財政研究論文-我國財政體制改革的回顧及未來趨勢分析（二）摘要綜觀我國近十年來的財政體制改革脈絡(luò)，大致可以分為兩個階段的改革進程：第一階段是1994年實施的分稅制財政體制改革，其目的是構(gòu)建與市場經(jīng)濟相適應(yīng)的政府與企業(yè)、個人之間的分配關(guān)系和中央與地方的分配關(guān)系；第二階段是1998年開始推行的財政支出管理改革，其目的是轉(zhuǎn)變財政職能，優(yōu)化支出結(jié)構(gòu)，逐步建立公共財政體制框架。目前我國的財政層次過多，是影響分稅制財政體制正常運行和導(dǎo)致基層財政困難的主要原因之一。從目前的情況來看，建議取消鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政，實行鄉(xiāng)財縣管；取消市級（地級市）財政對縣級財政的管理，實行省級財政直接管理縣級財政。這樣一來，全國的財政級次變?yōu)槿?，即中央、?。ㄊ?、自治區(qū)）和縣（地級市、縣級市）三級，增強各級財政的調(diào)控能力。二、今后我國財政改革的側(cè)重點和趨勢分析過去的財政改革取得了很大成績，有力地支持了社會主義市場經(jīng)濟體制的建設(shè)和宏觀經(jīng)濟的持續(xù)快速發(fā)展，但由于改革的漸進性，新的財政制度、機制、管理等方面不可避免地會出現(xiàn)不協(xié)調(diào)、不適應(yīng)、不規(guī)范等問題。結(jié)合當(dāng)前經(jīng)濟發(fā)展的形勢，今后必須在以下方面繼續(xù)深化財政改革：（一）按照建立公共財政的要求，繼續(xù)深化財政預(yù)算管理改革。經(jīng)過1998年以來的財政支出體制改革，我國雖建立了公共財政的基本框架，但離建立與市場經(jīng)濟發(fā)展要求相適應(yīng)的公共財政體制仍有較大距離。公共財政體制的主要內(nèi)容，可以分為三個層次進行考察和分析：一是財政的主要職能和基本定位。公共財政是與市場經(jīng)濟相適應(yīng)的，其主要職能是滿足社會公共需要，彌補市場機制的缺陷。財政收入主要來源于對全體公民一視同仁的規(guī)范的稅收。二是財政的運行機制。也就是財政收入的組織機制和財政支出的安排機制，目前的運行機制主要是財政的預(yù)算管理。三是科學(xué)的方法和有效的監(jiān)督。如預(yù)算的科學(xué)編制方法、稅收征管的方法和手段、國庫集中支付、政府集中采購等。在這三個層次中，預(yù)算管理是核心。首先，財政的職能要通過預(yù)算的安排體現(xiàn)出來，即通過預(yù)算得以實現(xiàn)；其次，科學(xué)、細化、規(guī)范的預(yù)算管理，是國庫集中支付和政府集中采購正常運行的基礎(chǔ)；再次，預(yù)算是財政監(jiān)督的依據(jù)，具有法律效力。如果預(yù)算不規(guī)范，不僅財政部門很難進行全程監(jiān)督，也不可能形成社會其他有效監(jiān)督機制。因此，建立公共財政體制，必須要不斷深化預(yù)算管理改革。我國在部門預(yù)算、國庫集中收付和政府集中采購等方面已進行了有效的探索和改革，初步建立了公共財政的基本框架，這使我國建立公共財政體制的改革進入了核心和攻堅的階段，即深化預(yù)算改革階段。財政預(yù)算規(guī)定了政府向社會提供公共產(chǎn)品和服務(wù)的規(guī)模與結(jié)構(gòu)，以及需要全體社會成員擔(dān)負的成本即稅收數(shù)量。