(jī)構(gòu)小微企業(yè)（普惠）貸款余額、同比：億元、%

圖25：普惠小微授信戶數(shù)、同比：萬(wàn)戶、%0

金融機(jī)構(gòu)小微企業(yè)（普）貸余額 同比（右軸）

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普惠小微授信戶數(shù) 同比（右軸）0.00%預(yù)計(jì)十五五期間，將推動(dòng)普惠金融從增量擴(kuò)面向提質(zhì)降本深化，構(gòu)建高質(zhì)量、可持續(xù)的服務(wù)體系；推動(dòng)涉企信用信息整合共享；鼓勵(lì)金融機(jī)構(gòu)運(yùn)用金融科技手段，提升小微、三農(nóng)等群體信貸可得性與便利度；優(yōu)化政府性融資擔(dān)保體系，降低普惠信貸風(fēng)險(xiǎn)成本；繼續(xù)落實(shí)支小支農(nóng)再貸款等政策，引導(dǎo)融資利率穩(wěn)中有降，彌合金融服務(wù)的區(qū)域與群體差距，促進(jìn)共同富裕。在養(yǎng)老金融方面，我國(guó)人口老齡化程度持續(xù)加深，基本養(yǎng)老保險(xiǎn)面臨支付壓力，居民養(yǎng)老財(cái)富儲(chǔ)備不足問(wèn)題凸顯。發(fā)展養(yǎng)老金融，通過(guò)金融工具和市場(chǎng)化機(jī)制，鼓勵(lì)和協(xié)助個(gè)人進(jìn)行全生命周期的養(yǎng)老財(cái)富規(guī)劃，壯大第二、三支柱養(yǎng)老保險(xiǎn)，有助于應(yīng)對(duì)老齡化挑戰(zhàn)、維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定，將短期儲(chǔ)蓄轉(zhuǎn)化為長(zhǎng)期資本、優(yōu)化金融結(jié)構(gòu)、為實(shí)體經(jīng)濟(jì)提供穩(wěn)定長(zhǎng)期資金來(lái)源。2025年3月，國(guó)務(wù)院辦公廳發(fā)布《關(guān)于做好金融五篇大文章的指導(dǎo)意見(jiàn)》提出：健全應(yīng)對(duì)人口老齡化的養(yǎng)老金融體系。持續(xù)完善養(yǎng)老金融相關(guān)政策，強(qiáng)化銀發(fā)經(jīng)濟(jì)金融支持，促進(jìn)中國(guó)式養(yǎng)老事業(yè)高質(zhì)量發(fā)展。服務(wù)多層次、多支柱養(yǎng)老保險(xiǎn)體系發(fā)展，為建立企業(yè)年金或職業(yè)年金的單位及其職工，以及個(gè)人養(yǎng)老金參加人提供更加便捷的金融服務(wù)。202595.44202014.35億人25.09%。20256月，我國(guó)基金管理公司養(yǎng)老金資產(chǎn)總規(guī)模、產(chǎn)品總數(shù)量分別為6.303336202032.531841149.44%81.21%。養(yǎng)老金融的快速發(fā)展，正逐步完善我國(guó)多層次養(yǎng)老保險(xiǎn)體系。圖26：城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)期末參保數(shù)、同比：萬(wàn)人、%

圖27：基金管理公司養(yǎng)老金資產(chǎn)總規(guī)模、產(chǎn)品總數(shù)量：萬(wàn)億元、只基金養(yǎng)老金產(chǎn)品總數(shù)量（右軸）城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)末參數(shù) 同比（右軸） 基金養(yǎng)老金資產(chǎn)總規(guī)?；痧B(yǎng)老金產(chǎn)品總數(shù)量（右軸）0

