財(cái)政研究論文-中國(guó)基層財(cái)政體制改革中的政府級(jí)次問(wèn)題內(nèi)容提要：減少政府財(cái)政級(jí)次，推進(jìn)“鄉(xiāng)財(cái)縣管”和“強(qiáng)縣擴(kuò)權(quán)”改革，為最終構(gòu)建中央、省、市縣三級(jí)政府體制奠定基礎(chǔ)的總體改革方向是值得肯定的。但是，中國(guó)各地的情況千差萬(wàn)別，應(yīng)當(dāng)重視當(dāng)前改革中暴露出的問(wèn)題，鼓勵(lì)和允許多種模式的地方財(cái)政體制并存發(fā)展，避免自上而下、“一刀切”式的改革。關(guān)鍵詞：基層財(cái)政體制政府級(jí)次鄉(xiāng)財(cái)縣管省直管縣所謂基層政府，在中國(guó)現(xiàn)行體制下指市（地區(qū)）、縣（市轄區(qū)）、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）三級(jí)政府?；鶎迂?cái)政體制通常被稱為省以下財(cái)政體制，一般包括省對(duì)市（地、州）財(cái)政體制、市（地、州）對(duì)縣財(cái)政體制、縣對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政體制三個(gè)層面。當(dāng)前與政府級(jí)次調(diào)整有關(guān)的改革措施，主要是弱化鄉(xiāng)級(jí)財(cái)政的“鄉(xiāng)財(cái)縣管”改革和擴(kuò)大縣級(jí)政府經(jīng)濟(jì)社會(huì)管理權(quán)限的“強(qiáng)縣擴(kuò)權(quán)”改革試點(diǎn)。這兩項(xiàng)改革將為構(gòu)建中央、省（直轄市）、市縣三級(jí)政府體制奠定基礎(chǔ)。我們認(rèn)為，減少政府財(cái)政級(jí)次的總體改革方向值得肯定，但不應(yīng)該是自上而下、統(tǒng)一的建構(gòu)性改革方案，應(yīng)當(dāng)鼓勵(lì)和允許多種模式的地方財(cái)政體制并存發(fā)展，在提倡公共服務(wù)均等化的同時(shí)，賦予地方根據(jù)自身情況選擇財(cái)政分權(quán)模式的權(quán)力。一、大政府與小政府：新公共管理理論的啟示政府財(cái)政級(jí)次改革面臨的基本理論問(wèn)題，實(shí)際上是要回答究竟多大規(guī)模的政府是最優(yōu)的。合并政府單位，減少政府級(jí)次固然能夠減少政府機(jī)構(gòu)的數(shù)量，節(jié)約行政成本，但評(píng)價(jià)地方政府規(guī)模的基本標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)當(dāng)是，某種規(guī)模是否有利于更好地滿足地方轄區(qū)居民的公共需求偏好。目前中國(guó)主流的政府財(cái)政級(jí)次改革理論，是將中國(guó)目前的五級(jí)政府框架與聯(lián)邦制國(guó)家的三級(jí)政府框架相比較，主張把政府級(jí)次縮減為三級(jí)加兩個(gè)半級(jí)，即中央、省、縣三級(jí)政府加地、鄉(xiāng)兩級(jí)派出機(jī)構(gòu)，市與縣財(cái)政同級(jí)；在簡(jiǎn)化政府級(jí)次的前提下按照“一級(jí)政府、一級(jí)職能、一級(jí)財(cái)權(quán)、一級(jí)稅基、一級(jí)預(yù)算、一級(jí)產(chǎn)權(quán)、一級(jí)舉債權(quán)”構(gòu)造完整的多極財(cái)政（賈康、白景明，2003）。從具體政策主張來(lái)看，這一改革思路以中國(guó)目前政府級(jí)次過(guò)多，行政成本高昂，無(wú)法實(shí)現(xiàn)完善的分稅體制為出發(fā)點(diǎn)，具有很強(qiáng)的針對(duì)性。但是，如果按照滿足地方轄區(qū)居民公共需求偏好的標(biāo)準(zhǔn)和新公共管理理論的有關(guān)結(jié)論來(lái)分析，這一思路有許多基本問(wèn)題需要進(jìn)一步深入探討：首先，聯(lián)邦制國(guó)家三級(jí)政府框架的憲政基礎(chǔ)是地方自治，在地方自治的情況下，基層政府單位的組建規(guī)則及其與其他政府單位的關(guān)系，和基于自上而下的行政隸屬關(guān)系構(gòu)建起來(lái)的中國(guó)基層政府有本質(zhì)的區(qū)別。以地方自治原則組建的地方政府，無(wú)論規(guī)模大小都不存在相互之間的隸屬關(guān)系，更沒(méi)有行政級(jí)別的差異。其次，發(fā)達(dá)國(guó)家也并不是都是三級(jí)政府架構(gòu)，如法國(guó)就是中央-大區(qū)-省-市鎮(zhèn)四級(jí)。而所謂的地方政府也并不僅有一個(gè)層次，如美國(guó)地方政府中縣、市、鎮(zhèn)之問(wèn)就存在著錯(cuò)綜復(fù)雜的法律關(guān)系。