財政研究論文-從公共政策的角度看政府在社會保障中的職能摘要：社會保障是一項重要的公共政策。從公共政策的角度我們可以更加清楚地認識社會保障政策中政府和市場的關(guān)系。本文認為政府介入社會保障的范圍應(yīng)依不同的項目而定，并提出我國政府在社會保障體系中的職責和任務(wù)。關(guān)鍵詞：公共政策政府市場社會保障一、公共政策的界定關(guān)于公共政策的定義，學者們見解紛壇，莫衷一是。拉斯維爾（HaroldD.Lasswell）和坎普蘭（AbrahamKaplan）兩位學者在他們1950年合著之權(quán)力與社會一書中指出：“政策乃是為某項目標，價值與實踐而設(shè)計之計劃。政策過程則包括各種認同，需求和期望之規(guī)劃、頒布及執(zhí)行。”這個定義強調(diào)了政策作為一種以特定目標為取向的行動計劃，以及它與一般計劃的區(qū)別。伊斯頓（DavidEaston）認為，公共政策是政府對整個社會價值做權(quán)威性地分配。此處的價值指社會上一般人認為的有價值，想得到的有形或無形的東西，如權(quán)力、財富、技能、知識、安全和聲望。托馬斯戴伊（ThomasDye）為公共政策下了一個簡明的定義，他說，凡是政府選擇要做的或者不做的決定，即公共政策。其與伊斯頓的共同之處在于明白指出公共政策是政府制定的政策。從以上的解釋我們可以看出：社會保障政策是公共政策的一項重要內(nèi)容。1.公共政策是由政府所制訂的。政府制定的政策具有概括性及強制性。公共政策所牽涉到的實質(zhì)問題范圍是非常廣泛的，它包括國防、外交、教育、社會安全和社會保障等。其中社會保障政策是一項重要的公共政策，它是由國家強制執(zhí)行的，只要是符合一定條件的公民就必須參加，這點與商業(yè)保險自愿加入的原則是有明顯區(qū)別的。2.公共政策涵蓋政府的活動與不作為；政府的活動固然構(gòu)成政策，但因其不作為對社會亦可能發(fā)生重大影響，所以政府的不作為亦不容忽視。以社會保障為例，我國養(yǎng)老保險政策中，對于歷史遺留下來的“轉(zhuǎn)制成本”問題沒有采取措施給予償還，而是采取新債還舊債的方法，以致目前“新人”個人賬戶為空賬，從而引發(fā)了許多方面的問題。3.公共政策主要是指政府的重要活動，即動員大量的人力與物力資源，并可能影響到大多數(shù)人利益的政府活動。社會保障是關(guān)乎國運、惠及子孫的一項系統(tǒng)工程，其舉辦是否成功，直接影響到社會安定，因此歷來是政府首當其沖要解決的問題。4.公共政策是政府有目標取向的活動；公共政策的目標，在于謀求公共問題的解決。它作為國家的一項基本責任，是由國家或社會依法建立的，具有經(jīng)濟福利性的國民生活保障與社會穩(wěn)定系統(tǒng)。從古到今，從國內(nèi)到國外，社會保障都是國家政府不可推卸的責任。5.公共政策的過程，包括引起政府對公共問題的注意、政策的規(guī)劃、合法化、執(zhí)行評估等重要階段。比方說1840年以后，在英國由于一場流行性霍亂和兩份詳細的關(guān)于健康狀況的官方報告，公共健康成為政府制定公共政策的一個目標，1848年通過了第一部公共衛(wèi)生法案。由以上的闡述可以知道，社會保障政策和公共政策之間具有非常緊密的關(guān)系。從公共政策的角度出發(fā)研究社會保障，不僅可以解決許多在現(xiàn)實中的問題，還可以更好地理解社會保障的性質(zhì)。比方說目前爭論較多的企業(yè)補充養(yǎng)老保險誰管的問題，有人認為應(yīng)由商業(yè)保障公司來管；有人認為應(yīng)由勞動保障部門來管。解決問題的關(guān)鍵在于弄清楚企業(yè)補充養(yǎng)老保險的性質(zhì)。雖然說企業(yè)補充養(yǎng)老保險不同于基本養(yǎng)老保險，其側(cè)重于效率，運用市場機制來運行，注重激勵作用，但是其屬于社會保險的一部分。而社會保險乃是由國家有關(guān)部門舉辦，是國家為經(jīng)濟增長、社會發(fā)展創(chuàng)造穩(wěn)定、和諧的環(huán)境的一項公共政策。