財(cái)政研究論文-國庫集中支付制度中存在的“逆向選擇”問題研究摘要：為了提高財(cái)政資金的有效性，國庫集中支付制度應(yīng)運(yùn)而生。該制度在實(shí)施過程中取得了一定的成效，但在實(shí)踐中也存在著一些財(cái)務(wù)問題。從博弈角度對(duì)這些問題進(jìn)行分析，有利于我們找到針對(duì)國庫集中支付制度中“逆向選擇”的對(duì)策與建議。關(guān)鍵詞：國庫集中支付制度；逆向選擇；對(duì)策建議一、國庫集中支付制度取得了一定成效長期以來，我國沒有明確的國庫機(jī)構(gòu)，中國人民銀行承擔(dān)國庫會(huì)計(jì)職能，與西方國家的國庫職能相比，我國的工作重心在銀行部門，而西方國家的工作重心在政府部門。中國傳統(tǒng)的公共財(cái)政框架的基本特征是：一個(gè)高度集權(quán)的財(cái)政體制，加上一個(gè)高度分散化的財(cái)政管理框架。從20世紀(jì)80年代以來，中國財(cái)政改革的重心一直集中在財(cái)政體制方面，到20世紀(jì)90年代中期實(shí)施分稅制財(cái)政體制以后，財(cái)政體制的集權(quán)化程度已經(jīng)大為降低了，但是高度分散的財(cái)政管理框架對(duì)國庫功能方面的影響卻愈加嚴(yán)重，用官方文件對(duì)國庫體系過度分散化及其后果的描述是：“重復(fù)和分散設(shè)置賬戶，導(dǎo)致財(cái)政資金活動(dòng)透明度不高，不利于對(duì)其實(shí)施有效管理和全面監(jiān)督；財(cái)政收支信息反饋遲緩，難以及時(shí)為預(yù)算編制、執(zhí)行分析和宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控提供準(zhǔn)確依據(jù)；財(cái)政資金入庫時(shí)間延滯，收入退庫不規(guī)范，大量資金經(jīng)常滯留在預(yù)算單位，降低了使用效率；財(cái)政資金使用缺乏事前監(jiān)督，截留、擠占、挪用等問題時(shí)有發(fā)生，甚至出現(xiàn)腐敗現(xiàn)象。”原來的財(cái)政撥付制度是財(cái)政部門按下達(dá)的預(yù)算將資金從國庫撥付到一級(jí)預(yù)算單位，一級(jí)預(yù)算單位按照預(yù)算級(jí)次層層下?lián)艿交鶎訂挝唬鶎訂挝桓鶕?jù)預(yù)算確定的用途購買商品或支付勞務(wù)款項(xiàng)，形成財(cái)政資金實(shí)際支出。資金尚未支付之前，就形成了國庫外資金的沉淀，正是由于這種沉淀降低了財(cái)政資金的使用效率。為了改變這一現(xiàn)象，國庫集中支付制度應(yīng)運(yùn)而生。國庫集中支付即國庫單一賬戶制度，是指財(cái)政部門在中央銀行設(shè)立一個(gè)統(tǒng)一的銀行賬戶，所有財(cái)政支出均通過這一賬戶進(jìn)行撥付，預(yù)算資金不再撥付到各預(yù)算單位銀行賬戶，預(yù)算單位可以根據(jù)自己履行職能的需要，在批準(zhǔn)的預(yù)算項(xiàng)目和額度內(nèi)自行決定購買何種商品和勞務(wù)，并對(duì)此進(jìn)行全面預(yù)算管理，但款項(xiàng)由財(cái)政部門統(tǒng)一支付，資金都要通過國庫直接支付給商品和勞務(wù)供應(yīng)者。實(shí)現(xiàn)集中支付后，國庫資金的劃撥方式發(fā)生了較大的變化，庫款統(tǒng)一調(diào)度，降低了財(cái)政資金運(yùn)行成本，提高了資金使用效率，規(guī)范了預(yù)算資金的管理，提高了預(yù)算執(zhí)行和監(jiān)督力度。