騰籠換鳥過(guò)程中民營(yíng)企業(yè)權(quán)益保障機(jī)制建設(shè)一、引言隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)進(jìn)入高質(zhì)量發(fā)展階段，騰籠換鳥作為推動(dòng)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型升級(jí)的核心戰(zhàn)略，在全國(guó)范圍內(nèi)深入推進(jìn)。民營(yíng)企業(yè)作為我國(guó)經(jīng)濟(jì)制度的內(nèi)在要素，是騰籠換鳥的重要參與主體，其合法權(quán)益的保障直接關(guān)系到戰(zhàn)略實(shí)施的成效、營(yíng)商環(huán)境的優(yōu)化和經(jīng)濟(jì)社會(huì)的穩(wěn)定。然而，在實(shí)踐過(guò)程中，部分地區(qū)存在政策執(zhí)行不規(guī)范、補(bǔ)償機(jī)制不完善、決策程序不透明等問(wèn)題，導(dǎo)致民營(yíng)企業(yè)合法權(quán)益受到損害，影響了企業(yè)的投資信心和參與積極性。民營(yíng)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法的正式實(shí)施，為騰籠換鳥過(guò)程中民營(yíng)企業(yè)權(quán)益保障提供了法律依據(jù)。構(gòu)建科學(xué)完善的民營(yíng)企業(yè)權(quán)益保障機(jī)制，既是落實(shí)民營(yíng)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法的必然要求，也是推動(dòng)騰籠換鳥戰(zhàn)略平穩(wěn)有序推進(jìn)的重要保障。本報(bào)告基于對(duì)浙江、廣東、江蘇等地實(shí)踐的調(diào)研，分析當(dāng)前民營(yíng)企業(yè)權(quán)益保障存在的問(wèn)題，提出構(gòu)建全周期、多層次、法治化的權(quán)益保障機(jī)制，為各地推進(jìn)騰籠換鳥工作提供參考。二、騰籠換鳥過(guò)程中民營(yíng)企業(yè)權(quán)益受損的主要表現(xiàn)（一）合同履約不到位，政策穩(wěn)定性不足部分地方政府或園區(qū)在招商引資時(shí)，與民營(yíng)企業(yè)簽訂了土地使用、稅收優(yōu)惠、配套服務(wù)等方面的協(xié)議，但在騰籠換鳥過(guò)程中，單方面變更合同條款或政策標(biāo)準(zhǔn)，導(dǎo)致企業(yè)預(yù)期收益受損。例如，某西部園區(qū)為推進(jìn)重大項(xiàng)目落地，違反與入駐企業(yè)簽訂的土地使用合同，單方面調(diào)整土地性質(zhì)，導(dǎo)致企業(yè)投資數(shù)億元建設(shè)的產(chǎn)線無(wú)法正常生產(chǎn)，造成巨大經(jīng)濟(jì)損失。部分地區(qū)稅收優(yōu)惠政策頻繁調(diào)整，企業(yè)享受的稅收返還、減免等政策難以兌現(xiàn)，影響了企業(yè)的經(jīng)營(yíng)規(guī)劃和投資決策。（二）補(bǔ)償機(jī)制不健全，利益分配不合理補(bǔ)償范圍模糊：當(dāng)前多數(shù)地區(qū)的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)僅涵蓋土地、廠房等固定資產(chǎn)，對(duì)企業(yè)的設(shè)備重置、搬遷費(fèi)用、停產(chǎn)損失、無(wú)形資產(chǎn)等缺乏明確的補(bǔ)償規(guī)定，導(dǎo)致企業(yè)實(shí)際損失難以得到充分彌補(bǔ)。例如，某紡織企業(yè)因園區(qū)規(guī)劃調(diào)整需搬遷，政府僅對(duì)廠房給予補(bǔ)償，而對(duì)價(jià)值數(shù)千萬(wàn)元的生產(chǎn)設(shè)備、研發(fā)投入、品牌價(jià)值等未納入補(bǔ)償范圍，企業(yè)搬遷后陷入經(jīng)營(yíng)困境。