成品油稅費(fèi)改革后我國二級公路投融資困境與破局：基于政府間關(guān)系的深度剖析一、引言1.1研究背景與意義近年來，我國經(jīng)濟(jì)迅速發(fā)展，公路交通作為重要的基礎(chǔ)設(shè)施，對經(jīng)濟(jì)增長和社會(huì)發(fā)展起到了關(guān)鍵的支撐作用。在公路交通體系中，二級公路承擔(dān)著連接城市與鄉(xiāng)村、促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)交流的重要任務(wù)。然而，2009年1月1日起我國正式實(shí)施的成品油稅費(fèi)改革，給二級公路的投融資帶來了巨大的沖擊，引發(fā)了一系列亟待解決的問題。長期以來，我國公路交通基礎(chǔ)設(shè)施維護(hù)和建設(shè)資金主要通過征收公路養(yǎng)路費(fèi)和車輛通行費(fèi)等方式籌集。這種方式在一定時(shí)期內(nèi)對公路交通發(fā)展起到了重要作用，但也帶來了諸多矛盾和問題。比如，養(yǎng)路費(fèi)按車輛及載重計(jì)費(fèi)，導(dǎo)致了異地掛靠、大噸小標(biāo)、超限超載等逃避收費(fèi)現(xiàn)象以及收費(fèi)行為不規(guī)范問題，造成車主負(fù)擔(dān)不公平；收費(fèi)公路還存在規(guī)模大、站點(diǎn)多、結(jié)構(gòu)不合理等問題，影響了區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展和群眾便捷出行。1999年10月，全國人大常委會(huì)修訂《中華人民共和國公路法》，明確提出“國家采用依法征稅的辦法籌集公路養(yǎng)護(hù)資金，具體實(shí)施辦法和步驟由國務(wù)院規(guī)定”，為燃油稅費(fèi)改革提供了法律依據(jù)。經(jīng)過多年研究和準(zhǔn)備，在國際市場油價(jià)回落的時(shí)機(jī)下，我國推出了成品油稅費(fèi)改革。成品油稅費(fèi)改革的主要內(nèi)容包括兩個(gè)方面：一是取消公路養(yǎng)路費(fèi)、航道養(yǎng)護(hù)費(fèi)、公路運(yùn)輸管理費(fèi)、公路客貨運(yùn)附加費(fèi)、水路運(yùn)輸管理費(fèi)和水運(yùn)客貨運(yùn)附加費(fèi)，逐步有序取消已審批的政府還貸二級公路收費(fèi)；二是提高汽油、柴油等成品油消費(fèi)稅單位稅額，汽、柴油消費(fèi)稅實(shí)行從量定額計(jì)征。這次改革旨在通過建立規(guī)范的稅費(fèi)體制和完善的價(jià)格機(jī)制，實(shí)現(xiàn)促進(jìn)節(jié)能減排、環(huán)境保護(hù)和結(jié)構(gòu)調(diào)整，公平負(fù)擔(dān)，依法籌措交通基礎(chǔ)設(shè)施維護(hù)和建設(shè)資金等多重政策目標(biāo)。然而，成品油稅費(fèi)改革后，二級公路建設(shè)面臨著嚴(yán)峻的投融資困境。改革前，二級公路建設(shè)主要依靠養(yǎng)路費(fèi)等規(guī)費(fèi)作為貸款擔(dān)保，向銀行等金融機(jī)構(gòu)貸款來籌集資金。改革后，隨著養(yǎng)路費(fèi)等規(guī)費(fèi)的取消，二級公路失去了重要的融資平臺(tái)，資金來源渠道變窄。同時(shí)，燃油稅屬于國家消費(fèi)稅，直接納入中央財(cái)政預(yù)算范疇，由中央統(tǒng)一管理。這雖然在一定程度上理順了中央與地方的利益關(guān)系，但卻極大地減少了地方政府的自主財(cái)政收入，導(dǎo)致地方政府能投入在二級公路建設(shè)上的資金更少。從政府間關(guān)系的角度來看，成品油稅費(fèi)改革不僅影響了中央與地方政府之間的財(cái)政分配關(guān)系，還引發(fā)了政府內(nèi)行政部門之間的矛盾，如建設(shè)二級公路的財(cái)權(quán)和事權(quán)相分離，導(dǎo)致交通部門和稅務(wù)部門之間產(chǎn)生矛盾。研究成品油稅費(fèi)改革后我國二級公路投融資困境及解決途徑，具有重要的理論和現(xiàn)實(shí)意義。從理論層面來看，有助于豐富和完善公共物品理論、外部效應(yīng)理論以及政府間關(guān)系理論在交通領(lǐng)域的應(yīng)用，為進(jìn)一步研究交通基礎(chǔ)設(shè)施投融資問題提供理論支持。從現(xiàn)實(shí)意義來講，一方面，有助于解決二級公路建設(shè)的資金短缺問題，保障二級公路建設(shè)的順利進(jìn)行，促進(jìn)公路交通基礎(chǔ)設(shè)施的完善，推動(dòng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)的協(xié)調(diào)發(fā)展；另一方面，通過分析政府間在二級公路投融資中的利益關(guān)系和矛盾，提出合理的解決措施，有利于協(xié)調(diào)政府間關(guān)系，提高政府的治理能力和公共服務(wù)水平，促進(jìn)二級公路事業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。1.2國內(nèi)外研究現(xiàn)狀在國外，對于公路投融資的研究起步較早，形成了較為成熟的理論和實(shí)踐體系。一些發(fā)達(dá)國家在公路建設(shè)資金籌集方面，通過多元化的渠道來保障資金供給。例如，美國建立了完善的燃油稅制度，將燃油稅作為公路建設(shè)和維護(hù)的重要資金來源，其燃油稅收入專款專用，有效支持了公路基礎(chǔ)設(shè)施的發(fā)展。同時(shí)，美國還積極利用債券融資，發(fā)行公路建設(shè)債券吸引社會(huì)資金投入公路建設(shè)。在政府間關(guān)系方面，美國聯(lián)邦政府與州政府在公路建設(shè)中有著明確的職責(zé)分工和合作機(jī)制，聯(lián)邦政府通過財(cái)政轉(zhuǎn)移支付等方式對州政府的公路建設(shè)項(xiàng)目給予支持，州政府則負(fù)責(zé)具體項(xiàng)目的規(guī)劃、實(shí)施和管理。日本則通過建立道路建設(shè)公團(tuán)等專門機(jī)構(gòu)來負(fù)責(zé)公路建設(shè)的投融資和管理，政府在其中發(fā)揮著主導(dǎo)作用，同時(shí)也注重吸引民間資本參與公路建設(shè)項(xiàng)目。國內(nèi)對于公路投融資的研究隨著我國公路交通事業(yè)的發(fā)展不斷深入。早期研究主要集中在對公路投融資模式的探討上，如“貸款修路、收費(fèi)還貸”模式的應(yīng)用與發(fā)展，分析了這種模式在我國公路建設(shè)初期對解決資金短缺問題所起到的重要作用。隨著我國公路建設(shè)規(guī)模的不斷擴(kuò)大和投融資環(huán)境的變化，研究逐漸轉(zhuǎn)向?qū)ν度谫Y困境及創(chuàng)新模式的探索。在二級公路投融資方面，學(xué)者們關(guān)注到成品油稅費(fèi)改革后二級公路面臨的資金來源渠道變窄、債務(wù)償還困難等問題。例如，有研究指出，取消養(yǎng)路費(fèi)和二級公路收費(fèi)后，二級公路建設(shè)失去了重要的融資擔(dān)保，銀行貸款難度加大，導(dǎo)致二級公路建設(shè)資金缺口進(jìn)一步擴(kuò)大。在政府間關(guān)系與公路投融資的研究方面，國內(nèi)學(xué)者主要從財(cái)政分權(quán)、事權(quán)與財(cái)權(quán)匹配等角度進(jìn)行分析。研究認(rèn)為，我國現(xiàn)行的財(cái)政體制下，中央與地方在公路建設(shè)的事權(quán)和財(cái)權(quán)劃分上存在不合理之處，地方政府承擔(dān)了大量的公路建設(shè)事權(quán)，但財(cái)權(quán)相對不足，導(dǎo)致地方政府在公路建設(shè)中面臨資金壓力。同時(shí)，政府內(nèi)不同行政部門之間在公路投融資管理上也存在協(xié)調(diào)不暢的問題，影響了公路投融資的效率和效果。然而，已有研究在以下方面仍存在不足：一是在研究視角上，雖然關(guān)注到了成品油稅費(fèi)改革對二級公路投融資的影響，但從政府間關(guān)系的系統(tǒng)視角，全面深入分析二級公路投融資困境及解決途徑的研究相對較少。二是在研究內(nèi)容上，對于如何在政府間關(guān)系框架下，通過優(yōu)化財(cái)政體制、加強(qiáng)部門協(xié)調(diào)等措施來解決二級公路投融資問題，缺乏具體的、可操作性的建議和方案。本文將以政府間關(guān)系為視角，深入研究成品油稅費(fèi)改革后我國二級公路投融資困境，并提出針對性的解決途徑，以期彌補(bǔ)現(xiàn)有研究的不足，為我國二級公路建設(shè)的可持續(xù)發(fā)展提供理論支持和實(shí)踐指導(dǎo)。1.3研究方法與創(chuàng)新點(diǎn)本研究主要采用以下三種研究方法，從多個(gè)維度深入剖析成品油稅費(fèi)改革后我國二級公路投融資困境及解決途徑：文獻(xiàn)研究法：廣泛收集國內(nèi)外關(guān)于公路投融資、政府間關(guān)系、成品油稅費(fèi)改革等方面的文獻(xiàn)資料，包括學(xué)術(shù)期刊論文、政府報(bào)告、研究專著等。通過對這些文獻(xiàn)的梳理和分析，了解已有研究的現(xiàn)狀和不足，明確本文的研究方向和重點(diǎn)，為后續(xù)研究提供堅(jiān)實(shí)的理論基礎(chǔ)。例如，通過對國外公路投融資成功經(jīng)驗(yàn)的文獻(xiàn)研究，借鑒其在資金籌集、政府間協(xié)作等方面的先進(jìn)做法，為我國二級公路投融資困境的解決提供參考。案例分析法：選取具有代表性的地區(qū)或項(xiàng)目作為案例，深入分析其在成品油稅費(fèi)改革后二級公路投融資方面的具體情況。詳細(xì)研究這些案例中遇到的困境、采取的應(yīng)對措施以及取得的成效，從中總結(jié)出一般性的規(guī)律和經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)。比如，選擇某省在改革后二級公路建設(shè)資金缺口大、債務(wù)負(fù)擔(dān)重的案例，分析該省如何通過創(chuàng)新投融資模式、加強(qiáng)政府間合作等方式來緩解困境，為其他地區(qū)提供實(shí)踐指導(dǎo)。博弈論分析法：運(yùn)用博弈論的理論和方法，分析中央與地方政府、政府內(nèi)不同行政部門在二級公路投融資過程中的利益關(guān)系和決策行為。通過構(gòu)建博弈模型，找出各方在不同情境下的最優(yōu)策略，以及實(shí)現(xiàn)合作共贏的條件和機(jī)制。例如，分析中央政府與地方政府在二級公路建設(shè)資金分配上的博弈關(guān)系，探討如何通過合理的制度設(shè)計(jì)和激勵(lì)機(jī)制，促使雙方達(dá)成合作，共同推動(dòng)二級公路建設(shè)。本研究在以下幾個(gè)方面具有一定的創(chuàng)新點(diǎn)：研究視角創(chuàng)新：從政府間關(guān)系的獨(dú)特視角出發(fā)，全面分析成品油稅費(fèi)改革后二級公路投融資困境。不僅關(guān)注中央與地方政府之間的財(cái)政分配關(guān)系，還深入探討政府內(nèi)行政部門之間的矛盾和協(xié)調(diào)問題，突破了以往僅從單一角度研究二級公路投融資問題的局限，為該領(lǐng)域的研究提供了新的思路和方法。研究方法創(chuàng)新：將博弈論分析法引入二級公路投融資研究中，通過構(gòu)建博弈模型，清晰地揭示政府間在二級公路投融資中的利益博弈關(guān)系和決策機(jī)制。這種研究方法的創(chuàng)新，使研究結(jié)果更加科學(xué)、準(zhǔn)確，為解決二級公路投融資困境提供了更具針對性的政策建議。對策建議創(chuàng)新：在深入分析困境和借鑒國內(nèi)外經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，提出了一系列具有創(chuàng)新性和可操作性的解決途徑。例如，在優(yōu)化政府間財(cái)政關(guān)系方面，提出建立科學(xué)合理的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度，明確中央與地方在二級公路建設(shè)中的財(cái)權(quán)和事權(quán)劃分；在拓寬投融資渠道方面，提出創(chuàng)新投融資模式，吸引社會(huì)資本參與二級公路建設(shè)，并建立健全相關(guān)的政策支持和風(fēng)險(xiǎn)防范機(jī)制等。這些對策建議不僅具有理論創(chuàng)新性，而且對實(shí)際工作具有重要的指導(dǎo)意義。