1、第三章 政府預(yù)算管理體制,本章提要,第一節(jié) 政府預(yù)算管理體制概論,第二節(jié) 分稅制預(yù)算管理體制,第三節(jié) 政府間轉(zhuǎn)移支付制度,第四節(jié) 外國(guó)政府預(yù)算制度簡(jiǎn)介,（一）政府預(yù)算管理體制的概念,政府預(yù)算管理體制，是指國(guó)家正確處理中央與地方、地方各級(jí)政府之間預(yù)算資金分配關(guān)系，確定各級(jí)預(yù)算收支范圍和管理職責(zé)權(quán)限的一項(xiàng)根本制度。,核心,第一節(jié) 政府預(yù)算管理體制概論一、政府預(yù)算管理體制的概念與遵循的原則,政府預(yù)算管理體制 的核心問(wèn)題：,明確各級(jí)政府之間的支出責(zé)任和收入劃分，以及轉(zhuǎn)移支付制度等。 建立政府預(yù)算管理體制的根本任務(wù)： 通過(guò)正確劃分各級(jí)政府預(yù)算的收支范圍，規(guī)定預(yù)算管理的權(quán)限及相互間的制衡關(guān)系，使國(guó)家財(cái)力在

2、各級(jí)政府間及各區(qū)域間合理分配，保障相應(yīng)級(jí)次或區(qū)域的政府行使職能的資金需要，提高財(cái)政資金管理和使用的效率。,（二）預(yù)算管理體制遵循的原則,遵循的原則：統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、分級(jí)管理。 政府預(yù)算管理體制是財(cái)政管理體制的重要組成部分。 我國(guó)財(cái)政理論界對(duì)財(cái)政管理體制的認(rèn)識(shí)有廣義和狹義之分： 廣義：包括預(yù)算管理體制、稅收管理體制和行政事業(yè)財(cái)務(wù)管理體制 狹義：指政府預(yù)算管理體制,政府預(yù)算管理體制確定的基本原則有哪些？,（三）政府預(yù)算管理體制確定的基本原則,一般來(lái)講，建立政府預(yù)算管理體制要遵循“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、分級(jí)管理”的原則外，政府預(yù)算管理體制確定的基本原則還有： 1.公開(kāi)性原則 2.均衡性原則 3.效率性原則,（四）預(yù)算

3、管理體制的基本特征,1.整體性特征 2.規(guī)范性特征 3.穩(wěn)定性特征,二、政府預(yù)算管理體制的基本內(nèi)容,（一）政府預(yù)算管理體制基本內(nèi)容的概括： 在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下，中央政府與各級(jí)地方政府各自應(yīng)承擔(dān)的職責(zé)；政府作為一個(gè)整體，其提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的范圍、規(guī)模及相應(yīng)的成本費(fèi)用在各級(jí)政府之間進(jìn)行合理界定、劃分和分?jǐn)偟囊罁?jù)及標(biāo)準(zhǔn)；為履行政府職能及相應(yīng)的支出責(zé)任所需要的政府財(cái)政收入在各級(jí)政府間進(jìn)行分配的制度及辦法；中央政府或上級(jí)地方政府，對(duì)地區(qū)間的財(cái)政能力與財(cái)政支出需要之間的縱向不均衡和橫向不均衡的協(xié)調(diào)制度和措施等。,一般來(lái)講，一國(guó)的政府預(yù)算管理體制構(gòu)成主要有以下四個(gè)部分：,1.政府預(yù)算管理級(jí)次 中央、省、