補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)偏低：部分地區(qū)的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)未按照市場(chǎng)價(jià)值進(jìn)行評(píng)估，或采用多年前的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行補(bǔ)償，補(bǔ)償金額遠(yuǎn)低于企業(yè)實(shí)際投入和市場(chǎng)價(jià)值。某機(jī)械制造企業(yè)的廠房評(píng)估價(jià)僅為市場(chǎng)價(jià)格的60%，補(bǔ)償款不足以購(gòu)買新的生產(chǎn)場(chǎng)地，導(dǎo)致企業(yè)被迫縮減產(chǎn)能。增值收益分配不公：騰籠換鳥后，土地、廠房等資源的價(jià)值大幅提升，但增值收益主要由政府或園區(qū)獲得，民營(yíng)企業(yè)難以分享產(chǎn)業(yè)升級(jí)帶來(lái)的紅利。例如，某工業(yè)園區(qū)通過(guò)騰籠換鳥，土地畝均價(jià)值從50萬(wàn)元提升至300萬(wàn)元，但原入駐企業(yè)僅獲得少量補(bǔ)償，未參與增值收益分配。（三）決策程序不透明，企業(yè)參與度不足部分地方政府在制定騰籠換鳥方案、調(diào)整園區(qū)規(guī)劃、確定騰退企業(yè)名單等重大決策時(shí)，未充分征求民營(yíng)企業(yè)意見，決策程序不透明，導(dǎo)致企業(yè)知情權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)和監(jiān)督權(quán)得不到保障。例如，某中原地區(qū)園區(qū)在未與企業(yè)協(xié)商的情況下，單方面以畝均稅收不達(dá)標(biāo)為由清退原有企業(yè)，忽視了部分初創(chuàng)期科技企業(yè)的經(jīng)營(yíng)周期性差異，導(dǎo)致一批研發(fā)型企業(yè)的科研項(xiàng)目被迫中斷，研發(fā)投入付諸東流。部分地區(qū)未公開騰退標(biāo)準(zhǔn)、補(bǔ)償方案、新入駐企業(yè)信息等關(guān)鍵內(nèi)容，企業(yè)難以對(duì)決策過(guò)程進(jìn)行有效監(jiān)督。（四）行政干預(yù)過(guò)度，市場(chǎng)主體地位受侵害部分地方政府在騰籠換鳥過(guò)程中，違背市場(chǎng)規(guī)律，采取行政強(qiáng)制手段推進(jìn)企業(yè)騰退，忽視企業(yè)的實(shí)際情況和意愿。例如，某地區(qū)為完成低效企業(yè)整治指標(biāo)，對(duì)不符合騰退條件的企業(yè)采取斷電、斷水、限制生產(chǎn)等強(qiáng)制措施，迫使企業(yè)退出市場(chǎng)。部分地區(qū)通過(guò)設(shè)置不合理的產(chǎn)業(yè)準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)、環(huán)保指標(biāo)等，變相排擠民營(yíng)企業(yè)，為國(guó)有企業(yè)或外來(lái)投資項(xiàng)目騰出空間，破壞了公平競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)環(huán)境。（五）產(chǎn)業(yè)鏈配套斷裂，經(jīng)營(yíng)發(fā)展受影響騰籠換鳥過(guò)程中，部分地區(qū)對(duì)產(chǎn)業(yè)鏈的整體性重視不足，在清退低效企業(yè)時(shí)，未充分考慮其在產(chǎn)業(yè)鏈中的配套作用，導(dǎo)致產(chǎn)業(yè)鏈關(guān)鍵環(huán)節(jié)缺失，影響了上下游企業(yè)的正常生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)。