財政研究論文-鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的困境及對策研究鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的困難狀況1.政府機構(gòu)運轉(zhuǎn)難。農(nóng)村稅費改革后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)的主要收入來源于縣級部門按財政體制計算撥付出的資金，除此之外就是一些有專項用途的生產(chǎn)服務(wù)性收費。而縣鄉(xiāng)財政大多是“吃飯財政”，這就從客觀上形成了鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政只能發(fā)工資而無財力維持公用經(jīng)費支出，為了保證公用經(jīng)費支出，不少地方就只能拖欠鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的工資。由于經(jīng)費不足，一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)已無力保障辦公用品、電話費、水電費、職工差旅費等公用經(jīng)費的正常支出，只得到處欠賬，政府形象也因此受到嚴(yán)重影響。2.農(nóng)村生產(chǎn)、生活公益性建設(shè)資金保證難。農(nóng)村稅費改革后，由于鄉(xiāng)村可用經(jīng)費來源渠道單一，支出缺口較大，基層組織正常運轉(zhuǎn)的經(jīng)費尚難以保證，公益性事業(yè)更無力安排。而“一事一議”的方式組織和落實難度較大，缺乏可操作性。取消了“勞動積累工和義務(wù)工”后，造成中小學(xué)維修、興修水利、公路建設(shè)、植樹造林等事業(yè)所需要的勞務(wù)和資金難以落實，鄉(xiāng)村衛(wèi)生服務(wù)機構(gòu)設(shè)施條件差，提供的衛(wèi)生服務(wù)質(zhì)量不高，影響了公益事業(yè)的發(fā)展。農(nóng)村稅費改革政策中將原村提留改為農(nóng)業(yè)稅附加收入，理應(yīng)按原有渠道應(yīng)用于村農(nóng)田水利、植樹造林、興辦集體福利事業(yè)、村干部報酬和管理費開支等，但在財政困難的鄉(xiāng)，有的直接用來彌補財政資金缺口。3.鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)化解難。鄉(xiāng)村債務(wù)不是農(nóng)村稅費改革帶來的，而是在此之前就形成的歷史性債務(wù)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)負(fù)債主要用于彌補行政經(jīng)費不足、普九等義務(wù)教育中基礎(chǔ)設(shè)施的投入、對鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的投入和一些公益事業(yè)的建設(shè)。而彌補經(jīng)費和建房幾乎沒有回報率，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)大多數(shù)都不景氣，有的已破產(chǎn)倒閉，導(dǎo)致原有債務(wù)難以回收，目前鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政多是“吃飯財政”，連維持現(xiàn)行運轉(zhuǎn)都有缺口，更無力償還債務(wù)。產(chǎn)生困難的原因（一）農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展嚴(yán)重滯后農(nóng)村大多數(shù)地方經(jīng)濟結(jié)構(gòu)單一，近年來結(jié)構(gòu)調(diào)整步伐緩慢，由于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)比較效益和邊際效益率很低，因此稅收貢獻(xiàn)率較低。從產(chǎn)業(yè)內(nèi)部結(jié)構(gòu)來看，種植業(yè)仍然占有一定的優(yōu)勢，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)發(fā)展不充分，現(xiàn)有企業(yè)困難重重，負(fù)擔(dān)較多，抗御市場，風(fēng)險的能力弱，對財政的貢獻(xiàn)處于起伏不定的狀態(tài)。地理位置和人才資源的劣勢不利于招商引資，鄉(xiāng)鎮(zhèn)往往面臨廣大農(nóng)村，交通不便，信息不靈，商品經(jīng)濟落后，經(jīng)濟運行的質(zhì)量較差。（二）行政管理體制上的原因1.鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能的錯位。