公共行政學史（第二版）第7章

分異：實現(xiàn)民主行政的不同理解關鍵詞01民主行政02明諾布魯克會議03公共選擇理論04新公共行政理論本章導言傳統(tǒng)公共行政通過提出政治與行政的二分法，闡釋了公共行政學與民主政治之間的關聯(lián)，并成功地將公共行政從貴族制與政黨分肥制的困境中解脫出來。然而，自20世紀40年代起，傳統(tǒng)公共行政理論遭遇了猛烈批判，導致公共行政學的學科合法性備受質(zhì)疑。公共行政學所面臨的危機的核心在于其固有的民主責任與行政效率之間的張力。因此，如何重新構建公共行政與民主政治之間的關系成了公共行政學亟待解決的問題。在這一背景下，產(chǎn)生了多種理論觀點，其中最具影響力的是公共選擇理論和新公共行政理論。7.1公共行政實踐的民主困境7.1.1實踐中的民主困境

傳統(tǒng)理論的預設與現(xiàn)實脫節(jié)傳統(tǒng)理論假設民主建設已完成，僅需提升行政效率。然而，像“水門事件”這類政府丑聞暴露了行政權力濫用，嚴重動搖了公眾對民主制度的信任，凸顯理論與現(xiàn)實的差距。

奧斯特羅姆的批評奧斯特羅姆指出，傳統(tǒng)行政知識可能引發(fā)“社會病癥”，損害人類福利。同時，政府權力集中與命令-服從模式極有可能破壞民主根基，不利于民主制度的健康發(fā)展。7.1.2公私部門的差異及挑戰(zhàn)企業(yè)管理模式在政府中的局限私人部門注重效率，民主與否對其影響不大。但公共部門權力集中會給社會帶來系統(tǒng)性傷害，例如解雇那些“不服從”卻依法行事的官員，這體現(xiàn)了企業(yè)管理模式在政府應用的局限。民主建設的未完成性民主并非是一種既定狀態(tài)，而是一個需要持續(xù)構建的進程。公共行政學必須思考并回答，哪種行政模式能夠保障公民權利，同時充分體現(xiàn)民主的本質(zhì)。7.2公共選擇理論與官僚行為7.2.1公共選擇理論的興起

起源與代表人物公共選擇理論始于鄧肯·布萊克的“中間選民理論”，詹姆斯·布坎南為核心開拓者。布坎南主張用經(jīng)濟學方法研究政治，為該理論的發(fā)展奠定了重要基礎。

核心界定公共選擇是“非市場決策的經(jīng)濟學研究”，它將政治過程視為類似市場的交換過程，這種獨特視角為研究政治問題提供了新的思路和方法。7.2.2公共選擇理論的主要觀點

公眾選擇理論主要特征公共選擇理論的方法論基礎包括方法論個人主義，以個人為分析單位；采用經(jīng)濟學交換范式，認為政治是交換與交易過程；還基于經(jīng)濟人假設，即政治家、官僚與選民皆為自利、理性的效用最大化者。

政治市場與經(jīng)濟市場的類比在公共選擇理論中，選民用選票“購買”政策，政治家提供政策以換取支持，政府行為被看作官員與私人利益的無形談判，這種類比有助于理解政治決策過程。7.2.3公共選擇模型的具體運用投票理論選舉被視為“政策市場”，個體基于自利投票。但多數(shù)規(guī)則可能導致“多數(shù)人暴政”，不符合帕累托改進，阿羅不可能定理也表明無法通過投票將個人偏好完美聚合為社會選擇。官僚行為分析官僚被認為是追求個人效用最大化的經(jīng)濟人，存在權力尋租風險，可能以公共利益之名謀私，這凸顯了對官僚行為進行監(jiān)督和約束的重要性。憲制、體制與規(guī)則的重要性決策規(guī)則如一致通過與多數(shù)通過會影響政策效率與公正性，政策失敗常源于規(guī)則缺陷，而非政策內(nèi)容本身，因此完善規(guī)則對于政策制定至關重要。7.2.4公共選擇理論對民主行政問題的回應

診斷公共選擇理論診斷官僚制已異化為“利維坦”，具有擴張、低效且難以控制的特點，這一診斷揭示了官僚制在民主行政中存在的問題。

方案該理論主張以個人為決策單位，打破單一官僚壟斷，公共服務多元化供給，允許公民選擇，建立“小政府”，通過市場機制與多元組織實現(xiàn)民主與效率。7.3新公共行政理論

與行政過程的民主性7.3.1明諾布魯克會議與新公共行政理論

01背景20世紀60年代社會動蕩，越戰(zhàn)、種族沖突、貧困等問題凸顯，而傳統(tǒng)公共行政研究脫離現(xiàn)實，在此背景下明諾布魯克會議應運而生，旨在探索新的公共行政理論。

02三次明諾布魯克會議1968年首次會議，聚焦倫理、公平、參與，挑戰(zhàn)傳統(tǒng)范式；1988年會議更務實，關注民主法治、行政倫理、理論精進、問題解決取向、公民參與；2008年會議規(guī)模擴大，主題涵蓋社會公平、網(wǎng)絡化、國際化等。