二、相關(guān)概念與理論基礎(chǔ)2.1成品油稅費(fèi)改革概述成品油稅費(fèi)改革是我國在特定歷史時(shí)期為適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需求而推行的一項(xiàng)重要改革舉措。此次改革主要圍繞兩個(gè)核心方面展開：一是稅費(fèi)結(jié)構(gòu)的調(diào)整，二是公路收費(fèi)政策的變革。在稅費(fèi)結(jié)構(gòu)調(diào)整上，提高了汽油、柴油等成品油消費(fèi)稅單位稅額。改革前，我國成品油消費(fèi)稅單位稅額相對較低，難以充分發(fā)揮稅收在引導(dǎo)能源消費(fèi)、促進(jìn)節(jié)能減排方面的作用。改革后，汽油消費(fèi)稅單位稅額每升提高0.8元，柴油消費(fèi)稅單位稅額每升提高0.7元，其他成品油單位稅額也相應(yīng)提高。調(diào)整后的汽油、石腦油、溶劑油、潤滑油消費(fèi)稅單位稅額達(dá)到每升1元，柴油、燃料油、航空煤油為每升0.8元。這一調(diào)整旨在通過提高消費(fèi)稅，增加消費(fèi)者使用成品油的成本，從而促使其更加節(jié)約能源，減少不必要的能源消耗，達(dá)到節(jié)能減排的目的。同時(shí)，利用現(xiàn)有稅制、征收方式和征管手段，將提高后的成品油消費(fèi)稅作為中央稅，由國家稅務(wù)局統(tǒng)一征收（進(jìn)口環(huán)節(jié)繼續(xù)委托海關(guān)代征），納稅環(huán)節(jié)設(shè)定在生產(chǎn)環(huán)節(jié)（包括委托加工和進(jìn)口環(huán)節(jié)），計(jì)征方式實(shí)行從量定額計(jì)征，價(jià)內(nèi)征收。這一征收模式既保證了稅收征管的效率，又確保了稅收收入的穩(wěn)定。在公路收費(fèi)政策變革方面，取消了公路養(yǎng)路費(fèi)、航道養(yǎng)護(hù)費(fèi)、公路運(yùn)輸管理費(fèi)、公路客貨運(yùn)附加費(fèi)、水路運(yùn)輸管理費(fèi)和水運(yùn)客貨運(yùn)附加費(fèi)這六項(xiàng)收費(fèi)。長期以來，這些規(guī)費(fèi)的征收在一定程度上為公路交通建設(shè)和維護(hù)提供了資金支持，但也存在諸多問題。例如，征收標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一，導(dǎo)致不同地區(qū)、不同車輛之間負(fù)擔(dān)不公平；征收過程中存在管理不規(guī)范、亂收費(fèi)等現(xiàn)象，增加了車主的負(fù)擔(dān)，影響了政府的公信力。取消這些規(guī)費(fèi)，有利于規(guī)范收費(fèi)行為，減輕社會(huì)負(fù)擔(dān)，優(yōu)化營商環(huán)境。此外，逐步有序取消政府還貸二級公路收費(fèi)也是此次改革的重要內(nèi)容。隨著我國公路交通事業(yè)的發(fā)展，二級公路在公路網(wǎng)絡(luò)中的地位和作用發(fā)生了變化，且部分二級公路收費(fèi)站點(diǎn)過多、過密，給群眾出行和區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶來了一定阻礙。取消政府還貸二級公路收費(fèi)，有助于提高公路通行效率，促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化發(fā)展。成品油稅費(fèi)改革的實(shí)施進(jìn)程是一個(gè)逐步推進(jìn)、穩(wěn)步落實(shí)的過程。2008年12月18日，國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于實(shí)施成品油價(jià)格和稅費(fèi)改革的通知》，正式拉開了成品油稅費(fèi)改革的序幕。通知明確了改革的必要性、主要內(nèi)容和實(shí)施步驟，為改革的順利推進(jìn)提供了政策依據(jù)和行動(dòng)指南。2009年1月1日起，改革正式實(shí)施，提高成品油消費(fèi)稅單位稅額、取消六項(xiàng)收費(fèi)等措施同步落地。在取消政府還貸二級公路收費(fèi)方面，各地根據(jù)自身實(shí)際情況，按照國家制定的實(shí)施方案和中央補(bǔ)助支持政策，統(tǒng)籌研究，逐步有序推進(jìn)。東部地區(qū)經(jīng)濟(jì)相對發(fā)達(dá)，交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)較為完善，取消政府還貸二級公路收費(fèi)的進(jìn)程相對較快，一般在3至5年的時(shí)間內(nèi)完成；中部地區(qū)則計(jì)劃在5至10年內(nèi)逐步取消；西部地區(qū)由于正處在二級公路建設(shè)階段，且財(cái)力相對較弱，在取消收費(fèi)的時(shí)間安排和補(bǔ)助比例上，國家給予了特殊考慮，根據(jù)具體情況進(jìn)行要求，并提高了補(bǔ)助比例，以確保改革平穩(wěn)進(jìn)行。截至2017年5月1日，內(nèi)蒙古取消全區(qū)所有政府還貸二級公路收費(fèi)工作，標(biāo)志著全國已有28個(gè)省份取消了對政府還貸二級公路的收費(fèi)，改革取得了階段性的重大成果。此次改革對公路行業(yè)產(chǎn)生了深遠(yuǎn)的影響，尤其是在二級公路收費(fèi)與資金來源方面。改革前，二級公路建設(shè)和維護(hù)資金主要依賴于養(yǎng)路費(fèi)等規(guī)費(fèi)收入以及車輛通行費(fèi)收入。養(yǎng)路費(fèi)等規(guī)費(fèi)作為重要的資金來源，為二級公路建設(shè)提供了穩(wěn)定的資金支持，同時(shí)也作為貸款擔(dān)保，幫助二級公路項(xiàng)目獲得銀行貸款。改革后，隨著養(yǎng)路費(fèi)等規(guī)費(fèi)的取消，二級公路失去了重要的融資平臺(tái)，銀行貸款難度加大，資金來源渠道變窄。而且，取消政府還貸二級公路收費(fèi)后，原本依靠收費(fèi)償還的債務(wù)面臨償還困難的問題，這給二級公路的建設(shè)和運(yùn)營帶來了巨大的資金壓力。從資金流向來看，燃油稅屬于國家消費(fèi)稅，直接納入中央財(cái)政預(yù)算范疇，由中央統(tǒng)一管理。這雖然在一定程度上理順了中央與地方的利益關(guān)系，但卻減少了地方政府在公路建設(shè)方面的自主財(cái)政收入，使得地方政府能夠投入到二級公路建設(shè)上的資金大幅減少。地方政府在二級公路建設(shè)中的資金缺口進(jìn)一步擴(kuò)大，不得不尋求其他融資渠道和資金支持方式，以維持二級公路建設(shè)和發(fā)展的需要。2.2二級公路投融資相關(guān)概念二級公路作為公路等級體系中的重要組成部分，在我國公路交通網(wǎng)絡(luò)中發(fā)揮著承上啟下的關(guān)鍵作用。它是一種路面等級居中的公路，在公路等級排名中位居第三，處于高速公路、一級公路之下，三級公路之上。其主要功能是連接具體的行政中心、交通樞紐、商業(yè)地帶、住宅社區(qū)、工業(yè)礦區(qū)或旅游景點(diǎn)等，以相對較少的投資和造價(jià)修建盡可能寬敞筆直的路面是其重要特點(diǎn)，在實(shí)際道路建設(shè)中運(yùn)用廣泛。從技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)來看，二級公路分為汽車專用二級公路和一般二級公路兩種。汽車專用二級公路能適應(yīng)按各種汽車（包括摩托車）折合成中型載重汽車4500至7000輛的年平均晝夜交通量，一般二級公路能適應(yīng)按各種車輛折合成中型載重汽車2000至5000輛的年平均晝夜交通量。在路基寬度方面，汽車專用二級公路一般分別為13米和9米，一般二級公路分別為15米和10米。二級公路大多為雙向兩車道至六車道不等，行車限速每小時(shí)40至80公里。在基本特征上，二級公路具有一定的獨(dú)特性。在路面設(shè)計(jì)要求上允許不設(shè)置中央隔離帶（可根據(jù)實(shí)際情況增設(shè)中央分隔帶），不設(shè)中央隔離帶時(shí)，應(yīng)設(shè)雙黃線、單黃線或單黃虛線；保留大量的平面交叉路口，方便沿線居民近距離交流；允許出現(xiàn)機(jī)動(dòng)車與非機(jī)動(dòng)車、行人等的混行情況；最低車道數(shù)量要求為雙向兩車道，以雙向四車道居多；兼顧效率與安全考慮，行車限速為40km/h-80km/h。二級公路在我國公路交通體系中具有重要的功能作用。相比高速公路和一級公路，其設(shè)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)較低，建設(shè)成本和施工難度較?。幌啾热壒泛退募壒?，路面等級較高、通行能力較強(qiáng)。因此，二級公路最適合全方位連接全國各地重要城鎮(zhèn)及其行政單位地點(diǎn)，絕大多數(shù)國道和省道的主要路段都是二級公路。高速公路和一級公路多為全封閉或半封閉，出入口有限，與其它主次干道和支路的互通性極低，無法適應(yīng)中短距離間人群貨物的高密度高頻率交流；而二級公路基本采用全開放式，可以實(shí)現(xiàn)所有地區(qū)間的無縫對接和溝通。在我國高速公路網(wǎng)未成型、修建一級公路財(cái)力有限、橋隧施工技術(shù)尚不發(fā)達(dá)的時(shí)代，二級公路的運(yùn)輸作用尤為突出。除了國道和省道，以及所處經(jīng)濟(jì)或地理環(huán)境較好的縣道和鄉(xiāng)道外，二級公路還廣泛存在于城鎮(zhèn)或市郊內(nèi)的主次干道和支線道路中，城市內(nèi)部縱橫交錯(cuò)的次干路和高架路幾乎都按照二級公路標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)。在經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)、人口不密集、地勢較起伏等不宜興建高速公路或一級公路的地區(qū)，二級公路是最佳選擇。一些通往重要工業(yè)基地、軍事基地、旅游基地或機(jī)場港口等的公路大多亦采用二級公路的建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)。高標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)的優(yōu)質(zhì)二級公路可以納入高等級公路范疇，甚至能使車輛準(zhǔn)高速行駛。此外，二級公路還可以在一定程度上緩解高速公路的交通壓力，分流部分中短距離的車輛；在高速公路發(fā)生嚴(yán)重堵塞時(shí)，附近的二級公路更能起到應(yīng)急疏通的功效。發(fā)生交通事故或汽車拋錨時(shí)，二級公路上的故障車輛施救難度較低，利于就近救援、掉頭和修車。然而，二級公路也存在一些缺點(diǎn)局限。由于沒有像高速公路或一級公路那樣完善嚴(yán)格的道路設(shè)施和設(shè)計(jì)要求，存在大量平面交叉口，很少有隔離帶，導(dǎo)致二級公路的長距離運(yùn)輸能力、時(shí)間效率和安全系數(shù)遠(yuǎn)不如前兩者，不適合高速度、大容量、遠(yuǎn)距離的汽車運(yùn)輸。二級公路沒有較強(qiáng)的行車速度要求，不優(yōu)先考慮以橋代路模式，導(dǎo)致公路的實(shí)際占地面積增加。在自然環(huán)境極其惡劣、交通運(yùn)量非常有限的地段，二級公路難以滿足需求，需采用三四級公路等級。公路投融資是指為了實(shí)現(xiàn)公路基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)、維護(hù)和運(yùn)營目標(biāo)，通過各種渠道和方式籌集資金，并對資金進(jìn)行合理配置和運(yùn)用的一系列經(jīng)濟(jì)活動(dòng)。其主要目的是為公路建設(shè)和發(fā)展提供充足的資金保障，確保公路項(xiàng)目能夠順利實(shí)施，滿足社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展對公路交通的需求。常見的公路投融資模式包括政府財(cái)政投資、銀行貸款、發(fā)行債券、PPP模式（公私合營模式）等。政府財(cái)政投資是由政府直接出資，用于公路建設(shè)，體現(xiàn)了政府對公路基礎(chǔ)設(shè)施這一公共產(chǎn)品的投入責(zé)任；銀行貸款是公路建設(shè)項(xiàng)目向銀行等金融機(jī)構(gòu)借款，以未來的收費(fèi)收入或政府財(cái)政補(bǔ)貼等作為還款來源；發(fā)行債券是通過發(fā)行公路建設(shè)債券，向社會(huì)投資者募集資金；PPP模式則是政府與社會(huì)資本合作，共同參與公路項(xiàng)目的投資、建設(shè)和運(yùn)營，充分發(fā)揮政府和社會(huì)資本各自的優(yōu)勢。