正文目錄一、2026財(cái)總3二、2026財(cái)結(jié)整：化生力障增加方主4三、政投重向央財(cái)轉(zhuǎn)移 6四、政消有些策工7五、政策行果9圖表目錄圖1：2026年義政字結(jié)預(yù)計(jì) 4圖2：歷廣財(cái)赤中央地分情況 5圖3：宏稅負(fù) 5圖4：土相稅占稅收比例 5圖5：土出收連下降 6圖6：中與方政入分比重 6圖7：2025年1-10般公預(yù)分支預(yù)完成6圖8：2024年長(zhǎng)特國(guó)債新專的向域比較 7圖9：2025年投凈資規(guī)大下降 7圖10：2025央信債凈資顯7圖11：民均費(fèi)分項(xiàng)9圖12：全政采規(guī)模 9圖13：濟(jì)速行政府購(gòu)模顯9表1：“四”“五五規(guī)建財(cái)政相關(guān)述 3表2：2024年省審報(bào)告關(guān)超期別債資支“舊新存在具問(wèn)表述 8一、2026年財(cái)政總量安排 十五五規(guī)劃建議稿增加發(fā)揮積極財(cái)政政策作用、增強(qiáng)財(cái)政可持續(xù)性表述。我們理解前者強(qiáng)調(diào)財(cái)政政策將繼續(xù)維持當(dāng)前的擴(kuò)張趨勢(shì)，后者則對(duì)應(yīng)了以增強(qiáng)持續(xù)性為目標(biāo)的一系列結(jié)構(gòu)性調(diào)整。2025年財(cái)政政策定調(diào)由積極轉(zhuǎn)為更加積極，一般公共預(yù)算赤字率上升至4%，廣義財(cái)政赤字率首次超過(guò)2020年，可視為財(cái)政政策轉(zhuǎn)向擴(kuò)張的關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)。從十五五規(guī)劃建議的相關(guān)表述來(lái)看，十五五期間的財(cái)政力度整體應(yīng)當(dāng)顯著強(qiáng)于十四五，預(yù)計(jì)一般公共預(yù)算赤字率繼續(xù)維持在4%以上（十四五平均為3.2%），廣義財(cái)政預(yù)算赤字率維持在8%以上（十四五平均為6.6%）。表1：十四五與十五五規(guī)劃建議財(cái)政政策相關(guān)表述十四五規(guī)劃和2035年遠(yuǎn)景目標(biāo)建議十五五規(guī)劃建議建立現(xiàn)代財(cái)稅金融體制。加強(qiáng)財(cái)政發(fā)揮積極財(cái)政政策作用，增強(qiáng)財(cái)政可持續(xù)性。加強(qiáng)財(cái)政科學(xué)管理，加強(qiáng)財(cái)政資源和預(yù)算統(tǒng)籌，強(qiáng)化國(guó)家重大戰(zhàn)略任務(wù)和基本民生財(cái)力保障。深化零基預(yù)算改革，統(tǒng)一預(yù)算分配權(quán)，優(yōu)化財(cái)政支出結(jié)構(gòu)，加強(qiáng)預(yù)算績(jī)效管理。完善地方稅、直接稅體系，健全經(jīng)營(yíng)所得、資本所得、財(cái)產(chǎn)所得稅收政策，規(guī)范稅收優(yōu)惠政策，保持合理的宏觀稅負(fù)水平。適當(dāng)加強(qiáng)中央事權(quán)、提高中央財(cái)政支出比重。增加地方自主財(cái)力。加強(qiáng)財(cái)會(huì)監(jiān)督。加快構(gòu)建同高質(zhì)量發(fā)展相適應(yīng)的政府債務(wù)管理長(zhǎng)效機(jī)制。資源統(tǒng)籌，加強(qiáng)中期財(cái)政規(guī)劃管理，增強(qiáng)國(guó)家重大戰(zhàn)略任務(wù)財(cái)力保障。深化預(yù)算管理制度改革，強(qiáng)化對(duì)預(yù)算編制的宏觀指導(dǎo)。推進(jìn)財(cái)政財(cái)政政策相關(guān)表述支出標(biāo)準(zhǔn)化，強(qiáng)化預(yù)算約束和績(jī)效管理。明確中央和地方政府事權(quán)與支出責(zé)任，健全省以下財(cái)政體制，增強(qiáng)基層公共服務(wù)保障能力。完善現(xiàn)代稅收制度，健全地方稅、直接稅體系，優(yōu)化稅制結(jié)構(gòu)，適當(dāng)提高直接稅比重，深化稅收征管制度改革。健全政府債務(wù)管理制度。