建立在會(huì)計(jì)集中核算基礎(chǔ)上的國庫集中收付制度，使得所有預(yù)算單位的資金全部集中在國庫，防止了大量財(cái)政資金庫外無效運(yùn)作，充分將國庫、會(huì)計(jì)中心以及專業(yè)銀行之間的資金劃撥、結(jié)算和對(duì)賬等問題進(jìn)行有效融合，使政府在調(diào)控宏觀經(jīng)濟(jì)方面更加得心應(yīng)手、游刃有余，大大提高了財(cái)政會(huì)計(jì)信息質(zhì)量。二、國庫集中支付制度存在“逆向選擇”問題（一）“逆向選擇”的含義“逆向選擇”源于喬治。阿克爾洛夫（GeorgeA.Akerlof）1970年提出的“檸檬市場(chǎng)”（the“l(fā)emons”market）的概念，“檸檬”一詞是美國俚語，意為“次品”或劣等的貨色。該模型是用來描述在舊車市場(chǎng)上，交易雙方之間存在非對(duì)稱信息（asymmetricinformation），賣方對(duì)產(chǎn)品質(zhì)量比買方有更多的信息，買主無法區(qū)分次品和好車。買者只知道車的平均質(zhì)量，因而只愿意根據(jù)平均質(zhì)量支付價(jià)格。這樣一來，質(zhì)量高于平均水平的賣者就會(huì)退出交易，只有質(zhì)量低的賣者才愿意進(jìn)入市場(chǎng)，出現(xiàn)了劣幣驅(qū)逐良幣“的現(xiàn)象，低質(zhì)量產(chǎn)品將會(huì)驅(qū)逐高質(zhì)量商品，從而使市場(chǎng)上出現(xiàn)產(chǎn)品質(zhì)量持續(xù)下降的情形。在市場(chǎng)充斥次品的情況下，買主與其承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)，還不如干脆不買（當(dāng)然，需求較低使價(jià)格下降的事實(shí)又進(jìn)一步提高了次品的比例，這是一種惡性循環(huán)）.最終結(jié)果，賣主選擇銷售次品，買主選擇不買，”逆向選擇“就產(chǎn)生了。（二）國庫集中支付中的“逆向”表現(xiàn)1.“逆向選擇”表現(xiàn)之一預(yù)算單位過分使用授權(quán)支付“逆向選擇”這一現(xiàn)象同樣存在于我們財(cái)政國庫集中支付制度中。財(cái)政國庫集中支付一般分為直接支付和授權(quán)支付，直接支付的內(nèi)容主要是基建、政府采購、工資等三部分，授權(quán)支付的金額必須在預(yù)算范圍之內(nèi)。國庫集中支付是將政府所有財(cái)政性資金集中在國庫或國庫指定的代理銀行開設(shè)賬戶，各單位不再設(shè)有銀行賬戶，納入政府采購的預(yù)算支出，屬直接支付的款項(xiàng)，統(tǒng)一由財(cái)政部門通過國庫直接支付給商品和勞務(wù)供應(yīng)者。此外，對(duì)于未納入政府采購的購買支出和小額零星支出，預(yù)算單位申請(qǐng)授權(quán)支付，采用零余額賬戶進(jìn)行撥款。財(cái)政部門的零余額賬戶用于財(cái)政直接支付與國庫單一賬戶支出的清算；預(yù)算單位的零余額賬戶用于財(cái)政部門授權(quán)預(yù)算單位支付額度內(nèi)的財(cái)政資金和與國庫單一賬戶的資金預(yù)算。根據(jù)統(tǒng)計(jì)資料，我國實(shí)行了國庫集中支付之后，預(yù)算資金的使用效率是提高了，政府采購的商品平均成本降低了10%.但是，又有數(shù)據(jù)表明，在所有采購中采用了政府采購的項(xiàng)目也只有10%，于是我們可以很簡(jiǎn)單地得到一個(gè)數(shù)據(jù)，10%10%=1%，這表明了我們花了那么大力氣推行的政府集中采購制度只給我們帶來了1%這樣一個(gè)與推行成本完全不能配比的收益。那么也可以推斷出其他90%的業(yè)務(wù)都是通過授權(quán)支付來操作的?？