1、集體經(jīng)營性建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的政策與法律依據(jù)“三農(nóng)”問題法律視角上是農(nóng)村集體所有權(quán)問題。集體土地是農(nóng)民賴以生存的最主要的生產(chǎn)要素之一，隨著我國經(jīng)濟的快速增長，如何進一步改革農(nóng)村土地制度，推進集體經(jīng)營性建設(shè)用地使用權(quán)依法流轉(zhuǎn),賦予并充分保障農(nóng)民的土地權(quán)益，已經(jīng)成為我國社會穩(wěn)定和經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展的關(guān)鍵問題。我國的相關(guān)法律法規(guī)明確了農(nóng)村集體組織依法享有土地使用權(quán)，為集體經(jīng)營性建設(shè)用地的流轉(zhuǎn)提供了政策與法律依據(jù)。一、集體經(jīng)營性建設(shè)用地流轉(zhuǎn)受到現(xiàn)行法律限制，出現(xiàn)改革先行、立法滯后的現(xiàn)象，相關(guān)法律法規(guī)亟須完善第一，流轉(zhuǎn)范圍過窄。一概禁止集體建設(shè)用地用于房地產(chǎn)開發(fā)和住宅建設(shè)，這與“同等入市、同地同權(quán)”的要求相距甚遠

2、。第二，流轉(zhuǎn)方式層次不清。集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)包括物權(quán)性流轉(zhuǎn)和債權(quán)性流轉(zhuǎn)，其成立方式和效力方面均存在差別，意見未作出區(qū)分,不符合民法學原理，將可能導致法律適用困難。第三，流轉(zhuǎn)程序存在瑕疵。意見規(guī)定，出讓鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)民集體建設(shè)用地無須集體成員表決，鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體經(jīng)濟組織或者鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府即可做出決定，這與村集體建設(shè)用地使用權(quán)出讓所采取的集體成員多數(shù)決程序明顯背離；基本沒有考慮被流轉(zhuǎn)集體土地的利用狀況（“公有私用”），忽視了相關(guān)用益物權(quán)人的意愿。第四，收益分配機制不完善。雖明確規(guī)定國家不能參加集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)收入的分配，但集體成員和用益物權(quán)人權(quán)益缺乏有效保障。二、農(nóng)村土地制度改革方向應是賦予農(nóng)民應有的土地權(quán)益

3、，縮小城鄉(xiāng)差距，實現(xiàn)社會穩(wěn)定和經(jīng)濟持續(xù)發(fā)展。建議改革產(chǎn)權(quán)不明晰、地方政府介入過多、流轉(zhuǎn)收益分配明顯不合理等問題（一）改革農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度，賦予農(nóng)民法定的市場交易主體地位中共中央(2013)一號文件提出，“改善農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度，有效保障農(nóng)民財產(chǎn)權(quán)利”。產(chǎn)權(quán)明晰是法定的經(jīng)營性建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的基礎(chǔ)，否則，放開土地市場只會使農(nóng)民權(quán)益受到更多的侵犯。而且在農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革中，政府應該清楚，不讓農(nóng)民成為土地流轉(zhuǎn)的主體，就無法實現(xiàn)群體的政策訴求，也就無法保障改革的效率符合市場經(jīng)濟的要求。（二）轉(zhuǎn)變政府職能，改革流轉(zhuǎn)規(guī)制體系1.轉(zhuǎn)變政府職能擁有經(jīng)濟主體和制度安排雙重身份的政府，易導致以土地流轉(zhuǎn)的名義與農(nóng)民爭利，

4、甚至滋生公權(quán)謀私。服務(wù)型政府要做好經(jīng)濟運行的“裁判者”及社會公共利益的代表者，提高資源配置效率，保障交易公平。首先，政府應尊重農(nóng)民做市場交易的主體。其次，實施征收中，充分尊重農(nóng)戶的意愿，避免強迫命令，積極示范，正確引導。再者，做好宏觀調(diào)控，可以設(shè)置一定比例的土地交易稅和土地增值稅以彌補被市場忽略的社會價值和生態(tài)價值。2.改革流轉(zhuǎn)規(guī)制體系改革流轉(zhuǎn)規(guī)則與交易機制。在流轉(zhuǎn)對象方面，土地利用總體規(guī)劃和城鄉(xiāng)、村鎮(zhèn)土地利用規(guī)劃中確定的“集體經(jīng)營性建設(shè)用地”，均可依法流轉(zhuǎn)。在流轉(zhuǎn)目的方面，體現(xiàn)其“經(jīng)營性”，包括各類工商業(yè)建設(shè)和商品住宅開發(fā)建設(shè)用地，不設(shè)特別限制。在流轉(zhuǎn)方式方面，應包含初次流轉(zhuǎn)與再流轉(zhuǎn)、物權(quán)型