03核心精神新公共行政理論的核心精神是讓行政成為“民主行政”，改造而非取代官僚制，以適應社會發(fā)展需求，更好地實現(xiàn)行政的民主性。7.3.2新公共行政理論的主要觀點切題的公共行政

新公共行政理論強調(diào)研究應緊扣社會變革、實際問題與行政實踐.后邏輯實證論

該理論反對價值中立觀，主張研究應包含價值判斷，追求社會公平與正義。適應動蕩不安的環(huán)境

倡導公共行政要開放、參與、對話，直面社會復雜性。建構新的組織形態(tài)

組織目標應是減少社會苦難、創(chuàng)造機會、推動社會正義，提倡“調(diào)和型組織”，如項目團隊、多元權威、顧客導向、短期雇傭，以提升組織的效能。發(fā)展以服務對象為重心的組織

強調(diào)“服務對象忠誠感”與“計劃忠誠感”。7.3.3新公共行政理論主張的特質(zhì)

公共利益的有效表達行政人員應主動感知并回應公民利益。

代表性原則的應用政府人員構成應反映社會多樣性。

開放性原則政府信息應公開透明，保障公民知情權。

超越黨派團體利益行政決策以公共利益為準繩。

謹慎應對專業(yè)主義的挑戰(zhàn)防止技術理性侵蝕民主參與。

強調(diào)參與的重要性利害關系人參與決策，能夠提升決策的合法性與認同感。7.3.4新公共行政理論對傳統(tǒng)公共行政理論的再界定

政治與行政打破政治與行政二分法，行政人員應主動制定政策、運用裁量權。

事實與價值反對價值中立，研究應公開價值立場并倡導政策。

效率與公平以“社會公平”補充乃至取代“效率”作為核心價值。

層級制與參與強調(diào)公民參與，而非僅依賴層級權威。

不公平與公平政策應傾向弱勢群體，促進社會平等。

傳統(tǒng)與創(chuàng)新尋求組織與政治形式的創(chuàng)新，以實現(xiàn)社會公平。7.4黑堡宣言對新公共行政理論的發(fā)展7.4.1黑堡宣言的產(chǎn)生

背景20世紀80年代反政府、市場化思潮盛行，公共行政被貶低，在這樣的大環(huán)境下，學者們意識到需要為公共行政正名，以改變其在社會輿論中的不利地位。

提出1983年萬斯萊等學者發(fā)表《公共行政與治理過程：政治對話的轉(zhuǎn)向》，正式提出黑堡宣言，其核心定位公共行政是“憲法的保障機構”，負有直接維護公共利益的責任。7.4.2黑堡宣言的基本主張

憲法主義視角黑堡宣言認為公共行政應對憲法秩序負責，具備獨立維護公共利益的能力，可彌補“憲法缺陷”。

公共利益與共同體構建公共行政是構建共同體的過程，超越簡單的服務供給。強調(diào)公務員具有多種角色，如憲法執(zhí)行者、公民受托者等。

對市場神話的批判如斯蒂福斯強調(diào)“積極公民”參與，還有人認為其可能過度主張行政權力。本章小結(jié)傳統(tǒng)公共行政理論的核心聚焦于如何提升管理效率，同時推動公共部門的專業(yè)化。然而，在實際的行政操作中，常常會出現(xiàn)與行政首長的意愿和指令相悖的各種障礙，這揭示了傳統(tǒng)公共行政理論內(nèi)在的邏輯矛盾，并在美國公共行政的實踐中體現(xiàn)為民主危機。針對這一危機，公共選擇理論和新公共行政理論分別提出了不同的解決路徑。公共選擇理論以理性經(jīng)濟人為假設基礎，指出政府體制因其自身的運作邏輯而趨向于不斷擴張，甚至有可能侵蝕社會領域。因此，該理論主張將更多公共事務交由非政府性的組織來處理，實現(xiàn)公民對公共事務的直接參與和管理，以此作為解決由官僚制行政所引發(fā)的社會問題的途徑。

相比之下，新公共行政理論則著重于為公共行政賦予新合法性。它突出了行政人員作為“主權受托者”的角色定位，這意味著他們必須憑借自身專業(yè)知識和良知，妥善運用職權和裁量權，堅守高尚的道德情操，致力于在公共行政體系和過程中實現(xiàn)公共利益的最大化。同時，新公共行政理論還強調(diào)了對弱勢群體的公平正義的追求，并將其付諸真正的實踐。黑堡學者在新公共行政理論的基礎上進行了進一步的思考。他們認為，為了確保公共行政的穩(wěn)定性和可預測性，必須運用憲法精神來指導和約束公共行政的變革。這樣一來，公共行政就能夠在相對明確的軌跡上發(fā)展，從而更好地服務于公共利益。思考題01傳統(tǒng)公共行政理論在民主實踐中暴露出哪些主要問題？