財(cái)政研究論文-市場(chǎng)化進(jìn)程與公共財(cái)政的范圍一、問題的提出20世紀(jì)90年代初建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的改革目標(biāo)提出后，我國關(guān)于公共財(cái)政改革的研究和討論逐漸興起。1998年全國財(cái)政工作會(huì)議第一次提出了建設(shè)公共財(cái)政的要求；黨的十五屆五中全會(huì)建議明確將建立公共財(cái)政初步框架作為“十五”時(shí)期財(cái)政改革的重要目標(biāo)：黨的十六屆三中全會(huì)決定進(jìn)一步提出了健全公共財(cái)政體制的改革目標(biāo)。發(fā)展市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)需要相應(yīng)的公共財(cái)政制度配合已經(jīng)成為共識(shí)。但是，在總體認(rèn)識(shí)日漸清晰的同時(shí)，我們對(duì)公共財(cái)政具體內(nèi)容和活動(dòng)范圍的理解卻比較混亂。本文的研究基于如下判定：公共財(cái)政的出現(xiàn)旨在糾正市場(chǎng)失靈。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下政府職能的公共化決定了財(cái)政的公共取向，這是公共財(cái)政產(chǎn)生的制度性根源。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中，市場(chǎng)政府的動(dòng)態(tài)關(guān)系決定著公共財(cái)政的范圍。因此，一種經(jīng)濟(jì)運(yùn)行只要是以市場(chǎng)作為資源配置的基礎(chǔ)方式，其財(cái)政模式就必然應(yīng)該是公共性質(zhì)的或趨向于公共化的。本文的研究方法將著眼于歷史數(shù)據(jù)和經(jīng)驗(yàn)的分析（注：由于時(shí)間跨度和各國的差異，統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)的口徑會(huì)有一定出入；另外轉(zhuǎn)軌國家數(shù)據(jù)的準(zhǔn)確性也存在一定的質(zhì)疑。但不會(huì)對(duì)本文的觀點(diǎn)產(chǎn)生影響。作者在采集資料過程中盡可能做到統(tǒng)一和標(biāo)準(zhǔn)。），有些材料可能是讀者熟知的，但希望通過本文結(jié)構(gòu)的安排和選取資料的特殊角度，能有助于論題的闡述。二、市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中的公共財(cái)政：縱向演進(jìn)的線索就市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)在資本主義制度下發(fā)展的一般歷史過程而言，公共財(cái)政范圍的變動(dòng)大致可分為三個(gè)階段。我們以歐美的財(cái)政理論和美國的財(cái)政實(shí)踐為主來進(jìn)行考察：1.自由競(jìng)爭(zhēng)時(shí)期的全面排斥階段。這一階段的市場(chǎng)被認(rèn)為從三個(gè)方面實(shí)現(xiàn)著自我調(diào)制節(jié)：（1）供給為自己創(chuàng)造需求，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)不會(huì)發(fā)生需求不足的經(jīng)濟(jì)危機(jī)；（2）市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)有趨于充分就業(yè)均衡的自然傾向；（3）利息率能調(diào)節(jié)儲(chǔ)蓄和投資達(dá)到均衡，政府不應(yīng)干預(yù)生產(chǎn)資源的配置。在這樣一個(gè)無阻力的自由放任的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中，嚴(yán)重和長期的危機(jī)和蕭條狀況被認(rèn)為不可能出現(xiàn)，市場(chǎng)機(jī)制總會(huì)通過供求調(diào)節(jié)而自行得到恢復(fù)。在這種條件下政府的作用受到否定和排斥，政府與市場(chǎng)的關(guān)系被對(duì)立起來，政府經(jīng)濟(jì)活動(dòng)范圍局限于很小的領(lǐng)域。“廉價(jià)政府”決定了財(cái)政對(duì)資源的配置權(quán)也是弱小的、無足輕重的，公共收支規(guī)模較小、活動(dòng)范圍狹窄（注：公共財(cái)政的形成是資產(chǎn)階級(jí)斗爭(zhēng)的結(jié)果，奪取公共收支的最后控制權(quán)是其形成的根本標(biāo)志。