那么，每年提供公共產(chǎn)品和服務(wù)的規(guī)模以及社會負擔(dān)的成本由誰來決定，提供公共產(chǎn)品與服務(wù)的結(jié)構(gòu)和類型又由誰來選擇，即財政預(yù)算管理中的公共性問題如何解決。因此，今后財政預(yù)算管理改革的一個重要任務(wù)，就是在預(yù)算管理中引入公共決策和選擇機制。比如在人大設(shè)立預(yù)算編制和審查委員會，專司預(yù)算的編制、審查和監(jiān)督工作；在預(yù)算編制過程中，建立廣泛征求意見的機制；增加預(yù)算的透明度，擴大預(yù)算編制和執(zhí)行的社會監(jiān)督，構(gòu)建納稅人的意見反饋機制等。財政支出預(yù)算是國庫集中收付、政府集中采購以及加強財政監(jiān)督的依據(jù)，也是提高財政支出效益的關(guān)鍵，因此，必須要細化預(yù)算的編制。目前的預(yù)算主要有三部分，一是固定部分，即人員工資和共用經(jīng)費部分；二是活的部分，即專項經(jīng)費部分；三是轉(zhuǎn)移支付部分，即上級政府對下級政府的補助。對于固定部分，關(guān)鍵是要引入績效預(yù)算的辦法，即財政供給與單位取得的成效掛鉤，成效越大，財政支持越大，改變過去財政養(yǎng)人、養(yǎng)懶的做法，提高財政資金的使用效益和引導(dǎo)作用。對于專項經(jīng)費的預(yù)算，一定要細化到項目，把經(jīng)費和項目掛鉤，加強對項目資金使用的管理和監(jiān)督。對于轉(zhuǎn)移支付支出，要按照提供公共產(chǎn)品和服務(wù)均等化的原則，規(guī)范轉(zhuǎn)移支付，減少隨意性?？傊M量利用現(xiàn)代化的技術(shù)手段和方法，不斷細化預(yù)算編制，使預(yù)算盡可能的規(guī)范、合理和透明。（二）按照財權(quán)、事權(quán)對等的原則，繼續(xù)完善分稅制財政體制。分稅制財政體制運行以來，逐漸暴露出來的不協(xié)調(diào)、不匹配的問題，突出表現(xiàn)在基層財政越來越困難。目前，我國的財政體制是五級財政，即國家、?。ㄊ?、自治區(qū)）、市、縣（市、區(qū)）和鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）。1994年的分稅制財政體制改革，明確劃分了中央和省（市、自治區(qū)）的收入范圍，省以下的體制是各地仿照分稅制體制自主安排的。在中央提出逐步提高中央財政收入占全國財政收入比重的背景下，省以下的體制安排自然帶有層層集中財力的傾向。近年來的情況顯示，現(xiàn)在分稅制財政體制運行的結(jié)果是，財力逐步向上集中，但事權(quán)仍在基層，甚至呈擴大的趨勢。尤其是許多該財政承擔(dān)的支出，如農(nóng)村義務(wù)教育、農(nóng)村社會保障、醫(yī)療衛(wèi)生等，過去基本由農(nóng)民自己承擔(dān)，農(nóng)民負擔(dān)過重已影響了農(nóng)村社會穩(wěn)定和經(jīng)濟發(fā)展，因而，隨著經(jīng)濟的發(fā)展和農(nóng)村的稅費改革，這部分支出開始回歸財政，基層財政的事權(quán)反而在擴大。因此，在這兩個反方向因素的共同作用下，縣、鄉(xiāng)財政困難的矛盾開始激化。2001年全國拖欠工資的縣、鄉(xiāng)占全國縣、鄉(xiāng)總數(shù)的187和271，縣級財政支出中工資支出高達61。絕大部分縣、鄉(xiāng)的財政是捉襟見肘，僅僅能夠應(yīng)付“保工資、保運轉(zhuǎn)”的支出，用于建設(shè)的財力非常有限，各方面的支出欠賬越來越多。