財政研究論文-縣鄉(xiāng)財政解困：完善分稅制賈康的觀點：將分稅制改革進(jìn)行到底，完善分稅制改革方案，減少政府層級和財政層級，建立財權(quán)與事權(quán)相匹配的財政體制?？h鄉(xiāng)財政困難問題，由來已久，近日這個問題因“十一五”規(guī)劃再次成為熱點而備受關(guān)注?！笆晃濉币?guī)劃中提出，“要理順省級以下財政管理體制，有條件的地方可實行省級直接對縣的管理體制”，“基本完成縣鄉(xiāng)財政管理體制”等。如何更好地根本地解決縣鄉(xiāng)財政困難，實現(xiàn)建設(shè)社會主義新農(nóng)村生活寬裕的目標(biāo)，日前記者采訪了財政部財政科學(xué)研究所所長賈康。他認(rèn)為，這個問題是社會結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型中制度轉(zhuǎn)型有效支持不足所積累的矛盾在基層政府理財上的反映，這個問題不是分稅制改革造成的，而恰恰是沒有將分稅制在省以下進(jìn)行到底所致。財權(quán)與事權(quán)劃分模式兩相背離，加劇縣鄉(xiāng)財政困難記者：“三農(nóng)問題”、縣鄉(xiāng)財政困難問題等的相互交織，是當(dāng)前地方財政局面復(fù)雜性的突出表現(xiàn)。現(xiàn)在省市都比照中央在集中財權(quán)。面對這些種種問題，我們應(yīng)該如何認(rèn)識呢？賈康：我們先來分析一下縣鄉(xiāng)財政困難的種種原因。概括起來，現(xiàn)行財政體制對縣鄉(xiāng)財政困難的影響主要體現(xiàn)在：財權(quán)劃分模式與“事權(quán)”（職責(zé)）劃分模式不匹配、不對稱。具體說是這樣的。1994年建立的財政管理體制重新界定了中央、地方政府之間的財權(quán)和事權(quán)范圍，著眼點是增強中央政府的宏觀調(diào)控能力，明確各級政府的責(zé)、權(quán)、錢。當(dāng)時尚做不到配套確定省以下政府投資權(quán)和相互之間的財力分配框架，原本寄希望于通過逐步深化省以下體制改革，在動態(tài)中解決此問題。但由于省以下分稅制改革的深化近年并未取得明顯的實質(zhì)性的進(jìn)展，財權(quán)劃分模式與事權(quán)劃分模式出現(xiàn)了兩相背離格局。這在很大程度上加劇了基層政府財政困難。在實行分稅分級財政體制的國家里，中央適當(dāng)集中財權(quán)是普遍的做法。但省以下政府之間的財權(quán)劃分模式并不盡然，具體格局要依職責(zé)劃分結(jié)構(gòu)而定。然而現(xiàn)在的問題是這種趨向被盲目推廣和延伸，在省、市形成了上級政府都應(yīng)集中資金的思維邏輯。目前我國政府體系內(nèi)財權(quán)和事權(quán)的現(xiàn)狀是，層層向上集中資金，基本事權(quán)卻有所下移，自上而下轉(zhuǎn)移支付又跟不上的情況下，縣、鄉(xiāng)兩級政府履行事權(quán)所需財力與其可用財力高度不對稱，成為現(xiàn)在的突出矛盾。按照事權(quán)劃分規(guī)則，區(qū)域性公共物品由地方相應(yīng)級次的政府提供。很顯然，轉(zhuǎn)軌時期，工業(yè)化、城鎮(zhèn)化推進(jìn)和社會進(jìn)步所需要的大量物質(zhì)條件和社會條件是要由省以下地方政府來提供的，特別是縣、鄉(xiāng)兩級政府，承擔(dān)著寬廣、具體的政治責(zé)任和經(jīng)濟責(zé)任。在這種背景條件下，亟需在明確各級政府合理職能分工和建立科學(xué)有效的轉(zhuǎn)移支付制度的配套條件下，使基層政權(quán)的事權(quán)、財權(quán)在合理化、法治化框架下協(xié)調(diào)，使制度安排具備使職責(zé)與財權(quán)盡可能對稱的機制和導(dǎo)向性。這本是“分稅分級”財政體制的“精神實質(zhì)”所在，一旦不能落實，則成為基層財政困難的重要原因。所以說，問題的根源恰恰在于省以下還遲遲沒有真正走入分稅制軌道。五級政府，難以實現(xiàn)五級分稅記者：您講的很深刻很深入，當(dāng)然，問題和矛盾積累了這么久，原因肯定是多方面的。賈康：是的。順著上面的思路往下看，我們還會發(fā)現(xiàn)，在我國，政府層級過多，大大降低了分稅制收入劃分的可行性。實行分稅制財政管理體制，則要求政府間的財政資金分配安排，采用稅種劃分方法。我國目前有五級政府，是世界上主要國家中政府層級最多的國家。我國現(xiàn)行稅種有28個，和其它國家比，為數(shù)不算少。然而問題的焦點在于，這28種稅要在5級政府之間劃分，是世界上其它國家未曾遇到的難題。