5、流轉(zhuǎn)與債權(quán)型流轉(zhuǎn)。初次流轉(zhuǎn)即集體經(jīng)營性建設(shè)用地使用權(quán)的物權(quán)設(shè)立，由此形成集體經(jīng)營性建設(shè)用地流轉(zhuǎn)一級市場。再次流轉(zhuǎn)即集體經(jīng)營性建設(shè)用地使用權(quán)的初始權(quán)利人將其權(quán)利讓與他人或作出其他法律處分，法律后果為物權(quán)變動或債權(quán)性讓渡。在流轉(zhuǎn)程序方面，集體經(jīng)營性建設(shè)用地使用權(quán)因其流轉(zhuǎn)方式不同應實行不同的程序規(guī)制，但總體上均應包含決策機制、合同規(guī)范和流轉(zhuǎn)登記等內(nèi)容。在風險防控方面，嚴格用地審批程序，完善農(nóng)村社會保障體系。對流轉(zhuǎn)進行安全、環(huán)保等多方監(jiān)管。（三）完善流轉(zhuǎn)交易收益分配機制，讓農(nóng)民成為交易受益者收益分配包括內(nèi)部收益分配和外部受益分配。內(nèi)部分配關(guān)系是指集體土地所有者所獲收益在集體組織和集體成員之間的分配關(guān)系

6、；外部收益分配是指集體土地所有者和政府之間的分配關(guān)系。各地雖然在收益分配上取得了一些經(jīng)驗，但其中還存在不少問題。主要表現(xiàn)在國家（政府）、集體、土地使用者和農(nóng)民個人之間的土地收益分配關(guān)系模糊不清。中華人民共和國物權(quán)法第五十九條規(guī)定：“農(nóng)民集體所有的動產(chǎn)和不動產(chǎn)，屬于本集體成員集體所有?！币虼?，農(nóng)民作為集體經(jīng)濟組織的組成人員，是集體土地的所有權(quán)人，他們對集體建設(shè)用地這一重要財產(chǎn)的處分有表決權(quán)和決策權(quán)，更對收益有絕對的分配權(quán)。應妥善處理集體和成員、所有權(quán)人與用益物權(quán)人及其他合法使用人的關(guān)系。而且，收益分配和使用應該通過民主程序決策，不應過多干涉。至于政府和集體土地所有者之間的收益分配關(guān)系，存在有兩種

7、截然相反的說法。一種是政府應參與收益分配，另一種是政府只能按照公法關(guān)系取得土地的稅收。我同意第二種觀點，不可否認，國家在公共設(shè)施、基礎(chǔ)建設(shè)方面為土地帶來了增值收益，但這是基于國家行使公共管理職能，是政府的職責所在，政府不應該通過私法來獲得土地所有者享有的收益分配請求權(quán)。而且，在集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)過程中，政府所扮演的角色是土地使用流轉(zhuǎn)的管理者和監(jiān)督者，如果再參與流轉(zhuǎn)收益分配，將出現(xiàn)政府既是監(jiān)管者，又是受益者，造成土地市場秩序的混亂。政府在配套基礎(chǔ)設(shè)施方面的投入屬于國家的公共職能，所帶來的集體建設(shè)用地增值收益應轉(zhuǎn)化為國家征收權(quán)。另外，政府也可以依法通過城市基礎(chǔ)設(shè)施配套費、價格調(diào)節(jié)基金等方式，調(diào)整、彌