在我國，公路投融資模式的發(fā)展經(jīng)歷了不同的階段。早期，我國公路建設(shè)主要依賴政府財(cái)政投資，由于資金有限，公路發(fā)展緩慢。1984年，國務(wù)院出臺(tái)“貸款修路、收費(fèi)還貸”政策，開啟了公路投融資模式的新篇章。這一政策允許地方政府通過貸款修建公路，并通過收取車輛通行費(fèi)來償還貸款，極大地拓寬了公路建設(shè)的資金渠道，使得公路建設(shè)資金來源廣、數(shù)量多，基本保障了公路建設(shè)的順利進(jìn)行。在此模式下，公路建設(shè)資金主要由國家投資或補(bǔ)貼、債務(wù)性資金、非國家投資三部分組成。國家投資以中央政府的國債投資、車購稅補(bǔ)貼，和地方政府的養(yǎng)路費(fèi)補(bǔ)貼構(gòu)成；債務(wù)性資金主要來源于國內(nèi)外商業(yè)銀行、金融組織或機(jī)構(gòu)的貸款；非國家投資主要指吸收國內(nèi)、國際社會(huì)的閑置資金用于公路建設(shè)。隨著我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展和公路建設(shè)規(guī)模的不斷擴(kuò)大，單一的投融資模式逐漸難以滿足需求，各種創(chuàng)新的投融資模式不斷涌現(xiàn)，如BOT（建設(shè)-經(jīng)營-轉(zhuǎn)讓）、TOT（轉(zhuǎn)讓-經(jīng)營-轉(zhuǎn)讓）等模式，進(jìn)一步豐富了公路投融資的方式，促進(jìn)了公路交通事業(yè)的快速發(fā)展。2.3政府間關(guān)系理論政府間關(guān)系是一國內(nèi)政府體系的主要構(gòu)成部分，在國家治理和公共管理中占據(jù)著核心地位。它涵蓋了不同層級政府之間、同一層級不同地區(qū)政府之間以及政府內(nèi)部各部門之間的相互關(guān)系，這種關(guān)系的復(fù)雜性和多樣性對國家政策的制定、執(zhí)行以及公共服務(wù)的提供有著深遠(yuǎn)的影響。從定義和內(nèi)涵來看，國內(nèi)學(xué)者對政府間關(guān)系的概念有著不同的見解。林尚立認(rèn)為政府間關(guān)系主要包括各級政府間和各地區(qū)政府間的關(guān)系，具體包含縱向的中央政府與地方政府間的關(guān)系、地方各級政府間的關(guān)系以及橫向的各地區(qū)政府間關(guān)系。同時(shí)，由于我國傳統(tǒng)政府間關(guān)系模式以條塊關(guān)系為基礎(chǔ)，橫向關(guān)系有時(shí)也涵蓋政府內(nèi)部各部門之間的關(guān)系，即政府間關(guān)系的主體主要是中央政府和各級地方政府，政府內(nèi)部各部門有時(shí)也會(huì)成為主體。謝慶奎則把政府之間的關(guān)系稱為“府際關(guān)系”，他將府際關(guān)系界定為包括中央政府與地方政府之間、地方政府之間、政府部門之間、各地區(qū)政府之間的關(guān)系，與林尚立不同的是，他十分強(qiáng)調(diào)政府部門是府際關(guān)系的重要主體，并將部門之間的關(guān)系納入研究范圍。陳國權(quán)和李院林通過對長江三角洲地方政府關(guān)系的研究，提出政府間關(guān)系是多邊多級政府之間的利益博弈與權(quán)力互動(dòng)的一種政治經(jīng)濟(jì)關(guān)系。這里的“多邊關(guān)系”指的是如江蘇、浙江和上海兩省一市之間的橫向水平關(guān)系；“多級關(guān)系”既包括省級行政區(qū)劃內(nèi)部的縱向垂直關(guān)系，也包括互不隸屬的城市之間的“等級”關(guān)系。綜合來看，政府間關(guān)系是一個(gè)復(fù)雜的概念，涉及政府體系中的多個(gè)層面和多種主體之間的互動(dòng)，其核心在于權(quán)力、利益和資源的分配與協(xié)調(diào)。在政府間關(guān)系的主要理論模型方面，有以下幾種具有代表性的理論：委托代理理論：在政府間關(guān)系中，各級政府扮演著代理人和委托人的雙重角色。中央政府作為委托人，將政策執(zhí)行等任務(wù)委托給地方政府這個(gè)代理人。然而，由于信息不對稱，代理人可能無法完全按照委托人的意愿行事，從而導(dǎo)致利益沖突。例如，在一些政策執(zhí)行過程中，地方政府可能因?yàn)樽陨淼睦婵剂浚瑢χ醒胝哌M(jìn)行選擇性執(zhí)行，使得政策效果大打折扣。為了減少這種代理成本，就需要建立有效的監(jiān)督機(jī)制，確保代理人忠實(shí)履行委托。比如通過加強(qiáng)上級政府對下級政府的考核監(jiān)督，建立信息公開制度等，來約束地方政府的行為，使其更好地執(zhí)行中央政策。資源依賴?yán)碚摚涸摾碚撜J(rèn)為地方政府依賴中央政府提供資源，如財(cái)政資金、政策支持等，從而形成合作關(guān)系以獲得所需資源。中央政府掌握著大量的資源分配權(quán)，地方政府為了自身的發(fā)展，需要積極與中央政府合作，爭取更多的資源。同時(shí)，資源依賴程度也影響著政府間關(guān)系，依賴程度越高，關(guān)系越緊密。例如，在一些經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)，對中央財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的依賴程度較高，這些地區(qū)與中央政府的關(guān)系在資源分配方面就更為緊密，在政策執(zhí)行上也會(huì)更加積極配合，以期望獲得更多的資源支持。博弈論：博弈論是研究多個(gè)理性個(gè)體在相互作用中如何決策的理論，將其應(yīng)用于政府間關(guān)系研究，可以幫助理解政府之間的互動(dòng)。在政府間關(guān)系中，各方根據(jù)自身利益最大化進(jìn)行決策。以中央政府與地方政府在二級公路建設(shè)資金分配上的博弈為例，中央政府希望在保障全國公路建設(shè)均衡發(fā)展的前提下，合理分配資金；地方政府則希望爭取更多的資金用于本地二級公路建設(shè)，以促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展。雙方在這個(gè)過程中會(huì)根據(jù)對方的決策和自身的利益訴求不斷調(diào)整策略，通過多次博弈，尋求一個(gè)相對穩(wěn)定的均衡狀態(tài)。如果沒有合理的制度設(shè)計(jì)和協(xié)調(diào)機(jī)制，這種博弈可能會(huì)導(dǎo)致資源配置不合理、地區(qū)發(fā)展不平衡等問題。在交通領(lǐng)域，尤其是二級公路建設(shè)中，政府間關(guān)系有著具體的體現(xiàn)。從縱向關(guān)系來看，中央政府與地方政府在二級公路建設(shè)中有著不同的職責(zé)和權(quán)力分配。中央政府主要負(fù)責(zé)制定全國性的交通發(fā)展戰(zhàn)略、規(guī)劃和政策，對二級公路建設(shè)進(jìn)行宏觀指導(dǎo)和調(diào)控。例如，中央政府通過制定相關(guān)政策，明確二級公路在國家公路網(wǎng)中的地位和作用，引導(dǎo)地方政府合理規(guī)劃和建設(shè)二級公路。同時(shí)，中央政府還會(huì)通過財(cái)政轉(zhuǎn)移支付等方式，對地方政府的二級公路建設(shè)給予資金支持。地方政府則負(fù)責(zé)具體的二級公路項(xiàng)目的規(guī)劃、實(shí)施和管理。地方政府需要根據(jù)本地的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需求和交通狀況，制定本地區(qū)的二級公路建設(shè)計(jì)劃，并組織實(shí)施項(xiàng)目建設(shè)。在建設(shè)過程中，地方政府要負(fù)責(zé)土地征收、項(xiàng)目招投標(biāo)、工程質(zhì)量監(jiān)督等具體工作。在橫向關(guān)系方面，不同地區(qū)的地方政府在二級公路建設(shè)中也存在著合作與競爭關(guān)系。在一些跨區(qū)域的二級公路建設(shè)項(xiàng)目中，相關(guān)地區(qū)的地方政府需要加強(qiáng)合作，共同推進(jìn)項(xiàng)目建設(shè)。比如，連接兩個(gè)相鄰地區(qū)的二級公路，需要兩地政府在項(xiàng)目規(guī)劃、資金籌集、建設(shè)管理等方面進(jìn)行密切協(xié)作，確保公路的順利建設(shè)和有效銜接。通過合作，雙方可以實(shí)現(xiàn)資源共享、優(yōu)勢互補(bǔ)，提高項(xiàng)目建設(shè)的效率和質(zhì)量。然而，不同地區(qū)的地方政府在二級公路建設(shè)中也存在競爭關(guān)系。這種競爭主要體現(xiàn)在對有限的建設(shè)資金、政策支持等資源的爭奪上。各地區(qū)都希望在二級公路建設(shè)中獲得更多的資源，以提升本地區(qū)的交通基礎(chǔ)設(shè)施水平，促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展。這種競爭在一定程度上可以激發(fā)地方政府的積極性和創(chuàng)造性，但如果缺乏有效的協(xié)調(diào)機(jī)制，也可能導(dǎo)致重復(fù)建設(shè)、資源浪費(fèi)等問題。從政府內(nèi)行政部門之間的關(guān)系來看，在二級公路建設(shè)中，涉及到交通部門、財(cái)政部門、稅務(wù)部門等多個(gè)部門。交通部門負(fù)責(zé)二級公路建設(shè)項(xiàng)目的規(guī)劃、設(shè)計(jì)、施工等專業(yè)工作，對項(xiàng)目的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、工程質(zhì)量等方面負(fù)有主要責(zé)任。財(cái)政部門則負(fù)責(zé)資金的籌集、分配和監(jiān)管，保障二級公路建設(shè)有充足的資金支持，并確保資金使用的合理和規(guī)范。稅務(wù)部門在成品油稅費(fèi)改革后，負(fù)責(zé)燃油稅等相關(guān)稅費(fèi)的征收管理，其征收工作的效率和質(zhì)量直接影響到交通建設(shè)資金的籌集。這些部門之間需要密切配合、協(xié)同工作，但在實(shí)際工作中，由于各部門的職責(zé)和利益訴求不同，可能會(huì)出現(xiàn)協(xié)調(diào)不暢的問題。例如，交通部門希望獲得更多的建設(shè)資金以加快二級公路建設(shè)進(jìn)度，而財(cái)政部門則需要考慮資金的總體平衡和其他領(lǐng)域的資金需求，兩者之間可能會(huì)在資金分配上產(chǎn)生矛盾。又如，稅務(wù)部門在征收燃油稅時(shí)，可能與交通部門在資金使用和管理的銜接上存在溝通不暢的情況，影響資金的及時(shí)到位和有效使用。2.4公共物品與外部效應(yīng)理論公共物品理論在經(jīng)濟(jì)學(xué)領(lǐng)域中占據(jù)著關(guān)鍵地位，它對于理解社會(huì)資源的有效配置和政府職能的發(fā)揮有著重要意義。公共物品是指那些在消費(fèi)上具有非競爭性和非排他性的物品。非競爭性意味著一個(gè)人對該物品的消費(fèi)不會(huì)減少其他人對它的消費(fèi)，例如國防，一個(gè)國家的國防安全保障了全體國民的安全，新增一個(gè)人享受國防服務(wù)并不會(huì)增加成本，也不會(huì)影響其他人對國防服務(wù)的享用。非排他性則是指無法排除他人對該物品的消費(fèi)，或者排除成本過高，像公共路燈，一旦安裝啟用，任何人都可以在夜晚享受路燈提供的照明服務(wù)，很難阻止他人使用。根據(jù)公共物品的特性，可將其分為純公共物品和準(zhǔn)公共物品。純公共物品具有完全的非競爭性和非排他性，如國防、公共安全等；而準(zhǔn)公共物品則介于純公共物品和私人物品之間，具有有限的非競爭性和局部的排他性。準(zhǔn)公共物品又可進(jìn)一步細(xì)分為俱樂部物品和公共資源物品。俱樂部物品在消費(fèi)上具有非競爭性，但可以通過收費(fèi)等方式實(shí)現(xiàn)排他，如一些收費(fèi)公園，在公園容量范圍內(nèi)，新增游客不會(huì)影響其他游客的游玩體驗(yàn)，但只有購買門票的游客才能進(jìn)入公園；公共資源物品在消費(fèi)上具有競爭性，但無法有效排他，如公共漁場，隨著捕魚人數(shù)的增加，每個(gè)人能捕獲的魚量會(huì)減少，但很難阻止他人在公共漁場捕魚。二級公路具有準(zhǔn)公共物品的屬性。從非競爭性來看，在一定的交通流量范圍內(nèi)，增加一輛車在二級公路上行駛，不會(huì)顯著增加公路的建設(shè)和維護(hù)成本，也不會(huì)對其他車輛的通行造成明顯阻礙，即新增車輛的邊際成本趨近于零。從排他性角度而言，二級公路可以通過設(shè)置收費(fèi)站等方式，對使用公路的車輛進(jìn)行收費(fèi)，將未繳費(fèi)的車輛排除在外，從而實(shí)現(xiàn)局部排他。