1787年英國國會(huì)通過“統(tǒng)一基金法案”，標(biāo)志著現(xiàn)代國家預(yù)算制度的確立。在美國由于整個(gè)世紀(jì)政府所需資金有限，加上關(guān)稅收入充足，不太需要通過支出來制衡收入，其預(yù)算和會(huì)計(jì)法令以及預(yù)算署到1921年才確立。也就是說在聯(lián)邦政府成立（1789年）后的132年中并沒有規(guī)范的國家預(yù)算制度。）?！笆袌?chǎng)失靈”的范圍是以亞當(dāng)斯密為代表的古典主義的，主要是指涉及國家安全、公共秩序與法律、公共工程與設(shè)施以及公共服務(wù)等。從1870年到第一次世界大戰(zhàn)，美國聯(lián)邦政府支出占GDP的比重平均低于3%；第一次世界大戰(zhàn)后到1930年前，聯(lián)邦政府支出仍保持在接近3%的水平（注：大衛(wèi)N海曼：公共財(cái)政：現(xiàn)代理論在政策中的應(yīng)用（第六版），中國財(cái)政經(jīng)濟(jì)出版社2001年版。）。在1825年資本主義世界爆發(fā)第一次經(jīng)濟(jì)危機(jī)以后的一百多年中，資本主義經(jīng)濟(jì)事實(shí)上的確基本能夠靠市場(chǎng)機(jī)制本身的調(diào)節(jié)保持經(jīng)濟(jì)的正常運(yùn)行。2.1929年大蕭條后的全面干預(yù)階段。隨著資本主義經(jīng)濟(jì)迅速發(fā)展、市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)充分發(fā)達(dá)，制度演進(jìn)產(chǎn)生的內(nèi)在矛盾也在日漸累積和深化。到1929年危機(jī)和大蕭條爆發(fā)時(shí)，其嚴(yán)重程度已直接威脅到資本主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的生存，人們發(fā)現(xiàn)“一旦拋棄了完全競(jìng)爭(zhēng)，那個(gè)推斷自由放任的作用很可能導(dǎo)致以最有效率的方式來滿足需要的看不見的手的原理就不復(fù)存在”（注：薩繆爾森：經(jīng)濟(jì)學(xué)，第62頁，商務(wù)印書館1979年版。）。凱恩斯將資本主義國家普遍存在的經(jīng)濟(jì)危機(jī)和大量失業(yè)定義為一種由有效需求不足導(dǎo)致的短期非均衡狀態(tài)。主張政府通過財(cái)政政策增加投資需求，使總需求與總供給的均衡達(dá)到充分就業(yè)的均衡，市場(chǎng)機(jī)制得以重新恢復(fù)。財(cái)政政策實(shí)施效果的核心在于消費(fèi)傾向，其政策傳導(dǎo)過程表現(xiàn)為財(cái)政政策手段收入分配變化社會(huì)總需求改變財(cái)政政策目標(biāo)實(shí)現(xiàn)。這一階段“市場(chǎng)失靈”的范圍是凱恩斯主義的，除了傳統(tǒng)范圍的“市場(chǎng)失靈”，更主要是指市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的外部性、壟斷、分配不公、經(jīng)濟(jì)波動(dòng)、信息不對(duì)稱等。這些缺陷的彌補(bǔ)客觀上需要政府介入，在微觀領(lǐng)域以效率準(zhǔn)則為主導(dǎo)，關(guān)注公共產(chǎn)品提供的效率和政治決策的效率；在宏觀領(lǐng)域以公平準(zhǔn)則為主導(dǎo)，關(guān)注收入再分配和宏觀調(diào)控問題，通過政策調(diào)控穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)運(yùn)行。公共財(cái)政在這一階段逐漸形成三大職能，即有效配置資源、公平收入分配和穩(wěn)定宏觀經(jīng)濟(jì)（注：Musgrave，R.A.，TheTheoryofPublicFinance：AStudyinPulicEconomy.NewYork：McGraw-HillBookCompany，1959.）。財(cái)政活動(dòng)的范圍隨著政府職能的擴(kuò)展而迅速擴(kuò)大。發(fā)達(dá)國家的政府支出從1960年占GDP的28%迅速上升到1994年的50%（注：IMF工作人員：世界經(jīng)濟(jì)展望：1996年5月，中國金融出版社1996年版。）。美國的政府支出比重雖然一直偏低，但仍然從1929年的10%左右躍升到30%左右。隨著對(duì)“市場(chǎng)失靈”認(rèn)識(shí)的深化，以及公共產(chǎn)品理論的確立，政府行為與市場(chǎng)活動(dòng)形成了一體化和相互替代的關(guān)系，公共支出廣泛進(jìn)入新的“市場(chǎng)失靈”的領(lǐng)域，傳統(tǒng)的支出結(jié)構(gòu)隨之發(fā)生調(diào)整。