財政研究論文-中國非稅收入改革及規(guī)范化管理研究中國非稅收入是政府通過收費、基金、附加、罰款等方式籌集用于履行政府職能的收入。目前我國各級政府存在大量的收費、基金等非稅收入，非稅收入管理中存在的問題日趨突出，推進非稅收入改革已迫在眉睫。一、中國非稅收入的現(xiàn)狀、問題及成因（一）中國非稅收入的歷史回顧我國財政收入由稅收收入為主體和非稅收入作為必要補充的兩種形式組成?，F(xiàn)代社會中的各種收費等非稅收入是指國家在依照稅法征稅取得收入之外，各級行政機關(guān)、司法機關(guān)和代行政府職能的事業(yè)單位，在對社會、經(jīng)濟和技術(shù)、資源實施管理過程中，依據(jù)國家法律、法規(guī)和具有法律效力的行政規(guī)章的規(guī)定以行政事業(yè)性收費、基金、集資、罰款等形式無償?shù)叵蚍ㄈ?、社會團體和城鄉(xiāng)居民個人取得的收入，以及國有企業(yè)上交利潤等收入。因此，我國非稅收入是政府參與國民收入初次分配和再分配的一種形式，屬于財政性資金，是國家財政收入的重要組成部分。在建國以后相當(dāng)長的歷史時期內(nèi)，我國實行的是高度集中的計劃經(jīng)濟體制，在這種體制下，政府統(tǒng)收統(tǒng)支，各行政機關(guān)和企事業(yè)單位嚴(yán)格按照國家規(guī)定進行財務(wù)管理，一切收入上繳財政，一切開支依賴撥款。其中，國營企業(yè)上繳利潤等，納入財政預(yù)算管理，有關(guān)部門收取的少量費用，如企業(yè)登記費、學(xué)雜費等，納入財政預(yù)算外管理。因此，在此期間，對非稅收入的管理和收費項目都是比較正規(guī)的，基本上不存在“三亂”的現(xiàn)象。改革開放后，傳統(tǒng)的大包大攬、統(tǒng)收統(tǒng)支的財政體制逐步打破，本著放權(quán)讓利、分灶吃飯的原則，財政體制進行了幾次改革，對調(diào)動中央和地方的積極性、促進國民經(jīng)濟持續(xù)、快速發(fā)展起到了積極的作用。但隨著改革進程的加快，各級政府的財政收支矛盾也日益增大，單靠預(yù)算內(nèi)收入無法滿足改革和建設(shè)的需要，迫使政府增設(shè)預(yù)算外收入項目，允許和鼓勵行政事業(yè)單位積極“創(chuàng)收”，從此拉開了中國大規(guī)模收費之幕。這種相互激勵的膨脹機制最終導(dǎo)致了“費”名滿天飛，“費”額年年漲，“費”滿小金庫，“費”散國家財力的混亂局面。（二）中國非稅收入的現(xiàn)狀與問題當(dāng)前，我國非稅收入總額龐大。據(jù)有關(guān)方面提供的資料，1996年全國非稅收入總額達6000億元，比1985年增長9.6倍，平均年增長8.9%，高于同期財政收入3.3個百分點（詳見圖表一）。其分布情況是：1.財政預(yù)算內(nèi)的非稅收入。主要項目有：第一，國有企業(yè)上繳利潤（包括國有企業(yè)出售和轉(zhuǎn)讓產(chǎn)權(quán)的收入、股份制企業(yè)國家股利收入和其它國有“資產(chǎn)收益）。第二，國家能源交通重點建設(shè)基金收入。第三，各種專項收入：如征收排污費收入、教育費附加收入、鐵路建設(shè)基金收入、電力建設(shè)資金專項收入等。第四，基本建設(shè)貸款歸還收入。第五，事業(yè)收入、公產(chǎn)收入。第六，國家預(yù)算調(diào)節(jié)基金收入。第七，罰沒收入。第八，行政性收費收入。這部分非稅收入由于納入預(yù)算管理，項目、數(shù)量及支出管理比較規(guī)范。從數(shù)量上看，這部分非稅收入為736億元，占當(dāng)年財政預(yù)算收入的9.9%，在整個非稅收入中也是小頭。2.財政預(yù)算外的非稅收入。這部分非稅收入主要包括：第一，由國務(wù)院或財政部、國家計委批準(zhǔn)設(shè)立的行政事業(yè)性收費和基金。第二，由省級人民政府或省級財政、計劃（物價）部門批準(zhǔn)設(shè)立的行政事業(yè)性收費和基金。據(jù)統(tǒng)計，中央政府及有關(guān)部門設(shè)立的收費項目共369項，其中有97項納入預(yù)算管理，272項大部分納入預(yù)算外管理。地方政府及有關(guān)部門批準(zhǔn)設(shè)立收費和基金項目有幾千項之多。就全國統(tǒng)計，這部分非稅收入總額達3314.7億元，為當(dāng)年財政預(yù)算收入的45%.3.財政之外政府各部門的收費和集資。這部分嚴(yán)格說是沒有經(jīng)過政府或有關(guān)部門批準(zhǔn)，游離于財政預(yù)算內(nèi)、外，即制度外的待清理的非稅收入。