中國(guó)政府網(wǎng)結(jié)合2025年財(cái)政政策的執(zhí)行情況與十五五規(guī)劃建議，我們認(rèn)為2026年財(cái)政預(yù)算制定有幾個(gè)關(guān)鍵性的影響因素。第一，考慮到今年完成率偏低，繼續(xù)大幅增加廣義財(cái)政赤字率的可能性較小。2025年財(cái)政預(yù)算執(zhí)行效率偏低、完成進(jìn)度偏慢，一方面表明當(dāng)前財(cái)政支出效率還有待改善、尚不具備繼續(xù)大幅增加預(yù)2026年財(cái)力，可節(jié)約部分赤字空間。第二，考慮到十五五開(kāi)局的穩(wěn)增長(zhǎng)和經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型壓力，12月中央政治局會(huì)議延續(xù)更加積極的財(cái)政政策基調(diào)，廣義財(cái)政赤字率和財(cái)政總支出占GDP比例有必要維持在當(dāng)前水平。2026年作為十五五開(kāi)局之年，在面臨內(nèi)外復(fù)雜環(huán)境之下穩(wěn)增長(zhǎng)壓力不低，同時(shí)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整GDP第三，地方擴(kuò)投資動(dòng)力不足，促消費(fèi)還需要加大財(cái)政投入，超長(zhǎng)期特別國(guó)債有必要擴(kuò)容。超長(zhǎng)期特別國(guó)債近年來(lái)發(fā)揮了獨(dú)特的作用，在專項(xiàng)債資源更多用于化債和土地收儲(chǔ)、財(cái)政促消費(fèi)所需資金規(guī)模較大的背景下，超長(zhǎng)期特別國(guó)債有必要繼續(xù)擴(kuò)容，在兩重兩新方面發(fā)揮更大的作用。具體財(cái)政赤字安排：1）預(yù)計(jì)20264%5.150.85.954.62.06.62）不考慮債務(wù)余額下達(dá)和化債額度下的廣義財(cái)政預(yù)算赤字率預(yù)計(jì)為8.5%，略高于今年的8.4%。14.9202514.43）廣義財(cái)政支出增速或降至6%~7%2025年的9.3%。圖1：2026年廣義財(cái)政赤字結(jié)構(gòu)預(yù)計(jì)元中央赤字：一般國(guó)債 地方赤字：新增一般債地方赤字：新增專項(xiàng)債超長(zhǎng)期特別國(guó)債18000元中央赤字：一般國(guó)債 地方赤字：新增一般債地方赤字：新增專項(xiàng)債超長(zhǎng)期特別國(guó)債1800020000100004400046000390008000800072004860051500334001400001200001000008000060000400002000002024年 2025年 2026年（預(yù)計(jì)）二、二、2026年財(cái)政結(jié)構(gòu)調(diào)整：強(qiáng)化民生財(cái)力保障與增加地方自主財(cái)力十五五規(guī)劃提出了強(qiáng)化民生財(cái)力保障與增加地方自主財(cái)力兩項(xiàng)重要的財(cái)政結(jié)構(gòu)調(diào)整要求，我們認(rèn)為這也是增強(qiáng)財(cái)政可持續(xù)性的核心內(nèi)容。二者本質(zhì)上是兩個(gè)密切關(guān)聯(lián)的問(wèn)題。近年來(lái)中央在轉(zhuǎn)移支付方面的力度不斷加大，民生財(cái)力保障不足的核心原因不在于中央的支持不足而在于地方的財(cái)力不足。若能實(shí)現(xiàn)進(jìn)一步增加地方自主財(cái)力，則民生財(cái)力保障也能得到加強(qiáng)。總量安排上，中央承擔(dān)的新增赤字比例繼續(xù)上升，同時(shí)進(jìn)一步放寬新增專項(xiàng)債用于土儲(chǔ)、商品房收儲(chǔ)、處理存量項(xiàng)目的限制，為地方資產(chǎn)負(fù)債表修復(fù)提供空間。2015年首次開(kāi)啟新增專項(xiàng)債發(fā)行之后，廣義財(cái)政預(yù)算中地方政府承擔(dān)的新2021-202260%以20232026年進(jìn)一步降至43%。