8.00%6.00%4.00%2.00%

4,0003,0002,0001,000預(yù)計(jì)十五五期間，將加快構(gòu)建多層次、多元化的養(yǎng)老金融體系，以應(yīng)對(duì)人口老齡化挑戰(zhàn)；大力發(fā)展第二、三支柱養(yǎng)老保險(xiǎn)，推動(dòng)企業(yè)年金、職業(yè)年金擴(kuò)面，規(guī)范發(fā)展個(gè)人養(yǎng)老金賬戶；鼓勵(lì)金融機(jī)構(gòu)開(kāi)發(fā)專屬理財(cái)、商業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)等適配老年需求的金融產(chǎn)品；穩(wěn)妥推進(jìn)養(yǎng)老理財(cái)、養(yǎng)老儲(chǔ)蓄等試點(diǎn)；探索建立養(yǎng)老金融綜合服務(wù)平臺(tái)，滿足人民群眾日益增長(zhǎng)的多元化養(yǎng)老儲(chǔ)備需求。在數(shù)字金融方面，數(shù)字技術(shù)正深刻重塑金融業(yè)業(yè)態(tài)。推動(dòng)數(shù)字金融高質(zhì)量發(fā)展，運(yùn)用大數(shù)據(jù)、人工智能、區(qū)塊鏈等前沿技術(shù)，破解信息不對(duì)稱，降低服務(wù)成本，提升金融服務(wù)的便捷性、可得性和個(gè)性化水平，不僅是順應(yīng)技術(shù)革命潮流、提升我國(guó)金融業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力的需要，也有助于通過(guò)數(shù)字賦能進(jìn)一步深化普惠金融、改善用戶體驗(yàn)、強(qiáng)化風(fēng)險(xiǎn)管控，從而構(gòu)建更具活力和韌性的現(xiàn)代金融體系。2025年3月，國(guó)務(wù)院辦公廳發(fā)布《關(guān)于做好金融五篇大文章的指導(dǎo)意見(jiàn)》提出：推動(dòng)數(shù)字金融高質(zhì)量發(fā)展。加快推進(jìn)金融機(jī)構(gòu)數(shù)字化轉(zhuǎn)型，增強(qiáng)數(shù)字化經(jīng)營(yíng)服務(wù)能力。加快數(shù)字金融創(chuàng)新，支持鞏固拓展數(shù)字經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢(shì)。構(gòu)建應(yīng)用便利、安全高效的數(shù)字支付服務(wù)體系。2023年我國(guó)第三方支付544.70373.4045.88%年我國(guó)網(wǎng)絡(luò)9.747.8923.45%。數(shù)字支付與線上消費(fèi)的普及，體現(xiàn)了金融科技對(duì)居民生活和商業(yè)活動(dòng)的深度賦能，為構(gòu)建便利、安全的數(shù)字金融生態(tài)奠定了堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。圖28：第三方支付市場(chǎng)規(guī)模、同比：萬(wàn)億元、% 圖29：網(wǎng)絡(luò)購(gòu)物用戶規(guī)模、同比：億人、%

第三方支付市場(chǎng)規(guī)模 同比（右軸）20112011201220152016201720202021

12.0010.00

網(wǎng)絡(luò)購(gòu)物用戶規(guī)模 同比（右軸

2010201020122014201520172019202120222024預(yù)計(jì)十五五期間，將深化數(shù)字金融創(chuàng)新與監(jiān)管，推動(dòng)金融服務(wù)效率與安全性同步提升：加快金融機(jī)構(gòu)全面數(shù)字化轉(zhuǎn)型，打造智能風(fēng)控、智能營(yíng)銷、智能運(yùn)營(yíng)體系；穩(wěn)妥推進(jìn)數(shù)字人民幣研發(fā)試點(diǎn)，豐富應(yīng)用場(chǎng)景；規(guī)范大數(shù)據(jù)、人工智能、區(qū)塊鏈等新技術(shù)在支付清算、信貸審批、資產(chǎn)管理等領(lǐng)域的應(yīng)用；構(gòu)建包容審慎的金融科技監(jiān)管框架，完善數(shù)字金融消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)機(jī)制；筑牢金融安全底線，提升金融服務(wù)普惠性與競(jìng)爭(zhēng)力。結(jié)構(gòu)性政策工具潘功勝行長(zhǎng)的文章提出完善結(jié)構(gòu)性貨幣政策工具體系。針對(duì)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行中存在的一些結(jié)構(gòu)性矛盾，堅(jiān)持聚焦重點(diǎn)、合理適度、有進(jìn)有退的原則，科學(xué)有效使用結(jié)構(gòu)性貨幣政策工具…切實(shí)加強(qiáng)對(duì)重大戰(zhàn)略、重點(diǎn)領(lǐng)域和薄弱環(huán)節(jié)的優(yōu)質(zhì)金融服務(wù)在總量貨幣政策保持穩(wěn)健的同時(shí)，我國(guó)經(jīng)濟(jì)內(nèi)部存在發(fā)展不平衡、部分領(lǐng)域融資供給不足等結(jié)構(gòu)性問(wèn)題。強(qiáng)調(diào)完善和用好結(jié)構(gòu)性工具，有助于實(shí)施精準(zhǔn)滴灌，引導(dǎo)金融資源突破體制機(jī)制障礙，定向流入國(guó)民經(jīng)濟(jì)的關(guān)鍵環(huán)節(jié)和短板領(lǐng)域，如科技創(chuàng)新、綠色發(fā)展、小微企業(yè)等，體現(xiàn)了貨幣政策在支持經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整和轉(zhuǎn)型升級(jí)方面的主動(dòng)作為，是對(duì)總量政策的有益補(bǔ)充和強(qiáng)化。結(jié)構(gòu)性貨幣政策工具的精準(zhǔn)運(yùn)用，有力強(qiáng)化了對(duì)國(guó)民經(jīng)濟(jì)重點(diǎn)領(lǐng)域和薄弱環(huán)節(jié)的金融支持。2022年以來(lái)，我國(guó)陸續(xù)設(shè)立并滾動(dòng)實(shí)施科技創(chuàng)新、設(shè)備更新改造、支持煤炭清圖30：科技創(chuàng)新、設(shè)備更新改造、支持煤炭清潔高效利用再貸款余額：億元

