管辦分離視角下的高等院?！叭バ姓备母锓治?第1章導論管辦分離是針對傳統(tǒng)公共事業(yè)管理體制下由于政事不分、管辦不分而造成事業(yè)單位角色不明，效率低下，監(jiān)督缺位等一系問題提出來的。改革的目的是將政府部門與事業(yè)單位之間的關系發(fā)展為以契約為基礎的合作伙伴關系，實現(xiàn)互動式的社會治理。我國高校長期存在的行政化問題導致了高校偏離大學精神取向、資源分配官僚化、學術自由受抑制、管理機構膨脹、配套設施不齊全等問題。為此，借鑒北京、無錫等事業(yè)單位的管辦分離改革經(jīng)驗，推動高校去行政化改革的有效措施是:切實轉變教育行政管理職能，依法保障大學辦學自主權；不斷進行高校內部的管理結構改革，建立人才創(chuàng)新機制；理順行政權力與學術權力之間的關系，回歸學術權力本位；正確定位教育行政行為，合理把握改革的“度”；以漸近式改革思路為導向，系統(tǒng)配套改革并行。1.1關鍵詞解釋1.1.1“高校行政化”與“高校去行政化”（1）高校行政化的內涵關于高校行政化，不少學者提出了自己的見解。武漢大學哲學院程炎發(fā)認為高校行政化是個內涵豐富的詞，有三種含義：政府對學校管理的行政化，主要指政府部門過多地以行政方式，干預學校的工作，使得學校的辦學自主權受到限制。學校內部管理的行政化，是指學校的管理人員，以行政權力壓制教授的學術權力，或者獲取不應該獲得的資源，使得學校的價值取向扭曲。其他主管部門對學校管理的行政化。北師大鐘秉林教授認為，所謂大學行政化是指以官僚科層制為基礎特征的行政管理在大學管理中被泛化或濫用，即把大學當作行政機構來管理，把學術事務當做行政事務來管理。筆者認為高?！靶姓笔侵父咝Ｗ鳛閷W術性組織的特性被忽略，在政府與高校的關系問題上，政府以管理行政部門的思維和手段來管理高校；在高校內部治理問題上，學校內部本該由學術人員享有的學術事務決定權被行政人員所掌控。更直接的說就是教育官僚化、教育權力化。（2）高校去行政化的內涵學者陳昌責認為大學“去行政化”的實質是高等教育管理制度變遷。制度變遷是指制度的創(chuàng)立、變更以及隨時問變化而被打破的過程和方式。大學去行政化主要涉及到兩個問題：一是調整政府與大學的關系，二是變革大學內部治理結構。大學去行政化的目標指向，是改變原來的管理方式或者制度運行模式和行為準則，以充分調動高校和廣大師生員工的積極性、主動性和創(chuàng)造性。李立國認為，高校去行政化的本質就是按照高等教育的規(guī)律辦高等教育。其內涵可概括為四個方面：一是按高校發(fā)展規(guī)律辦學，依法行使教育決策、組織教育教學活動的程炎發(fā).芻議中國高校去行政化改革路徑J.科技創(chuàng)業(yè)月刊2010(09)鐘秉林.關于大學去行政化幾個重要問題的探析J.教書育人2010(11)陳昌責.制度變遷視角下的大學“去行政化”J.探索與爭鳴2010(09)江南大學學士學位論文2權力；二是按學術研究規(guī)律從事學術研究和學術管理，建立保障和保護學者基于自己興趣進行自由探索的制度；三是按人才成長規(guī)律育人，尊重個性，全面發(fā)展；四是由熱愛教育、懂得教育規(guī)律的教育家辦學。筆者認為高校去行政化是指高校要推進政校分開，管辦分離，逐步取消實際存在的行政級別和行政化管理模式，是推進高校管理體制改革的措施之一。高校去行政化就意味著教授治校、學術至上，承認教學、科研第一線的老師、教授代表著學校學術發(fā)展方向。在高校形成崇尚知識和作為，而不是崇尚權力和地位。可以最大限度的整合資源，可以真正做到讓教師發(fā)揮所長，培養(yǎng)創(chuàng)造性人才。1.1.2“管辦不分”與“管辦分離”（1）“管辦不分”的內涵管辦不分指政府主管部門通過舉辦事業(yè)單位直接提供公益服務，并實行監(jiān)督管理，既履行社會管理職責，又履行出資人職責，造成“管”、“辦”的職責不明確，主管部門專注于直屬事業(yè)單位的管理，對全社會、全行業(yè)事業(yè)單位提供公平環(huán)境的關注不夠，缺乏有效的監(jiān)督管理。（2）“管辦分離”的內涵管辦分離是指作為公共服務供給者、事業(yè)單位舉辦者的政府，將其監(jiān)管者與舉辦者職能相互分離，是政府層面的職能分離，是政府公共管理職能(管)與出資人職能(辦)的分離。