而商業(yè)保險則是以企業(yè)方式運作、追求利潤最大化的一種機制，不具有公共政策的特性，顯然，企業(yè)補充養(yǎng)老保險也姓“社”名“?！?。二、政府、市場、社會保障政策從本文的開頭介紹公共政策定義時，我們便可發(fā)現(xiàn)政府在公共政策中扮演了一個相當重要的角色。討論政府、市場及公共政策三者間的關(guān)系，不僅是行政體制和經(jīng)濟體制改革和發(fā)展的需要，而且也是公共政策分析中迫切需要研究的重要課題。正如查爾斯林德布洛姆指出的：“撇開專橫殘暴的政府與主張自由的政府之間區(qū)別不說，一個政府與另一個的政府的最大不同，在于市場取代政府或政府取代市場的程度。無論是亞當斯密還是卡爾馬克思都懂得這一點，所以政府與市場的關(guān)系既是政治學又是經(jīng)濟學的核心問題?！保ㄒ唬┕舱叩闹黧w：政府社會保障政策的制定者和執(zhí)行者政府作為一個特殊的活動主體，其所頒布的法令、制定的政策具有強制性，而公共政策的公共性特征決定了其價值取向是一種公共利益。也就是說，主要是為謀求大多數(shù)人的利益而制定的，那么，就不可避免地損害部分人的利益，只有由政府制定并加以實施，才可能保證公共政策的順利進行；從另一個角度來說，市場并非萬能的，其在保證效率的同時，可能會產(chǎn)生經(jīng)常的無數(shù)的缺陷，那么為彌補市場之缺陷，或糾正市場失靈，就需要政府制定必要的公共政策，這就是公共政策形成的邏輯起點。政府參與社會保障政策的制定和執(zhí)行，這無論是在發(fā)達國家，還是在發(fā)展中國家都是無一例外的。其原因是：首先，雖然個人也可以通過儲蓄或投資為其養(yǎng)老作準備，但由于個人的短視效應(yīng)，其在年輕時不會儲存足夠的錢供其養(yǎng)老之用。何況，老年人的收入保障是一個長久的計劃，許多人缺乏如未來的健康狀況、生活費用、終身的收入能力、其他可供選擇的投資項目及保險計劃的安全性和收益性等必要的信息以保證其養(yǎng)老。進一步來說，即使個體在年輕時儲蓄，他們可能也難以找到收益穩(wěn)定的投資工具，尤其在發(fā)展中國家，人們常常因為投資回報率低于預期而不能保證收益；其次，由于養(yǎng)老金認繳費到開始支付的時間的間隔通常需要2030年。因此若由商業(yè)保險公司來經(jīng)營，許多人會對商業(yè)保險如此長期的承諾表示懷疑，特別是遇到難以預測的高通脹的時候；再次，一些低收入或無收入的人群，他們的養(yǎng)老問題無法通過商業(yè)保險來解決，而只有尋求政府的資助?；谝陨显颍鐣Ｕ险弑仨氂烧鳛槠渲贫ê蛨?zhí)行的主體，而且，伴隨著老齡化問題的日益嚴重，政府的參與也日漸重要了。（二）政府介入社會保障的范圍與程度1.政府介入社會保障的范圍和程度應(yīng)視不同的社會保障的項目而定。一般來說，社會保障包括社會救助、社會保險和社會福利三大板塊。其中就社會救助來說，它是指對貧困人口與不幸者組成的社會脆弱群體無償提供物質(zhì)援助的一種社會保障制度。可以這么說，風險的客觀存在及其引發(fā)的補償?shù)男枨笫巧鐣Ｕ袭a(chǎn)生的最基本的動因。國家對一國公民提供社會救助，這不僅是人道主義的要求，更是法律賦予國家和社會的一項基本職責。這部分保障責任是國家政府責無旁貸的，即使一些慈善機構(gòu)、社會團體會提供一些幫助，但這只能是對政府職能的一種補充，而不可能成為主體。政府應(yīng)在財政預算中保證這部分責任的執(zhí)行。社會保險是指以勞動者為保障對象，以勞動者的年老、疾病、傷殘、死亡、失業(yè)等特殊事件為保障內(nèi)容的一種社會保障制度。政府在這一板塊的介入范圍各國的實踐都不一樣。歐洲國家如德國，實行的是財政性社會保險制，社會保險政策是由政府協(xié)同企業(yè)和雇員代表通過談判和磋商修訂。政府的主要職能是進行有關(guān)社會保障立法，強制企業(yè)和個人按比例交納社會保險費，對特殊的項目給予撥款補助。法國社會保險則是將第二次世界大戰(zhàn)前的行業(yè)保險聚攏而成，各行業(yè)保險可以根據(jù)各自的原則和情況決定社會保險的保費和給付，只有在行業(yè)保險入不敷出時政府才通過統(tǒng)一的稅收加