圖31：支小、支農(nóng)再貸款額度：億元0

科技創(chuàng)新 設(shè)備更新改造 支持煤炭清潔高效利用

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支小 支農(nóng) 預(yù)計(jì)十五五期間，央行將堅(jiān)持聚焦重點(diǎn)、合理適度、有進(jìn)有退的原則，持續(xù)優(yōu)化結(jié)構(gòu)性貨幣政策工具體系；動(dòng)態(tài)調(diào)整再貸款、PSL、專項(xiàng)再貸款等工具，加強(qiáng)對(duì)科技創(chuàng)新、制造業(yè)轉(zhuǎn)型、綠色低碳、中小微企業(yè)等關(guān)鍵領(lǐng)域的信貸支持，確保資金真正流向?qū)嶓w經(jīng)濟(jì)亟需領(lǐng)域，防止資金空轉(zhuǎn)套利，提升結(jié)構(gòu)性貨幣政策工具的精準(zhǔn)性和傳導(dǎo)效率。加強(qiáng)宏觀審慎管理《建議》提出完善中央銀行制度，構(gòu)建科學(xué)穩(wěn)健的貨幣政策體系和覆蓋全面的宏觀審慎管理體系潘功勝行長(zhǎng)的文章指出覆蓋全面的宏觀審慎管理體系旨在從宏觀、逆周期和防傳染的視角觀察、評(píng)估和應(yīng)對(duì)金融風(fēng)險(xiǎn)，采取適當(dāng)措施阻斷或弱化金融風(fēng)險(xiǎn)累積，防止發(fā)生系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)破壞宏觀大局穩(wěn)定甚至遲滯現(xiàn)代化進(jìn)程2008當(dāng)前我國(guó)重點(diǎn)領(lǐng)域風(fēng)險(xiǎn)總體可控，但部分指標(biāo)仍承壓，宏觀審慎管理的必要性持續(xù)凸顯。202591.42%，低于《合格審慎評(píng)估實(shí)施辦法》1.80%20259月，政府、非金67.5%174.4%1-1071982萬(wàn)平方米，低于近年同期；202510月，新建商品住宅、二手住宅房屋銷售價(jià)格指數(shù)分別同比-2.60%、-5.40%，跌幅趨勢(shì)收窄但仍為負(fù)值。這些情況表明，防范化解房地產(chǎn)、金融機(jī)構(gòu)等重點(diǎn)領(lǐng)域風(fēng)險(xiǎn)，仍需宏觀審慎政策持續(xù)發(fā)力、逆周期調(diào)節(jié)。圖32：商業(yè)銀行凈息差：% 圖33：政府、非金融企業(yè)、居民部門杠桿率：% 2.50% 2.00%1.50%1.00%0.50%