中國現(xiàn)行的行政管理體制是從高度集中的計劃經(jīng)濟基礎(chǔ)之上演變而來，政府的職能及其運作方式具有較強的指令性特征，形成了從上到下完整的指揮系統(tǒng)，政府直接介入經(jīng)濟運行，政企不分，甚至把經(jīng)濟組織也行政化，形成錯位、越位，地方政府主導(dǎo)地方經(jīng)濟，一定程度上阻礙了農(nóng)民自主地按照市場規(guī)律來對產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)進(jìn)行調(diào)整。另一方面，縣級部門直接延伸到鄉(xiāng)級的機構(gòu)多，條塊分割，關(guān)系難以協(xié)調(diào)，政府行政效率低下，該管的事沒能管起來。在農(nóng)村公共物品的供給上，因組織行政化，過分強調(diào)對上代理化的勢頭，對需求的動態(tài)適應(yīng)性不強。2.機構(gòu)臃腫，財政供養(yǎng)人員過多。建國50年來鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)設(shè)置變動頻繁，但歷次變動的一個共同特點是該減的人沒有減下來，新設(shè)的機構(gòu)又在增人，造成機構(gòu)臃腫，冗員膨脹，人浮于事。因鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政機構(gòu)改革滯后，大部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政入不敷出。因人多且都要吃飯，財政收入部分（包括農(nóng)業(yè)稅和統(tǒng)籌提留費）全部用于人員工資和辦公費都不夠。3.財政職能弱化。一是鄉(xiāng)鎮(zhèn)收入范圍被肢解，監(jiān)管職能不到位。鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政在實際運行的過程中，基本上只是保證基本的工資和基本的經(jīng)費發(fā)放，成為政府的出納和財政分配的一個“中轉(zhuǎn)站”。二是稅收征管體制不順。目前，國稅、地稅部門的人、財、物全部由縣上直管，一般是一個鄉(xiāng)鎮(zhèn)分局（所）負(fù)責(zé)幾個鄉(xiāng)鎮(zhèn)（同一經(jīng)濟區(qū)域）的稅收征管。作為一級基層政權(quán)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)只能管財政用錢，卻管不了稅務(wù)收錢，收支管理形成了“兩張皮”，稅收征管部門向鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府討價還價、要求增加“手續(xù)費”，一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府為了保證稅收任務(wù)的完成，不得不違心答應(yīng)征管部門提出的各種條件，甚至用財政收入“買稅”或貸款交稅。同時也加大了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府組織收入的難度。一方面，稅務(wù)部門實行“一條線”管理，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人代會確定的預(yù)算收入目標(biāo)往往與業(yè)務(wù)部門下達(dá)的指標(biāo)不一致；另一方面，對稅收任務(wù)完成的好壞，鄉(xiāng)鎮(zhèn)無法制約。三是鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政預(yù)算流于形式，缺乏約束力，支出隨意性大。部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)財會人員素質(zhì)偏低，缺乏依法理財?shù)囊庾R，收支預(yù)算多由縣財政代編，實際執(zhí)行中根本沒有預(yù)算的概念，只管賬上是否有錢，也不問錢的來源和本來用途，哪里急需就往哪填。4.干部考核制度上的弊端。許多縣鄉(xiāng)財政體制是一年一定或三年一定，缺乏長期性和穩(wěn)定性，鄉(xiāng)鎮(zhèn)都是三年一屆，鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)更換頻繁，一定程度上造成鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)的短期行為，部分干部急于出政績，上項目、搞建設(shè)，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的負(fù)擔(dān)不斷加重。長期以來，地方各級政府為了保穩(wěn)定、保吃飯的需要，自上而下分配財政收入任務(wù)，定指標(biāo)，確定增長率，甚至將財政收入完成與否作為考核干部的硬性指標(biāo)，實行完不成任務(wù)就“一票否決”。這雖有利于組織財政收入，但如果與實際差距較大，就會導(dǎo)致負(fù)面影響，出現(xiàn)買稅、墊稅、包稅、平攤稅等現(xiàn)象。