管辦分離可以采取機構分離的方式，也可以在機構不分離或不完全分離情況下實現(xiàn)其目標。1.2文章研究背景1.2.1管辦分離成為新一輪公共事業(yè)單位改革的重要原則作為事業(yè)單位改革重要原則與要求，管辦分離是政府監(jiān)管者與舉辦者職能分離。實施管辦分離要在理順國家權力人與所有人雙重身份、監(jiān)管者與舉辦者職能基礎上，探索有效實現(xiàn)形式:一是監(jiān)管者職能與出資者職能、機構分離的三重治理模式，二是主管部門、中間型治理組織、事業(yè)單位三級治理模式，三是主管部門、事業(yè)單位的二級治理模式。同時，健全公共服務組織，完善法人治理機制，創(chuàng)新政府體制機制，形成有利于管辦分離運行的體制機制。黨的十七屆二中全會通過的關于深化行政管理體制改革的意見明確將政事分開、事企分開和管辦分離作為事業(yè)單位改革三大原則，溫家寶總理在今年的政府工作報告中要求“要按照政事分開、事企分開和管辦分離的要求，在科學分類的基礎上，積極穩(wěn)妥推進事業(yè)單位改革?！痹诠苻k分離原則與要求明確前提下，認真總結各地改革實踐，對管辦分離的內涵、實現(xiàn)形式、運行條件進行深入探討，為管辦分離現(xiàn)實改革提供堅實的理論支持，成為重要的研究課題。1.2.2教育去行政化已經(jīng)成為新的熱點學者許勁松關于建立現(xiàn)代大學制度提到，自上世紀90年代我國一些高校提出建設世李立國.論高校的“行政化”與“去行政化”J.中國高教研究2010(05)王健，管辦分離中應注意的問題與對策J.河北經(jīng)貿大學學報1996(03)管辦分離視角下的高等院?！叭バ姓备母锓治?界一流大學目標以來，推動大學管理制度改革便成了教育主管部門的一項重要工作。然而縱觀十多年來我國大學管理制度的改革成果，無論是軟件條件還是硬件設施，我國高校離世界一流大學目標還相去甚遠。正視大學行政權力泛化現(xiàn)象，深入剖析行政權力在大學管理各層面、各環(huán)節(jié)的滲透現(xiàn)象，把握行政權力與學術權力的邊界，是建立現(xiàn)代大學制度的關鍵?？茖W院院士、原南方科技大學校長朱清時提出：“我希望今后十年是中國教育改革的十年，再過十年、二十年，中國教育改革能完成。教育改革就是我一直所說的：恢復大學的本來面目追求學術至上，去掉行政化?！逼洹按髮W要去行政化”的言淪，成為了媒體關注的焦點。2010年1月26日上午，溫家寶總理與來自科教文衛(wèi)體的10位代表座談。溫家寶談到，一所好的大學，在于有自己獨特的靈魂，這就是獨立的思考、自由的表達，千人一面、千篇一律，不可能出世界一流大學，大學必須有辦學自主權。國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010-2020）（以下簡稱教育綱要）將“政校分開、管辦分離”作為建立現(xiàn)代學校制度的思路和要求，并上升到國家政策層面。它明確提出：“隨著國家事業(yè)單位分類改革推進，探索建立符合學校特點的管理制度和配套政策，克服行政化傾向，取消實際存在的行政級別和行政化管理模式。”這意味著管辦分離將會成為政府放松對高校的行政控制、落實高校管理自主權、重塑政府與高校之間關系、推動教教育行政部門與高校協(xié)同治理的重要工具和改革路徑。大學去行政化問題已不再僅僅是一個學術問題，它也成為一個具有廣泛社會意義的改革舉措和被指望能夠包醫(yī)大學百病的良方。在社會關注度極高的大背景下，在多年夢想即將化為實踐的期待之中，作為大學人和學者，對這一問題的分析應該更加冷靜和理性。1.3文章研究的理論意義與現(xiàn)實意義1.3.1理論意義我國政治的民主化、法治化建設進程在不斷推進，正在而且必將大力推動高等教育管理的民主化和法治化進程，這使得高校的非行政化改革有了更加豐富的內涵，高校的體制改革可以進行得更徹底、走得更遠。另外，中共十七大確立了建設創(chuàng)新型國家的戰(zhàn)略構想，為作為重大創(chuàng)新源之一的高校找到合理的“政治戰(zhàn)略”的依據(jù)。當前，我國政府改革的重要目標之一就是要建立服務型政府。這標志著我國政府職能新一輪改革的啟動，必將使政府在處理與高校的關系上，逐漸淡化政府對大學的直接干預。