4、市、縣、鄉(xiāng) 2.預(yù)算管理權(quán)的劃分 人大、政府、財(cái)政部門(mén)、各部門(mén)、各單位 3.預(yù)算收支范圍的劃分 劃分依據(jù)、劃分方法 4預(yù)算調(diào)節(jié)制度,（二）政府預(yù)算管理體制在制度設(shè)計(jì)上要處理好的內(nèi)容,1履行各級(jí)政府職能的財(cái)權(quán)、財(cái)力保障功能。 2對(duì)財(cái)政能力差異的調(diào)節(jié)功能。 3公平與效率的促進(jìn)和保證功能。 4對(duì)統(tǒng)一市場(chǎng)體系形成的促進(jìn)功能。,三、政府間預(yù)算收支劃分的原則與依據(jù),1.保證各級(jí)政府都有穩(wěn)定的收入來(lái)源,2.保證中央政府宏觀調(diào)控的需要,3.適當(dāng)調(diào)動(dòng)地方組織財(cái)政收入的積極性,（一）預(yù)算收支劃分的原則,例如：,在主要西方國(guó)家，地方稅在全國(guó)稅收收入總額中的比重一般不高，而且通常由一些收入零星且不穩(wěn)定的稅種組成。美國(guó)

5、的州和地方政府享有相對(duì)獨(dú)立的征稅權(quán),銷(xiāo)售稅和財(cái)產(chǎn)稅是美國(guó)州和地方政府的主要地方稅種，地方稅的比重約占40;英法兩國(guó)的地方稅征管權(quán)更小,地方稅比重僅占20左右。,（二）政府間事權(quán)劃分的通行規(guī)則,什么是“事權(quán)”？ 什么是“財(cái)權(quán)”？,（二）政府間事權(quán)劃分的通行規(guī)則,1穩(wěn)定職能主要由中央政府履行。 2收入分配職能主要由中央政府履行。 3與公共服務(wù)對(duì)象直接相關(guān)的資源配置職能主要由地方政府履行。,現(xiàn)階段我國(guó)政府間事權(quán)安排的基本現(xiàn)狀與主要特點(diǎn)：,(1) 事權(quán)安排的基本現(xiàn)狀。 我國(guó)政府規(guī)模龐大, 政府越位與缺位并存。各級(jí)政府事權(quán)目前缺乏明確而正式的劃分 。 (2) 事權(quán)安排的主要特點(diǎn)。 一是現(xiàn)行政府事權(quán)界定存

6、在著一定程度的“內(nèi)外不清”問(wèn)題, 市場(chǎng)與政府職能的界定不明確, 政府“越位”與“缺位”同時(shí)存在。 二是各級(jí)政府事權(quán)分配不合理, 存在著一定程度的“上下不清”問(wèn)題,事權(quán)長(zhǎng)期層層下移,造成中央與地方事權(quán)錯(cuò)位、地方各級(jí)政府之間相互錯(cuò)位。,（三）政府間事權(quán)劃分的一般模式,1全國(guó)性公共產(chǎn)品應(yīng)由中央政府提供。 2地方性公共產(chǎn)品應(yīng)由地方政府來(lái)承擔(dān)。 3對(duì)具有跨地區(qū)“外部效應(yīng)”的公共項(xiàng)目和工程，中央政府應(yīng)在一定程度上參與。 4調(diào)節(jié)地區(qū)間和居民間的收入分配，在很大程度上是中央政府的職責(zé)，如社會(huì)保障、社會(huì)福利項(xiàng)目等。,四、政府間預(yù)算收支劃分方法,我國(guó)預(yù)算收支劃分曾采用過(guò)以下幾種方法:,大包 干,統(tǒng)收 統(tǒng)支,分類(lèi)

7、分成,總額 分成,分稅 制,第二節(jié) 分稅制預(yù)算管理體制,一、分稅制的內(nèi)涵與特征,（二）分稅制的基本特征：,1、規(guī)范性,2、層次性,（一）分稅制的內(nèi)涵 分稅制，是指明確劃分中央與地方政府職責(zé)和支出范圍的基礎(chǔ)上，按照稅種劃分中央與地方預(yù)算收入，正確處理中央與地方政府之間財(cái)權(quán)財(cái)力分配關(guān)系的一種財(cái)政體制。,3、法制性,（三）我國(guó)推行分稅制的現(xiàn)實(shí)意義,第一、分稅制可以規(guī)范和穩(wěn)定中央與地方之間的財(cái)政分配關(guān)系，減少相互間的利益沖突和摩擦，使中央和地方各得其所，有效配置各自的財(cái)力。 第二、分稅制有利于增強(qiáng)中央政府的宏觀控制能力，確保中央財(cái)政在對(duì)公共財(cái)力的劃分占有主導(dǎo)地位，使宏觀政策實(shí)施有必要財(cái)力保證。 第三、