其中在有些州，鎮(zhèn)在法律上和區(qū)域上從屬于縣，但縣是州政府的分支機(jī)構(gòu)，沒(méi)有地方自治權(quán)，并不是嚴(yán)格意義上的地方政府。而在另外一些州，鎮(zhèn)在法律上從屬于市，但市政府和區(qū)域內(nèi)的鎮(zhèn)政府都是通過(guò)選舉產(chǎn)生的地方政府，兩者之間不存在行政隸屬關(guān)系，在公共服務(wù)供給方面是協(xié)商、合作關(guān)系。因此，在借鑒國(guó)際經(jīng)驗(yàn)時(shí)，不能僅僅看到表面上的三級(jí)政府架構(gòu)，更要看到三級(jí)政府架構(gòu)背后多樣化的地方政府組織和分工模式。第三，按照新公共管理理論，在供應(yīng)與生產(chǎn)分離的情況下，評(píng)價(jià)政府最優(yōu)規(guī)模的標(biāo)準(zhǔn)是政府作為基本供應(yīng)單位對(duì)轄區(qū)內(nèi)居民偏好的回應(yīng)性和供應(yīng)效率。主流的改革理論并沒(méi)有回答為什么現(xiàn)階段中國(guó)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府不能作為基本供應(yīng)單位存在，也沒(méi)有回答鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和地級(jí)政府變?yōu)榕沙鰴C(jī)構(gòu)后，是否可以作為供應(yīng)單位繼續(xù)存在，如果允許它們作為供應(yīng)單位存在，它們除了組織機(jī)構(gòu)上不同于完整的政府單位之外，它們還應(yīng)有怎樣的供應(yīng)職能？美國(guó)有87000多個(gè)地方政府，即使不包括特別目的區(qū)的地方政府，也有38900多個(gè)，平均每個(gè)州要管理大約。779個(gè)地方政府。而法國(guó)有36000個(gè)市鎮(zhèn)，平均每個(gè)省要管理360個(gè)左右的市鎮(zhèn)。2003年，中國(guó)有鄉(xiāng)級(jí)政府44067個(gè)，縣級(jí)政府2861個(gè)，地級(jí)政府333個(gè)，省級(jí)政府34個(gè)，按13億人口計(jì)算，每個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府管轄約3萬(wàn)居民，每個(gè)縣級(jí)政府則要管轄約45萬(wàn)人。從國(guó)際比較來(lái)看，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為最基層的政府仍有存在的必要。第四，主流改革思路更多的是從政府的行政成本角度，而不是地方公共品供應(yīng)的角度討論財(cái)政級(jí)次改革的問(wèn)題。從公共品供應(yīng)的角度看，政府并不是惟一提供公共產(chǎn)品和服務(wù)的組織，農(nóng)村地區(qū)的村民自治組織、城市的社區(qū)同樣是重要的公共產(chǎn)品和服務(wù)的供應(yīng)單位，非政府和準(zhǔn)政府的供應(yīng)單位在地方公共品的供應(yīng)中同樣發(fā)揮著重要的不可替代的作用。如果把基層財(cái)政體制改革放到這一背景下分析，中國(guó)基層財(cái)政體制改革將有更多的模式，如鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府并不一定要作為縣政府的派出機(jī)構(gòu)，也可以作為多個(gè)村民自治組織的協(xié)調(diào)單位存在。最后，主流的改革思路基本上是建構(gòu)理性的，也就是說(shuō)仍然希望構(gòu)建一個(gè)自上而下，相對(duì)整齊劃一，“最優(yōu)”的政府財(cái)政體制模式。而我們認(rèn)為，對(duì)于中國(guó)這樣一個(gè)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平千差萬(wàn)別的大國(guó)而言，尊重地方的首創(chuàng)精神，允許多種不同模式的財(cái)政體制存在可能是更合理的。也就是說(shuō)，指導(dǎo)中國(guó)財(cái)政體制改革的應(yīng)當(dāng)是演進(jìn)理性，而不是建構(gòu)理性。綜上所述，減少政府財(cái)政級(jí)次的總體改革方向值得肯定，但不應(yīng)該是自上而下、統(tǒng)一的建構(gòu)性改革方案，應(yīng)當(dāng)鼓勵(lì)和允許多種模式的地方財(cái)政體制并存發(fā)展，在提倡公共服務(wù)均等化的同時(shí)，賦予地方根據(jù)自身情況選擇財(cái)政分權(quán)模式的權(quán)力。尊重地方的創(chuàng)造精神和選擇權(quán)，為多樣化的地方公共品供應(yīng)單位，及多種省以下政府間財(cái)政關(guān)系模式創(chuàng)建一個(gè)能夠生存和嘗試的空間是非常重要的。