財(cái)政研究論文-提高政府資本性支出效率目前我國的政府資本性支出效率因存在著較大的改進(jìn)空間而未進(jìn)入理想狀態(tài)。從部分市場經(jīng)濟(jì)國家和地區(qū)的政府資本性支出效率狀態(tài)來看，他們的結(jié)果卻是比較理想的，如新加坡、香港等。盡管國情、地情不一，但他們?yōu)榇_保較高的政府資本性支出效率而建立的原則、規(guī)則、制度以及技術(shù)手段等，均能為我們提供借鑒和參考。當(dāng)然，我國也不是所有地方的政府資本性支出效率都低下，以溫州為代表的一些地區(qū)就比較高，石家莊、青島、深圳等市在改善社會(huì)公益性項(xiàng)目投資體制方面也取得了初步成效。這表明，以制度創(chuàng)新可以提高政府資本性支出效率。石家莊行政事業(yè)單位項(xiàng)目建設(shè)管理中心，作為代表政府投資的法人主體和管理機(jī)構(gòu)，凡是以財(cái)政資金為主的行政事業(yè)單位建設(shè)項(xiàng)目，都由該中心按照項(xiàng)目法人責(zé)任制的辦法，實(shí)行建設(shè)期間的法人代理，負(fù)責(zé)從項(xiàng)目籌建到交付使用的全部過程管理。該中心有一套嚴(yán)密的工作制度，包括招標(biāo)、評(píng)標(biāo)兩條線的招投標(biāo)制度；兩核一審的審計(jì)制度，審計(jì)范圍包括設(shè)計(jì)概算、工程預(yù)算和決算；雙重監(jiān)理制度，分別由該中心和監(jiān)控公司進(jìn)駐施工現(xiàn)場，有效地實(shí)行工程投資、質(zhì)量、進(jìn)度三控制。青島市從1997年開始，市財(cái)政投資項(xiàng)目試行代建制。代建制的原則是將項(xiàng)目建設(shè)單位與項(xiàng)目使用單位分離，通過招標(biāo)方式選擇第三者（代建單位），按照計(jì)劃批準(zhǔn)的規(guī)模、標(biāo)準(zhǔn)和內(nèi)容組織建設(shè)，竣工后交給使用單位。深圳市早在1993就成立華倫投資咨詢公司，專門負(fù)責(zé)對(duì)政府投資項(xiàng)目的概預(yù)算進(jìn)行跟蹤審計(jì)。幾年來，深圳市計(jì)劃局授權(quán)華倫投資咨詢公司跟蹤審計(jì)政府投資的17個(gè)項(xiàng)目，報(bào)審工程造價(jià)7.96億元，審核后為6.89億元，核減1.07億元，核減率達(dá)到13.5%.這種做法對(duì)克服普遍存在的虛報(bào)工程造價(jià)現(xiàn)象，起到了明顯的作用。這些地方的做法對(duì)于健全政府財(cái)政投資項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)約束機(jī)制、強(qiáng)化投資主體責(zé)任、控制項(xiàng)目投資和工程質(zhì)量、提高資金的利用效益都起到了積極的作用，進(jìn)而為我們提高整個(gè)政府資本性支出效率提供了實(shí)證支持和經(jīng)驗(yàn)來源。以制度創(chuàng)新提高政府資本性支出效率，就技術(shù)性因素而言，可以通過學(xué)習(xí)國外的做法，引入市場機(jī)制，通過總結(jié)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，使支出的管理技術(shù)不斷提高，而且技術(shù)性因素本身也是要不斷發(fā)展的。但制度性因素則不然，自發(fā)的制度變遷不僅需要有制度變遷主體持之以恒地推進(jìn)創(chuàng)新，而且變革的速度也比較緩慢，因此，必須通過有意識(shí)的、主動(dòng)的制度創(chuàng)新，使資本性支出的效率得到提高。調(diào)整政府投資領(lǐng)域，優(yōu)化支出結(jié)構(gòu)帕累托效率的一個(gè)隱含前提是政府的職能必須是比較清晰和獨(dú)立的，政府與市場的分工也是比較明確的，盡管在政府的具體運(yùn)作上也可以采用市場機(jī)制，市場內(nèi)部也有非市場機(jī)制，但政府和市場各自的中心職責(zé)和行動(dòng)目標(biāo)是不同的。