很顯然，5級政府與28種稅的對比狀態(tài)，使得我國不可能象國外那樣主要是完整地按稅種劃分收入，而只能走加大共享收入的道路。那么從長遠(yuǎn)考慮，具體而突出的矛盾馬上表現(xiàn)在，設(shè)立了5級政府也就是需要把稅源切成5個層次，而從稅收的屬性和各稅種的不同特點看，分成三個層次相對容易，分成5個層次難上加難。目前我國省以下體制的現(xiàn)狀各地不一，有的安排了復(fù)雜易變的分享，有的則對縣鄉(xiāng)干脆實行包干制，總體而言，與分稅制的距離還相當(dāng)大，并且看不清縮小這種距離的前景與具體路徑。這樣看來，五級政府架構(gòu)與分稅分級財政的逐漸到位之間，存在不相容性質(zhì)，近年地方財政困難的加劇，在一定程度上正是由于這種不相容性日漸明朗和突出所致。還有一個深層次的原因是，財政支出標(biāo)準(zhǔn)決策權(quán)過度集中與規(guī)則紊亂并存。作為一個行政管理規(guī)則確定權(quán)高度集中的國家，中央對財政支出標(biāo)準(zhǔn)的決策，無疑會有較大程度的集中控制，但在分稅分級體制建立過程中，集中程度需要隨體制的逐步到位而適當(dāng)調(diào)低，給地方各級一定的“因地制宜”的彈性空間。根據(jù)實際的制度安排，財政支出標(biāo)準(zhǔn)很多不是由財政部門來決定的，中央政府級次確定支出標(biāo)準(zhǔn)，有些已經(jīng)具體化為中央各部門隨機和相互攀比地確定支出標(biāo)準(zhǔn)和要求。因此，下級政府的財政支出，往往要實行多個上級部門提出來的支出標(biāo)準(zhǔn)和要求。在形成了實際的紊亂情況的同時，我國現(xiàn)存的突出矛盾是，基層政府事權(quán)重、收入籌措功能弱、區(qū)域差異懸殊，卻又被要求實行上級政府規(guī)定為一律卻由上級部門多頭下達(dá)的財政支出標(biāo)準(zhǔn)。出路：財政層級扁平化，實現(xiàn)財權(quán)與事權(quán)相匹配記者：通過以上您分析的縣鄉(xiāng)財政困難問題的根由，對我們正確理解和認(rèn)識問題有很大的幫助，但關(guān)鍵是要解決問題，這肯定是一件難度很大的事情，不過，辦法總還是會有的。您能夠談點看法嗎？賈康：根據(jù)我們調(diào)查和研究的情況來看，很顯然，縣鄉(xiāng)財政解困應(yīng)從財政體制創(chuàng)新入手。這種制度創(chuàng)新是一個復(fù)雜的系統(tǒng)工程，必須尋求和樹立標(biāo)本兼治、治本為上的思路?；舅悸肥菍⒎侄愔聘母镞M(jìn)行到底，完善分稅制改革方案，減少政府層級和財政層級，建立財權(quán)與事權(quán)相匹配的財政體制?？疾煲幌赂闶袌鼋?jīng)濟的國家，尚找不出一個五級架構(gòu)的政府。雖然我國憲法明確規(guī)定是五級政府，但是按這樣的架構(gòu)，各級政府如都要求有自己穩(wěn)定的稅基，都能夠按照分稅分級的框架來形成財力分配，至少在基層看不到出路，鄉(xiāng)一級沒有大宗穩(wěn)定收入來源來形成分稅體制。因此有必要考慮先減少財政體制層級，通過“鄉(xiāng)財縣管”、“省管縣”的改革，爭取把五級財政“扁平化”為中央、省、市縣三級。條件成熟時，再修憲減少政府的層級。一是把鄉(xiāng)一級政府變成縣一級政府的派出機構(gòu)。這樣一來，鄉(xiāng)一級的人大主席團、政協(xié)聯(lián)絡(luò)組、政法委和其它七站八所等機構(gòu)，都可以大大簡化，把政府的職能到位、效率提高、精簡機構(gòu)和轉(zhuǎn)變作風(fēng)結(jié)合起來，做到系統(tǒng)合理化。雖然前些年我們曾作過建設(shè)鄉(xiāng)財政的努力，但從實踐情況看，鄉(xiāng)級金庫的建立在大部分地區(qū)不具備可行性，鄉(xiāng)財政一直是很不完備的。而且，發(fā)展趨勢是近年稅務(wù)、金融、工商等管理系統(tǒng)都已按經(jīng)濟區(qū)域而非按行政區(qū)劃在基層設(shè)所，財政系統(tǒng)如仍堅持按鄉(xiāng)、鎮(zhèn)行政區(qū)劃建立鄉(xiāng)財政機構(gòu)，已喪失了基本的配套環(huán)境。二是把市、縣放到一個級次平臺上，成為“扁平化”后的基層政府。當(dāng)然，實際的推進(jìn)必須審時度勢，建議行政跟進(jìn)時先考慮鄉(xiāng)鎮(zhèn)層級的簡化。總之，現(xiàn)在的改革已牽一發(fā)動全身，處處要求通盤考慮，我們要改變過渡色彩濃厚的財政體制，越來越需要政府體制全局的優(yōu)化設(shè)計。記者：減少政府層級和財政層級，看起來是個不錯的辦