8、補配套基礎(chǔ)設(shè)施方面的投入。當然，國家對集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)征稅也體現(xiàn)了國有建設(shè)用地和集體建設(shè)用地法律適用的平等性。在城市土地流轉(zhuǎn)制度中，不論是首次出讓的一級市場，還是土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓的二級市場，國家對城市公共設(shè)施的投資要遠遠超出農(nóng)村，但并沒有規(guī)定其政府的收益權(quán)。如果集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)中保留了政府的收益權(quán)，不僅造成新的權(quán)利不平等，還會誘發(fā)官民矛盾等其他社會問題。（作者盧霖一 系河南問通律師事務(wù)所主任）集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)編輯本詞條缺少名片圖，補充相關(guān)內(nèi)容使詞條更完整，還能快速升級，趕緊來編輯吧！集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)，是指集體建設(shè)用地在符合規(guī)劃和用途管制前提下，允許農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地出讓、租賃、入股，實

9、行與國有土地同等入市流轉(zhuǎn)、同權(quán)同價。流轉(zhuǎn)形式編輯集體建設(shè)用地的流轉(zhuǎn)形式主要包括以下幾種: (1)農(nóng)村集體經(jīng)濟組織直接轉(zhuǎn)讓、出租土地使用權(quán); (2)農(nóng)村房屋產(chǎn)權(quán)人轉(zhuǎn)讓、出租房產(chǎn)時,連帶轉(zhuǎn)讓、出租土地使用權(quán); (3)鄉(xiāng)村企業(yè)的兼并、改制過程中涉及集體土地轉(zhuǎn)讓、出租; (4)農(nóng)村集體經(jīng)濟組織以土地使用權(quán)作價入股、聯(lián)營等形式新辦企業(yè); (5)村集體經(jīng)濟組織以土使用權(quán)合作的方式開發(fā)項目; (6)經(jīng)征用、補辦為國有土地并輸轉(zhuǎn)讓、出租; (7)由于企業(yè)破產(chǎn)清算或債權(quán)債務(wù)因素,經(jīng)司法裁定發(fā)生流轉(zhuǎn)。推行集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn),有利于農(nóng)村經(jīng)濟改革的深化,有利于農(nóng)村土地法律制度的完善。集體建設(shè)用地是指鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村建設(shè)用地，

10、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村建設(shè)用地是指鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村集體經(jīng)濟組織和農(nóng)村個人投資或集資，進行各項非農(nóng)業(yè)建設(shè)所使用的土地。主要包括：鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村公益事業(yè)用地和公共設(shè)施用地，以及農(nóng)村居民住宅用地。集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)，簡單的說，就是農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地可以在市場上像商品一樣買賣，但不能用于商品房開發(fā)天誠國土。現(xiàn)存問題編輯以往，由于農(nóng)民沒有土地所有權(quán)，在缺乏民主監(jiān)督的情況下，地方政府可以種種理由，取消農(nóng)民的土地使用權(quán)，或重新分配，或?qū)⑼恋亓硇谐邪o他人，或?qū)⑼恋爻鍪壑酗査侥?，等等。在當前建設(shè)社會主義新農(nóng)村的背景下，對土地的需求會大大增加，從而有可能掀起新一輪大規(guī)模的土地征用潮。在這中間，不可避免地，會有人打著新農(nóng)村建設(shè)的旗號

11、，利用修水渠、道路，拆舊房建新房，或者合并村莊的機會，“名正言順”地占用土地。甚至侵占耕地或者將農(nóng)村集體土地低價甚至無償征占的情況也無可避免。所以要在全國推廣和貫徹實施集體土地入市流轉(zhuǎn)，還需出臺一系列配套措施，比如，怎樣確定集體土地的基準地價、農(nóng)民的社會保障體系如何建立、如何處理農(nóng)地入市與耕地保護的關(guān)系，如何從制度上確保農(nóng)地入市經(jīng)絕大多數(shù)農(nóng)民同意，等等。對于這些問題，都需要在進一步的探索中找出恰當?shù)慕鉀Q辦法，完善相關(guān)配套法規(guī)。就未來而言，農(nóng)村集體建設(shè)用地入市流轉(zhuǎn)，中國應該建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的、以用途管制為中心的土地管理制度，不宜繼續(xù)按照土地的所有制不同來制定土地管理政策。而農(nóng)村集體土地直接入市將能使