商業(yè)銀行凈息差

政府部門 非金融企業(yè)部門 居民部門圖34：商品房銷售面積累計(jì)值：萬(wàn)平方米 圖352024 新建商品住宅當(dāng)月同比 二手住宅當(dāng)月同比0

2月3月4月5月6月7月8月9月10月11月12月

15.0%10.0%-5.0%預(yù)計(jì)十五五期間，貨幣政策將主要著眼于維護(hù)幣值穩(wěn)定并促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，宏觀審慎管理則專注于防范系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)，二者相互補(bǔ)充、協(xié)同發(fā)力。通過(guò)進(jìn)一步完善標(biāo)準(zhǔn)化、系統(tǒng)化的宏觀審慎監(jiān)測(cè)框架，重點(diǎn)關(guān)注經(jīng)濟(jì)運(yùn)行與金融風(fēng)險(xiǎn)的關(guān)聯(lián)性，研究和準(zhǔn)備應(yīng)對(duì)宏觀經(jīng)濟(jì)與金融市場(chǎng)波動(dòng)的政策工具，實(shí)現(xiàn)對(duì)金融機(jī)構(gòu)、金融市場(chǎng)、房地產(chǎn)、跨境資本流動(dòng)等重點(diǎn)領(lǐng)域風(fēng)險(xiǎn)的早識(shí)別、早預(yù)警、早處置，構(gòu)筑防范系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)的堅(jiān)固防線。建設(shè)強(qiáng)大資本市場(chǎng)資本市場(chǎng)是連接資本與產(chǎn)業(yè)的紐帶，在貨幣政策傳導(dǎo)和資源配置中發(fā)揮著不可替代的作用。十五五期間，需要進(jìn)一步發(fā)揮資本市場(chǎng)的定價(jià)發(fā)現(xiàn)功能、資源配置功能、財(cái)富增值功能和風(fēng)險(xiǎn)分散功能，為實(shí)體經(jīng)濟(jì)提供更加多元化、高效率的金融服務(wù)，為金融強(qiáng)國(guó)建設(shè)提供有力保障。優(yōu)化資本市場(chǎng)生態(tài)《建議》提出提高資本市場(chǎng)制度包容性、適應(yīng)性，健全投資和融資相協(xié)調(diào)的資本市場(chǎng)功能我國(guó)資本市場(chǎng)在服務(wù)實(shí)體經(jīng)濟(jì)方面仍存在短板，投融資功能有待進(jìn)一步平衡。提高制度包容性和適應(yīng)性，旨在通過(guò)深化注冊(cè)制改革、優(yōu)化上市標(biāo)準(zhǔn)，吸引更多不同類型、調(diào)功能，則著眼于改善市場(chǎng)生態(tài)，強(qiáng)化投資端建設(shè)，保護(hù)投資者權(quán)益，引導(dǎo)中長(zhǎng)期資金2024年我國(guó)股票投資者2.3720201.7833.20%20259105.162020159.7176.13%圖36：股票投資者數(shù)量：萬(wàn)戶 圖37：股票總市值：億元0

股票投資者數(shù)量

股票總市值與此同時(shí)，資本市場(chǎng)日漸成為人民群眾分享實(shí)體經(jīng)濟(jì)發(fā)展成果的重要平臺(tái)。2024年新國(guó)九條的出臺(tái)，構(gòu)建了更加嚴(yán)格的減持監(jiān)管體系，督促上市公司更加注重長(zhǎng)期發(fā)展和股東回報(bào)，提出：強(qiáng)化上市公司現(xiàn)金分紅監(jiān)管。對(duì)多年未分紅或分紅比例偏低的公司，限制大股東減持、實(shí)施風(fēng)險(xiǎn)警示。加大對(duì)分紅優(yōu)質(zhì)公司的激勵(lì)力度，多措并舉推動(dòng)提高股息率。增強(qiáng)分紅穩(wěn)定性、持續(xù)性和可預(yù)期性，推動(dòng)一年多次分紅、預(yù)分紅、春節(jié)前分紅。上市公司現(xiàn)金分紅制度的優(yōu)化，顯著提升了資本市場(chǎng)的投資回報(bào)和股東回報(bào)水平。2024年我國(guó)實(shí)現(xiàn)投資者現(xiàn)金分紅總額2.442020年的1.55萬(wàn)億元增長(zhǎng)57.61%?，F(xiàn)金分紅規(guī)模的持續(xù)增長(zhǎng)，反映了監(jiān)管引導(dǎo)下上市公司治理水平的提高和股東回報(bào)意識(shí)的增強(qiáng)，有利于培育長(zhǎng)期投資、價(jià)值投資的市場(chǎng)生態(tài)。圖38：現(xiàn)金分紅總額已宣告，含回購(gòu)：億元30,000.0000