然而，二級公路的這種排他性并非絕對，隨著交通流量的增加，當(dāng)達(dá)到一定程度后，車輛之間會(huì)出現(xiàn)擁堵現(xiàn)象，此時(shí)新增車輛會(huì)降低其他車輛的通行效率，即消費(fèi)的非競爭性逐漸減弱。而且，在一些情況下，如政府為了促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展，可能會(huì)取消部分二級公路的收費(fèi)，使得其排他性也相應(yīng)減弱。外部效應(yīng)理論是與公共物品理論密切相關(guān)的一個(gè)重要理論。外部效應(yīng)是指一個(gè)經(jīng)濟(jì)主體的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)對其他經(jīng)濟(jì)主體產(chǎn)生的影響，而這種影響并沒有通過市場價(jià)格機(jī)制反映出來。外部效應(yīng)分為正外部效應(yīng)和負(fù)外部效應(yīng)。正外部效應(yīng)是指一個(gè)經(jīng)濟(jì)主體的行為給其他經(jīng)濟(jì)主體帶來了好處，但該經(jīng)濟(jì)主體并沒有因此獲得相應(yīng)的報(bào)酬。例如，一家企業(yè)在廠區(qū)周圍種植了大量樹木，改善了周邊的生態(tài)環(huán)境，周邊居民從中受益，但企業(yè)并沒有得到居民的補(bǔ)償。負(fù)外部效應(yīng)則是指一個(gè)經(jīng)濟(jì)主體的行為給其他經(jīng)濟(jì)主體帶來了損失，但該經(jīng)濟(jì)主體并沒有為此付出相應(yīng)的代價(jià)。比如，工廠排放污水，污染了周邊的河流，影響了周邊居民的生活和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，但工廠可能并沒有承擔(dān)全部的污染治理成本。二級公路具有明顯的正外部效應(yīng)。二級公路的建設(shè)和運(yùn)營，不僅方便了車輛的通行，為使用者帶來了直接的交通便利，還對區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)交流等方面產(chǎn)生了積極的影響。在促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展方面，二級公路連接了城市與鄉(xiāng)村、不同的產(chǎn)業(yè)園區(qū)等，降低了區(qū)域間的運(yùn)輸成本，提高了物流效率，促進(jìn)了區(qū)域間的資源優(yōu)化配置和產(chǎn)業(yè)協(xié)同發(fā)展。例如，某地區(qū)通過修建二級公路，加強(qiáng)了農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)地與城市市場的聯(lián)系，使得農(nóng)產(chǎn)品能夠更快速、便捷地運(yùn)輸?shù)绞袌鲣N售，提高了農(nóng)產(chǎn)品的市場競爭力，帶動(dòng)了當(dāng)?shù)剞r(nóng)業(yè)的發(fā)展，同時(shí)也促進(jìn)了相關(guān)加工、倉儲(chǔ)等產(chǎn)業(yè)的興起，推動(dòng)了區(qū)域經(jīng)濟(jì)的增長。在加強(qiáng)社會(huì)交流方面，二級公路方便了人們的出行，促進(jìn)了人員的流動(dòng)和文化的交流。不同地區(qū)的居民可以更便捷地相互往來，增進(jìn)了彼此之間的了解和溝通，有利于促進(jìn)社會(huì)的和諧發(fā)展。比如，一些旅游景點(diǎn)通過二級公路與周邊城市相連，吸引了更多游客前來觀光旅游，不僅帶動(dòng)了當(dāng)?shù)芈糜螛I(yè)的發(fā)展，還促進(jìn)了不同地區(qū)文化的交流與融合。公共物品屬性和外部效應(yīng)理論對二級公路投融資和政府間責(zé)任劃分有著重要影響。由于二級公路具有準(zhǔn)公共物品屬性和正外部效應(yīng)，完全依靠市場機(jī)制來提供可能會(huì)導(dǎo)致供給不足。因?yàn)槭袌鲋黧w追求利潤最大化，對于具有非競爭性和非排他性特點(diǎn)的二級公路，私人投資可能無法獲得足夠的回報(bào)，從而缺乏投資積極性。這就需要政府在二級公路投融資中發(fā)揮主導(dǎo)作用，承擔(dān)起提供公共物品的責(zé)任。政府可以通過財(cái)政撥款、發(fā)行債券等方式籌集資金，用于二級公路的建設(shè)和維護(hù)。同時(shí)，政府間的責(zé)任劃分也至關(guān)重要。中央政府和地方政府在二級公路建設(shè)中應(yīng)根據(jù)各自的職能和優(yōu)勢，合理分擔(dān)責(zé)任。中央政府可以從宏觀層面制定政策，引導(dǎo)和規(guī)范二級公路的建設(shè)和發(fā)展，通過財(cái)政轉(zhuǎn)移支付等方式，對地方政府的二級公路建設(shè)給予資金支持，以平衡地區(qū)間的發(fā)展差距。地方政府則更了解本地的實(shí)際需求和情況，應(yīng)負(fù)責(zé)具體項(xiàng)目的規(guī)劃、實(shí)施和管理。在責(zé)任劃分過程中，需要明確各級政府的財(cái)權(quán)和事權(quán)，避免出現(xiàn)責(zé)任不清、推諉扯皮等問題。例如，在某省的二級公路建設(shè)中，中央政府通過財(cái)政轉(zhuǎn)移支付提供了部分建設(shè)資金，并制定了相關(guān)的建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)和政策要求；地方政府則負(fù)責(zé)項(xiàng)目的選址、土地征收、施工管理等具體工作，確保項(xiàng)目能夠按照規(guī)劃順利實(shí)施。三、政府間關(guān)系視角下我國二級公路投融資現(xiàn)狀3.1中央與地方在二級公路投融資中的角色與責(zé)任在我國公路建設(shè)的龐大體系中，中央政府與地方政府在二級公路投融資方面扮演著各自獨(dú)特且關(guān)鍵的角色，同時(shí)也肩負(fù)著明確的責(zé)任。這種角色與責(zé)任的劃分，不僅影響著二級公路建設(shè)的資金籌集和項(xiàng)目推進(jìn)，還深刻反映了政府間關(guān)系在公路建設(shè)領(lǐng)域的具體體現(xiàn)。從規(guī)劃層面來看，中央政府在二級公路規(guī)劃中發(fā)揮著宏觀指導(dǎo)的關(guān)鍵作用。中央政府依據(jù)國家整體發(fā)展戰(zhàn)略、區(qū)域經(jīng)濟(jì)布局以及交通需求等多方面因素，制定全國性的公路發(fā)展規(guī)劃，明確二級公路在國家公路網(wǎng)中的地位和布局框架。例如，在“十四五”規(guī)劃中，中央政府根據(jù)不同地區(qū)的發(fā)展需求，對二級公路的建設(shè)目標(biāo)和重點(diǎn)方向做出了宏觀部署，引導(dǎo)地方政府在二級公路規(guī)劃中與國家整體戰(zhàn)略保持一致。這種宏觀規(guī)劃有助于保障二級公路建設(shè)的系統(tǒng)性和協(xié)調(diào)性，避免地方各自為政導(dǎo)致的重復(fù)建設(shè)和資源浪費(fèi)，確保二級公路能夠在全國范圍內(nèi)形成有機(jī)的網(wǎng)絡(luò)，更好地服務(wù)于國家經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展大局。地方政府則在中央規(guī)劃的指導(dǎo)下，負(fù)責(zé)本地區(qū)二級公路的具體規(guī)劃工作。地方政府結(jié)合本地的地理環(huán)境、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、產(chǎn)業(yè)布局以及人口分布等實(shí)際情況，制定符合本地區(qū)需求的二級公路規(guī)劃方案。以某省為例，該省根據(jù)省內(nèi)不同區(qū)域的產(chǎn)業(yè)特色，如東部地區(qū)以制造業(yè)為主，西部地區(qū)以旅游業(yè)為主，在二級公路規(guī)劃中，重點(diǎn)規(guī)劃了連接?xùn)|部制造業(yè)園區(qū)與交通樞紐的二級公路，以及通往西部旅游景點(diǎn)的旅游專線二級公路。通過這種因地制宜的規(guī)劃，使二級公路能夠更好地滿足地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展和居民出行的實(shí)際需求，促進(jìn)區(qū)域內(nèi)的資源優(yōu)化配置和經(jīng)濟(jì)交流。在建設(shè)資金分擔(dān)方面，中央政府主要通過財(cái)政轉(zhuǎn)移支付和專項(xiàng)資金等方式，為二級公路建設(shè)提供一定的資金支持。中央財(cái)政安排的車輛購置稅收入補(bǔ)助地方資金，其中一部分會(huì)用于支持二級公路建設(shè)。這些資金按照一定的分配標(biāo)準(zhǔn)和因素，如地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、公路建設(shè)任務(wù)量等，分配到各個(gè)地方。例如，對于經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)，中央財(cái)政會(huì)適當(dāng)提高資金補(bǔ)助比例，以減輕地方政府的資金壓力，促進(jìn)區(qū)域間公路建設(shè)的均衡發(fā)展。據(jù)統(tǒng)計(jì)，在某一時(shí)期，中央財(cái)政對西部地區(qū)二級公路建設(shè)的補(bǔ)助資金占該地區(qū)二級公路建設(shè)總投資的比例達(dá)到了40%，有力地推動(dòng)了西部地區(qū)二級公路的建設(shè)進(jìn)程。地方政府則承擔(dān)著二級公路建設(shè)資金的主要籌集責(zé)任。地方政府的資金來源渠道較為多樣，包括地方財(cái)政預(yù)算安排、土地出讓收益、地方政府債券發(fā)行以及吸引社會(huì)資本等。地方財(cái)政預(yù)算是二級公路建設(shè)資金的重要來源之一，地方政府會(huì)根據(jù)本地區(qū)的財(cái)政狀況和公路建設(shè)需求，在財(cái)政預(yù)算中安排一定比例的資金用于二級公路建設(shè)。同時(shí)，一些地方政府通過合理利用土地出讓收益，將部分土地出讓收入投入到二級公路建設(shè)中，以彌補(bǔ)建設(shè)資金的不足。此外，地方政府還通過發(fā)行地方政府債券來籌集資金，債券資金專項(xiàng)用于二級公路建設(shè)項(xiàng)目。在吸引社會(huì)資本方面，一些地方政府采用PPP模式，與社會(huì)資本合作建設(shè)二級公路，充分發(fā)揮社會(huì)資本的資金和技術(shù)優(yōu)勢，緩解地方政府的資金壓力。在養(yǎng)護(hù)資金方面，中央政府通過成品油稅費(fèi)改革轉(zhuǎn)移支付等方式，為地方政府提供養(yǎng)護(hù)資金支持。成品油稅費(fèi)改革后，中央將部分成品油消費(fèi)稅收入通過轉(zhuǎn)移支付的方式下?lián)芙o地方，用于支持普通公路（包括二級公路）的養(yǎng)護(hù)工作。這部分資金在一定程度上保障了二級公路養(yǎng)護(hù)工作的順利開展。然而，隨著公路里程的增加和養(yǎng)護(hù)成本的上升，中央轉(zhuǎn)移支付的養(yǎng)護(hù)資金逐漸難以滿足實(shí)際需求。地方政府同樣需要承擔(dān)二級公路養(yǎng)護(hù)資金的籌集責(zé)任。地方政府在中央轉(zhuǎn)移支付資金的基礎(chǔ)上，需要從地方財(cái)政中安排資金用于二級公路養(yǎng)護(hù)。但在實(shí)際操作中，由于地方財(cái)政面臨著諸多支出壓力，如教育、醫(yī)療、社會(huì)保障等領(lǐng)域的支出需求，往往難以足額安排養(yǎng)護(hù)資金。這就導(dǎo)致一些地方的二級公路養(yǎng)護(hù)工作得不到充分的資金保障，公路路況逐漸惡化，影響了公路的使用壽命和服務(wù)質(zhì)量。例如，某地區(qū)由于地方財(cái)政資金緊張，對二級公路養(yǎng)護(hù)資金的投入不足，導(dǎo)致部分路段出現(xiàn)了坑洼、裂縫等病害，車輛行駛舒適性和安全性受到影響。在事權(quán)劃分上，中央政府主要負(fù)責(zé)制定二級公路建設(shè)和養(yǎng)護(hù)的相關(guān)政策法規(guī)、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范，對全國二級公路建設(shè)和養(yǎng)護(hù)工作進(jìn)行監(jiān)督和指導(dǎo)。