按照經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展特征，城市、小城鎮(zhèn)、農(nóng)村地區(qū)可以適用不同的基層財(cái)政體制模式。經(jīng)濟(jì)相對(duì)發(fā)達(dá)的鎮(zhèn)政府應(yīng)當(dāng)有權(quán)力作為基本供應(yīng)單位繼續(xù)存在；而那些中心城市周邊的縣級(jí)政府也可以取消變?yōu)榈丶?jí)市的派出單位。從長(zhǎng)期來(lái)看，地方的分權(quán)和自治應(yīng)當(dāng)成為政府財(cái)政級(jí)次改革主要的推動(dòng)力量。二、“鄉(xiāng)財(cái)縣管”改革近年來(lái)，農(nóng)業(yè)稅的取消和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能和財(cái)政供養(yǎng)人員的上劃，以及稅務(wù)、工商、技術(shù)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)已經(jīng)按照經(jīng)濟(jì)區(qū)域而非行政區(qū)劃設(shè)置，維持原有的鄉(xiāng)級(jí)財(cái)政體制的配套環(huán)境已經(jīng)發(fā)生了重大變化（賈康、白景明，2003）?！班l(xiāng)財(cái)縣管”正是在這種背景下采取的針對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)，尤其是以農(nóng)業(yè)為主的鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政管理體制的改革措施。該項(xiàng)改革首先在農(nóng)村稅費(fèi)改革的試點(diǎn)省份安徽試行，農(nóng)業(yè)稅取消后開(kāi)始在全國(guó)許多省份陸續(xù)推開(kāi)。（一）改革的動(dòng)因與主要內(nèi)容據(jù)安徽省財(cái)政廳介紹，選擇這一改革模式的原因是：（1）安徽大部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)規(guī)模小，年財(cái)政收入平均在500萬(wàn)元左右，財(cái)政自求平衡和自我發(fā)展的能力較弱。特別是中小學(xué)教師工資上劃、鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院改為縣級(jí)供給后，縣級(jí)財(cái)政承擔(dān)了鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政原有支出責(zé)任的大部分，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能進(jìn)一步弱化，沿襲多年的鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政管理方式急需變革。（2）許多鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政支出不規(guī)范，支出需求無(wú)限制膨脹，形成以支促收，導(dǎo)致鄉(xiāng)鎮(zhèn)想點(diǎn)子、變名目向農(nóng)民亂收費(fèi)，進(jìn)而可能回到過(guò)去亂攤派、亂收費(fèi)的老路上去。如何規(guī)范鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政支出管理，成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政面臨的主要問(wèn)題。（3）鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政困難。2004年上半年，安徽省人大常委會(huì)在全省范圍內(nèi)組織開(kāi)展縣鄉(xiāng)財(cái)政情況調(diào)查，查明截至2003年底，安徽省鄉(xiāng)鎮(zhèn)負(fù)債總規(guī)模達(dá)132億元，鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）均負(fù)債753萬(wàn)人民幣。日趨沉重的債務(wù)負(fù)擔(dān)已嚴(yán)重影響了基層政權(quán)的運(yùn)轉(zhuǎn)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展與社會(huì)穩(wěn)定。鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政之所以陷入困境，根本原因是人太多、債太重，只有把這兩個(gè)“口