同時(shí)，在地方投資項(xiàng)目?jī)?chǔ)備有限的情況下，新增專項(xiàng)債用于土儲(chǔ)、商品房收儲(chǔ)、處理存量項(xiàng)目的部分或繼續(xù)維持較高比例。上述安排均有圖2：歷年廣義財(cái)政赤字中央與地方分擔(dān)情況元中央承擔(dān)的赤字額度地方政府赤字占比（右）地方承擔(dān)的赤字額度億 元中央承擔(dān)的赤字額度地方政府赤字占比（右）地方承擔(dān)的赤字額度80000 6570000 6060000 55500005040000453000020000 4010000 350 30201520162017201820192020202120222023202420252026收入結(jié)構(gòu)調(diào)整方面，總體朝穩(wěn)定宏觀稅負(fù)、強(qiáng)化稅收征管和提高地方收入分成比例的方向進(jìn)行調(diào)整。以稅收收入占2014年以來(lái)持續(xù)下降，直至2025年才有所企穩(wěn)。在GDP增速長(zhǎng)期下降的趨勢(shì)下，有必要穩(wěn)定宏觀稅負(fù)以增強(qiáng)財(cái)政收入的可持續(xù)性。2）快速城鎮(zhèn)化時(shí)期結(jié)束后，包括土地相關(guān)稅收、土地出讓收入在內(nèi)的一系列政府收入的下降趨勢(shì)難以逆轉(zhuǎn)，必然需要通過(guò)強(qiáng)化稅收征管來(lái)穩(wěn)定稅收增速。3）財(cái)政收入資源進(jìn)一步向地方進(jìn)行傾斜，地方財(cái)政分成比例可能創(chuàng)下分稅制以來(lái)的新高。圖3：宏觀稅負(fù) 圖4：土地相關(guān)稅收占稅收的比例稅收收入/GDP（現(xiàn)價(jià)）%13.1%13.114.013.0232119171513119195319621971198019891998200720162025

土地相關(guān)稅收/稅收收入%11.9%11.911.310.611.410.89.49.710.09.410.29.69.89.08.57.78.01211109876 ；2025年為前三季度合計(jì)數(shù)；2025年為1-10月合計(jì)數(shù)圖5：土地出讓收入連下降 圖6：中央與地方財(cái)政入分成比重1041021009896949290

中國(guó):國(guó)房景氣指數(shù)::%800

%中國(guó)%中國(guó):中央財(cái)政收入:比重中國(guó):地方財(cái)政收入:比重195419581954195819621966197019741978198219861990199419982002200620102014201820222013-122015-122017-122019-122021-122023-12支出方面，財(cái)政預(yù)算安排可進(jìn)一步向民生相關(guān)支出進(jìn)行傾斜。2025年1-10月民生領(lǐng)域相關(guān)支出的預(yù)算完成度普遍較高，平均預(yù)算完成度為80%。而農(nóng)林水、城鄉(xiāng)社區(qū)兩項(xiàng)基建相關(guān)支出的預(yù)算完成度明顯偏低，分別為65%和68%，四項(xiàng)基建相關(guān)支出完成度平均為71%。將預(yù)算完成度低的基建相關(guān)支出額度向民生支出進(jìn)行轉(zhuǎn)移既有助于提升財(cái)政執(zhí)行效率，也有助于實(shí)現(xiàn)強(qiáng)化民生財(cái)力保障的政策目標(biāo)。圖7：2025年1-10月一般公共預(yù)算分項(xiàng)支出預(yù)算完成情況% 1-10月支出完成進(jìn)度2025年全國(guó)一般公共預(yù)算支出規(guī)模（右）4464744091446474409127095213722225312370138731246455828580757065605550

