我對中國農(nóng)地制度變革的主張

土地制度是農(nóng)村、農(nóng)民、農(nóng)業(yè)問題的關(guān)鍵。新中國成立以來，我國農(nóng)地制度大致經(jīng)歷了農(nóng)民私有、農(nóng)民經(jīng)營；農(nóng)民私有、集體經(jīng)營；集體所有、集體經(jīng)營；集體所有、家庭經(jīng)營等四個階段?，F(xiàn)行的家庭承包經(jīng)營制作為一種“誘致性制度變遷”在取得巨大成功的同時也暴露了其自身的缺陷，而在我國不論是理論界還是政府部門都在不斷對其進行一系列的修正完善，譬如，為穩(wěn)定農(nóng)民的預(yù)期，鼓勵農(nóng)民對土地的長期投入，先制定土地“承包十五年不變”的政策，后又為“承包三十年不變”；為避免土地頻繁調(diào)整，使農(nóng)地細(xì)碎化，提出“增人不增地，減人不減地”的政策；隨著生產(chǎn)的發(fā)展，土地小規(guī)模的經(jīng)營制約了農(nóng)業(yè)效益的發(fā)揮，而在一些地區(qū)出現(xiàn)土地拋荒、粗放經(jīng)營的現(xiàn)象，國家又出臺鼓勵土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的政策，各地區(qū)也探索了土地流轉(zhuǎn)的不同方式；隨之，各地又出現(xiàn)借土地流轉(zhuǎn)而侵犯農(nóng)民權(quán)利的問題。從現(xiàn)實的情況來看，針對完善中國農(nóng)地制度的各種政策發(fā)揮的效果并不是很明顯，相反，更多的問題卻不斷暴露。那么，我們是不是應(yīng)該反思：我國的農(nóng)村土地集體所有、農(nóng)民承包經(jīng)營的政策是不是存在根本性的缺陷？是應(yīng)該繼續(xù)完善還是進行制度變革？這是擺在我們面前不得不面對的一個重要問題。

一我國現(xiàn)行農(nóng)地制度的缺陷及帶來的問題

家庭承包經(jīng)營制度作為一場“誘致性制度變遷”，由于誘致性制度變遷是由在原有制度安排下無法實現(xiàn)新的獲利機會而引起，所以一般而言，誘致性制度變遷具有變革費用低，制度效率高的優(yōu)勢。然而誘致性制度變革的成功實施的前提條件是大多數(shù)的同意，即“無異議”，而如果新的變革將觸及到某些群體或階層的利益，特別是權(quán)力階層的利益，則相關(guān)的制度變革就難以自發(fā)實現(xiàn)。所以誘致性制度變革在變革深度上難以深入，往往進行到觸及相關(guān)者的利益的那一點就受到強烈抵制。為了不引起相關(guān)者的反對，誘致性制度變革的結(jié)果往往是一個新舊制度妥協(xié)、不徹底的產(chǎn)物，這構(gòu)成了誘致性制度變遷的根本局限。所以我國目前的農(nóng)地制度很明顯帶著計劃經(jīng)濟體系下特征，現(xiàn)行農(nóng)村雙重共經(jīng)營體制的制度安排是在人民公社生產(chǎn)制度的基礎(chǔ)上轉(zhuǎn)變而來，其經(jīng)濟主體是社區(qū)性集體經(jīng)濟組織，而集體經(jīng)濟組織現(xiàn)在很多地方已經(jīng)不存在了，這就造成農(nóng)地所有權(quán)主體不清。這就在給經(jīng)濟的運行帶來一系列的問題。

主要表現(xiàn)在：一是這幾年比較火爆的土地流轉(zhuǎn)。盡管中央一再強調(diào)穩(wěn)定土地家庭承包制，但現(xiàn)在土地歸集體所有，土地發(fā)包者是村民委員會，基層干部仗著土地所有者代表的身份和行政權(quán)力，在利益驅(qū)動下，往往花樣翻新，以“兩田制”、“反租倒包”等方式，硬性進行調(diào)整。其借口主要有三：一是以結(jié)構(gòu)調(diào)整為名，將承包地隨意調(diào)整搞連片開發(fā)；二是以規(guī)模經(jīng)營為名，將承包地人為集中到大戶手中；三是以農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化為名，將承包地長時期、大面積轉(zhuǎn)租給企業(yè)經(jīng)營。承包地的合理流轉(zhuǎn)是完善土地承包制的重要內(nèi)容，農(nóng)民作為土地流轉(zhuǎn)和結(jié)構(gòu)調(diào)整的主體，理應(yīng)自己來當(dāng)家。但不少地方為了追求政績，樹立形象工程，行政撮合，強迫流轉(zhuǎn)，暗箱操作，從中漁利，嚴(yán)重?fù)p害了農(nóng)民的權(quán)益,根本不考慮未來市場風(fēng)險和不確定性，造成諸多隱患。這方面“藍(lán)田風(fēng)暴”已給了我們深刻的警示。