這些都為高校的非行政化改革提供了寬松的政治環(huán)境和政治依據(jù)。高校的和諧是整個社會和諧的重要組成部分，祛除高校發(fā)展中仍然存在著許多不和諧的因素，如政府對高校的不合理控制，高校和社會間的關系不夠明確，尤其是高校內部行政系統(tǒng)官僚主義嚴重，主導和控制著高校的資源配置、教育評估等辦學權，導致行政權力和學術權力矛盾重重，沖突事件屢有發(fā)生等等，有利于建構和諧的高校，從而利于和諧社會的建構。1.3.2現(xiàn)實意義(1)高校去行政化改革是實現(xiàn)高?？茖W發(fā)展的需要從長遠來看，社會經(jīng)濟協(xié)調、全面、可持續(xù)發(fā)展，取決于教育的協(xié)調、全面發(fā)展。許勁松.把握邊界是建立現(xiàn)代大學制度的關鍵J.中國高教研究2010(08)江南大學學士學位論文4當前我國高等教育處于新的大轉折、大發(fā)展時期，急需科學發(fā)展觀的向導?？茖W管理是科學發(fā)展的基本保障，對現(xiàn)代大學實行科學管理，其本質是增強現(xiàn)代大學這個龐大系統(tǒng)的整體辦學效益?，F(xiàn)代大學的科學管理主要包括四個基本方面：戰(zhàn)略管理、大學質量管理、資源管理、民主管理。其中民主管理最關鍵的是在大學內部堅持以學術權力為基礎，尊重教授的學術權力及其在學校的中心地位，把權力的重心往下移。在這個基礎上，建立一個精簡、高效的校務辦事機構，淡化校務機關的領導和指揮意識，強化服務意識，努力實學校重大決策的科學化、民主化。(2)高校去行政化改革是提高核心競爭力，推動高等教育發(fā)展的需要高校崛起是基于高校競爭力的堀起，通常指一所高校憑借其社會聲譽和學術聲譽的大幅度提升而達到本地區(qū)、本國甚至全世界的一流水平。而是否擁有高水平的一流大學，是一個國家和地區(qū)高等教育發(fā)展水平的標志，是國家和地區(qū)綜合實力的集中體現(xiàn)。當今世界強國，無一不擁有世界著名的一流大學。但在崛起中的中國，綜合國力迅速提升的同時，高校崛起的規(guī)模和速度顯然落后于中國崛起的步伐，這是與我國的綜合國力和發(fā)展速度是不相稱的。高校的競爭優(yōu)勢和制勝源泉往往表現(xiàn)在人力資本的實力，它是體現(xiàn)在教師和員工身上的才能，包括整體技能、創(chuàng)造力、領導能力、管理技能，這些是學校活動競爭力的基礎。因此，在既定的外部管理體制下，人的因素是高校競爭力的核心。人的數(shù)量、素質、結構、配置、積極性、合作與競爭等因索都會影響核心競爭力的形成，而核心競爭力中的核心力量是教師。高校去行政化改革就是要建立現(xiàn)代大學制度，建立專家主導的學術決策機制，堅持高校的學術性價值導向，充分發(fā)揮教師的學術創(chuàng)造性和積極性，不斷培養(yǎng)和提升高校核心競爭力，最終實現(xiàn)我國高校在國際國內競爭中的崛起。1.4課題研究的文獻綜述1.4.1關于管辦分離改革成效分析的研究文獻學者劉繼同公立醫(yī)院管辦分離的現(xiàn)實理論依據(jù)和改革邏輯中提到，管辦分離的標準定義是，為轉變政府職能和實現(xiàn)健康公平目標，行政監(jiān)督主體與醫(yī)療機構經(jīng)辦主體之間關系的適度分離措施的總和。其基本目的是經(jīng)濟化、市場化和產(chǎn)權制度改革。王健在官辦分離中應注意的問題與對策中提到：管辦分離后由誰來培育和建設市場，這是官辦分離所面臨的首要問題，特別是在對于行政管理機構自建自管的市場來說，職能分開后，由什么性質的機構來經(jīng)營市場，彌補空缺；采用什么樣的組織行使；機構人員怎樣確定；機構人員怎樣確定；人員收入渠道及財產(chǎn)劃分等問題，必須在管辦分離前加以解決。學者劉虹在無錫管辦分離強化四大職能中提到，衛(wèi)生局從過去的“辦醫(yī)院”中解脫出來，實現(xiàn)了四大職能的強化。這四大職能是：宏觀調控職能、公共衛(wèi)生職能、監(jiān)督監(jiān)管職能、市場開放職能，改變了過去“重醫(yī)輕防、重城輕鄉(xiāng)、重上輕下、重辦輕管、重公輕民、重費輕?！钡哪Ｊ?。劉功認為事業(yè)單位行政化改革，取消級別是第一步，也是為人才解鎖的第一步，而關鍵則是去行政慣性。