例如，某汽車零部件企業(yè)因畝均效益未達(dá)標(biāo)被清退，而其為當(dāng)?shù)囟嗉移囌囍圃炱髽I(yè)提供核心零部件，企業(yè)清退后，整車制造企業(yè)面臨零部件供應(yīng)短缺，被迫調(diào)整生產(chǎn)計(jì)劃，造成巨大經(jīng)濟(jì)損失。部分被騰退企業(yè)難以找到合適的產(chǎn)能承接平臺(tái)，導(dǎo)致產(chǎn)業(yè)鏈轉(zhuǎn)移困難，市場(chǎng)份額流失。三、民營(yíng)企業(yè)權(quán)益受損的原因分析（一）政績(jī)導(dǎo)向偏差，短期利益驅(qū)動(dòng)部分地方政府將騰籠換鳥作為招商引資、提升GDP的短期手段，過(guò)于追求項(xiàng)目落地速度和整治規(guī)模，忽視了民營(yíng)企業(yè)的合法權(quán)益和長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展。在政績(jī)考核壓力下，部分官員急功近利，采取“一刀切”式的整治措施，對(duì)企業(yè)的實(shí)際困難和合理訴求重視不足，導(dǎo)致政策執(zhí)行簡(jiǎn)單化、粗暴化。（二）法律制度不完善，保障體系不健全當(dāng)前我國(guó)關(guān)于騰籠換鳥過(guò)程中民營(yíng)企業(yè)權(quán)益保障的法律法規(guī)還不夠完善，對(duì)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、決策程序、爭(zhēng)議解決等方面缺乏明確的法律規(guī)定，導(dǎo)致企業(yè)權(quán)益受損時(shí)難以找到有效的法律依據(jù)。民營(yíng)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法雖然對(duì)民營(yíng)企業(yè)權(quán)益保障作出了原則性規(guī)定，但缺乏具體的實(shí)施細(xì)則和配套措施，難以落到實(shí)處。部分地區(qū)未建立專門的權(quán)益保障機(jī)構(gòu)和爭(zhēng)議解決機(jī)制，企業(yè)維權(quán)成本高、周期長(zhǎng)。（三）市場(chǎng)機(jī)制不健全，資源配置不合理我國(guó)要素市場(chǎng)化配置改革還不夠深入，土地、資本、技術(shù)等要素價(jià)格尚未完全市場(chǎng)化，導(dǎo)致補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)難以準(zhǔn)確反映資源的市場(chǎng)價(jià)值。部分地區(qū)的產(chǎn)權(quán)交易市場(chǎng)不發(fā)達(dá)，企業(yè)的無(wú)形資產(chǎn)、股權(quán)等難以進(jìn)行公正評(píng)估和交易，影響了企業(yè)的利益實(shí)現(xiàn)。市場(chǎng)退出機(jī)制不完善，民營(yíng)企業(yè)缺乏多元化的騰退路徑選擇，被迫接受政府主導(dǎo)的騰退方案。（四）監(jiān)督機(jī)制不到位，權(quán)力制約不足部分地方政府的行政行為缺乏有效的監(jiān)督制約，對(duì)騰籠換鳥過(guò)程中的決策失誤、違規(guī)操作等行為難以進(jìn)行及時(shí)糾正和問(wèn)責(zé)。人大監(jiān)督、司法監(jiān)督、社會(huì)監(jiān)督等監(jiān)督形式未能形成合力，對(duì)政府的權(quán)力運(yùn)行缺乏有效的約束。部分地區(qū)的政務(wù)公開制度落實(shí)不到位，關(guān)鍵信息不公開，導(dǎo)致企業(yè)和社會(huì)難以進(jìn)行有效監(jiān)督。