目前，在基層財政困難的倒逼機制作用下，中央財政加大了對基層財政的轉(zhuǎn)移支付，以維持基層政府的正常運轉(zhuǎn)。但基層財政困難的程度。是隨著政府職能轉(zhuǎn)變和經(jīng)濟形勢變化而逐步顯現(xiàn)的，因此轉(zhuǎn)移支付較多采用的是一事一辦的專項轉(zhuǎn)移支付，不僅轉(zhuǎn)移支付很不規(guī)范，基層財政預(yù)算難以安排，而且增加了基層財政對上級財政的依賴，出現(xiàn)“你給錢我才辦事”的被動局面。分稅制財政體制能夠成功運行的一個基本要求，是各級政府有自己的主體收入，用自己的財力辦自己的事情。否則，地方政府就會逐步增強對上級政府的依賴。依賴不斷增強和上移的必然結(jié)果，是分稅制財政體制逐步轉(zhuǎn)化和變質(zhì)為高度集中的財政體制，分稅制財政體制自然消亡，地方增收節(jié)支的積極性轉(zhuǎn)化為“跑上”的積極性。因此，完善分稅制財政體制，解決基層財政的實際困難，核心是確立一級財政，就要使這級財政有能夠基本滿足自己需要的自主財力，在輔之少量的轉(zhuǎn)移支付財力的情況下，做到自己的事情自己辦。目前，我國的五級財政體制存在不合理的問題：一是財政層次過多，影響了各級財政主體收入體系的形成。二是財政層次過多，影響了各級財政的事權(quán)劃分和職責(zé)的確立?？傊?，目前我國的財政層次過多，是影響分稅制財政體制正常運行和導(dǎo)致基層財政困難的主要原因之一。從目前的情況來看，建議取消鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政，實行鄉(xiāng)財縣管；取消市級（地級市）財政對縣級財政的管理，實行省級財政直接管理縣級財政。這樣一來，全國的財政級次變?yōu)槿?，即中央、?。ㄊ?、自治區(qū)）和縣（地級市、縣級市）三級，增強各級財政的調(diào)控能力。各級政府的事權(quán)和財權(quán)相對稱，是分稅制財政體制正常運行的又一基本要求。從現(xiàn)在的發(fā)展趨勢看，一是中央財政的職責(zé)重大，如保持國民經(jīng)濟的持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展，促進區(qū)域經(jīng)濟協(xié)調(diào)發(fā)展，發(fā)展高等教育、尖端科技和高新產(chǎn)業(yè)，全國性的環(huán)境保護，江河湖泊的治理，等等，中央財政必須要有強大的財政調(diào)控能力。目前的分稅制財政體制，逐步提高了中央財政收入占全國財政收入的比重，符合中央財政的財權(quán)和事權(quán)相對稱原則。另一個是縣級財政的職責(zé)重大。我國長期實行的是城鄉(xiāng)分離的社會經(jīng)濟體制，“二元經(jīng)濟結(jié)構(gòu)”非常明顯。結(jié)果是隨著社會主義市場經(jīng)濟的發(fā)展，財政向公共財政轉(zhuǎn)變時，財政供給的公共產(chǎn)品主要是面向城市居民，農(nóng)村居民享受到的很少。因此，我國今后要實現(xiàn)城鄉(xiāng)社會經(jīng)濟協(xié)調(diào)發(fā)展，在有九億多農(nóng)民的廣大農(nóng)村，財政在供給公共產(chǎn)品方面要彌補歷史的欠賬和滿足新的公共需求，如提供基礎(chǔ)教育包括今后發(fā)展的高中階段教育，提供農(nóng)村社會保障，提高農(nóng)村醫(yī)療衛(wèi)生條件，等等，基層財政的任務(wù)是非常巨大的，時代賦予基層財政的責(zé)任和壓力也是空前的。所以，完善目前的分稅制財政體制，要增加縣級財政的主體稅種，擴大稅收分享中縣級財政分