學者張曉燕認為管辦分離改革中要簽訂委托代理合同，出臺相關政策法規(guī)，明確各方權責在簽訂的委托代理合同中應包“管辦分離”后醫(yī)院權益的歸屬和合同雙方的權利和義務。相關職能部門應在人事分配制度、資產(chǎn)監(jiān)管、建立和完善法人治理結構等方面劉虹.無錫管辦分離強化四大職能J.健康報2006，(01)劉功.淺談中國事業(yè)單位行政化改革J.管理觀察2009，(07)管辦分離視角下的高等院?！叭バ姓备母锓治?盡快出臺相關的政策法規(guī)，對“管辦分離”的施行加以規(guī)制。1.4.2關于高等教育去行政化的文獻綜述教育部長袁貴仁指出，高等教育行政化傾向表現(xiàn)在：政府對管理的行政化傾向和學校內部管理的行政化傾向。從政府和大學之間的關系看，主要體現(xiàn)在政府將大學作為行政機構的延伸部門來管理，嚴格控制，管辦不分，具體體現(xiàn)為：高校辦學自主權不斷受到擠壓、大學行政級別日益強化、大學主要領導來源行政化。學者吳季令認為高校行政化，其實是由整個“大一統(tǒng)、官本位”社會文化環(huán)境滋生出來，是“大一統(tǒng)、官本位”教育管理體制的必然產(chǎn)物和基本表現(xiàn)形式。落實高校辦學自主權，可以視為高?！叭バ姓钡囊粋€現(xiàn)實路徑，建立大學校長及管理人員職業(yè)化制度也是重要舉措。學者襄樊分院徐林認為，高校行政化有著深厚的文化背景和社會根源，高校去行政化是促進高等教育發(fā)展的必由之路。高校去行政化的策略方向是給予高校充分的自主權、把高校作為育人基地、建立大學校長管理人員職業(yè)化制度，同時改變行政化的管理模式，建立新的現(xiàn)代大學制度。學者劉穎認為，雖然高?！叭バ姓泵媾R不少難點，但從長遠發(fā)展來看，是高等教育發(fā)展的一種趨勢。在執(zhí)行過程中諸多現(xiàn)實困擾的存在，只能說明高?！叭バ姓辈⒎且货矶??！币淖冮L期以來高校行政化的積習，決非朝夕之功。高校“去行政化”要找準突破點，先局部突破，后整體推進。學者陳漢認為高校去行政化應建立大學校長及管理人員職業(yè)化制度，成立“校長遴選委員會”；建立獨立自主的學術制度，使得教授在研究與教學過程的思想自主；建立適應教育規(guī)律的黨群關系，構建服務性行政管理體系。金勁彪在我國高校行政化的歷史原因及改進策略中提出高校去行政化的建議，主要為進一步明晰政府的管理權、依法確立和保障高校的自主權、依法保障學者的學術自由權。張曉燕.試論公立醫(yī)院“管辦分離”J.綜合管理2009(73)吳季靈.高校去行政化問題淺析J理論探索2010(73)李飛.制度變遷視角的高校去行政化J.廣東行政學院學報2006(1).劉穎.去行政化的邏輯起點、難點與突破點J.人文社會2010(09)金勁彪，劉斌.我國高校行政化的歷史原因及改進策略J.大學改革2011(3).江南大學學士學位論文6管辦分離視角下的高等院?！叭バ姓备母锓治?第2章文章研究的理論基礎2.1制度變遷理論諾斯認為：“制度是一系列被制定出來的規(guī)則、守法程序和行為的道德規(guī)范，它旨在約束追求主體福利或效用最大化的個人行為。”從歷史角度看，制度不是一成不變的，而是一個產(chǎn)生、發(fā)展、消亡的過程。高校“去行政化”的方式，按變遷主體劃分，可分為強制性去行政化和誘致性去行政化兩種。強制性變遷視野下的去行政化的主體是國家，國家借助公權力，頒布法律法規(guī)推動制度的變遷。采取的方式是自上而下，這種變遷的好處是節(jié)約交易費用，不需要依據(jù)一致性原則，在短期內就可以實施。壞處就是存在低效率，由于不是一致性同意原則，就存在反對變遷的團體。他們就會采取不合作、不配合的態(tài)度來對待變遷。這樣的結果就會導致摩擦成本過大，交易費用過高，有可能使去行政化的改革擱淺。誘致性變遷視野下的去行政化是自下而上變革，先是由一部分人發(fā)現(xiàn)了潛在的利益和制度優(yōu)勢。于是很多人就開始效仿，使得變遷開始推開。這樣做的好處就是一致同意的原則，大家認可，推行阻力較小，交易成本低，便于推行。缺點是時間長，要經(jīng)過長時間的磨合、博弈，最后被多數(shù)人認可接受。是由于現(xiàn)行制度安