二是“圈地運動”。這一輪“圈地運動”范圍之廣，圈地之多，超過以往任何時候，而且方興未艾。現(xiàn)在誰都想打土地的主意，誰都可借“開發(fā)”之名征用農(nóng)村集體土地，以地謀財，用地越多，政府手頭越活，個人發(fā)得越快。近年來，不少地方城鎮(zhèn)建設(shè)擴張無度，開發(fā)區(qū)、大學(xué)城遍地開花，城市不分大小，相互攀比建大廣場、大市場、大馬路；從縣到鄉(xiāng)，不顧條件爭設(shè)各類開發(fā)區(qū)或工業(yè)園區(qū)，競相壓低地價招商引資，有錢有權(quán)的部門，搶著圈大院、蓋大樓、建“中心”；開發(fā)商到處圈地蓋豪華別墅，有的港臺商人以投資為名、行圈地之實，甚至一個項目就占用上千畝好地，等等。這種“圈地”聽任發(fā)展下去，后患無窮。特別是對農(nóng)民來說，一直默默為國家作貢獻，過去是為國家工業(yè)化貢獻“剪刀差”，現(xiàn)在是為城市化貢獻土地。從城市建設(shè)到各項基礎(chǔ)設(shè)施，無不以犧牲土地、犧牲農(nóng)民利益為代價，用地都是低價征用，都以行政手段劃撥。明明土地已價比黃金，而向農(nóng)民征用時，卻以稻谷、麥子價格來折算補償。如高速公路，修建時是政府行為，低價征用土地，但修好后就轉(zhuǎn)化為企業(yè)行為，有的成為上市公司。給農(nóng)民每畝耕地的補償金僅幾千元，而公司老總的年薪達(dá)幾十萬元。土地是資源，征地后變成資產(chǎn)，上市后變成資本，價值呈幾何級數(shù)上升，而失地“下崗”農(nóng)民卻生路無著。據(jù)了解，從1999年實施新的《土地管理法》以來，沿海地區(qū)“失地農(nóng)民”已有上百萬人。這些人多數(shù)是原來比較富裕的郊區(qū)農(nóng)民，現(xiàn)在卻大多成了種田無地、上班無崗、低保無份的邊緣群體。對越來越值錢的土地，在城市化進程中形成的級差地租，農(nóng)民沒有從中得到應(yīng)有的好處，反而成了滋生腐敗的溫床，成了農(nóng)村社會矛盾尖銳化的一根導(dǎo)火索，有的地方甚至出現(xiàn)了“土地一動，農(nóng)民就鬧”的嚴(yán)重局面。

不論是農(nóng)民承包地流轉(zhuǎn)的越俎代庖，還是耕地的亂占濫用，根子都在土地產(chǎn)權(quán)不到位,耕地保護缺乏真正的主體。農(nóng)民本是耕地保護的主體，但由于土地是集體的，實質(zhì)上在集體所有制下，“誰”真正擁有土地，實際上是不明晰的。農(nóng)民集體所有實質(zhì)上是一種所有權(quán)主體缺位的所有制。而且由誰行使所有權(quán)主體職能、所有權(quán)主體和經(jīng)營管理者之間的關(guān)系在法律上缺乏明確的規(guī)定，正是這種法規(guī)上的缺陷，造成了某些地方政府，包括村鎮(zhèn)干部可以頤指氣使，以土地所有者和管理者自居，根本不將集體農(nóng)民和農(nóng)民個人放在眼里。對集體土地想怎樣處理，就怎樣處理。農(nóng)民個人沒有土地的所有權(quán)，這使農(nóng)民缺乏穩(wěn)定的心理預(yù)期，缺乏維護自己土地權(quán)利的自信。這就是造成以上局面的最根本的原因。因此，對現(xiàn)行農(nóng)村土地改革已經(jīng)成為刻不容緩的責(zé)任。