8、分稅制有利于打破地區(qū)分割，規(guī)范地方政府行為，避免地方政府畫(huà)地為牢、重復(fù)建設(shè)，促使生產(chǎn)要素合理流動(dòng)。 第四、分稅制能改變企業(yè)隸屬于某一級(jí)政府的狀況，有利于企業(yè)轉(zhuǎn)換經(jīng)營(yíng)機(jī)制。真正成為獨(dú)立的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)主體；有利于政府轉(zhuǎn)變職能，致力于提高公共產(chǎn)品、公共服務(wù)供給的效率和水平。,二、我國(guó)分稅制的基本內(nèi)容,（一）我國(guó)實(shí)行分稅制以前的財(cái)政預(yù)算管理體制 我國(guó)在實(shí)行分稅制以前（即1994年以前）的財(cái)政預(yù)算管理體制可用下表3-1勾勒：,表3-1 財(cái)政預(yù)算管理體制改革年表（19501993年）,二、我國(guó)分稅制的基本內(nèi)容,（二）分稅制改革的指導(dǎo)思想 1正確處理中央與地方的利益關(guān)系 2合理調(diào)節(jié)地區(qū)之間財(cái)力分配 3堅(jiān)持統(tǒng)一政

9、策與分組管理相結(jié)合的原則 4堅(jiān)持整體設(shè)計(jì)與逐步推進(jìn)相結(jié)合的原則,（三）我國(guó)分稅制財(cái)政預(yù)算管理體制改革的兩個(gè)階段和改革內(nèi)容,我國(guó)分稅制財(cái)政預(yù)算管理體制改革分為兩個(gè)階段， 一是1994年的初期改革階段， 二是1995年以后的陸續(xù)完善階段， 參見(jiàn)下表3-2：,表3-2 分稅制財(cái)政預(yù)算管理體制改革內(nèi)容簡(jiǎn)表,“兩稅”即增值稅和消費(fèi)稅,“兩稅”返還的計(jì)算公式為： 某年度中央對(duì)某地區(qū)“兩稅”返還數(shù)額 =上年度中央對(duì)某地區(qū)“兩稅”返還數(shù)額（1+某地區(qū)本年“兩稅”增長(zhǎng)率0.3） 以上九個(gè)方面構(gòu)成了我國(guó)分稅制財(cái)政預(yù)算管理體制改革的主要內(nèi)容。,（四）我國(guó)分稅制的主要內(nèi)容,我國(guó)分稅制的基本內(nèi)容有哪些？,（四）我國(guó)分稅

10、制的主要內(nèi)容,1中央與地方事權(quán)和支出的劃分 2中央與地方的收入劃分 3中央財(cái)政對(duì)地方稅收返還數(shù)額的確定 4原體制中央補(bǔ)助、地方上解及有關(guān)結(jié)算事項(xiàng)的處理,表3-3 現(xiàn)行中央與地方稅收劃分基本情況（2006年）,續(xù)表3-3 現(xiàn)行中央與地方稅收劃分基本情況（2006年）,表腳注：,注1：鐵路運(yùn)輸、國(guó)家郵政、工行、農(nóng)行、中行、建行、國(guó)開(kāi)行、農(nóng)發(fā)行、進(jìn)出口銀行、海洋石油天然氣企業(yè)、中石油、中石化交納的部分歸中央。 注2：根據(jù)財(cái)政體制規(guī)定，屬地方稅的還包括筵席稅、遺產(chǎn)和贈(zèng)與稅、農(nóng)業(yè)稅、牧業(yè)稅、農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅、屠宰稅。但筵席稅、遺產(chǎn)和贈(zèng)與稅實(shí)際未開(kāi)征，農(nóng)業(yè)等四項(xiàng)稅收2001年以來(lái)均廢除或者停征。,（三）分稅制改