（五）企業(yè)維權(quán)能力不足，維權(quán)意識(shí)薄弱部分民營(yíng)企業(yè)規(guī)模小、實(shí)力弱，缺乏專業(yè)的法律人才和維權(quán)團(tuán)隊(duì)，對(duì)相關(guān)法律法規(guī)和政策了解不足，維權(quán)能力有限。部分企業(yè)擔(dān)心維權(quán)會(huì)影響與政府的關(guān)系，導(dǎo)致后續(xù)經(jīng)營(yíng)受到限制，因此選擇忍氣吞聲，不敢維護(hù)自身合法權(quán)益。行業(yè)協(xié)會(huì)等組織在維護(hù)企業(yè)權(quán)益方面的作用未充分發(fā)揮，缺乏有效的協(xié)調(diào)機(jī)制和維權(quán)渠道。四、構(gòu)建民營(yíng)企業(yè)權(quán)益保障機(jī)制的對(duì)策建議（一）建立市場(chǎng)化退出機(jī)制，規(guī)范行政行為推行協(xié)議置換模式：建立政府與企業(yè)的平等協(xié)商機(jī)制，通過(guò)協(xié)議置換、股權(quán)合作、異地搬遷等多元化方式推進(jìn)騰退，避免行政強(qiáng)制干預(yù)。對(duì)主動(dòng)騰退的企業(yè)，可給予土地作價(jià)入股、股權(quán)收益等激勵(lì)，允許企業(yè)保留新園區(qū)項(xiàng)目5%-10%的股權(quán)，分享產(chǎn)業(yè)升級(jí)紅利。建立梯度騰退體系：依據(jù)畝均稅收、能耗強(qiáng)度、環(huán)保水平等指標(biāo)，將企業(yè)分為優(yōu)先保留、限期整改、強(qiáng)制退出三類，實(shí)行梯度騰退，避免“一刀切”清退。對(duì)初創(chuàng)期科技企業(yè)、產(chǎn)業(yè)鏈關(guān)鍵配套企業(yè)等，可設(shè)置2-3年的整改期，給予政策扶持和技術(shù)指導(dǎo)，幫助企業(yè)提升效益。引入第三方法律評(píng)估：重大騰退決策實(shí)施前，委托第三方專業(yè)機(jī)構(gòu)進(jìn)行合規(guī)性審查和法律評(píng)估，確保決策程序符合民營(yíng)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法等法律法規(guī)要求，保障企業(yè)合法權(quán)益。（二）完善全周期補(bǔ)償體系，保障合理利益擴(kuò)大補(bǔ)償范圍：制定統(tǒng)一的補(bǔ)償目錄，將土地、廠房、設(shè)備、搬遷費(fèi)用、停產(chǎn)損失、無(wú)形資產(chǎn)、員工安置等納入補(bǔ)償范圍，確保企業(yè)實(shí)際損失得到充分彌補(bǔ)。對(duì)企業(yè)的研發(fā)投入、品牌價(jià)值、客戶資源等無(wú)形資產(chǎn)，委托專業(yè)機(jī)構(gòu)進(jìn)行評(píng)估并給予合理補(bǔ)償。提高補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)：建立補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制，以市場(chǎng)價(jià)值為基礎(chǔ)，參考同區(qū)域、同類型資產(chǎn)的市場(chǎng)價(jià)格，科學(xué)制定補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。引入市場(chǎng)化評(píng)估機(jī)構(gòu)，對(duì)企業(yè)資產(chǎn)進(jìn)行公正評(píng)估，評(píng)估結(jié)果向社會(huì)公開，接受企業(yè)和社會(huì)監(jiān)督。分享增值收益：建立土地增值收益分成機(jī)制，將騰籠換鳥后土地、廠房等資源的增值收益，按一定比例返還給原入駐企業(yè)。