二我國農(nóng)地制度變革的主張

通過上述分析可以看出：目前的農(nóng)地集體所有存在著不可逾越的缺陷，對它的不斷完善并沒能達(dá)到政策制定者的目的，完善的結(jié)果不僅違背了公平的目標(biāo)，也不能帶來效益的目標(biāo)，而且隨著經(jīng)濟的發(fā)展、人口的增多，人地關(guān)系越來越緊張，農(nóng)村土地集體所有的產(chǎn)權(quán)不清晰帶來的矛盾越來越突出，所以不解決這個矛盾，對我國政治的穩(wěn)定、經(jīng)濟效率的發(fā)揮均是不利的。解決這一矛盾的根本是進行農(nóng)地制度改革。

對農(nóng)地制度改革，我的主張是變農(nóng)村土地農(nóng)民集體所有為農(nóng)民私有。主要原因是農(nóng)村土地農(nóng)民私有這一制度的設(shè)立能夠很好的解決我們目前農(nóng)業(yè)中存在的問題，具體

⑴理論上來說，農(nóng)村土地農(nóng)民私有不僅符合現(xiàn)代市場經(jīng)濟建立明晰的產(chǎn)權(quán)制度的一般要求，而且是土地永續(xù)利用的基本特性決定的?！坝泻惝a(chǎn)者才有恒心”。土地本是農(nóng)民最大的恒定資產(chǎn)，土地與資本、勞動力等生產(chǎn)要素不同，它具有永續(xù)利用的基本特征。只有在產(chǎn)權(quán)關(guān)系恒定的前提下，農(nóng)民才會自覺地協(xié)調(diào)好土地利用與保護的關(guān)系，從而不斷提高土地產(chǎn)出率和土地資源保護力度。例如在地權(quán)私有之后，農(nóng)民可以通過少生孩子的辦法減輕對土地的壓力。而且能改變農(nóng)民的消費和積累模式。目前農(nóng)村的最大消費是建房。地權(quán)長期化之后，農(nóng)民或許會減少這種攀比消費，而代之以各種形式的金融投資，以備將來的不測。

同時，農(nóng)民作為弱勢群體，只有讓土地真正變成農(nóng)民的恒產(chǎn)，農(nóng)民才能挺直腰桿子，更好地維護和行使對土地的占有、使用、收益、處分四大權(quán)利，獨立自主地決定如何經(jīng)營好土地，最大限度地發(fā)揮其潛能，真正煥發(fā)起潛藏在農(nóng)民和土地中的新的生產(chǎn)力。

⑵能夠提高農(nóng)民的收入，農(nóng)村土地農(nóng)民私有很好地解決了激勵問題。不僅能保持家庭承包經(jīng)營的一切好處，而且能夠享受土地增值帶來的收益，隨著地價的上漲，農(nóng)民能夠得到土地增值的收益。農(nóng)民收益增加，政府通過所得稅，土地交易稅，其收入也能增加。這些增加一是來自于制度創(chuàng)新帶來生產(chǎn)力的提高，另一是來自以前制度的不合理造成“尋租”行為所帶來的財產(chǎn)流失。

⑶能夠重新樹立政府與農(nóng)民之間的關(guān)系，有了土地所有權(quán)，農(nóng)民也就可以擺脫國家的控制，能夠?qū)垢骷壵筒块T的強征強收。農(nóng)業(yè)的稅收和各種附加就不是某種意義上的地租了，而能夠真正成為一種真正取之與民，用之與民的收入，政府部門就能夠真正變?yōu)榉?wù)部門，服務(wù)的越好，農(nóng)民越有納稅的積極性。

⑷最后一點就是實行農(nóng)地農(nóng)民私有在操作上并沒有太大的困難，而且不需要支付大量的變革費用?？梢园凑盏诙喭恋爻邪母窬郑扇o償?shù)霓k法，把農(nóng)民已經(jīng)承包到的土地變?yōu)檗r(nóng)民私有。

當(dāng)然，對我國實行農(nóng)地農(nóng)民私有無論在理論界還是現(xiàn)實生活中，還是存在很多的顧慮，目前對我國是否能夠?qū)嵭修r(nóng)地私有化的擔(dān)憂，主要集中在以下幾個方面：