從美國聯(lián)邦支出的變動(dòng)情況來看，1945-1975年國防支出占聯(lián)邦支出的比重從89.49%下降到26.03%；而增長較快的主要是健康、醫(yī)療、收入保障、社會(huì)保障等轉(zhuǎn)移性支付，其中收入保障從1.23%上升到15.09%，社會(huì)保障從0.29%上升到19.46%，整個(gè)轉(zhuǎn)性支付的比重從1.75%上升到42.21%.可見聯(lián)邦支出應(yīng)對(duì)“市場(chǎng)失靈”的領(lǐng)域已發(fā)生了根本性變化，伴隨這種變化的還有聯(lián)邦凈利息支出的大幅增長，其比重上升了一倍：財(cái)政支出結(jié)構(gòu)的以上變動(dòng)，尤其是轉(zhuǎn)移性支付在公共總支出中地位的上升，是政府運(yùn)用財(cái)政支出工具實(shí)現(xiàn)財(cái)政政策目標(biāo)的直接表現(xiàn)，也是政府直接實(shí)施其公平社會(huì)收入政策的表現(xiàn)。在收入方面，稅制結(jié)構(gòu)也相應(yīng)發(fā)生了重大變化。在美國這一時(shí)期以所得稅和薪給稅為主體的稅制結(jié)構(gòu)取代了早期以關(guān)稅等間接稅為主體的稅制結(jié)構(gòu)。所得稅尤其是個(gè)人所得稅實(shí)行累進(jìn)稅制起到了自動(dòng)穩(wěn)定器的作用，配合了這一時(shí)期政府運(yùn)用財(cái)政政策干預(yù)經(jīng)濟(jì)、實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)的需要。3.“滯脹”之后的適度調(diào)整。凱恩斯之后，新古典綜合派的“混合經(jīng)濟(jì)”思想居于主流，公共財(cái)政范圍的擴(kuò)大促成了二戰(zhàn)后20多年的繁榮。但是由于財(cái)政政策只能通過心理因素的調(diào)節(jié)解決流通環(huán)節(jié)的疏導(dǎo)和價(jià)值實(shí)現(xiàn)問題，而并不解決生產(chǎn)環(huán)節(jié)資本與勞動(dòng)的內(nèi)在矛盾，只能緩解問題、暫時(shí)解決問題或使問題以被扭曲的方式出現(xiàn)，而不能真正消除市場(chǎng)實(shí)現(xiàn)危機(jī)的周期性出現(xiàn)，并且政府作用的濫用也帶來了“政府失效”的問題。20世紀(jì)60年代中期以后發(fā)達(dá)資本主義國家出現(xiàn)的滯脹就是一個(gè)例證。隨著政府大量干預(yù)經(jīng)濟(jì)所暴露的失靈出現(xiàn)，20世紀(jì)80年代以來政府與市場(chǎng)的關(guān)系又進(jìn)入新的調(diào)整階段，貨幣主義、公共選擇學(xué)派、理性預(yù)期學(xué)派向新古典主義復(fù)歸，西方社會(huì)出現(xiàn)了國有經(jīng)濟(jì)私有化的浪潮。20世紀(jì)90年代以后私有化已突破了原先被認(rèn)為自然壟斷的領(lǐng)域，如電力、電信行業(yè)等。在這一背景下，政府支出占GDP的比重普遍有所回落，尤其是在歐洲，美國政府支出的比重也停止了繼續(xù)攀升的勢(shì)頭，趨于平穩(wěn)。支出結(jié)構(gòu)也發(fā)生了一些變化，從2000年美國聯(lián)邦支出來看，隨著冷戰(zhàn)的結(jié)束國防支出的比重進(jìn)一步下降到16.46%；轉(zhuǎn)移性支付總體上呈持續(xù)上升趨勢(shì)，已達(dá)到56.73%，但有關(guān)收入分配方面的支出比重已逐漸趨于穩(wěn)定，有關(guān)社會(huì)保障、醫(yī)療等福利性支出比重繼續(xù)上升；隨著債務(wù)規(guī)模的擴(kuò)大，凈利息支出的比重已上升到12.46%.財(cái)政活動(dòng)范圍的逐步趨于穩(wěn)定，公共支出的效率、公共產(chǎn)品的私人供應(yīng)受到重視（注：科斯理論的貢獻(xiàn)正是對(duì)公共產(chǎn)品一定要由政府提供提出了質(zhì)疑，推動(dòng)了公共產(chǎn)品私人供應(yīng)問題的研究。）（如福利制度從公共生產(chǎn)轉(zhuǎn)向私人生產(chǎn)），資源的公共使用受到更嚴(yán)格的管理和調(diào)整。成熟市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)制度的演進(jìn)線索表明，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)在發(fā)展的過程中，其配置資源高效率的一面不斷提高，其配置失靈和無效的一面也不斷顯現(xiàn)。這種失靈由傳統(tǒng)的公共性產(chǎn)品的提供擴(kuò)大到市場(chǎng)運(yùn)行的機(jī)制性、功能