億元50000450004000035000300002500020000150001000050000 三、財(cái)政擴(kuò)投資重心向中央財(cái)政轉(zhuǎn)移 2025年財(cái)政擴(kuò)投資大概率以超長(zhǎng)期特別國(guó)債和新型政策性金融工具為主導(dǎo)。1）我們?cè)诖饲暗膱?bào)告《四問(wèn)超長(zhǎng)期特別國(guó)債》中提到，超長(zhǎng)期特別國(guó)債和新增專項(xiàng)債的投向領(lǐng)域既有重疊又有所互補(bǔ)，在地方財(cái)政擴(kuò)投資動(dòng)力不足、專項(xiàng)債資金大量用于儲(chǔ)備和化債的背景下，超長(zhǎng)期特別國(guó)債在拉動(dòng)投資方面有望發(fā)揮更2）5000202510但集中開(kāi)工建設(shè)期大概率在2026年年初。參考2022年政策性開(kāi)發(fā)性金融工具的經(jīng)驗(yàn)，后續(xù)投放額度還有進(jìn)一步增加的可能性。圖8：2024年超長(zhǎng)期特別國(guó)債與新增專項(xiàng)的投向領(lǐng)域比較%超長(zhǎng)期特別國(guó)債 新增專項(xiàng)債%6050403020100，各省/市/治區(qū)2024年預(yù)算執(zhí)行情況告 ；其中安徽數(shù)據(jù)使用省本級(jí)數(shù)據(jù)計(jì)算；新增專項(xiàng)債分類可能存在一定誤差。更重要的變化在于預(yù)算外融資模式的轉(zhuǎn)變，城投凈融資持續(xù)收縮的背景下，央企和地方國(guó)企在擴(kuò)投資的重要性上升，其中央企占據(jù)主導(dǎo)地位。2024年城投債凈融資規(guī)模大幅下降，2025年城投債凈融資轉(zhuǎn)入負(fù)增長(zhǎng)，而同期央國(guó)企產(chǎn)業(yè)債202450020255992024企及地方國(guó)企信用債凈融資規(guī)模均創(chuàng)下歷史新高，其中以央企信用債凈融資為主導(dǎo)。億元城投債凈融資規(guī)模圖9：2025年城投債凈資規(guī)模大幅下降 圖10：2025年央企信用債凈融資明顯上升億元城投債凈融資規(guī)模0

億元央企及子公司信用債凈融資億元央企及子公司信用債凈融資地方國(guó)企信用債凈融資0 ；2025年為月數(shù)據(jù)；2025年為月數(shù)據(jù)四、財(cái)政促消費(fèi)有哪些政策工具？ 為實(shí)現(xiàn)居民消費(fèi)率提升的政策目標(biāo)，除了增加民生領(lǐng)域投入、提高轉(zhuǎn)移性收入外，財(cái)政政策有必要在促消費(fèi)的直接渠道上發(fā)揮更大的作用，尤其是從需求側(cè)進(jìn)行發(fā)力。展望2026年，國(guó)補(bǔ)仍然是最核心的消費(fèi)促進(jìn)工具，但或出現(xiàn)兩方面調(diào)整。1）政策執(zhí)行效率有望進(jìn)一步提升，包括加快下達(dá)流程、強(qiáng)化資金審核等。20252024以舊換新方面存在的問(wèn)題，主要集中于資金下達(dá)偏慢、商家騙補(bǔ)和地方審核不20262）用消費(fèi)品和服務(wù)消費(fèi)。從2025年下半年數(shù)據(jù)來(lái)看，隨著居民需求的逐步釋放，國(guó)補(bǔ)對(duì)家電、汽車消費(fèi)的拉動(dòng)效應(yīng)已經(jīng)逐步減弱，有必要進(jìn)一步擴(kuò)大補(bǔ)貼范圍。從更長(zhǎng)期的維度上來(lái)看，近年來(lái)居民的消費(fèi)支出結(jié)構(gòu)明顯向交通通信、教育文娛方面轉(zhuǎn)變，將國(guó)補(bǔ)進(jìn)一步擴(kuò)大到服務(wù)消費(fèi)領(lǐng)域能更有效發(fā)揮對(duì)消費(fèi)的整體提振效應(yīng)。表2：2024年各省份審計(jì)報(bào)告中關(guān)于超長(zhǎng)期特別國(guó)債資金支持以舊換新存在的具體問(wèn)題表述省份2024年各省份審計(jì)報(bào)告中關(guān)于超長(zhǎng)期特別國(guó)債資金支持以舊換新存在的具體問(wèn)題表述北京一是部分商品漲價(jià)增加財(cái)政補(bǔ)貼。51.35277.11萬(wàn)元。二是部分人員涉嫌騙取財(cái)政補(bǔ)貼。非實(shí)名買家通過(guò)借用或盜用個(gè)人購(gòu)買資質(zhì)、編造虛假地址等方式，批量購(gòu)買3萬(wàn)余件。三是補(bǔ)貼資金審核不嚴(yán)。50140035220.07517.05萬(wàn)元。河北1529電承辦企業(yè)臨時(shí)提價(jià)，某市3家家電企業(yè)活動(dòng)期間銷售價(jià)格、備案價(jià)格均高于近3-5個(gè)月的銷售價(jià)格。