上攵?，很多單位可能是將一些較大的采購項(xiàng)目進(jìn)行拆分，盡量申請(qǐng)授權(quán)支付，以保護(hù)原先的個(gè)人利益、單位利益，但無論怎樣，都會(huì)使得實(shí)行國庫集中支付的所有努力付諸東流。2.“逆向選擇”表現(xiàn)之二對(duì)“代理銀行”的信任問題在實(shí)施了國庫集中支付之后，一般由代理銀行根據(jù)支付指令，通過零余額賬戶，先墊付資金給收款人，匯總后再與國庫單一賬戶進(jìn)行清算，在此情況下，代理銀行申請(qǐng)清算的財(cái)政資金，一般情況會(huì)很快到位。但特殊情況會(huì)有兩種：一是代理銀行錯(cuò)過與人民銀行清算的時(shí)間，導(dǎo)致財(cái)政資金不能到賬，代理銀行較長時(shí)間墊資；二是當(dāng)人民銀行庫款余額不夠的時(shí)候，代理銀行也會(huì)較長時(shí)間墊資。某人民銀行國庫處曾經(jīng)統(tǒng)計(jì)過：一家業(yè)務(wù)量較大的代理銀行每月只能收取5000元左右的清算費(fèi)用，而其每月為代理財(cái)政資金清算業(yè)務(wù)的費(fèi)用卻超過10萬元。收入與費(fèi)用差距太大，商業(yè)銀行的代理成本過高。按照“囚徒困境”的理論，銀行面對(duì)難以為繼的業(yè)務(wù)，被迫選擇背叛。在實(shí)際運(yùn)營過程中，人民銀行已發(fā)現(xiàn)代理銀行存在違規(guī)操作，例如代理銀行通過超額清算或先清算后支付等方式套取財(cái)政資金。因?yàn)楫?dāng)人民銀行國庫部門進(jìn)行清算時(shí)，只要清算金額在額度控制范圍內(nèi)，庫款余額又足夠支付，國庫就予以劃轉(zhuǎn)，至于代理銀行的清算金額是否是當(dāng)天的實(shí)際金額，國庫部門無法知曉。人民銀行認(rèn)為其監(jiān)管職能有所弱化，所以某人民銀行已開始進(jìn)行由國庫直接清算財(cái)政資金的可行性研究，他們從制度上、技術(shù)上以及業(yè)務(wù)操作上進(jìn)行了論證，表明了人民銀行是完全有能力自行完成國庫集中支付的操作，同時(shí)也表明了人民銀行想取代代理銀行的想法。但是否這樣就解決了問題呢？也不盡然，因?yàn)檫^分的集中化也會(huì)帶來相應(yīng)的集中化的風(fēng)險(xiǎn)。例如：在那些國庫與代理銀行清算過程中，當(dāng)國庫資金比較緊張的時(shí)候，他們完全可能私下交易或按照操作人員的偏好來決定付款順序。這樣，按規(guī)劃應(yīng)優(yōu)先分配的預(yù)算資金就被國庫機(jī)構(gòu)的偏好次序分配取而代之，結(jié)果就是預(yù)算執(zhí)行結(jié)果同預(yù)算目標(biāo)的偏離。這會(huì)導(dǎo)致“分散違規(guī)”轉(zhuǎn)變成“集中違規(guī)”，應(yīng)引起我們的高度警惕。三、針對(duì)國庫集中支付制度中“逆向選擇”的對(duì)策與建議（一）加強(qiáng)集中支付單位的全面預(yù)算管理實(shí)行國庫集中支付后，無論是領(lǐng)導(dǎo)還是財(cái)政管理人員，都應(yīng)從傳統(tǒng)的理財(cái)思想和方法中轉(zhuǎn)變過來，由于資金不再撥到單位賬戶，不可能隨意更改和變通支出項(xiàng)目，所以認(rèn)真編制預(yù)算有利于提高國庫集中支付的效率。預(yù)算應(yīng)廣泛征求修改意見，對(duì)每一項(xiàng)支出都要從實(shí)際出發(fā)認(rèn)真編制，詳細(xì)論證，使年度預(yù)算計(jì)劃更科學(xué)全面，更規(guī)范細(xì)化。預(yù)算是由基層部門廣泛參與制定的，預(yù)算所包含的信息更為廣泛，作用的空間更廣闊，它把管理