財(cái)政研究論文-公共財(cái)政在中國社會保障體系中的角色定位摘要：通過回顧學(xué)術(shù)界對公共財(cái)政的討論，得出公共財(cái)政是建立在市場失靈基礎(chǔ)上的，以實(shí)現(xiàn)財(cái)政管理科學(xué)化為目標(biāo)的一種財(cái)政管理模式。在此基礎(chǔ)上，論證了公共財(cái)政在社會保障體系中居主導(dǎo)地位，進(jìn)而提出了確立這一主導(dǎo)地位的對策措施。關(guān)鍵詞：公共財(cái)政；社會保障；市場失靈1關(guān)于公共財(cái)政的討論近年來，中國政府和學(xué)術(shù)界尤其是財(cái)政學(xué)界對公共財(cái)政的討論已經(jīng)達(dá)到了白熱化的程度。學(xué)界對公共財(cái)政的主要看法有4點(diǎn)：第一，社會主義國家的財(cái)政是“雙重財(cái)政”或“雙元財(cái)政”，可以具體分為公共財(cái)政和國有資產(chǎn)財(cái)政，實(shí)行公共財(cái)政和國有資產(chǎn)財(cái)政都是國家所固有的，它們具有不同的具體職能和任務(wù)，應(yīng)分別對待，不能把國家財(cái)政變成公共財(cái)政。這是從財(cái)政基礎(chǔ)理論得出的必然結(jié)論。因此，中國公共財(cái)政至少有兩大特性：一是中國的公共財(cái)政要處理公共財(cái)政和國有資產(chǎn)財(cái)政之間的關(guān)系；二是中國公共財(cái)政的責(zé)任是在彌補(bǔ)市場不足和保護(hù)市場的同時(shí)還要影響和培育市場。第二，公共財(cái)政是一種與市場經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)的財(cái)政發(fā)展形態(tài)和模式，它是財(cái)政職能的調(diào)整和財(cái)政管理深化與資金投向的深刻變革。中國建立與社會主義市場經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)的公共財(cái)政，并不意味著財(cái)政要從再生產(chǎn)領(lǐng)域中完全退出而轉(zhuǎn)向“吃飯財(cái)政”。恰恰相反，公共財(cái)政是應(yīng)當(dāng)且必須在再生產(chǎn)領(lǐng)域有所作為的。另外，中國財(cái)政逐漸轉(zhuǎn)向公共財(cái)政，不會影響國有經(jīng)濟(jì)的主導(dǎo)地位。所以，中國公共財(cái)政的目標(biāo)模式是：反映政府職能的轉(zhuǎn)變和財(cái)政改革的深化；明確市場經(jīng)濟(jì)條件下財(cái)政的基本職能并為市場的有序順暢服務(wù)；建立適應(yīng)市場體制的公共財(cái)政收支體系和管理體系。第三，公共財(cái)政等價(jià)于財(cái)政。市場經(jīng)濟(jì)要求公共財(cái)政，只有公共財(cái)政才能適應(yīng)于、服務(wù)于并有利于市場經(jīng)濟(jì)的存在和發(fā)展，這是數(shù)百年來市場經(jīng)濟(jì)在西方的發(fā)展里程所昭示的。第四，公共財(cái)政是唯心主義產(chǎn)物，和馬克思主義財(cái)政理論在本質(zhì)上是對立的。因此把堅(jiān)持不斷發(fā)展和完善“國家分配論”作為社會主義財(cái)政改革的正確方向。盡管如此，但它們之間并不是完全對立的。它們基本上都承認(rèn)公共財(cái)政是建立在市場失靈基礎(chǔ)上的市場經(jīng)濟(jì)的產(chǎn)物，是把財(cái)政作為一個(gè)公共部門研究的學(xué)科，是解決公共部門（主要是政府）如何最有效地向社會提供公共產(chǎn)品和服務(wù)的問題。