內(nèi)蒙古一是審核周期長(zhǎng)，93，6個(gè)2939.241.4取補(bǔ)貼資金，3個(gè)盟市9名消費(fèi)者通過(guò)利用他人信息、篡改發(fā)票、同一新車享受更新和置換補(bǔ)貼等手段騙取補(bǔ)貼12.8萬(wàn)元。黑龍江家電和汽車補(bǔ)貼資金兌付緩慢。13224739932540輛補(bǔ)貼金額863萬(wàn)元。部分市縣家電企業(yè)騙取家電消費(fèi)補(bǔ)貼資金。5個(gè)市、5個(gè)縣的14家企業(yè)采取虛構(gòu)家電銷售數(shù)據(jù)、偽造交易記錄等方式騙取補(bǔ)貼資金。上海消費(fèi)品以舊換新補(bǔ)貼部分市級(jí)配套資金未優(yōu)先安排，截至2025年3月底有7296.94萬(wàn)元資金尚未撥付至商戶。山東一是部分以舊換新政策未落實(shí)。3市未按省級(jí)時(shí)限要求制定家裝廚衛(wèi)煥新政策實(shí)施細(xì)則，政策紅利未及時(shí)惠及消費(fèi)者。4市未落實(shí)商品價(jià)格備案公示制度。14市商務(wù)部門(mén)履職不到位，家電信息錄入不充分或有誤，不利于相關(guān)部門(mén)進(jìn)行監(jiān)督管理。缺少銀行卡類別核驗(yàn)提示等，抽查發(fā)現(xiàn)，10三是違規(guī)向不符合條件的人員發(fā)放補(bǔ)貼。抽查發(fā)現(xiàn)，因主管部門(mén)審核把關(guān)不嚴(yán)，向報(bào)廢不符合補(bǔ)貼政策要求貨車、中型載客汽車、新能源車的67名消費(fèi)者，違規(guī)發(fā)放汽車置換更新補(bǔ)貼68.62萬(wàn)元。湖南是資金被騙取或被違規(guī)使用。汽車置換、農(nóng)機(jī)報(bào)廢更新等領(lǐng)域補(bǔ)貼資金被騙取或違規(guī)使用，涉及金額9,372.85萬(wàn)元。各省份財(cái)政廳官方網(wǎng)站圖11：居民人均消費(fèi)支出分項(xiàng)占比%2025 2024 2023 2022%2025 2024 2023 2022302520151050。政府采購(gòu)可能作為促消費(fèi)的短期備選政策。2025年11月發(fā)布的《關(guān)于增強(qiáng)消費(fèi)品供需適配性進(jìn)一步促進(jìn)消費(fèi)的實(shí)施方案》中提到將發(fā)揮集中采購(gòu)作用，擴(kuò)大政府機(jī)關(guān)、事業(yè)單位、國(guó)有企業(yè)等對(duì)職業(yè)裝、工裝鞋等消費(fèi)品的采購(gòu)。2021年以來(lái)政府采購(gòu)力度已經(jīng)連續(xù)三年下降，若居民部門(mén)始終面臨需求不足的困境，適度增加政府采購(gòu)可能作為提振消費(fèi)的短期政策選項(xiàng)之一。從歷史經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，政府采購(gòu)也常常作為逆周期調(diào)節(jié)的政策工具。圖12：全國(guó)政府采購(gòu)規(guī)模 圖13：經(jīng)濟(jì)增速下行時(shí)政府采購(gòu)規(guī)模明顯加全國(guó)政府采購(gòu)規(guī)模

0億元3020100

全國(guó)政府采購(gòu)規(guī)模:同比 GDP:同比%%16%%141210864202004 2007 2010 2013 2016 2019 2022五、財(cái)政政策執(zhí)行效果展望 總結(jié)而言，2026年財(cái)政政策目標(biāo)將是穩(wěn)增長(zhǎng)與經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型并重，若財(cái)政空間能夠充分釋放，宏觀上有望產(chǎn)生一系列積極變化：力不大。2025內(nèi)經(jīng)濟(jì)憑借自身韌性相當(dāng)程度上應(yīng)對(duì)了海外關(guān)稅沖擊和國(guó)內(nèi)投資下行壓力，順利完成全年經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)目標(biāo)?？紤]到2026年經(jīng)濟(jì)增