11、革的成效,1分級(jí)財(cái)政體制的總體框架基本確立 中國(guó)分稅制改革以原包干制為基礎(chǔ)，按照“存量不動(dòng)，增量調(diào)整，逐步提高中央的宏觀調(diào)控能力，建立合理的財(cái)政分配機(jī)制”的原則設(shè)計(jì)，初步建立了分級(jí)財(cái)政管理體制的總體框架。 按稅種（中央稅、共享稅、地方稅）劃分收入，初步形成收入大頭在中央的分配格局。分設(shè)中央、地方兩套稅務(wù)機(jī)構(gòu)，實(shí)行分征分管。 “兩個(gè)比重”明顯提高（全國(guó)財(cái)政收入占GDP的比重與中央財(cái)政收入占全國(guó)財(cái)政收入的比重）。,（三）分稅制改革的成效,2財(cái)政收入穩(wěn)定增長(zhǎng)機(jī)制己經(jīng)逐步建立 現(xiàn)行財(cái)政體制初步理順了中央和地方的分配關(guān)系，調(diào)動(dòng)了各級(jí)政府理財(cái)?shù)姆e極性，建立了財(cái)政收入穩(wěn)定增長(zhǎng)機(jī)制。 通過(guò)分稅制財(cái)政管理體制改

12、革，使得中央財(cái)政再分配力度逐步加大，均衡地區(qū)間財(cái)力差異效果顯著。,關(guān)于財(cái)政收入：財(cái)政收入有多種計(jì)算口徑。,財(cái)政收入一般是指國(guó)家可直接支配的財(cái)力，主要包括稅收收入和其他收入兩大類(lèi) 。 通常意義上所說(shuō)的財(cái)政收入是指某地區(qū)的地方級(jí)財(cái)政一般預(yù)算收入。 財(cái)政預(yù)算收入 一般預(yù)算財(cái)政收入 基金預(yù)算收入 通常意義上所說(shuō)的財(cái)政總收入,關(guān)于財(cái)力與人均財(cái)力,財(cái)力主要指政府可以自由支配、自主安排的一般預(yù)算資源。在現(xiàn)行體制下，地方政府的財(cái)力構(gòu)成包括地方一般預(yù)算收入、上級(jí)政府的稅收返還與體制性補(bǔ)助（ 或減體制性上解）、財(cái)力性轉(zhuǎn)移支付等。 人均財(cái)力的計(jì)算有兩種方法：一種是財(cái)力除以區(qū)域內(nèi)總?cè)丝?；另一種是財(cái)力除以區(qū)域內(nèi)財(cái)政供養(yǎng)

13、人口。 財(cái)政經(jīng)常性收入是另外一個(gè)層面的概念,（三）分稅制改革的成效,3促進(jìn)了資源優(yōu)化配置和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整 4促進(jìn)了財(cái)政資金供給范圍合理調(diào)整和財(cái)政支出結(jié)構(gòu)優(yōu)化 5中央對(duì)地方政府間的轉(zhuǎn)移支付制度改革初見(jiàn)成效 （1）一般轉(zhuǎn)移支付 （2）專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付 轉(zhuǎn)移支付辦法的完善：一是標(biāo)準(zhǔn)收支計(jì)算范圍擴(kuò)大；二是標(biāo)準(zhǔn)收支計(jì)算方法日臻完善；,三、我國(guó)分稅制財(cái)政體制存在的問(wèn)題與完善思路,（一）分稅制財(cái)政體制運(yùn)行中存在的問(wèn)題 1各級(jí)政府的事權(quán)范圍和各級(jí)預(yù)算主體的支出職責(zé)尚缺乏科學(xué)、合理的界定 2財(cái)權(quán)和收入劃分不夠科學(xué)、合理 3地方稅收體系不健全，收入水平不高，自給率偏低 4省級(jí)以下預(yù)算管理體制不完善,（二）進(jìn)一步完善分稅