筆者認(rèn)為：公共財(cái)政是建立在市場失靈基礎(chǔ)上的、以實(shí)現(xiàn)財(cái)政管理科學(xué)化為目標(biāo)的一種財(cái)政管理模式。它與一般意義上的“財(cái)政”是有區(qū)別的，它具體包括以下幾個(gè)涵義：（1）實(shí)質(zhì)：是一種財(cái)政管理方式或方法，特別是一種財(cái)政支出方式或方法。這是公共財(cái)政最突出的特點(diǎn)。一般意義上的“財(cái)政”主要研究財(cái)政收支本身問題，特別是財(cái)政收入問題，而公共財(cái)政主要研究財(cái)政支出問題、財(cái)政收支活動對經(jīng)濟(jì)的影響、公共部門本身經(jīng)濟(jì)活動的合理性及效率等。它本身就具有對財(cái)政資產(chǎn)進(jìn)行分配和再分配的作用，并不涉及對財(cái)政本質(zhì)問題的爭論。因此，以馬克思主義財(cái)政本質(zhì)理論為依據(jù)，反對在中國實(shí)行公共財(cái)政管理體制改革是值得商榷的。（2）目標(biāo)：實(shí)現(xiàn)財(cái)政管理的科學(xué)化。公共財(cái)政收支活動雖然牽涉到資金傾向流量，但基本問題不是資金問題。其更注重于資源配置、收入分配、充分就業(yè)以及價(jià)格水平穩(wěn)定和經(jīng)濟(jì)增長。也就是說，公共財(cái)政不是注重討論財(cái)政資源總量問題，而是注重研究在財(cái)政資源總量一定的前提下財(cái)政資源的管理問題。財(cái)政管理的科學(xué)化要求以國家為主體實(shí)現(xiàn)對整個(gè)財(cái)政資源的優(yōu)化配置。因此，把“公共財(cái)政”和“國有資產(chǎn)財(cái)政”并列起來恐怕也是不妥當(dāng)?shù)?。?）職能：解決市場失靈問題。公共財(cái)政是市場經(jīng)濟(jì)的必然產(chǎn)物，市場經(jīng)濟(jì)是公共財(cái)政的充分條件。2公共財(cái)政在社會保障體系中居主導(dǎo)地位公共財(cái)政的提出使我們對政府在市場經(jīng)濟(jì)條件下的定位和活動范圍有了更準(zhǔn)確的認(rèn)識。構(gòu)建公共財(cái)政的目的在于解決政府或財(cái)政職能的準(zhǔn)確定位問題。公共財(cái)政實(shí)質(zhì)上是市場經(jīng)濟(jì)下的財(cái)政管理模式，其存在、發(fā)揮作用的領(lǐng)域是市場失靈領(lǐng)域，也就是說，以市場失靈為標(biāo)準(zhǔn)，凡市場能有效解決的，公共財(cái)政不應(yīng)介入，凡市場不能有效解決的，公共財(cái)政應(yīng)發(fā)揮其作用，這就是公共財(cái)政的界定范圍。而社會保障事業(yè)正是市場失靈的一個(gè)領(lǐng)域。市場經(jīng)濟(jì)不能夠有效地提供社會保障，但社會保障又是市場經(jīng)濟(jì)正常運(yùn)行的一個(gè)外部條件，所以必須由政府來出面組織。無論從資金的籌集、使用還是監(jiān)管上看，公共財(cái)政始終在社會保障事業(yè)中居于不可替代的主導(dǎo)地位，發(fā)揮著重要作用。這是因?yàn)椋?.1社會保障分配對象（的實(shí)物形式及實(shí)物形式對應(yīng)的價(jià)值形式）屬于滿足公共需要的公共產(chǎn)品社會保障所進(jìn)行分配的資金來源于國民收入，這部分國民收入具有公共產(chǎn)品的某些特性，具有較強(qiáng)的公共財(cái)政屬性。因?yàn)樯鐣Ｕ系膶ο笠话憧梢苑譃橹苯訉ο蠛烷g接對象。5嚴(yán)格地說，直接對象的需要是準(zhǔn)公共需要，因此滿足這部分公共需要的國民收入是準(zhǔn)公共產(chǎn)品；間接對象的需要是公共需要，滿足這部分公共需要的國民收入當(dāng)然是公共產(chǎn)品。滿足公共需要的公共產(chǎn)品只能主要由公共財(cái)政來提供。