允許企業(yè)將原土地使用權(quán)作價(jià)出資，參與新園區(qū)的開發(fā)建設(shè)和經(jīng)營(yíng)管理，分享產(chǎn)業(yè)升級(jí)帶來(lái)的增值收益。設(shè)立過(guò)渡期保障：設(shè)立騰籠換鳥過(guò)渡期補(bǔ)償基金，對(duì)搬遷企業(yè)給予2-3年的財(cái)政補(bǔ)貼，用于設(shè)備重置、員工培訓(xùn)、市場(chǎng)開拓等。實(shí)行稅收緩沖政策，允許騰退企業(yè)在搬遷后3年內(nèi)享受原稅收優(yōu)惠政策，或給予稅收返還用于新產(chǎn)能建設(shè)。（三）健全決策參與機(jī)制，保障民主權(quán)利完善公眾參與程序：制定騰籠換鳥決策公眾參與辦法，明確企業(yè)參與決策的范圍、程序和方式。在制定騰籠換鳥方案、調(diào)整園區(qū)規(guī)劃、確定補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)等重大決策時(shí)，必須召開聽證會(huì)、座談會(huì)等，充分征求民營(yíng)企業(yè)意見，意見采納情況向社會(huì)公開。建立信息公開制度：依托政府門戶網(wǎng)站、產(chǎn)業(yè)園區(qū)信息平臺(tái)等，公開騰籠換鳥政策文件、騰退標(biāo)準(zhǔn)、補(bǔ)償方案、評(píng)估結(jié)果、新入駐企業(yè)信息等關(guān)鍵內(nèi)容，保障企業(yè)的知情權(quán)和監(jiān)督權(quán)。建立信息查詢機(jī)制，企業(yè)可通過(guò)線上線下渠道查詢相關(guān)信息，政府應(yīng)在規(guī)定時(shí)間內(nèi)予以答復(fù)。強(qiáng)化行業(yè)協(xié)會(huì)作用：支持行業(yè)協(xié)會(huì)參與騰籠換鳥政策制定和決策過(guò)程，代表民營(yíng)企業(yè)反映合理訴求，協(xié)助政府與企業(yè)進(jìn)行溝通協(xié)商。行業(yè)協(xié)會(huì)應(yīng)建立企業(yè)權(quán)益訴求收集和反饋機(jī)制，及時(shí)向政府反映企業(yè)的困難和問(wèn)題，提出政策建議。（四）構(gòu)建產(chǎn)業(yè)鏈保護(hù)機(jī)制，促進(jìn)持續(xù)發(fā)展劃定配套企業(yè)白名單：開展產(chǎn)業(yè)鏈關(guān)鍵環(huán)節(jié)排查，識(shí)別不可替代的配套企業(yè)，建立白名單制度。對(duì)白名單內(nèi)的企業(yè)，即使畝均效益未達(dá)標(biāo)，也可暫緩清退，給予一定的整改提升期，保障產(chǎn)業(yè)鏈完整性。搭建產(chǎn)能承接平臺(tái)：由國(guó)資平臺(tái)牽頭建設(shè)“園中園”“飛地園區(qū)”等產(chǎn)能承接平臺(tái)，定向吸納被騰退企業(yè)中的優(yōu)質(zhì)產(chǎn)能。完善承接平臺(tái)的產(chǎn)業(yè)配套設(shè)施，推動(dòng)產(chǎn)業(yè)鏈上下游企業(yè)協(xié)同轉(zhuǎn)移，避免產(chǎn)業(yè)生態(tài)斷裂。加強(qiáng)產(chǎn)業(yè)鏈協(xié)同扶持：對(duì)產(chǎn)業(yè)鏈協(xié)同轉(zhuǎn)移的企業(yè)，給予稅收優(yōu)惠、信貸支持、用地保障等“一攬子”政策扶持。建立產(chǎn)業(yè)鏈協(xié)同發(fā)展基金，支持企業(yè)開展技術(shù)合作、資源共享、市場(chǎng)開拓等活動(dòng)，提升產(chǎn)業(yè)鏈整體競(jìng)爭(zhēng)力。（五）強(qiáng)化監(jiān)督問(wèn)責(zé)機(jī)制，規(guī)范權(quán)力運(yùn)行建立合規(guī)性審查機(jī)制：成立由人大代表、政協(xié)委員、法律專家、企業(yè)代表等組成的合規(guī)性審查委員會(huì)，對(duì)騰籠換鳥政策文件、決策程序、補(bǔ)償方案等進(jìn)行審查，確保符合法律法規(guī)要求。