12、得土地市場的“城鄉(xiāng)分割”態(tài)勢被打破，不僅如此，合法的土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)有利于降低土地交易中的腐敗機會，增進農(nóng)民福祉。因此，它是值得我們期待的。政策導向編輯全會決定：允許農(nóng)村集體建設(shè)用地入市1中共十八屆三中全會審議通過的中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定。決定指出，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場。在符合規(guī)劃和用途管制前提下，允許農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地出讓、租賃、入股，實行與國有土地同等入市、同權(quán)同價。中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定中指出，必須健全體制機制，形成以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)、工農(nóng)互惠、城鄉(xiāng)一體的新型工農(nóng)城鄉(xiāng)關(guān)系，讓廣大農(nóng)民平等參與現(xiàn)代化進程、共同分享現(xiàn)代化成果。構(gòu)建新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營體

13、系堅持家庭經(jīng)營在農(nóng)業(yè)中的基礎(chǔ)性地位，推進家庭經(jīng)營、集體經(jīng)營、合作經(jīng)營、企業(yè)經(jīng)營等共同發(fā)展的農(nóng)業(yè)經(jīng)營方式創(chuàng)新。堅持農(nóng)村土地集體所有權(quán)，依法維護農(nóng)民土地承包經(jīng)營權(quán)。穩(wěn)定農(nóng)村土地承包關(guān)系并保持長久不變，鼓勵承包經(jīng)營權(quán)在公開市場上向?qū)I(yè)大戶、家庭農(nóng)場、農(nóng)民合作社、農(nóng)業(yè)企業(yè)流轉(zhuǎn)，發(fā)展多種形式規(guī)模經(jīng)營。全面放開小城市落戶加快戶籍制度改革，全面放開建制鎮(zhèn)和小城市落戶限制，有序放開中等城市落戶限制，合理確定大城市落戶條件，嚴格控制特大城市人口規(guī)模。把進城落戶農(nóng)民完全納入城鎮(zhèn)住房和社會保障體系，在農(nóng)村參加的養(yǎng)老保險和醫(yī)療保險規(guī)范接入城鎮(zhèn)社保體系。從嚴合理供給城市建設(shè)用地，提高城市土地利用率。建設(shè)用地市場城鄉(xiāng)統(tǒng)一

14、在符合規(guī)劃和用途管制前提下，允許農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地出讓、租賃、入股，實行與國有土地同等入市、同權(quán)同價?？s小征地范圍，規(guī)范征地程序，完善對被征地農(nóng)民合理、規(guī)范、多元保障機制。擴大國有土地有償使用范圍，減少非公益性用地劃撥，建立兼顧國家、集體、個人的土地增值收益分配機制，合理提高個人收益。即允許集體土地與國有土地同等入市2。產(chǎn)權(quán)調(diào)整編輯“要把產(chǎn)權(quán)和建設(shè)用地分開來看，權(quán)是權(quán)，物是物?，F(xiàn)在的情況，集體建設(shè)用地和宅基地使用權(quán)就是分開的，這是沒有問題的。宅基地使用權(quán)就是不能流轉(zhuǎn)，這是沒有問題的，這個法律制度本身沒有錯。但是，這并不意味著宅基地和集體建設(shè)用地不能入市、不能流轉(zhuǎn)。集體建設(shè)用地的使用權(quán)和宅基

15、地的使用權(quán)要進入市場，就必須要在產(chǎn)權(quán)上實現(xiàn)集體建設(shè)用地使用權(quán)升級，升級為出讓土地使用權(quán)。國有土地調(diào)整的就是國有土地出讓使用權(quán)。將來在法律上也應設(shè)立一種集體建設(shè)用地土地出讓使用權(quán)，所有權(quán)是集體自己的，但是使用權(quán)不是自己的。在所有權(quán)問題上，中央明確提出了要堅持集體所有權(quán)不變，這是改革的底限，意味著可以入市，但不要去調(diào)整所有權(quán)。今后要改革試點的話，明確了可以搞的，意味著將來集體建設(shè)用地會出現(xiàn)集體土地的出讓權(quán)和收益權(quán)。從產(chǎn)權(quán)改革的角度來說，所有權(quán)可以不一樣，但是使用權(quán)上應并軌?！睏钤诿髡f配套改革編輯集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)制度的建立是一項系統(tǒng)工程，涉及集體土地所有權(quán)實現(xiàn)形式等一系列制度的改革，需要一項一