14、制的思路,1進(jìn)一步明確政府間事權(quán)劃分 2以事權(quán)劃分為基礎(chǔ)，進(jìn)一步明確各級(jí)政府的支出范圍 3建立財(cái)權(quán)與事權(quán)相匹配的財(cái)力分配體系 4逐步推進(jìn)省以下財(cái)政體制改革,四、關(guān)于國(guó)外的分稅制,第一類(lèi)、管理權(quán)限分散的聯(lián)邦制國(guó)家的分稅制。 第二類(lèi)、管理權(quán)限集中的單一制國(guó)家的分稅制。 第三類(lèi)、介于上述兩者之間的分稅制。,（一）美國(guó)的分稅制及其特點(diǎn),1.美國(guó)的分稅制的基本形式 美國(guó)的分稅制是聯(lián)邦、州和地方政府都有其事權(quán)相對(duì)應(yīng)的主體稅種的三級(jí)稅收體系 三級(jí)政府之間還存在復(fù)雜的稅源共享關(guān)系 2.美國(guó)分稅制的特點(diǎn) （1）是一種分權(quán)式的分稅制度 （2）主要稅種在三級(jí)政府之間合理配置 （3）稅收收入在三級(jí)政府之間的分配呈倒梯

15、形分布 （4）三級(jí)政府之間收入與職責(zé)劃分清楚，各司其職 （5）依法治稅，嚴(yán)格理財(cái),（二）法國(guó)的分稅制及其特點(diǎn),1.法國(guó)分稅制的基本形式 法國(guó)的稅收分為中央、省、市鎮(zhèn)三級(jí)管理，分稅制采取完全劃分稅種的辦法 2.法國(guó)分稅制的特點(diǎn) （1）中央稅收收入占稅收總收入的比重很大，而且稅收管理權(quán)限也主要集中于中央一級(jí) （2）地方政府的稅收管理權(quán)限比較小 （3）建立了相應(yīng)的轉(zhuǎn)移支付制度，重視收入再分配的作用，同時(shí)也有利于照顧經(jīng)濟(jì)落后地區(qū)的發(fā)展。,（三）日本的分稅制及其特點(diǎn),介于上述兩者之間的日本式分稅制 1.日本分稅制的基本形式 在稅收征收管理上，日本分為中央和地方兩套系統(tǒng)，三級(jí)政府均有自己的征管機(jī)構(gòu)，各自負(fù)

16、責(zé)征收自己的稅收。 日本的分稅制按稅種劃分為國(guó)稅和地方稅。 2.日本分稅制的特點(diǎn) （1）國(guó)稅在全國(guó)稅收總額中處于主導(dǎo)地位，財(cái)權(quán)偏重于中央。 （2）在稅制結(jié)構(gòu)上采取雙主體結(jié)構(gòu)，即每一級(jí)政府都以?xún)煞N稅為主體稅種。 （3）有一套健全、細(xì)致、獨(dú)特的稅收調(diào)整轉(zhuǎn)移支付制度。,一、政府間轉(zhuǎn)移支付的概念及分類(lèi),(一)轉(zhuǎn)移支付的概念,政府間轉(zhuǎn)移支付，是指在一定的預(yù)算管理體制下，上級(jí)政府與下級(jí)政府之間或同級(jí)政府之間財(cái)政資金的無(wú)償轉(zhuǎn)移（包括下?lián)芎蜕侠U）。,第三節(jié) 政府間轉(zhuǎn)移支付制度,政府間轉(zhuǎn)移支付的模式有兩種： 一是自上而下的縱向轉(zhuǎn)移； 二是地區(qū)間的橫向轉(zhuǎn)移，,表3-4 2005年中央對(duì)地方轉(zhuǎn)移支付情況表 單位：億

