財政研究論文-市場化進程與公共財政的范圍一、問題的提出20世紀90年代初建立社會主義市場經濟體制的改革目標提出后，我國關于公共財政改革的研究和討論逐漸興起。1998年全國財政工作會議第一次提出了建設公共財政的要求；黨的十五屆五中全會建議明確將建立公共財政初步框架作為“十五”時期財政改革的重要目標：黨的十六屆三中全會決定進一步提出了健全公共財政體制的改革目標。發(fā)展市場經濟需要相應的公共財政制度配合已經成為共識。但是，在總體認識日漸清晰的同時，我們對公共財政具體內容和活動范圍的理解卻比較混亂。本文的研究基于如下判定：公共財政的出現(xiàn)旨在糾正市場失靈。市場經濟條件下政府職能的公共化決定了財政的公共取向，這是公共財政產生的制度性根源。在市場經濟發(fā)展過程中，市場政府的動態(tài)關系決定著公共財政的范圍。因此，一種經濟運行只要是以市場作為資源配置的基礎方式，其財政模式就必然應該是公共性質的或趨向于公共化的。本文的研究方法將著眼于歷史數(shù)據(jù)和經驗的分析（注：由于時間跨度和各國的差異，統(tǒng)計數(shù)據(jù)的口徑會有一定出入；另外轉軌國家數(shù)據(jù)的準確性也存在一定的質疑。但不會對本文的觀點產生影響。作者在采集資料過程中盡可能做到統(tǒng)一和標準。），有些材料可能是讀者熟知的，但希望通過本文結構的安排和選取資料的特殊角度，能有助于論題的闡述。二、市場經濟中的公共財政：縱向演進的線索就市場經濟在資本主義制度下發(fā)展的一般歷史過程而言，公共財政范圍的變動大致可分為三個階段。我們以歐美的財政理論和美國的財政實踐為主來進行考察：1.自由競爭時期的全面排斥階段。這一階段的市場被認為從三個方面實現(xiàn)著自我調制節(jié)：（1）供給為自己創(chuàng)造需求，市場經濟不會發(fā)生需求不足的經濟危機；（2）市場經濟有趨于充分就業(yè)均衡的自然傾向；（3）利息率能調節(jié)儲蓄和投資達到均衡，政府不應干預生產資源的配置。在這樣一個無阻力的自由放任的市場經濟中，嚴重和長期的危機和蕭條狀況被認為不可能出現(xiàn)，市場機制總會通過供求調節(jié)而自行得到恢復。在這種條件下政府的作用受到否定和排斥，政府與市場的關系被對立起來，政府經濟活動范圍局限于很小的領域?！傲畠r政府”決定了財政對資源的配置權也是弱小的、無足輕重的，公共收支規(guī)模較小、活動范圍狹窄（注：公共財政的形成是資產階級斗爭的結果，奪取公共收支的最后控制權是其形成的根本標志。1787年英國國會通過“統(tǒng)一基金法案”，標志著現(xiàn)代國家預算制度的確立。在美國由于整個世紀政府所需資金有限，加上關稅收入充足，不太需要通過支出來制衡收入，其預算和會計法令以及預算署到1921年才確立。也就是說在聯(lián)邦政府成立（1789年）后的132年中并沒有規(guī)范的國家預算制度。）。“市場失靈”的范圍是以亞當斯密為代表的古典主義的，主要是指涉及國家安全、公共秩序與法律、公共工程與設施以及公共服務等。從1870年到第一次世界大戰(zhàn)，美國聯(lián)邦政府支出占GDP的比重平均低于3%；第一次世界大戰(zhàn)后到1930年前，聯(lián)邦政府支出仍保持在接近3%的水平（注：大衛(wèi)N海曼：公共財政：現(xiàn)代理論在政策中的應用（第六版），中國財政經濟出版社2001年版。）。在1825年資本主義世界爆發(fā)第一次經濟危機以后的一百多年中，資本主義經濟事實上的確基本能夠靠市場機制本身的調節(jié)保持經濟的正常運行。2.1929年大蕭條后的全面干預階段。隨著資本主義經濟迅速發(fā)展、市場經濟充分發(fā)達，制度演進產生的內在矛盾也在日漸累積和深化。到1929年危機和大蕭條爆發(fā)時，其嚴重程度已直接威脅到資本主義市場經濟的生存，人們發(fā)現(xiàn)“一旦拋棄了完全競爭，那個推斷自由放任的作用很可能導致以最有效率的方式來滿足需要的看不見的手的原理就不復存在”（注：薩繆爾森：經濟學，第62頁，商務印書館1979年版。）。凱恩斯將資本主義國家普遍存在的經濟危機和大量失業(yè)定義為一種由有效需求不足導致的短期非均衡狀態(tài)。主張政府通過財政政策增加投資需求，使總需求與總供給的均衡達到充分就業(yè)的均衡，市場機制得以重新恢復。財政政策實施效果的核心在于消費傾向，其政策傳導過程表現(xiàn)為財政政策手段收入分配變化社會總需求改變財政政策目標實現(xiàn)。