16、項抓落實，一點一滴去完善。（1）完善農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)體系明晰的產(chǎn)權(quán)界定是進行市場交易的基礎(chǔ)性條件。當前集體土地所有權(quán)和集體建設(shè)用地使用權(quán)的界定不清、權(quán)利設(shè)置不完整以及權(quán)利內(nèi)容不全，從根本上限制了集體對其所擁有的土地所有權(quán)行使設(shè)定權(quán)利。因此，依法明確集體土地的所有權(quán)和建設(shè)用地使用權(quán)主體及權(quán)能也就成為了集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)制度的基礎(chǔ)。農(nóng)村集體土地所有權(quán)證書，是保障產(chǎn)權(quán)主體產(chǎn)權(quán)和利益的憑證。因此，我們可以借鑒蘇州等地試點的經(jīng)驗，切實加快農(nóng)村集體土地所有權(quán)登記發(fā)證步伐。通過發(fā)證工作，明確土地所有權(quán)的主體，增強農(nóng)民對土地財產(chǎn)權(quán)的控制、流轉(zhuǎn)以及收益的行為能力，從根本上促進農(nóng)村集體建設(shè)用地的“公開、公平、公正

17、”流轉(zhuǎn)。同時要加強集體土地使用權(quán)登記工作和信息公開制度建設(shè)。（2）完善價格形成機制在集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)前對資產(chǎn)價值進行評估，一方面可以為集體土地市場的建立和發(fā)展提供地價標準和宏觀導向；另一方面也是實現(xiàn)地產(chǎn)公平交易、合理征收土地稅費的基礎(chǔ)。當前集體土地市場正處于蕷步階段，有意識的根據(jù)當前國有土地流轉(zhuǎn)市場的經(jīng)驗，為集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)市場價格形成機制的建立創(chuàng)造條件是當前準備工作必不可少的內(nèi)容，同時也是建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地市場的必然要求。因此，要在總結(jié)現(xiàn)有估價實踐經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，建立與當前國有建設(shè)用地定級估價技術(shù)規(guī)范與規(guī)程相適應的估價規(guī)則體系，為城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地市場的建立構(gòu)建基礎(chǔ)。集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)時，應由具備資

18、質(zhì)的地價評估機構(gòu)進行評估確定。對于不同的集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)方式應區(qū)別對待。（3）加強土地用途管制與利用規(guī)劃土地用途管制是為了保護土地資源和耕地，國家以管理者身份對土地采取保護性措施而行使的一項管理職能。但農(nóng)村集體建設(shè)用地由于點多面廣，土地管理部門往往無力顧及，由此造成的多占、亂占、占而不用的現(xiàn)象普遍存在。所以嚴格控制新增建設(shè)用地的總量因市場的開放而驟增無疑是需要解決的首要問題。這就需要我們土地管理部門在搞好產(chǎn)權(quán)發(fā)證工作的同時，必須強化土地利用規(guī)劃的作用和地位，發(fā)揮規(guī)劃在管理中的基礎(chǔ)性作用。在科學規(guī)劃的引導下，配合用途管制制度的實施，嚴格控制農(nóng)用地轉(zhuǎn)非農(nóng)建設(shè)的數(shù)量和速度，確保耕地保護工作的落實。（4）改革完善集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)市場監(jiān)管體系在這方面，一是要建立完善城鄉(xiāng)一體化的建設(shè)用地招、拍、掛制度，集體建設(shè)用地凡是用于工業(yè)、商業(yè)、旅游、娛樂和商品住宅等經(jīng)營性用地的，一律以招拍掛方式出讓或租賃；二是要建立完善土地交易許可管制制度，對集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)市場準入要堅持維護農(nóng)村穩(wěn)定的原則，防止農(nóng)村集體組織負責人提供虛假證明騙取審批，甚至擅自處置農(nóng)村集體土地資產(chǎn)，要求在辦理集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)前必須由土地所有權(quán)單位召開村民代表大會或股東代表大會，經(jīng)2/3以上代