審查結(jié)果作為政策實(shí)施的重要依據(jù)，對(duì)不符合要求的予以糾正。完善監(jiān)督考核體系：將民營(yíng)企業(yè)權(quán)益保障情況納入地方政府績(jī)效考核體系，設(shè)置權(quán)重不低于10%，考核結(jié)果與干部評(píng)優(yōu)評(píng)先、晉升任用掛鉤。建立負(fù)面清單制度，對(duì)違規(guī)干預(yù)企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)、侵害企業(yè)合法權(quán)益的行為，納入負(fù)面清單，嚴(yán)肅追究相關(guān)責(zé)任人責(zé)任。暢通維權(quán)渠道：建立企業(yè)異議申訴通道，企業(yè)對(duì)騰退決策、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)等有異議的，可在規(guī)定時(shí)間內(nèi)提出申訴，相關(guān)部門應(yīng)在30日內(nèi)予以答復(fù)。完善行政復(fù)議、行政訴訟等法律救濟(jì)渠道，降低企業(yè)維權(quán)成本，提高維權(quán)效率。建立公益法律援助機(jī)制，為中小企業(yè)提供免費(fèi)的法律咨詢和維權(quán)服務(wù)。（六）加強(qiáng)法治宣傳教育，提升維權(quán)能力開展政策法規(guī)培訓(xùn)：政府定期組織民營(yíng)企業(yè)負(fù)責(zé)人、管理人員開展民營(yíng)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法、騰籠換鳥相關(guān)政策法規(guī)培訓(xùn)，提高企業(yè)的法律意識(shí)和維權(quán)能力。編制政策解讀手冊(cè)、維權(quán)指南等材料，發(fā)放給企業(yè)，幫助企業(yè)了解相關(guān)權(quán)利和維權(quán)途徑。強(qiáng)化企業(yè)維權(quán)意識(shí)：通過(guò)媒體宣傳、案例分析等方式，引導(dǎo)民營(yíng)企業(yè)樹立正確的維權(quán)觀念，敢于運(yùn)用法律武器維護(hù)自身合法權(quán)益。鼓勵(lì)企業(yè)建立健全內(nèi)部法律風(fēng)險(xiǎn)防控機(jī)制，加強(qiáng)合同管理、知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)等工作，防范權(quán)益受損風(fēng)險(xiǎn)。發(fā)揮專業(yè)機(jī)構(gòu)作用：支持律師事務(wù)所、會(huì)計(jì)師事務(wù)所、資產(chǎn)評(píng)估機(jī)構(gòu)等專業(yè)機(jī)構(gòu)為民營(yíng)企業(yè)提供維權(quán)服務(wù)，幫助企業(yè)進(jìn)行資產(chǎn)評(píng)估、合同審查、爭(zhēng)議解決等。建立專業(yè)機(jī)構(gòu)服務(wù)名錄，為企業(yè)提供便捷的服務(wù)對(duì)接渠道。五、結(jié)論騰籠換鳥是推動(dòng)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的必然要求，民營(yíng)企業(yè)權(quán)益保障是騰籠換鳥戰(zhàn)略順利實(shí)施的重要前提。當(dāng)前騰籠換鳥過(guò)程中民營(yíng)企業(yè)權(quán)益受損的問(wèn)題，既有政府政績(jī)導(dǎo)向偏差、法律制度不完善等外部原因，也有企業(yè)維權(quán)能力不足、維權(quán)意識(shí)薄弱等內(nèi)部原因。構(gòu)建民營(yíng)企業(yè)權(quán)益