通過制定統(tǒng)一的政策法規(guī)和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，中央政府確保了二級公路建設(shè)和養(yǎng)護(hù)的質(zhì)量和規(guī)范性，保障了公路的安全和暢通。同時(shí)，中央政府對地方政府的二級公路建設(shè)和養(yǎng)護(hù)工作進(jìn)行監(jiān)督檢查，及時(shí)發(fā)現(xiàn)和糾正存在的問題，促進(jìn)地方政府更好地履行職責(zé)。地方政府則負(fù)責(zé)具體的二級公路建設(shè)項(xiàng)目的組織實(shí)施、工程管理以及養(yǎng)護(hù)工作的落實(shí)。地方政府要按照中央政府的政策法規(guī)和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，組織開展二級公路項(xiàng)目的招投標(biāo)工作，選擇具有相應(yīng)資質(zhì)和能力的施工單位和監(jiān)理單位，確保工程質(zhì)量和進(jìn)度。在工程管理方面，地方政府要加強(qiáng)對施工現(xiàn)場的管理，協(xié)調(diào)解決施工過程中出現(xiàn)的各種問題。在養(yǎng)護(hù)工作落實(shí)上，地方政府要建立健全養(yǎng)護(hù)管理機(jī)制，安排專業(yè)的養(yǎng)護(hù)隊(duì)伍，定期對二級公路進(jìn)行巡查和養(yǎng)護(hù)，及時(shí)處理公路病害，保障公路的良好運(yùn)行狀態(tài)。然而，當(dāng)前中央與地方在二級公路投融資中存在著事權(quán)財(cái)權(quán)不匹配的問題。一方面，地方政府承擔(dān)了大量的二級公路建設(shè)和養(yǎng)護(hù)事權(quán)，但財(cái)權(quán)相對不足。在建設(shè)資金籌集上，地方政府雖然有多種資金來源渠道，但受地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和財(cái)政狀況的限制，資金籌集難度較大。尤其是在一些經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)，地方財(cái)政收入有限，難以承擔(dān)大規(guī)模的二級公路建設(shè)和養(yǎng)護(hù)資金需求。例如，某貧困縣在二級公路建設(shè)中，由于地方財(cái)政資金短缺，項(xiàng)目進(jìn)展緩慢，無法按時(shí)完成建設(shè)任務(wù)。另一方面，中央政府在資金分配和政策制定上，雖然對地方政府給予了一定的支持，但在實(shí)際操作中，存在著資金分配不合理、政策落實(shí)不到位等問題。例如，中央對地方的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付資金，在分配過程中可能未能充分考慮到不同地區(qū)的實(shí)際需求差異，導(dǎo)致一些地區(qū)獲得的資金與實(shí)際建設(shè)和養(yǎng)護(hù)需求不匹配。同時(shí)，一些政策在地方的落實(shí)過程中，由于缺乏有效的監(jiān)督和考核機(jī)制，存在執(zhí)行不到位的情況，影響了二級公路投融資工作的順利開展。3.2政府內(nèi)行政部門間在二級公路投融資中的協(xié)作與矛盾在我國二級公路投融資體系中，政府內(nèi)多個(gè)行政部門扮演著關(guān)鍵角色，它們在職責(zé)分工、資金分配使用等方面既有協(xié)作配合，也存在一些矛盾沖突。這些部門間的關(guān)系深刻影響著二級公路投融資工作的效率和成效，進(jìn)而對二級公路的建設(shè)與發(fā)展產(chǎn)生重要作用。從職責(zé)分工來看，交通部門在二級公路投融資中承擔(dān)著項(xiàng)目規(guī)劃與實(shí)施的核心職責(zé)。交通部門依據(jù)本地區(qū)的交通需求、經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃以及地理環(huán)境等因素，負(fù)責(zé)制定二級公路的建設(shè)規(guī)劃和項(xiàng)目實(shí)施方案。在項(xiàng)目規(guī)劃階段，交通部門需要對本地區(qū)的交通流量、現(xiàn)有公路網(wǎng)絡(luò)布局等進(jìn)行詳細(xì)調(diào)研和分析，以確定二級公路的建設(shè)路線、規(guī)模和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)。例如，某地區(qū)交通部門通過對區(qū)域內(nèi)產(chǎn)業(yè)布局和人口流動(dòng)情況的研究，規(guī)劃了一條連接產(chǎn)業(yè)園區(qū)和人口密集區(qū)的二級公路，以促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展和居民出行便利。在項(xiàng)目實(shí)施過程中，交通部門負(fù)責(zé)組織項(xiàng)目的招投標(biāo)工作，選擇具備相應(yīng)資質(zhì)和經(jīng)驗(yàn)的施工單位和監(jiān)理單位，確保工程質(zhì)量和進(jìn)度。同時(shí)，交通部門還要對項(xiàng)目建設(shè)過程進(jìn)行全程監(jiān)督管理，協(xié)調(diào)解決施工過程中出現(xiàn)的技術(shù)難題、征地拆遷等問題。財(cái)政部門主要負(fù)責(zé)二級公路建設(shè)資金的籌集與監(jiān)管。在資金籌集方面，財(cái)政部門通過多種渠道為二級公路建設(shè)籌措資金，包括安排財(cái)政預(yù)算資金、爭取上級財(cái)政補(bǔ)助、發(fā)行地方政府債券等。例如，某省財(cái)政部門在年度財(cái)政預(yù)算中安排了一定比例的資金用于二級公路建設(shè)，并積極向上級財(cái)政部門爭取專項(xiàng)補(bǔ)助資金，以支持省內(nèi)二級公路項(xiàng)目。同時(shí)，財(cái)政部門還會(huì)根據(jù)項(xiàng)目的實(shí)際需求和建設(shè)進(jìn)度，合理安排資金的撥付，確保資金及時(shí)足額到位。在資金監(jiān)管方面，財(cái)政部門制定嚴(yán)格的資金管理制度和監(jiān)督檢查機(jī)制，對二級公路建設(shè)資金的使用情況進(jìn)行全程跟蹤監(jiān)督，防止資金被挪用、截留或浪費(fèi)。例如，財(cái)政部門定期對二級公路建設(shè)項(xiàng)目的財(cái)務(wù)賬目進(jìn)行審計(jì)，確保資金使用符合相關(guān)規(guī)定和項(xiàng)目預(yù)算要求。稅務(wù)部門在成品油稅費(fèi)改革后，主要負(fù)責(zé)燃油稅等相關(guān)稅費(fèi)的征收工作。燃油稅作為二級公路建設(shè)資金的重要來源之一，稅務(wù)部門的征收工作直接影響著資金的籌集規(guī)模和效率。稅務(wù)部門依據(jù)國家稅收政策，依法對成品油生產(chǎn)企業(yè)和進(jìn)口商征收燃油稅，并確保稅款及時(shí)足額入庫。例如，稅務(wù)部門加強(qiáng)對成品油市場的監(jiān)管，嚴(yán)厲打擊偷逃燃油稅的行為，保障了燃油稅的征收秩序和收入穩(wěn)定。在資金分配使用方面，各部門之間存在一定的協(xié)作。交通部門在制定二級公路建設(shè)規(guī)劃和項(xiàng)目實(shí)施方案時(shí)，會(huì)與財(cái)政部門進(jìn)行溝通協(xié)調(diào)，根據(jù)財(cái)政部門能夠提供的資金規(guī)模和來源，合理確定項(xiàng)目的規(guī)模和建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)。財(cái)政部門在資金分配過程中，會(huì)充分考慮交通部門提出的項(xiàng)目需求和實(shí)際情況，優(yōu)先保障重點(diǎn)二級公路項(xiàng)目的資金需求。例如，在某地區(qū)的二級公路建設(shè)中，交通部門提出了多個(gè)項(xiàng)目的建設(shè)計(jì)劃，財(cái)政部門經(jīng)過綜合評估和資金統(tǒng)籌安排，優(yōu)先為連接重要交通樞紐和經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)的二級公路項(xiàng)目提供了充足的資金支持。同時(shí)，稅務(wù)部門征收的燃油稅等稅費(fèi)收入，按照相關(guān)規(guī)定和政策，會(huì)通過財(cái)政轉(zhuǎn)移支付等方式，分配給交通部門用于二級公路建設(shè)和養(yǎng)護(hù)，實(shí)現(xiàn)了資金在不同部門之間的有效流轉(zhuǎn)和使用。然而，各部門之間也存在一些矛盾。首先，在資金分配上，交通部門希望獲得更多的資金用于二級公路建設(shè)，以滿足日益增長的交通需求和改善公路路況的需要。但財(cái)政部門需要綜合考慮政府的整體財(cái)政收支狀況和其他領(lǐng)域的資金需求，如教育、醫(yī)療、社會(huì)保障等，往往難以完全滿足交通部門的資金要求。這種資金分配上的矛盾，可能導(dǎo)致一些二級公路建設(shè)項(xiàng)目因資金不足而進(jìn)展緩慢或無法按時(shí)完工。例如，某地區(qū)交通部門計(jì)劃建設(shè)多條二級公路，但由于財(cái)政部門資金有限，只能優(yōu)先保障部分項(xiàng)目的資金，其他項(xiàng)目則不得不推遲建設(shè)或縮減規(guī)模。其次，在職責(zé)履行過程中，交通部門和財(cái)政部門在項(xiàng)目審批和資金撥付流程上可能存在協(xié)調(diào)不暢的問題。交通部門在項(xiàng)目審批過程中，需要提供詳細(xì)的項(xiàng)目可行性研究報(bào)告、設(shè)計(jì)方案等資料，但由于審批環(huán)節(jié)繁瑣，可能導(dǎo)致項(xiàng)目審批時(shí)間過長，影響項(xiàng)目的開工進(jìn)度。而財(cái)政部門在資金撥付時(shí)，需要嚴(yán)格按照預(yù)算管理和資金審批程序進(jìn)行操作，這也可能導(dǎo)致資金撥付不及時(shí)，影響項(xiàng)目建設(shè)的順利進(jìn)行。例如，某二級公路項(xiàng)目已經(jīng)通過了交通部門的審批，但由于財(cái)政部門資金撥付流程復(fù)雜，項(xiàng)目施工單位未能及時(shí)收到工程款，導(dǎo)致項(xiàng)目停工待料，延誤了工期。此外，交通部門與稅務(wù)部門之間也存在一定的矛盾。成品油稅費(fèi)改革后，燃油稅納入中央財(cái)政統(tǒng)一管理，交通部門對燃油稅資金的使用缺乏直接的控制權(quán)。雖然燃油稅資金會(huì)通過財(cái)政轉(zhuǎn)移支付等方式分配給地方用于公路建設(shè)，但在資金分配和使用過程中，交通部門與稅務(wù)部門之間可能存在信息溝通不暢、協(xié)調(diào)不到位的問題。例如，稅務(wù)部門在征收燃油稅時(shí)，可能無法及時(shí)準(zhǔn)確地了解交通部門對公路建設(shè)資金的具體需求和項(xiàng)目進(jìn)展情況，導(dǎo)致資金分配與實(shí)際需求不匹配。同時(shí)，交通部門在使用燃油稅資金時(shí)，可能受到稅務(wù)部門和財(cái)政部門的多重監(jiān)管，增加了資金使用的復(fù)雜性和難度。3.3現(xiàn)行投融資模式下政府間關(guān)系的特點(diǎn)在當(dāng)前二級公路投融資模式中，政府扮演著主導(dǎo)角色，這一特點(diǎn)在資金籌集、項(xiàng)目規(guī)劃與建設(shè)管理等多個(gè)關(guān)鍵環(huán)節(jié)均有顯著體現(xiàn)。從資金籌集角度來看，政府資金在二級公路建設(shè)資金中占據(jù)重要地位。中央政府通過財(cái)政轉(zhuǎn)移支付、專項(xiàng)資金等方式為二級公路建設(shè)提供資金支持。例如，中央財(cái)政安排的車輛購置稅收入補(bǔ)助地方資金，會(huì)按照一定的分配標(biāo)準(zhǔn)和因素，如地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、公路建設(shè)任務(wù)量等，分配到各個(gè)地方，用于支持二級公路建設(shè)。在某一時(shí)期，中央財(cái)政對西部地區(qū)二級公路建設(shè)的補(bǔ)助資金占該地區(qū)二級公路建設(shè)總投資的比例達(dá)到了40%，有力地推動(dòng)了西部地區(qū)二級公路的建設(shè)進(jìn)程。地方政府同樣承擔(dān)著重要的資金籌集責(zé)任，通過地方財(cái)政預(yù)算安排、土地出讓收益、發(fā)行地方政府債券等多種方式為二級公路建設(shè)籌集資金。