據(jù)此，政府的支出范圍就必須圍繞政府的職能展開，只有這樣才符合帕累托效率的要求。于是，我們便可提出調(diào)整現(xiàn)有政府資本性支出范圍、優(yōu)化政府資本性支出結(jié)構(gòu)的思路。具體到政府資本性支出，按照市場改革的要求，其支出范圍應(yīng)主要集中在農(nóng)業(yè)、基礎(chǔ)設(shè)施、國民經(jīng)濟(jì)的支柱產(chǎn)業(yè)、教育和環(huán)境保護(hù)等幾個(gè)方面。除上述重要領(lǐng)域外，政府在一般的競爭性領(lǐng)域的投資都應(yīng)該收縮，甚至停止，有所不為方能有所為。不過，值得一提的是，政府投資領(lǐng)域的調(diào)整必須同國有企業(yè)的改革相配套，也就是說國有企業(yè)的改革必須跟上，因?yàn)樵隽康淖儎?dòng)要與存量的變動(dòng)相互協(xié)調(diào)。當(dāng)然，這里還有與政府資本性支出范圍的調(diào)整聯(lián)系密切的政府公共支出結(jié)構(gòu)優(yōu)化問題。公共財(cái)政支出結(jié)構(gòu)的優(yōu)化主要指經(jīng)常性支出結(jié)構(gòu)的優(yōu)化，經(jīng)常性支出的結(jié)構(gòu)如果沒有實(shí)現(xiàn)優(yōu)化，其消極影響必然會(huì)波及資本性支出。我國當(dāng)前經(jīng)常性支出存在的最大問題是支出規(guī)模過大，其原因是政府機(jī)構(gòu)和人員規(guī)模膨脹，同時(shí)因改革不到位，規(guī)模龐大的事業(yè)單位也由財(cái)政“養(yǎng)活”，迫使財(cái)政的經(jīng)常性支出不斷膨脹。因此，必須在近年強(qiáng)力推進(jìn)機(jī)構(gòu)改革，堅(jiān)決縮減政府機(jī)構(gòu)的人員。完善資本性支出控制制度政府資本性支出的X效率所謂X效率，它代表的是來源不明的非配置效率（羅杰；弗朗茨，1993年）。如果這種效率存在，就稱之為X效率，如果不存在，則稱之為X低效率。X效率最早是由美國經(jīng)濟(jì)學(xué)家哈維；萊賓斯坦（HarveyLeibenstein）于1966年提出來的，這個(gè)理論的提出完全是一種觀察的結(jié)果要求政府支出的成本最小化，但成本最小化的含義和要求是豐富的。X效率的成本最小化并不單純是成本的低廉，它是要求在保證最終支出質(zhì)量與速度條件下的成本最小化，最終支出質(zhì)量要求公共商品必須是能滿足消費(fèi)者需求的，不能是“豆腐渣”工程或技術(shù)含量低的落后工程。公共商品的生產(chǎn)速度也是要被考慮的因素，因?yàn)闀r(shí)間成本也是一種成本，所以X效率的是包含著金錢成本與時(shí)間成本最小化效率。當(dāng)然，X效率的實(shí)現(xiàn)并不是自發(fā)的，X效率的實(shí)現(xiàn)必須要以一系列的完備制度作保證。發(fā)達(dá)國家為了保證政府資本性支出的X效率，基本上都建立了嚴(yán)格的政府資本性支出的監(jiān)督管理制度。在歐盟國家中，法國的監(jiān)管制度是比較有影響的，經(jīng)過幾個(gè)世紀(jì)的發(fā)展，法國對(duì)政府資本性支出的監(jiān)管已經(jīng)形成了以議會(huì)宏觀監(jiān)督、經(jīng)濟(jì)財(cái)政部日常業(yè)務(wù)監(jiān)督、審計(jì)法院事后監(jiān)督為主體的分工明確、相互協(xié)調(diào)、組織嚴(yán)密的財(cái)政監(jiān)督體系。