⑴關(guān)于政治上的考慮，認(rèn)為我國是社會主義國家，私有制是資本主義的制度，而社會主義應(yīng)該是以公有制為主體的，我認(rèn)為這種觀點是片面的，即無論是土地公有還是私有，都是一種政策工具，是為生產(chǎn)力的發(fā)展服務(wù)的，那一種土地制度更有利于生產(chǎn)力的發(fā)展，有利于經(jīng)濟效率的提高，就可以采用。而且隨著生產(chǎn)力的發(fā)展，土地制度也是隨之改變以適應(yīng)生產(chǎn)力發(fā)展的要求。沒有那種土地制度是永恒正確的，要看當(dāng)時生產(chǎn)力發(fā)展的要求。如果單純著眼于政治邏輯，視土地公有制是有中國特色社會主義制度的基本標(biāo)志而神圣可侵犯，則很容易滑入意識形態(tài)上“非公即私”的思維陷阱，而忽視現(xiàn)代社會中土地產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)日趨復(fù)雜化、精致化的客觀事實。而且，資本主義國家中也有以土地公有為主的國家，如加拿大，澳大利亞等，加拿大的全部土地中，40%為聯(lián)邦政府所有，50%為州政府所有，只有10%為私人所有，耕地中大多肥沃的地段也歸政府所有。而這些國家并沒有認(rèn)為自己是社會主義國家。

⑵基于對農(nóng)村土地會集中到某些投機者手里，形成新一代的地主，農(nóng)民重新變成佃農(nóng)的考慮。對于這個擔(dān)憂日本的農(nóng)地的使用情況給予了很好的回答。日本是一個典型的人多地少的國家，自二次世界大戰(zhàn)后，實行“耕者有其田”的農(nóng)地改革，農(nóng)地經(jīng)營規(guī)模一直比較小，1910年日本擁有農(nóng)戶總數(shù)是萬戶，戶場經(jīng)營耕地面積平均為畝，1950年農(nóng)戶總數(shù)為萬戶，戶場經(jīng)營耕地面積平均為畝，20世紀(jì)60年代日本實行農(nóng)地集中政策，但至今收效甚微，1980年日本擁有農(nóng)戶總數(shù)是萬戶，戶場經(jīng)營耕地面積平均為畝，70年時間農(nóng)戶總數(shù)只減少14%戶場經(jīng)營耕地面積僅增加%，而日本依靠家庭小規(guī)模經(jīng)營，農(nóng)業(yè)照樣實現(xiàn)了現(xiàn)代化，所以日本就成了現(xiàn)代自耕農(nóng)制度的典型。從日本農(nóng)業(yè)的歷史經(jīng)驗來看，農(nóng)民在沒有找到更有保障的謀生手段之前，一般不會輕易賣掉土地。只要國家制定合適的政策，農(nóng)地的大規(guī)模投機活動是可以避免的，而且依靠農(nóng)戶的家庭經(jīng)營，農(nóng)業(yè)依然可以實現(xiàn)現(xiàn)代化。

⑶基于兩極分化的考慮，認(rèn)為實行農(nóng)村土地私有，會拉大收入差距，造成兩極分化，給社會帶來不穩(wěn)定。對這個觀點我要解釋的是以下三點：①沒有證據(jù)證明農(nóng)村土地私有必然造成了嚴(yán)重的貧富差距，國外許多國家都實行農(nóng)地私人所有，但是居民收入之間的貧富差距卻絕然不同，例如1989年巴西的基尼系數(shù)多達(dá)，而韓國、美國等國家的基尼系數(shù)卻沒有這么大，這主要與其國家收入分配制度有關(guān)。②我國自改革開放以來，一直實行的是農(nóng)村土地集體所有，不是農(nóng)地私有制，但我國農(nóng)民之間、農(nóng)民與城市居民之間收入差距一直在擴大。遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過其他實行農(nóng)地私有的國家。例如，1995年官方統(tǒng)計為，而按南開大學(xué)經(jīng)濟研究所調(diào)查，如包括非法和非正常收入在內(nèi)，1994、1995年全國的基尼系數(shù)均已分別達(dá)到、。對全國基尼系數(shù)的不同估計，主要是計算方法的不同，認(rèn)為在左右的，主要考慮貨幣收入，而較少考慮實物收入，特別是補貼收入；認(rèn)為在左右的，比較多的考慮了實