在某省的二級公路建設(shè)中，地方政府在年度財(cái)政預(yù)算中安排了大量資金，并合理利用土地出讓收益，將部分土地出讓收入投入到二級公路建設(shè)中，同時(shí)還通過發(fā)行地方政府債券籌集了數(shù)億元資金，有效保障了當(dāng)?shù)囟壒方ㄔO(shè)項(xiàng)目的順利推進(jìn)。這種以政府資金為主導(dǎo)的資金籌集模式，充分體現(xiàn)了政府在二級公路投融資中的核心地位，也反映出政府對公路交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)這一公共產(chǎn)品供給的重視和責(zé)任擔(dān)當(dāng)。在項(xiàng)目規(guī)劃與建設(shè)管理方面，政府的主導(dǎo)作用也十分明顯。中央政府依據(jù)國家整體發(fā)展戰(zhàn)略、區(qū)域經(jīng)濟(jì)布局以及交通需求等多方面因素，制定全國性的公路發(fā)展規(guī)劃，明確二級公路在國家公路網(wǎng)中的地位和布局框架。例如，在“十四五”規(guī)劃中，中央政府對二級公路的建設(shè)目標(biāo)和重點(diǎn)方向做出了宏觀部署，引導(dǎo)地方政府在二級公路規(guī)劃中與國家整體戰(zhàn)略保持一致。地方政府則在中央規(guī)劃的指導(dǎo)下，負(fù)責(zé)本地區(qū)二級公路的具體規(guī)劃工作，結(jié)合本地的地理環(huán)境、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、產(chǎn)業(yè)布局以及人口分布等實(shí)際情況，制定符合本地區(qū)需求的二級公路規(guī)劃方案。在項(xiàng)目建設(shè)管理過程中，政府通過制定相關(guān)政策法規(guī)、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范，對二級公路建設(shè)項(xiàng)目進(jìn)行全程監(jiān)管，確保項(xiàng)目建設(shè)的質(zhì)量和安全。例如，政府規(guī)定二級公路建設(shè)項(xiàng)目必須按照一定的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行設(shè)計(jì)和施工，同時(shí)加強(qiáng)對施工現(xiàn)場的監(jiān)督檢查，對違規(guī)行為進(jìn)行嚴(yán)厲處罰，以保障公路建設(shè)的質(zhì)量和進(jìn)度。中央與地方政府在二級公路投融資中存在著協(xié)同合作與矛盾沖突并存的關(guān)系。在協(xié)同合作方面，雙方在規(guī)劃制定、資金籌集和項(xiàng)目實(shí)施等環(huán)節(jié)有著緊密的配合。在規(guī)劃制定上，中央政府制定宏觀規(guī)劃，為地方政府提供指導(dǎo)方向，地方政府根據(jù)中央規(guī)劃和本地實(shí)際情況制定具體規(guī)劃，兩者相互銜接，共同構(gòu)建起科學(xué)合理的二級公路規(guī)劃體系。在資金籌集上，中央政府通過財(cái)政轉(zhuǎn)移支付等方式為地方政府提供資金支持，地方政府積極配合中央政策，努力籌集地方配套資金，共同為二級公路建設(shè)提供資金保障。在項(xiàng)目實(shí)施過程中，中央政府負(fù)責(zé)制定政策法規(guī)和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，地方政府負(fù)責(zé)具體項(xiàng)目的組織實(shí)施和管理，雙方各司其職，協(xié)同推進(jìn)項(xiàng)目建設(shè)。在某省的二級公路建設(shè)中，中央政府通過財(cái)政轉(zhuǎn)移支付提供了部分建設(shè)資金，并制定了相關(guān)的建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)和政策要求；地方政府則負(fù)責(zé)項(xiàng)目的選址、土地征收、施工管理等具體工作，確保項(xiàng)目能夠按照規(guī)劃順利實(shí)施。然而，中央與地方政府之間也存在一些矛盾沖突。在資金分配方面，由于地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡，不同地區(qū)對資金的需求存在差異，中央政府在資金分配過程中難以完全滿足所有地區(qū)的需求，導(dǎo)致部分地區(qū)資金短缺，影響二級公路建設(shè)的進(jìn)度和質(zhì)量。在政策執(zhí)行上，一些地方政府可能出于自身利益考慮，對中央政策進(jìn)行選擇性執(zhí)行，導(dǎo)致政策落實(shí)不到位。例如，在一些經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)，由于地方財(cái)政收入有限，難以承擔(dān)大規(guī)模的二級公路建設(shè)和養(yǎng)護(hù)資金需求，雖然中央給予了一定的資金支持，但仍存在較大資金缺口，使得部分二級公路建設(shè)項(xiàng)目進(jìn)展緩慢。又如，在某些地區(qū)，地方政府為了追求短期經(jīng)濟(jì)利益，可能忽視中央關(guān)于二級公路建設(shè)的環(huán)保政策要求，在項(xiàng)目建設(shè)過程中出現(xiàn)環(huán)境污染等問題。政府內(nèi)行政部門在二級公路投融資中分工合作的同時(shí)，也需要進(jìn)行有效的協(xié)調(diào)。交通部門負(fù)責(zé)項(xiàng)目規(guī)劃與實(shí)施，財(cái)政部門負(fù)責(zé)資金籌集與監(jiān)管，稅務(wù)部門負(fù)責(zé)燃油稅等相關(guān)稅費(fèi)的征收，各部門在職責(zé)上有著明確的分工。交通部門依據(jù)本地區(qū)的交通需求、經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃以及地理環(huán)境等因素，制定二級公路的建設(shè)規(guī)劃和項(xiàng)目實(shí)施方案，并組織項(xiàng)目的招投標(biāo)工作，選擇具備相應(yīng)資質(zhì)和經(jīng)驗(yàn)的施工單位和監(jiān)理單位，確保工程質(zhì)量和進(jìn)度。財(cái)政部門通過多種渠道為二級公路建設(shè)籌措資金，包括安排財(cái)政預(yù)算資金、爭取上級財(cái)政補(bǔ)助、發(fā)行地方政府債券等，并對資金的使用情況進(jìn)行全程跟蹤監(jiān)督，防止資金被挪用、截留或浪費(fèi)。稅務(wù)部門依據(jù)國家稅收政策，依法對成品油生產(chǎn)企業(yè)和進(jìn)口商征收燃油稅，確保稅款及時(shí)足額入庫。但是，各部門之間也存在協(xié)調(diào)問題。在資金分配和使用上，交通部門希望獲得更多的資金用于二級公路建設(shè)，以滿足日益增長的交通需求和改善公路路況的需要，但財(cái)政部門需要綜合考慮政府的整體財(cái)政收支狀況和其他領(lǐng)域的資金需求，往往難以完全滿足交通部門的資金要求，導(dǎo)致兩者之間可能產(chǎn)生矛盾。在職責(zé)履行過程中，交通部門和財(cái)政部門在項(xiàng)目審批和資金撥付流程上可能存在協(xié)調(diào)不暢的問題，影響項(xiàng)目的開工進(jìn)度和建設(shè)順利進(jìn)行。例如，某二級公路項(xiàng)目已經(jīng)通過了交通部門的審批，但由于財(cái)政部門資金撥付流程復(fù)雜，項(xiàng)目施工單位未能及時(shí)收到工程款，導(dǎo)致項(xiàng)目停工待料，延誤了工期。此外，交通部門與稅務(wù)部門之間在資金分配和使用過程中可能存在信息溝通不暢、協(xié)調(diào)不到位的問題，影響資金的及時(shí)到位和有效使用。四、成品油稅費(fèi)改革后我國二級公路投融資困境及政府間關(guān)系因素分析4.1投融資困境表現(xiàn)4.1.1資金缺口擴(kuò)大成品油稅費(fèi)改革對二級公路建設(shè)和養(yǎng)護(hù)資金產(chǎn)生了顯著的影響，導(dǎo)致資金缺口不斷擴(kuò)大。改革前，二級公路建設(shè)和養(yǎng)護(hù)資金主要來源于公路養(yǎng)路費(fèi)、車輛通行費(fèi)等規(guī)費(fèi)收入。這些規(guī)費(fèi)收入在一定程度上保障了二級公路建設(shè)和養(yǎng)護(hù)工作的順利進(jìn)行。然而，改革后，隨著公路養(yǎng)路費(fèi)等六項(xiàng)收費(fèi)的取消以及政府還貸二級公路收費(fèi)的逐步有序取消，二級公路建設(shè)和養(yǎng)護(hù)失去了重要的資金來源。從建設(shè)資金方面來看，取消養(yǎng)路費(fèi)等規(guī)費(fèi)收入后，地方政府可用于二級公路建設(shè)的資金大幅減少。在改革前，地方政府可以將養(yǎng)路費(fèi)等規(guī)費(fèi)收入作為擔(dān)保，向銀行等金融機(jī)構(gòu)貸款，用于二級公路建設(shè)。例如，某地區(qū)在改革前每年的養(yǎng)路費(fèi)收入可達(dá)數(shù)千萬元，這些資金不僅可以直接用于二級公路建設(shè)，還可以作為貸款擔(dān)保，吸引銀行貸款數(shù)億元。改革后，養(yǎng)路費(fèi)等規(guī)費(fèi)收入取消，地方政府失去了這一重要的資金來源和貸款擔(dān)保，銀行貸款難度加大，導(dǎo)致二級公路建設(shè)資金短缺。而且，改革后燃油稅納入中央財(cái)政統(tǒng)一管理，雖然中央會(huì)通過財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的方式將部分資金下?lián)芙o地方用于公路建設(shè)，但轉(zhuǎn)移支付的資金往往難以滿足地方二級公路建設(shè)的實(shí)際需求。由于地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡，不同地區(qū)對二級公路建設(shè)的需求差異較大，一些經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)的二級公路建設(shè)任務(wù)繁重，但獲得的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付資金相對較少，導(dǎo)致這些地區(qū)的二級公路建設(shè)資金缺口更為突出。在養(yǎng)護(hù)資金方面，同樣面臨著嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。二級公路的養(yǎng)護(hù)需要持續(xù)的資金投入，以確保公路的良好運(yùn)行狀態(tài)。改革前，車輛通行費(fèi)收入是二級公路養(yǎng)護(hù)資金的重要來源之一。但隨著政府還貸二級公路收費(fèi)的取消，養(yǎng)護(hù)資金來源減少，而養(yǎng)護(hù)成本卻在不斷上升。一方面，近年來原材料價(jià)格上漲、人工成本增加等因素，使得二級公路的養(yǎng)護(hù)成本大幅提高。例如，瀝青、水泥等建筑材料價(jià)格的上漲，導(dǎo)致公路維修和養(yǎng)護(hù)的成本增加了30%以上；人工工資的提高，也使得養(yǎng)護(hù)作業(yè)的人工費(fèi)用大幅上升。另一方面，隨著公路使用年限的增長，公路病害逐漸增多，對養(yǎng)護(hù)的要求也越來越高，進(jìn)一步加大了養(yǎng)護(hù)資金的需求。在資金來源減少和養(yǎng)護(hù)成本上升的雙重壓力下，二級公路養(yǎng)護(hù)資金缺口不斷擴(kuò)大，許多地方的二級公路由于缺乏足夠的養(yǎng)護(hù)資金，路況逐漸惡化，影響了公路的使用壽命和服務(wù)質(zhì)量。根據(jù)相關(guān)數(shù)據(jù)和研究估算，在成品油稅費(fèi)改革后，我國二級公路建設(shè)和養(yǎng)護(hù)資金缺口呈現(xiàn)逐年擴(kuò)大的趨勢。以某省為例，在改革后的第一年，該省二級公路建設(shè)資金缺口達(dá)到了5億元，養(yǎng)護(hù)資金缺口為2億元。隨著時(shí)間的推移，到了改革后的第五年，建設(shè)資金缺口擴(kuò)大到了8億元，養(yǎng)護(hù)資金缺口增加到了3.5億元。從全國范圍來看，據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，改革后每年二級公路建設(shè)和養(yǎng)護(hù)資金缺口總和高達(dá)數(shù)百億元。如此巨大的資金缺口，嚴(yán)重制約了二級公路的建設(shè)和發(fā)展，導(dǎo)致一些規(guī)劃中的二級公路建設(shè)項(xiàng)目因資金不足而無法開工，已建成的二級公路也因缺乏養(yǎng)護(hù)資金而難以保持良好的運(yùn)行狀態(tài)，影響了公路交通的暢通和安全，進(jìn)而對區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)交流產(chǎn)生了不利影響。