這一階段“市場失靈”的范圍是凱恩斯主義的，除了傳統(tǒng)范圍的“市場失靈”，更主要是指市場經濟的外部性、壟斷、分配不公、經濟波動、信息不對稱等。這些缺陷的彌補客觀上需要政府介入，在微觀領域以效率準則為主導，關注公共產品提供的效率和政治決策的效率；在宏觀領域以公平準則為主導，關注收入再分配和宏觀調控問題，通過政策調控穩(wěn)定經濟運行。公共財政在這一階段逐漸形成三大職能，即有效配置資源、公平收入分配和穩(wěn)定宏觀經濟（注：Musgrave，R.A.，TheTheoryofPublicFinance：AStudyinPulicEconomy.NewYork：McGraw-HillBookCompany，1959.）。財政活動的范圍隨著政府職能的擴展而迅速擴大。發(fā)達國家的政府支出從1960年占GDP的28%迅速上升到1994年的50%（注：IMF工作人員：世界經濟展望：1996年5月，中國金融出版社1996年版。）。美國的政府支出比重雖然一直偏低，但仍然從1929年的10%左右躍升到30%左右。隨著對“市場失靈”認識的深化，以及公共產品理論的確立，政府行為與市場活動形成了一體化和相互替代的關系，公共支出廣泛進入新的“市場失靈”的領域，傳統(tǒng)的支出結構隨之發(fā)生調整。從美國聯(lián)邦支出的變動情況來看，1945-1975年國防支出占聯(lián)邦支出的比重從89.49%下降到26.03%；而增長較快的主要是健康、醫(yī)療、收入保障、社會保障等轉移性支付，其中收入保障從1.23%上升到15.09%，社會保障從0.29%上升到19.46%，整個轉性支付的比重從1.75%上升到42.21%.可見聯(lián)邦支出應對“市場失靈”的領域已發(fā)生了根本性變化，伴隨這種變化的還有聯(lián)邦凈利息支出的大幅增長，其比重上升了一倍：財政支出結構的以上變動，尤其是轉移性支付在公共總支出中地位的上升，是政府運用財政支出工具實現(xiàn)財政政策目標的直接表現(xiàn)，也是政府直接實施其公平社會收入政策的表現(xiàn)。在收入方面，稅制結構也相應發(fā)生了重大變化。在美國這一時期以所得稅和薪給稅為主體的稅制結構取代了早期以關稅等間接稅為主體的稅制結構。所得稅尤其是個人所得稅實行累進稅制起到了自動穩(wěn)定器的作用，配合了這一時期政府運用財政政策干預經濟、實現(xiàn)政策目標的需要。3.“滯脹”之后的適度調整。凱恩斯之后，新古典綜合派的“混合經濟”思想居于主流，公共財政范圍的擴大促成了二戰(zhàn)后20多年的繁榮。但是由于財政政策只能通過心理因素的調節(jié)解決流通環(huán)節(jié)的疏導和價值實現(xiàn)問題，而并不解決生產環(huán)節(jié)資本與勞動的內在矛盾，只能緩解問題、暫時解決問題或使問題以被扭曲的方式出現(xiàn)，而不能真正消除市場實現(xiàn)危機的周期性出現(xiàn)，并且政府作用的濫用也帶來了“政府失效”的問題。20世紀60年代中期以后發(fā)達資本主義國家出現(xiàn)的滯脹就是一個例證。隨著政府大量干預經濟所暴露的失靈出現(xiàn)，20世紀80年代以來政府與市場的關系又進入新的調整階段，貨幣主義、公共選擇學派、理性預期學派向新古典主義復歸，西方社會出現(xiàn)了國有經濟私有化的浪潮。20世紀90年代以后私有化已突破了原先被認為自然壟斷的領域，如電力、電信行業(yè)等。在這一背景下，政府支出占GDP的比重普遍有所回落，尤其是在歐洲，美國政府支出的比重也停止了繼續(xù)攀升的勢頭，趨于平穩(wěn)。支出結構也發(fā)生了一些變化，從2000年美國聯(lián)邦支出來看，隨著冷戰(zhàn)的結束國防支出的比重進一步下降到16.46%；轉移性支付總體上呈持續(xù)上升趨勢，已達到56.73%，但有關收入分配方面的支出比重已逐漸趨于穩(wěn)定，有關社會保障、醫(yī)療等福利性支出比重繼續(xù)上升；隨著債務規(guī)模的擴大，凈利息支出的比重已上升到12.46%.財政活動范圍的逐步趨于穩(wěn)定，公共支出的效率、公共產品的私人供應受到重視（注：科斯理論的貢獻正是對公共產品一定要由政府提供提出了質疑，推動了公共產品私人供應問題的研究。）（如福利制度從公共生產轉向私人生產），資源的公共使用受到更嚴格的管理和調整。成熟市場經濟制度的演進線索表明，市場經濟在發(fā)展的過程中，其配置資源高效率的一面不斷提高，其配置失靈和無效的一面也不斷顯現(xiàn)。這種失靈由傳統(tǒng)的公共性產品的提供擴大到市場運行的機制性、功能