它大部分集中在地方政府各部門手中，尤其是集中在縣、鄉(xiāng)兩級政府的手中。據(jù)對鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政調(diào)查材料顯示，我國中部地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的自籌資金（通過收費或集資）已占到其政府財力的13左右。就全國推算，這部分非稅收入將達2000多億元，為當(dāng)年財政預(yù)算收入的27%以上。后兩個部分構(gòu)成非稅收入的主體，而恰恰是這兩個部分的項目繁多、數(shù)量龐大、財政管理嚴(yán)重滯后，基本上處于失控狀態(tài)。根據(jù)我國非稅收入的構(gòu)成與分布的情況，其存在的主要問題：一是我國非稅收入范圍廣、數(shù)額龐大、增幅較高。據(jù)統(tǒng)計，我國非稅收入由1985年的223.21億元增加到1996年的6000億元，增長25.7倍。其中，河南省非稅收入由1978年的3.54億元增加到1996年的139.3億元，增長38.7倍。其增長的態(tài)勢是是：1990年全國非稅收入比1985年平均增長26.7%；1993年比1990年平均增長23.5；1995年比1993年平均增長39%；1996年又比1995年平均增長56.1。二是非稅收入占財政性資金的比重大，費大于稅現(xiàn)象十分突出。據(jù)有關(guān)方面提供的資料，我國非稅收入占財政性資金比重由1985年的10.25增加到1996年的46.5，全國非稅收入規(guī)模已接近預(yù)算內(nèi)財政收入的50%，比美國、德國等市場經(jīng)濟發(fā)達的國家高40多個百分點。市、縣的非稅收入與預(yù)算內(nèi)財政收入基本持平，有的甚至超過預(yù)算內(nèi)財政收入，并呈不斷膨脹之勢，形成大量財政資金“體外循環(huán)”，收費大于收稅。三是預(yù)算內(nèi)擠預(yù)算外，分散了國家財力，削弱了國家宏觀調(diào)控能力。現(xiàn)行的行政事業(yè)性非稅收入除少數(shù)規(guī)費納入預(yù)算內(nèi)管理外，其他大部分納入預(yù)算外資金管理，是構(gòu)成預(yù)算外資金的主要來源。近年來，預(yù)算外資金以滾雪球之勢迅猛膨脹，呈現(xiàn)一種不可遏止的增長慣性。這些巨額資金，長期分散于各地區(qū)和部門，游離于預(yù)算之外，形成預(yù)算外擠預(yù)算內(nèi)，費擠稅。如不制止，將危及國家政權(quán)的根基，影響稅收“內(nèi)在穩(wěn)定器”功能在市場經(jīng)濟中的作用發(fā)揮。四是分配無序加劇，“三亂”泛濫。對向企業(yè)亂收費、亂罰款和亂攤派中央三令五申，但屢禁不止，愈演愈烈，問題越來越嚴(yán)重，已經(jīng)成為一種普遍的社會經(jīng)濟現(xiàn)象。主要表現(xiàn)：其一，數(shù)量大。從調(diào)查情況看，主要由“三亂”引起的有關(guān)省市的企業(yè)不合理負(fù)擔(dān)，占當(dāng)?shù)仄髽I(yè)實觀利潤的比例，大致在60%以上，有些地方與實現(xiàn)利潤相當(dāng)，個別地方甚至超過了幾倍。其二，項目多。保守一點估計，經(jīng)常性收費項目已與現(xiàn)行稅收種類不相上下。至于非經(jīng)常性收費項目，有人估計不下千余種乃至幾千種。其三，秩序亂。有的地方和部門的收費罰款沒有一個基本的標(biāo)準(zhǔn)，完全由具體執(zhí)行人員掌握，收多收少、收與不收彈性大、隨意性強。其四，花樣新。“三亂”由暗到明，由不合法到合法，由小到大，由“猶抱琵琶半遮面”向理直氣壯地轉(zhuǎn)變。其五，使用亂。盡管有關(guān)收費規(guī)定對收取費用的使用早已明確，但由于各部門費用多屬于預(yù)算外資金，管理混亂，大部分費用收用不符。除上述問題外，“三亂”還引發(fā)并加劇了社會分配不公，敗壞社會風(fēng)氣，滋生消極腐敗現(xiàn)象，已經(jīng)成為我國經(jīng)濟和社會生活中的一大頑癥。對非稅收入進行徹底的清理整頓和改革已是箭在弦上，不得不發(fā)。（三）中國非稅收入存在問題的成因根據(jù)我國非稅收入不斷擴張的情況與問題，其成因主要有以下幾點：1.政出多門，行政體制改革滯后是非稅收入擴張的內(nèi)因。按照現(xiàn)行政策規(guī)定，行政事業(yè)性收費實行中央和省兩級管理，按隸屬關(guān)系分別由國務(wù)院和省級物價、財政部門組織實施。其中項