17、元,一、政府間轉(zhuǎn)移支付的概念及分類(lèi),(二)轉(zhuǎn)移支付的分類(lèi),1、無(wú)條件轉(zhuǎn)移支付,2、有條件轉(zhuǎn)移支付,二、政府間轉(zhuǎn)移支付的目標(biāo),（一）實(shí)現(xiàn)公共資金的公平分配 （二）保持中央政府對(duì)地方政府行為的必要控制力 （三）解決區(qū)域性公共產(chǎn)品的外溢問(wèn)題 （四）促進(jìn)落后地區(qū)的資源開(kāi)發(fā)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展,（一）一般均衡補(bǔ)助,一般均衡補(bǔ)助（標(biāo)準(zhǔn)支出需求標(biāo)準(zhǔn)稅收能力）調(diào)整系數(shù) 1.標(biāo)準(zhǔn)支出需求的測(cè)算 2.標(biāo)準(zhǔn)稅收能力的測(cè)算 （二）專(zhuān)項(xiàng)補(bǔ)助 1無(wú)限額配套補(bǔ)助 2有限額配套補(bǔ)助 3非配套補(bǔ)助,三、政府間轉(zhuǎn)移支付的方式,四、我國(guó)一般性轉(zhuǎn)移支付的計(jì)算方法,（一）一般性轉(zhuǎn)移支付的目標(biāo)和基本原則 1.一般性轉(zhuǎn)移支付的目標(biāo) 2.一般性轉(zhuǎn)移支

18、付的基本原則 （1）力求公平、公正。 （2）循序漸進(jìn)。 （3）適當(dāng)照顧老少邊地區(qū)。 東、中、西部的劃分,四、我國(guó)一般性轉(zhuǎn)移支付的計(jì)算方法,（二）一般性轉(zhuǎn)移支付額的確定 某地區(qū)一般性轉(zhuǎn)移支付額=（該地區(qū)標(biāo)準(zhǔn)財(cái)政支出該地區(qū)標(biāo)準(zhǔn)財(cái)政收入）該地區(qū)轉(zhuǎn)移支付系數(shù) 凡是標(biāo)準(zhǔn)財(cái)政收入大于或等于標(biāo)準(zhǔn)財(cái)政支出的地區(qū)，不納入一般性轉(zhuǎn)移支付范圍。,四、我國(guó)一般性轉(zhuǎn)移支付的計(jì)算方法,（三）標(biāo)準(zhǔn)財(cái)政收入的確定 1.增值稅（地方分享25%部分） 2.營(yíng)業(yè)稅 3.城市維護(hù)建設(shè)稅 4.企業(yè)所得稅（地方分享40%部分） 5.個(gè)人所得稅（地方分享40%部分） 6.資源稅,四、我國(guó)一般性轉(zhuǎn)移支付的計(jì)算方法,（三）標(biāo)準(zhǔn)財(cái)政收入的確定 7.房產(chǎn)稅 8.契稅 9.印花稅、煙葉稅、耕地占用稅、城鎮(zhèn)土地使用稅等 10.中央對(duì)各地區(qū)的返還性收入、所得稅基數(shù)返還、調(diào)整工資轉(zhuǎn)移支付、農(nóng)村義務(wù)教育轉(zhuǎn)移支付等 11.計(jì)劃單列市上解收入,四、我國(guó)一般性轉(zhuǎn)移支付的計(jì)算方法,（四）標(biāo)準(zhǔn)財(cái)政支出的確定 1.標(biāo)準(zhǔn)財(cái)政供養(yǎng)人數(shù) （1）省級(jí)標(biāo)準(zhǔn)在職職工人數(shù) （2）地級(jí)標(biāo)準(zhǔn)在職職工人數(shù) （3）縣級(jí)標(biāo)準(zhǔn)在職職工人數(shù) （4）標(biāo)準(zhǔn)離退休人數(shù) 2.標(biāo)準(zhǔn)行政和公檢法部門(mén)支出 3.標(biāo)準(zhǔn)教育部門(mén)支出 4.標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)林水等部門(mén)支出,四、我國(guó)一般性轉(zhuǎn)移支付的計(jì)算方法,（四）標(biāo)準(zhǔn)財(cái)政支出的確定 5.標(biāo)準(zhǔn)城市維護(hù)建設(shè)支出 6.標(biāo)準(zhǔn)社會(huì)保障補(bǔ)助和離