法國政府對(duì)公共工程進(jìn)行監(jiān)管主要在于：議會(huì)對(duì)公共工程立項(xiàng)的監(jiān)督，財(cái)政監(jiān)察專員對(duì)公共工程招標(biāo)的監(jiān)督，公共會(huì)計(jì)對(duì)公共工程款項(xiàng)撥付時(shí)的監(jiān)督，國家監(jiān)察員和國家市場專門委員會(huì)對(duì)公共工程的實(shí)施和資金使用的監(jiān)督和審計(jì)法院對(duì)公共工程竣工驗(yàn)收的事后監(jiān)督。我國長期的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)使人們?nèi)狈π室庾R(shí)，政府資本性支出尤其如此。這不僅有產(chǎn)權(quán)方面的原因，也有社會(huì)監(jiān)督力量不夠、政府難以自己監(jiān)督自己的原因，更為主要的是政府的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)往往服從于政治的需要，而政治的需要又是較少考慮效率的。因此，必須大膽借鑒和學(xué)習(xí)國外的做法，“洋為中用”，建立起我國的政府資本性支出控制制度，即：突出對(duì)整個(gè)支出過程進(jìn)行全方位、全過程的監(jiān)督管理的原則；強(qiáng)化法律和制度約束，貫徹誰投資、誰負(fù)責(zé)、誰受益（間接受益）的原則；科學(xué)地引進(jìn)市場機(jī)制的原則；動(dòng)員社會(huì)力量，強(qiáng)化社會(huì)監(jiān)督的原則。同時(shí)，要相應(yīng)的建立規(guī)范的政府投資可行性論證制度，加強(qiáng)對(duì)項(xiàng)目建設(shè)過程的監(jiān)控，實(shí)施政府采購制度，實(shí)施投資項(xiàng)目的驗(yàn)收制度和后評(píng)價(jià)制度。改革政府預(yù)算管理制度政府資本性支出低效率也是預(yù)算管理不完善的表現(xiàn)。政府的預(yù)算管理活動(dòng)實(shí)際上是財(cái)政活動(dòng)的核心，政府如果希望財(cái)政活動(dòng)的結(jié)果使民眾滿意，就必須使預(yù)算管理活動(dòng)更加科學(xué)和規(guī)范化。同理，如果希望提高我國政府資本性支出的效率，就必須對(duì)我國的預(yù)算管理制度進(jìn)行完善和創(chuàng)新。而要做到這一點(diǎn)，就必須調(diào)整預(yù)算年度的預(yù)算周期，將國家預(yù)算更加全面化和透明化，改進(jìn)預(yù)算編制方法。完善公共選擇制度公共選擇是將預(yù)算草案上升到法律文件的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，也是一個(gè)協(xié)調(diào)和綜合不同地區(qū)、不同部門、不同階層利益的過程。在公共選擇過程中，民主體現(xiàn)得越透徹，公共選擇的結(jié)果就越能符合大多數(shù)人的要求。針對(duì)公共選擇存在的諸多問題，應(yīng)該相應(yīng)完善一系列制度來確保民主的貫徹，尤其完善人民代表資格的選擇制度，創(chuàng)造條件使人民代表能夠充分了解國家預(yù)算的信息，強(qiáng)化人民代表大會(huì)對(duì)政府預(yù)算執(zhí)行的監(jiān)督和制約力度。創(chuàng)新財(cái)政體制由于我國現(xiàn)行分稅制不利于政府資本性支出效率的保持和提高，為此，應(yīng)認(rèn)真做好以下幾點(diǎn)：一是重新認(rèn)識(shí)和確定中央政府與地方政府的職能；二是規(guī)范中央政府與地方政府之間的“游戲”規(guī)則；三是強(qiáng)化中央政府的監(jiān)督和地方民主監(jiān)督。推進(jìn)國有企業(yè)改革國有企業(yè)改革是推進(jìn)市場經(jīng)濟(jì)的關(guān)鍵，無論是哪一方面的改革，最后幾乎都要落到國有企業(yè)的改革上來，比如投資體制改革、財(cái)政體制改革、金融體制改革和外貿(mào)體制改革等，都繞不過