4.1.2融資渠道變窄在成品油稅費(fèi)改革之前，以收費(fèi)權(quán)為擔(dān)保的融資模式在二級公路建設(shè)融資中發(fā)揮了重要作用。這種融資模式主要是地方政府以二級公路的收費(fèi)權(quán)作為質(zhì)押，向銀行等金融機(jī)構(gòu)申請貸款。銀行在評估貸款風(fēng)險(xiǎn)時(shí)，會(huì)將二級公路的預(yù)期收費(fèi)收入作為重要的還款來源依據(jù)。由于二級公路具有一定的交通流量和收費(fèi)預(yù)期，這種融資模式在一定程度上解決了二級公路建設(shè)資金短缺的問題，促進(jìn)了二級公路的快速發(fā)展。然而，成品油稅費(fèi)改革后，政府還貸二級公路收費(fèi)逐步取消，這使得以收費(fèi)權(quán)為擔(dān)保的融資模式失去了基礎(chǔ)。銀行等金融機(jī)構(gòu)在發(fā)放貸款時(shí)，更加注重貸款的安全性和還款來源的可靠性。隨著二級公路收費(fèi)權(quán)的取消，銀行對二級公路建設(shè)項(xiàng)目的貸款風(fēng)險(xiǎn)評估發(fā)生了變化，認(rèn)為此類項(xiàng)目的還款能力存在較大不確定性，因此對二級公路建設(shè)項(xiàng)目的貸款審批變得更加嚴(yán)格，甚至拒絕提供貸款。例如，某二級公路建設(shè)項(xiàng)目在改革前已經(jīng)與銀行達(dá)成貸款意向，銀行準(zhǔn)備提供數(shù)億元的貸款支持項(xiàng)目建設(shè)。但改革后，銀行重新評估了項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)，由于該項(xiàng)目的收費(fèi)權(quán)被取消，銀行認(rèn)為還款來源無法得到有效保障，最終取消了貸款意向，導(dǎo)致該項(xiàng)目因資金短缺而無法按時(shí)開工。除了以收費(fèi)權(quán)為擔(dān)保的融資模式受到?jīng)_擊外，二級公路在銀行貸款、債券融資等其他融資渠道方面也面臨著重重困難。在銀行貸款方面，除了收費(fèi)權(quán)取消導(dǎo)致貸款風(fēng)險(xiǎn)增加外，二級公路建設(shè)項(xiàng)目本身的特點(diǎn)也使得銀行貸款難度加大。二級公路建設(shè)項(xiàng)目通常投資規(guī)模較大、建設(shè)周期較長，且收益相對較低，這與銀行追求資金安全性和收益性的經(jīng)營目標(biāo)存在一定的矛盾。尤其是在當(dāng)前經(jīng)濟(jì)形勢下，銀行更加謹(jǐn)慎地對待貸款業(yè)務(wù)，對二級公路建設(shè)項(xiàng)目的貸款審批標(biāo)準(zhǔn)不斷提高，要求更高的抵押擔(dān)保條件和更嚴(yán)格的還款計(jì)劃。許多二級公路建設(shè)項(xiàng)目由于無法滿足銀行的貸款要求，難以獲得足夠的銀行貸款支持。在債券融資方面，二級公路建設(shè)項(xiàng)目發(fā)行債券也面臨諸多障礙。債券市場對發(fā)行主體的信用評級和償債能力要求較高。由于二級公路建設(shè)項(xiàng)目的收益不穩(wěn)定，且受政策影響較大，信用評級機(jī)構(gòu)對二級公路建設(shè)項(xiàng)目的信用評級普遍較低。這使得二級公路建設(shè)項(xiàng)目在債券市場上發(fā)行債券時(shí)，面臨著較高的融資成本和較低的發(fā)行成功率。即使能夠成功發(fā)行債券，也需要支付較高的利息費(fèi)用，增加了項(xiàng)目的融資成本和償債壓力。而且，債券市場的投資者更加傾向于投資收益穩(wěn)定、風(fēng)險(xiǎn)較低的項(xiàng)目，對于二級公路建設(shè)項(xiàng)目這種收益不確定、風(fēng)險(xiǎn)較高的項(xiàng)目，投資者的投資意愿較低，進(jìn)一步限制了二級公路建設(shè)項(xiàng)目通過債券融資的渠道。融資渠道變窄對二級公路建設(shè)資金籌集產(chǎn)生了嚴(yán)重的影響。由于無法獲得足夠的銀行貸款和債券融資，許多二級公路建設(shè)項(xiàng)目面臨著資金短缺的困境，導(dǎo)致項(xiàng)目建設(shè)進(jìn)度緩慢，甚至停滯不前。一些已經(jīng)開工的項(xiàng)目，因?yàn)橘Y金無法按時(shí)到位，不得不暫停施工，造成了資源的浪費(fèi)和工程成本的增加。而且，融資渠道的變窄也使得二級公路建設(shè)項(xiàng)目在資金籌集上更加依賴政府財(cái)政投入，但政府財(cái)政資金有限，難以滿足大規(guī)模的二級公路建設(shè)需求，進(jìn)一步加劇了二級公路建設(shè)資金的緊張局面。4.1.3債務(wù)償還壓力增大在成品油稅費(fèi)改革之前，我國二級公路建設(shè)已經(jīng)積累了相當(dāng)規(guī)模的債務(wù)。這些債務(wù)主要是由于二級公路建設(shè)采用“貸款修路、收費(fèi)還貸”的模式所形成的。在這種模式下，地方政府通過向銀行等金融機(jī)構(gòu)貸款來籌集二級公路建設(shè)資金，然后依靠收取車輛通行費(fèi)來償還貸款本息。以某省為例，在改革前，該省二級公路建設(shè)債務(wù)余額達(dá)到了數(shù)百億元，涉及多家銀行和金融機(jī)構(gòu)。從債務(wù)結(jié)構(gòu)來看，大部分債務(wù)是長期貸款，貸款期限通常在10年以上，部分甚至長達(dá)20年。這些貸款主要用于二級公路的新建、改建和擴(kuò)建項(xiàng)目，以滿足日益增長的交通需求。然而，成品油稅費(fèi)改革后，二級公路債務(wù)償還面臨著巨大的壓力。隨著政府還貸二級公路收費(fèi)的逐步取消，原本依靠收費(fèi)償還債務(wù)的資金來源大幅減少。在改革前，某二級公路收費(fèi)站每年的收費(fèi)收入可達(dá)數(shù)千萬元，這些收入可以用于償還部分貸款本息。但改革后，該收費(fèi)站取消收費(fèi)，使得這部分還款資金來源中斷。雖然中央政府通過財(cái)政轉(zhuǎn)移支付給予了一定的補(bǔ)助資金，用于支持地方政府償還二級公路債務(wù)，但這些補(bǔ)助資金遠(yuǎn)遠(yuǎn)不足以覆蓋全部債務(wù)。中央財(cái)政轉(zhuǎn)移支付資金在分配過程中存在一定的局限性。中央財(cái)政根據(jù)各地的實(shí)際情況，按照一定的標(biāo)準(zhǔn)和因素來分配補(bǔ)助資金，如債務(wù)規(guī)模、公路里程、地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平等。但由于地區(qū)差異較大，一些債務(wù)規(guī)模較大、經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)的地區(qū)，獲得的補(bǔ)助資金相對較少，難以滿足債務(wù)償還的需求。而且，財(cái)政轉(zhuǎn)移支付資金的撥付流程相對復(fù)雜，存在資金撥付不及時(shí)的問題，這也給地方政府的債務(wù)償還帶來了困難。債務(wù)償還壓力增大對地方政府財(cái)政和信用產(chǎn)生了諸多不利影響。從財(cái)政方面來看，地方政府為了償還二級公路債務(wù)，不得不從其他財(cái)政支出項(xiàng)目中擠出資金，這導(dǎo)致了地方財(cái)政收支矛盾進(jìn)一步加劇。例如，某地區(qū)為了償還二級公路債務(wù)，削減了教育、醫(yī)療等公共服務(wù)領(lǐng)域的資金投入，影響了當(dāng)?shù)鼐用竦纳钯|(zhì)量和社會(huì)發(fā)展。在信用方面，債務(wù)償還困難可能導(dǎo)致地方政府信用受損。如果地方政府不能按時(shí)足額償還債務(wù)，將會(huì)影響其在金融市場上的信譽(yù)，增加未來融資的難度和成本。銀行等金融機(jī)構(gòu)在與地方政府進(jìn)行其他項(xiàng)目合作時(shí)，會(huì)更加謹(jǐn)慎，甚至可能提高貸款利率或減少貸款額度，這將對地方政府的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展產(chǎn)生負(fù)面影響。而且，債務(wù)償還問題還可能引發(fā)社會(huì)不穩(wěn)定因素，如施工單位因工程款拖欠而引發(fā)的糾紛等，給地方政府帶來更大的壓力。4.2基于政府間關(guān)系的困境成因分析4.2.1中央與地方利益博弈在二級公路投融資過程中，中央政府與地方政府存在著復(fù)雜的利益博弈關(guān)系，這對二級公路的建設(shè)和發(fā)展產(chǎn)生了重要影響。運(yùn)用博弈論構(gòu)建中央與地方在二級公路投融資中的博弈模型，能更清晰地分析雙方的決策行為和利益沖突。假設(shè)中央政府有兩個(gè)策略選擇：加大對二級公路建設(shè)的資金投入（策略A）和維持現(xiàn)有資金投入水平（策略B）；地方政府也有兩個(gè)策略選擇：積極推進(jìn)二級公路建設(shè)（策略C）和消極對待二級公路建設(shè)（策略D）。當(dāng)中央政府選擇策略A，地方政府選擇策略C時(shí)，雙方都能獲得一定的收益。中央政府通過加大資金投入，推動(dòng)了二級公路建設(shè)，促進(jìn)了區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展和交通改善，提升了自身的政策實(shí)施效果和社會(huì)滿意度；地方政府積極推進(jìn)建設(shè)，獲得了中央的資金支持，改善了本地的交通基礎(chǔ)設(shè)施，促進(jìn)了地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展，提升了地方政府的政績和民眾支持度。此時(shí)，雙方的收益都較高，假設(shè)中央政府收益為R1，地方政府收益為R2。若中央政府選擇策略A，地方政府選擇策略D，中央政府雖然投入了資金，但由于地方政府消極對待，二級公路建設(shè)進(jìn)展緩慢或質(zhì)量不高，中央政府的資金投入未能達(dá)到預(yù)期效果，收益降低，假設(shè)為R3（R3<R1）；地方政府則可能因?yàn)闇p少了建設(shè)投入和管理成本，在短期內(nèi)獲得一定的經(jīng)濟(jì)利益，但從長期來看，由于交通基礎(chǔ)設(shè)施未能得到有效改善，影響了地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展和民生改善，收益也會(huì)受到負(fù)面影響，假設(shè)為R4（R4<R2）。當(dāng)中央政府選擇策略B，地方政府選擇策略C時(shí)，地方政府積極推進(jìn)建設(shè)，但由于中央資金投入不足，地方政府面臨較大的資金壓力，需要自行籌集更多資金，增加了地方財(cái)政負(fù)擔(dān)和融資難度。雖然地方政府通過自身努力可能在一定程度上推進(jìn)了二級公路建設(shè)，但建設(shè)規(guī)模和進(jìn)度可能受到限制，地方政府收益假設(shè)為R5（R5<R2）；中央政府則因?yàn)槲丛黾淤Y金投入，節(jié)省了財(cái)政支出，但可能因?yàn)槎壒方ㄔO(shè)滯后，影響了全國交通網(wǎng)絡(luò)的完善和區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展，收益假設(shè)為R6（R6<R1）。若中央政府選擇策略B，地方政府選擇策略D，二級公路建設(shè)基本停滯，交通狀況得不到改善，區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展受到阻礙，雙方的收益都極低，假設(shè)中央政府收益為R7，地方政府收益為R8，且R7<R3，R8<R4。在這個(gè)博弈模型中，雙方都希望實(shí)現(xiàn)自身利益最大化。中央政府在制定政策和資金分配時(shí)，需要考慮全國交通建設(shè)的整體布局和均衡發(fā)展，以及財(cái)政資金的合理利用；地方政府則更關(guān)注本地的經(jīng)濟(jì)發(fā)展和政績，希望在有限的財(cái)政資源下，爭取更多的資金用于本地的二級公路建設(shè)。這種利益訴求的差異導(dǎo)致了雙方在資金分配、事權(quán)履行上的利益沖突。在資金分配上，中央政府需要根據(jù)全國不同地區(qū)的交通需求、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平等因素，合理分配資金。然而，地方政府往往希望獲得更多的資金支持，以滿足本地二級公路建設(shè)的需求，這就導(dǎo)致了中央政府在資金分配時(shí)面臨著平衡各方利益的難題。