現(xiàn)金分紅總額5,000.00002015 2016 2022 2023 預(yù)計(jì)十五五期間，將持續(xù)優(yōu)化資本市場(chǎng)生態(tài)，強(qiáng)化投資端改革，提升市場(chǎng)活力韌性與投資者獲得感；強(qiáng)化上市公司全過(guò)程監(jiān)管，督促提升分紅比例和穩(wěn)定性，暢通投資者回報(bào)機(jī)制；大力培育專業(yè)機(jī)構(gòu)投資者，引導(dǎo)中長(zhǎng)期資金入市；完善股份減持、退市等基礎(chǔ)制度，進(jìn)一步形成優(yōu)勝劣汰的市場(chǎng)環(huán)境；加強(qiáng)投資者教育與保護(hù)，構(gòu)建理性投資文化；建成與經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展相適應(yīng)、投融資功能更加均衡的現(xiàn)代化資本市場(chǎng)。提高直接融資比重《建議》提出積極發(fā)展股權(quán)、債券等直接融資，穩(wěn)步發(fā)展期貨、衍生品和資產(chǎn)證券化我國(guó)金融體系長(zhǎng)期以間接融資為主，企業(yè)杠桿率偏高，金融風(fēng)險(xiǎn)集中于銀行體系。提高直接融資比重，有助于優(yōu)化金融結(jié)構(gòu)，分散金融風(fēng)險(xiǎn)，為企業(yè)提供更多元化、期限更匹配的融資渠道，進(jìn)而構(gòu)建現(xiàn)代化金融體系、提升金融服務(wù)實(shí)體經(jīng)濟(jì)效率和韌性。近年來(lái)，我國(guó)融資結(jié)構(gòu)持續(xù)優(yōu)化，直接融資比重穩(wěn)步提升，金融市場(chǎng)服務(wù)實(shí)體經(jīng)濟(jì)效能增強(qiáng)。2025年9月，高質(zhì)量完成‘十四五’規(guī)劃系列主題新聞發(fā)布會(huì)上，中國(guó)證監(jiān)會(huì)主席吳清指出，近五年來(lái)，交易所市場(chǎng)股債融資規(guī)模合計(jì)達(dá)到57.5萬(wàn)億元；2025年10月，我國(guó)直接融資（企業(yè)債券、非金融企業(yè)境內(nèi)股票、政府債券）占社會(huì)融資規(guī)模存量的比重穩(wěn)步提升至31.7%，標(biāo)志著我國(guó)融資結(jié)構(gòu)持續(xù)改善，有助于拓寬實(shí)體經(jīng)濟(jì)融資渠道，優(yōu)化金融體系結(jié)構(gòu)。IPO融資持續(xù)向科技創(chuàng)新領(lǐng)域集聚，有力地支持了產(chǎn)業(yè)升級(jí)與科技自立自強(qiáng)。我國(guó)致力于暢通優(yōu)質(zhì)創(chuàng)新企業(yè)的融資渠道，促使資本向真正具備創(chuàng)新能力的領(lǐng)域集中。十四五以來(lái)，半導(dǎo)體、硬件設(shè)備、醫(yī)藥生物、電氣設(shè)備、化工等科技含量較高的行IPO融資總額位居各行業(yè)前列，獲得了資本市場(chǎng)的有力支持。這一結(jié)構(gòu)性特征表明，圖39：直接融資規(guī)模、占比：億元、% 圖40：十四五以來(lái)各行業(yè)融資總額：億元

直接融資規(guī)模 直接融資占比（右軸）

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IPO融資總額預(yù)計(jì)十五五期間，將多措并舉進(jìn)一步提升直接融資比重，優(yōu)化金融結(jié)構(gòu)，深化股票發(fā)行注冊(cè)制改革，暢通科技型企業(yè)上市融資渠道；健全