應(yīng)對困境的措施（一）發(fā)展經(jīng)濟，增加財政收入總量，緩解財政困難廣辟門路，千方百計壯大鄉(xiāng)村經(jīng)濟，培植財源。一是優(yōu)化農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，夯實財政增收基礎(chǔ)。要以市場為導(dǎo)向，立足本地優(yōu)勢開發(fā)新興財源。著力優(yōu)化調(diào)整農(nóng)產(chǎn)品結(jié)構(gòu)，大力發(fā)展高效特色農(nóng)業(yè)。努力提高農(nóng)產(chǎn)品的轉(zhuǎn)化增值率，全面推進(jìn)農(nóng)產(chǎn)品轉(zhuǎn)化進(jìn)程，積極開發(fā)名、特、優(yōu)農(nóng)副產(chǎn)品，通過農(nóng)民增收，實現(xiàn)財政增長。二是以市場為導(dǎo)向，發(fā)展農(nóng)業(yè)加工企業(yè)，確保農(nóng)業(yè)增產(chǎn)增效。三是要充分利用本地優(yōu)勢，結(jié)合自身實際，按市場機制發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，建設(shè)骨干財源。把重點放在引導(dǎo)現(xiàn)有鄉(xiāng)鎮(zhèn)會計人員的法律知識、業(yè)務(wù)知識培訓(xùn)和職業(yè)道德教育，實行持證上崗，對不適合做會計工作的人員要堅決調(diào)整，并結(jié)合機構(gòu)改革，大力整合鄉(xiāng)鎮(zhèn)會計隊伍，并逐步將那些財會專業(yè)人才選調(diào)到財會工作崗位上去，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)財務(wù)管理盡快走出人治的怪圈，步入法治的軌道。其次，應(yīng)規(guī)范縣以上部門向下伸手的行為，切斷那種將下級財政資金變相轉(zhuǎn)為上級部門自有收入的渠道。第三，加強鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政管理，禁止超標(biāo)準(zhǔn)接待、變相公款宴請和送禮；禁止公款配置通訊工具和超標(biāo)準(zhǔn)、超范圍報銷電話費，堅決壓縮一切非生產(chǎn)性開支，辦公電話費實行包干使用，超支自負(fù)、節(jié)余留用；來客在機關(guān)食堂接待，按標(biāo)準(zhǔn)就餐；嚴(yán)格控制小汽車使用范圍；辦公用品實行由財政所統(tǒng)一購買，調(diào)配使用；嚴(yán)控水電費、打印費等其它非生產(chǎn)性費用開支。5.加強鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)的責(zé)任考核，完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)經(jīng)濟責(zé)任審計制度。建立領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任考核制度，并與職級晉升、評先選優(yōu)等掛起鉤來，把眼前的實績與財源建設(shè)的目標(biāo)和責(zé)任結(jié)合起來，進(jìn)行綜合性考核，以防經(jīng)濟建設(shè)中的短期行為。同時，要進(jìn)一步完善消赤減債目標(biāo)管理責(zé)任制，在沒有償債保證和償債能力的情況下，盲目搞建設(shè)項目，視同違紀(jì)，嚴(yán)肅查處。對不按規(guī)定程序決策、脫離實際，盲目舉債營造所謂“政績”工程的干部，既不能提拔重用，也不能讓其留下債務(wù)，異地為官；凡造成經(jīng)濟損失的，要追究責(zé)任。嚴(yán)格執(zhí)行鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部任期、離任審計制度，加強對財政資金的監(jiān)管力度，防止新的債務(wù)產(chǎn)生。（三）采取綜合措施，化解鄉(xiāng)村債務(wù)一是建立償債減債機制。對已鎖定的鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村債務(wù)，要認(rèn)真清理，分清性質(zhì)，分清界限，分清責(zé)任，不能將所有債務(wù)都由鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政償還，對于因“普九”、“普六”等農(nóng)村義務(wù)教育形成的債務(wù)，上級財政每年應(yīng)從預(yù)算中安排一定比例資金幫助經(jīng)濟不發(fā)達(dá)鄉(xiāng)，鎮(zhèn)減輕債務(wù)。對于其他鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)，要擬定償債計劃，財力允許的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，在確保人員工資和必要的行政運轉(zhuǎn)經(jīng)費的前提下，可安排一定資金用于償還債務(wù)。二是加大清欠催欠力