一些經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)，由于交通基礎(chǔ)設(shè)施相對薄弱，對二級公路建設(shè)的需求更為迫切，但這些地區(qū)的財(cái)政實(shí)力較弱，自身配套資金能力有限，希望中央政府給予更多的資金支持。而經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)，雖然財(cái)政實(shí)力較強(qiáng)，但也希望爭取更多的中央資金，以減輕地方財(cái)政負(fù)擔(dān)，用于其他領(lǐng)域的發(fā)展。這種對資金的爭奪，使得中央政府在資金分配上難以滿足所有地區(qū)的需求，容易引發(fā)中央與地方之間的矛盾。在事權(quán)履行方面，中央政府制定了二級公路建設(shè)的相關(guān)政策和標(biāo)準(zhǔn)，要求地方政府嚴(yán)格執(zhí)行。但地方政府在實(shí)際執(zhí)行過程中，可能會(huì)因?yàn)樽陨砝娴目剂?，對政策進(jìn)行選擇性執(zhí)行。一些地方政府為了降低建設(shè)成本，可能會(huì)在二級公路建設(shè)中降低工程質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，或者減少必要的安全設(shè)施投入，這不僅影響了二級公路的使用壽命和安全性，也違背了中央政府的政策初衷。而且，地方政府在事權(quán)履行過程中，可能會(huì)出現(xiàn)推諉責(zé)任的情況。當(dāng)二級公路建設(shè)出現(xiàn)問題時(shí)，地方政府可能會(huì)將責(zé)任歸咎于中央政府的資金支持不足或政策不合理，而中央政府則認(rèn)為地方政府在執(zhí)行過程中存在不力的情況，雙方相互指責(zé)，導(dǎo)致問題難以得到有效解決。4.2.2政府內(nèi)行政部門間協(xié)調(diào)不暢在成品油稅費(fèi)改革的大背景下，政府內(nèi)行政部門間在二級公路投融資過程中的協(xié)調(diào)不暢問題愈發(fā)凸顯，這主要源于各部門之間財(cái)權(quán)事權(quán)的分離，進(jìn)而引發(fā)了一系列矛盾，嚴(yán)重影響了二級公路投融資工作的順利開展。交通部門在二級公路投融資中承擔(dān)著項(xiàng)目規(guī)劃與實(shí)施的核心職責(zé)，其對二級公路建設(shè)有著強(qiáng)烈的需求。隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和交通流量的增加，交通部門需要不斷建設(shè)和改造二級公路，以滿足日益增長的交通需求。交通部門計(jì)劃在某地區(qū)新建一條二級公路，以緩解該地區(qū)的交通擁堵狀況，促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展。為了實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)，交通部門需要大量的資金投入，用于項(xiàng)目的前期規(guī)劃、工程設(shè)計(jì)、施工建設(shè)以及后期的養(yǎng)護(hù)管理等各個(gè)環(huán)節(jié)。然而，稅務(wù)部門在改革后主要負(fù)責(zé)燃油稅等相關(guān)稅費(fèi)的征收工作。其工作重點(diǎn)在于按照國家稅收政策，確保燃油稅的足額征收，以保障國家稅收收入。稅務(wù)部門通過加強(qiáng)對成品油生產(chǎn)企業(yè)和進(jìn)口商的監(jiān)管，嚴(yán)厲打擊偷逃稅行為，提高燃油稅的征收效率。稅務(wù)部門的工作目標(biāo)與交通部門對二級公路建設(shè)資金的需求之間存在一定的矛盾。燃油稅納入中央財(cái)政統(tǒng)一管理后，交通部門對燃油稅資金的使用缺乏直接的控制權(quán)。雖然燃油稅資金會(huì)通過財(cái)政轉(zhuǎn)移支付等方式分配給地方用于公路建設(shè)，但在資金分配和使用過程中，交通部門與稅務(wù)部門之間可能存在信息溝通不暢、協(xié)調(diào)不到位的問題。稅務(wù)部門在征收燃油稅時(shí)，可能無法及時(shí)準(zhǔn)確地了解交通部門對公路建設(shè)資金的具體需求和項(xiàng)目進(jìn)展情況，導(dǎo)致資金分配與實(shí)際需求不匹配。交通部門急需資金用于某二級公路項(xiàng)目的建設(shè)，但由于稅務(wù)部門與交通部門之間的溝通不暢，資金未能及時(shí)到位，影響了項(xiàng)目的建設(shè)進(jìn)度。財(cái)政部門在二級公路投融資中負(fù)責(zé)資金的籌集與監(jiān)管。其在資金分配過程中，需要綜合考慮政府的整體財(cái)政收支狀況和其他領(lǐng)域的資金需求。財(cái)政部門在制定年度預(yù)算時(shí)，不僅要考慮交通部門對二級公路建設(shè)資金的需求，還要兼顧教育、醫(yī)療、社會(huì)保障等其他重要領(lǐng)域的支出。由于財(cái)政資金有限，財(cái)政部門在滿足交通部門資金需求時(shí)往往面臨較大的壓力。這就導(dǎo)致交通部門與財(cái)政部門之間在資金分配上容易產(chǎn)生矛盾。交通部門希望獲得更多的資金用于二級公路建設(shè)，以確保項(xiàng)目能夠順利實(shí)施并達(dá)到預(yù)期效果。但財(cái)政部門可能因?yàn)槠渌I(lǐng)域的資金需求更為緊迫，或者整體財(cái)政收支平衡的考慮，無法完全滿足交通部門的資金要求。某地區(qū)交通部門申請了一筆大額資金用于二級公路的改擴(kuò)建項(xiàng)目，但財(cái)政部門經(jīng)過評估后，認(rèn)為該地區(qū)的教育領(lǐng)域存在較大的資金缺口，需要優(yōu)先保障教育資金的投入，因此削減了交通部門的資金申請額度，這使得交通部門的項(xiàng)目實(shí)施受到了影響。交通部門與財(cái)政部門在項(xiàng)目審批和資金撥付流程上也存在協(xié)調(diào)不暢的問題。交通部門在項(xiàng)目審批過程中，需要提供詳細(xì)的項(xiàng)目可行性研究報(bào)告、設(shè)計(jì)方案等資料，審批環(huán)節(jié)繁瑣，導(dǎo)致項(xiàng)目審批時(shí)間過長。而財(cái)政部門在資金撥付時(shí)，需要嚴(yán)格按照預(yù)算管理和資金審批程序進(jìn)行操作，這也可能導(dǎo)致資金撥付不及時(shí)。某二級公路項(xiàng)目已經(jīng)通過了交通部門的審批，但由于財(cái)政部門資金撥付流程復(fù)雜，項(xiàng)目施工單位未能及時(shí)收到工程款，導(dǎo)致項(xiàng)目停工待料，延誤了工期。這種協(xié)調(diào)不暢不僅影響了二級公路建設(shè)項(xiàng)目的進(jìn)度，還增加了項(xiàng)目的建設(shè)成本和管理難度。4.2.3轉(zhuǎn)移支付制度不完善成品油稅費(fèi)改革后，中央對地方的轉(zhuǎn)移支付在二級公路投融資中發(fā)揮著重要作用，然而當(dāng)前的轉(zhuǎn)移支付制度在資金分配、使用監(jiān)管等方面存在諸多問題，對二級公路投融資產(chǎn)生了不利影響。在資金分配方面，存在分配標(biāo)準(zhǔn)不合理的問題。中央對地方的成品油稅費(fèi)改革轉(zhuǎn)移支付資金，包括替代性返還和增長性補(bǔ)助兩部分。替代性返還以2007年地方“六費(fèi)”收入為基礎(chǔ)，按一定增長率確定基數(shù)，對地方給予返還。但2007年的“六費(fèi)”收入并不能完全反映當(dāng)前地方公路建設(shè)和養(yǎng)護(hù)的實(shí)際需求。隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，各地的交通流量、公路里程、養(yǎng)護(hù)成本等都發(fā)生了很大變化。一些地區(qū)近年來交通流量大幅增加，二級公路的使用頻率提高，養(yǎng)護(hù)需求增大，但由于其2007年“六費(fèi)”收入基數(shù)較低，獲得的替代性返還資金較少，難以滿足實(shí)際的養(yǎng)護(hù)需求。某地區(qū)在過去幾年中，由于旅游業(yè)的快速發(fā)展，交通流量增長了50%以上，二級公路的磨損加劇，養(yǎng)護(hù)成本大幅上升。然而，按照現(xiàn)有的轉(zhuǎn)移支付分配標(biāo)準(zhǔn)，該地區(qū)獲得的替代性返還資金僅增長了10%，遠(yuǎn)遠(yuǎn)無法滿足養(yǎng)護(hù)資金的需求，導(dǎo)致部分路段出現(xiàn)了嚴(yán)重的病害，影響了公路的正常使用。增長性補(bǔ)助根據(jù)當(dāng)量公路里程、路網(wǎng)密度、路況指數(shù)等因素分配給地方。但在實(shí)際分配過程中，這些因素的權(quán)重設(shè)置可能不夠科學(xué)合理。一些地區(qū)雖然當(dāng)量公路里程較長，但路網(wǎng)密度較低，交通流量較小，對二級公路建設(shè)和養(yǎng)護(hù)的資金需求相對較少。然而，由于當(dāng)量公路里程在增長性補(bǔ)助分配中所占權(quán)重較大，這些地區(qū)獲得的增長性補(bǔ)助資金較多。相反，一些經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)，路網(wǎng)密度高，交通流量大，二級公路的建設(shè)和養(yǎng)護(hù)需求迫切，但由于當(dāng)量公路里程相對較短，獲得的增長性補(bǔ)助資金相對較少。這就導(dǎo)致資金分配與實(shí)際需求不匹配，影響了二級公路投融資的效果。在使用監(jiān)管方面，存在監(jiān)管機(jī)制不健全的問題。目前，對于轉(zhuǎn)移支付資金的使用監(jiān)管主要依賴于地方政府的自我監(jiān)督和上級政府的不定期檢查。地方政府在使用轉(zhuǎn)移支付資金時(shí)，可能存在挪用、截留等違規(guī)行為。一些地方政府將本應(yīng)用于二級公路建設(shè)和養(yǎng)護(hù)的轉(zhuǎn)移支付資金，挪用于其他項(xiàng)目，如城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、房地產(chǎn)開發(fā)等。由于監(jiān)管機(jī)制不健全，這些違規(guī)行為難以被及時(shí)發(fā)現(xiàn)和糾正。上級政府的不定期檢查往往存在時(shí)間間隔長、檢查范圍有限等問題，無法對轉(zhuǎn)移支付資金的使用進(jìn)行全程、全面的監(jiān)管。某地區(qū)在過去幾年中，多次出現(xiàn)挪用二級公路建設(shè)轉(zhuǎn)移支付資金的情況，導(dǎo)致該地區(qū)的二級公路建設(shè)項(xiàng)目進(jìn)展緩慢，部分項(xiàng)目甚至停工。直到上級政府進(jìn)行檢查時(shí)才發(fā)現(xiàn)問題，但此時(shí)已經(jīng)造成了嚴(yán)重的損失，影響了二級公路的建設(shè)和發(fā)展。轉(zhuǎn)移支付資金的使用效率低下也是一個(gè)突出問題。由于缺乏有效的績效評價(jià)機(jī)制，對轉(zhuǎn)移支付資金的使用效果難以進(jìn)行準(zhǔn)確評估。一些地方政府在使用轉(zhuǎn)移支付資金時(shí)，存在鋪張浪費(fèi)、重復(fù)建設(shè)等問題。在二級公路建設(shè)項(xiàng)目中，一些地方政府為了追求政績，盲目擴(kuò)大建設(shè)規(guī)模，超出了實(shí)際需求，導(dǎo)致資金浪費(fèi)。而且，一些項(xiàng)目在建設(shè)過程中，由于管理不善，出現(xiàn)了工程質(zhì)量問題，需要進(jìn)行返工，進(jìn)一步增加了資金的投入和使用成本。這些問題都導(dǎo)致轉(zhuǎn)移支付資金的使用效率低下，無法充分發(fā)揮其在二級公路投融資中的作用。五、國外經(jīng)驗(yàn)借鑒5.1美國二級公路投融資模式及政府間關(guān)系協(xié)調(diào)美國公路建設(shè)在全球處于領(lǐng)先地位，其完善的公路網(wǎng)絡(luò)對經(jīng)濟(jì)發(fā)展起到了至關(guān)重要的推動(dòng)作用。美國公路建設(shè)資金來源呈現(xiàn)多元化的特點(diǎn)，為公路事業(yè)的持續(xù)發(fā)展提供了堅(jiān)實(shí)的保障。公路稅收是美國公路建設(shè)資金的主要來源，約占公路建設(shè)資金的70%。1956年，美國通過《聯(lián)邦資助公路法》和《公路稅收法》，決定征收各種公路交通稅，包括汽車燃油稅、輪胎稅、卡車購置稅和重型車輛使用稅等，并建立公路信托基金。這些稅收具有?？顚Ｓ玫男再|(zhì)，專門用于公路建設(shè)和養(yǎng)護(hù)。汽車燃油稅是公路稅收的重要組成部分，其征收標(biāo)準(zhǔn)根據(jù)燃油