社會保障活動是一種收入和福利再分配性質(zhì)的社會活動，市場經(jīng)濟(jì)本質(zhì)特征之一是競爭機(jī)制，因此市場經(jīng)濟(jì)難以引導(dǎo)企業(yè)和個(gè)人實(shí)現(xiàn)社會保障。而實(shí)施屬于市場失靈領(lǐng)域的社會保障正是公共財(cái)政的職能范圍之一。所以，現(xiàn)代市場經(jīng)濟(jì)國家基本和主要的社會保障活動，主體只能是公共財(cái)政。2.2社會保障是公共財(cái)政所固有的職能從經(jīng)濟(jì)運(yùn)行角度看，公共財(cái)政的職能是解決市場失靈問題，具體包括：資源配置、收入分配和穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)的職能。實(shí)施社會保障集中體現(xiàn)了公共財(cái)政的這3種職能。社會保障資金的籌集和發(fā)放，既是一種資源配置方式，又在相當(dāng)程度上矯正收入分配的結(jié)構(gòu)，從而促進(jìn)了相對公平和社會經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定。從實(shí)踐上看，公共財(cái)政本身就具有社會保障功能。因?yàn)樯鐣Ｕ腺Y金收支是公共財(cái)政分配的重要組成部分。社會保障資金收入的主要來源和支出去向我們在后面會討論到。但無論資金來源和支出去向如何，整個(gè)資金的流程過程中都不能缺少公共財(cái)政。公共財(cái)政部門可以在相關(guān)部門的協(xié)助下征收社會保險(xiǎn)稅或社會保障費(fèi)，再經(jīng)過公共財(cái)政的預(yù)算安排把其撥付出去以滿足對社會保障的公共需要。同時(shí)，公共財(cái)政還可以對社會保障資金的收支運(yùn)行情況進(jìn)行管理和監(jiān)督，比如說現(xiàn)實(shí)中建立的財(cái)政專戶、收支兩條線管理、最后兜底職能等。所以公共財(cái)政是社會保障資金收支運(yùn)行過程中的橋梁和紐帶。2.3公共財(cái)政是發(fā)展社會保障事業(yè)的財(cái)力后盾社會保障主要分為社會保險(xiǎn)和除社會保險(xiǎn)以外的其它保障項(xiàng)目。這兩大塊都離不開公共財(cái)政的經(jīng)常性預(yù)算財(cái)力支持。中國最近用于社會保障方面的公共財(cái)政支出逐年增加。目前世界上有超過80個(gè)國家開征了社會保險(xiǎn)稅。因而社會保險(xiǎn)似乎有脫離國家預(yù)算而獨(dú)立存在和自我循環(huán)的能力。但實(shí)際上社會保險(xiǎn)活動從根本上離不開公共財(cái)政的支持。首先，公共財(cái)政要按一定比例負(fù)擔(dān)國家公職人員的養(yǎng)老、醫(yī)療等社會保險(xiǎn)項(xiàng)目；其次，公共財(cái)政要對社會保障基金的收支扮演兜底角色。再次，公共財(cái)政必須支付轉(zhuǎn)制成本。表1列舉了1995年OECD有關(guān)國家公共財(cái)政對社會保險(xiǎn)項(xiàng)目的撥款比例。其它社會保障項(xiàng)目的支出都是由公共財(cái)政經(jīng)常預(yù)算收入安排和提供的。如1998財(cái)政年度，財(cái)政對社會保險(xiǎn)基金補(bǔ)貼支出為21.98億元，用于撫恤和社會福利救濟(jì)費(fèi)為210.20億元，社會保障補(bǔ)助支出188.99億元，軍人供應(yīng)站經(jīng)費(fèi)1.99億元。表11995年OECD有關(guān)國家社會保險(xiǎn)項(xiàng)目的撥款比例單位：%國家比例國家比例國家比例國家比例澳大利亞1.25法國29.43意大利56.95西班牙34.91奧地利42.5德國34.54日本26.62瑞