財(cái)政研究論文-政府功能與財(cái)政功能的轉(zhuǎn)型我國(guó)經(jīng)濟(jì)自2002年第一季度開(kāi)始，增速逐季遞增，到今年第一季度，增速提高到9.9%，是1997年以來(lái)季度GDP最高增速。受非典影響，4-5月份工業(yè)增加值的增速比第一季度有所回落，第二季度GDP增速出現(xiàn)較大幅度下降，只有6.7%.但非典結(jié)束后，經(jīng)濟(jì)迅速恢復(fù)了強(qiáng)勁的增長(zhǎng)勢(shì)頭，7-8月份工業(yè)增加值分別達(dá)到16.5%和17.1%.經(jīng)濟(jì)增速回升，說(shuō)明1998年以來(lái)持續(xù)的擴(kuò)大內(nèi)需政策的效應(yīng)逐步顯現(xiàn)，也說(shuō)明經(jīng)濟(jì)內(nèi)在的增長(zhǎng)動(dòng)力不斷增強(qiáng)。從各種經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的內(nèi)在發(fā)展趨勢(shì)看，目前我國(guó)經(jīng)濟(jì)似已開(kāi)始進(jìn)入新一輪快速增長(zhǎng)周期。2003年預(yù)期經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)將高于2002年的增速。但在此過(guò)程中，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)趨強(qiáng)的動(dòng)力尚不太穩(wěn)定。在投資、出口、工業(yè)生產(chǎn)高速增長(zhǎng)的同時(shí)，消費(fèi)和就業(yè)卻比較疲弱，內(nèi)需尚未全面啟動(dòng)。消費(fèi)品和生產(chǎn)資料價(jià)格指數(shù)由負(fù)轉(zhuǎn)正，但上升乏力，物價(jià)指數(shù)仍在合理區(qū)間擺動(dòng)?，F(xiàn)在我國(guó)現(xiàn)實(shí)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)率在向潛在經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)率提升，但還低于潛在增長(zhǎng)率。即使一時(shí)達(dá)到，也有可能回?cái)[。經(jīng)濟(jì)生活中雖然出現(xiàn)局部過(guò)熱現(xiàn)象，但離真正全面過(guò)熱還有相當(dāng)距離。在這樣的宏觀經(jīng)濟(jì)形勢(shì)下，宏觀經(jīng)濟(jì)政策的取向，自然不能從積極財(cái)政政策和穩(wěn)健貨幣政策（我以為從總體上看，是對(duì)付通貨緊縮趨勢(shì)的適度從松的政策）轉(zhuǎn)向從緊的政策。而應(yīng)繼續(xù)保持政策的延續(xù)性穩(wěn)定性，繼續(xù)保持某些松動(dòng)，以支持需要發(fā)展的行業(yè)和企業(yè)，增加就業(yè)崗位；對(duì)于經(jīng)濟(jì)中的熱點(diǎn)要適當(dāng)?shù)匾龑?dǎo)，對(duì)于局部過(guò)熱的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)予以削峰的措施?？傊暧^政策要逐步向中性的調(diào)控方向過(guò)渡，上下微調(diào)，適度松緊。這樣既可以繼續(xù)提升現(xiàn)實(shí)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)率向潛在增長(zhǎng)率靠攏，并可以預(yù)防未來(lái)可能出現(xiàn)的通脹擴(kuò)大的局面。當(dāng)前宏觀經(jīng)濟(jì)形勢(shì)總的來(lái)說(shuō)是走勢(shì)良好，只要對(duì)現(xiàn)行政策作某些調(diào)整，即可保持近期健康發(fā)展的勢(shì)頭。我們的注意力要更多關(guān)注經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的中長(zhǎng)期問(wèn)題，特別是一些非均衡發(fā)展的問(wèn)題，包括經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)與就業(yè)增長(zhǎng)的均衡，投資增長(zhǎng)與消費(fèi)增長(zhǎng)的非均衡，城鄉(xiāng)、地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的非均衡，經(jīng)濟(jì)發(fā)展與社會(huì)發(fā)展的非均衡，收入分配差距急速擴(kuò)大，經(jīng)濟(jì)改革與政治改革不配套，等等。這種種方面發(fā)展的不協(xié)調(diào)。越來(lái)越成為我國(guó)國(guó)家發(fā)展的瓶頸，迫切需要研究解決的途徑。我在下面想講一個(gè)有關(guān)社會(huì)發(fā)展與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的關(guān)系問(wèn)題，即政府職能和財(cái)政功能由經(jīng)濟(jì)建設(shè)型轉(zhuǎn)為公共服務(wù)型的問(wèn)題。一今年上半年，抗擊非典的斗爭(zhēng)，引發(fā)了許多令人深思的問(wèn)題，使人們領(lǐng)悟政府和社會(huì)怎樣行為才能更合乎理性。討論過(guò)程中形成的一個(gè)認(rèn)識(shí)是，政府職能和財(cái)政功能需要轉(zhuǎn)型。政府要從經(jīng)濟(jì)建設(shè)型轉(zhuǎn)向公共服務(wù)型政府，財(cái)政要由投資型財(cái)政轉(zhuǎn)向公共型財(cái)政。這個(gè)意見(jiàn)的表述是否完全確切有待推敲，但其傾向性似已為理論界認(rèn)可。事實(shí)上，也得到黨政領(lǐng)導(dǎo)某種積極的反應(yīng)。比如領(lǐng)導(dǎo)講話中強(qiáng)調(diào)，通過(guò)非典斗爭(zhēng)，我們比過(guò)去更深刻地認(rèn)識(shí)到，我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)發(fā)展還不夠協(xié)調(diào)，從長(zhǎng)遠(yuǎn)看，要進(jìn)一步研究切實(shí)抓好促進(jìn)經(jīng)濟(jì)與社會(huì)的協(xié)調(diào)發(fā)展。糾正經(jīng)濟(jì)發(fā)展與社會(huì)發(fā)展的不協(xié)調(diào)，促進(jìn)其協(xié)調(diào)發(fā)展，當(dāng)然可以不一定包括上述政府職能和財(cái)政功能的轉(zhuǎn)型，但也可以包括這一含義。從長(zhǎng)期來(lái)看，經(jīng)濟(jì)發(fā)展與社會(huì)發(fā)展是互動(dòng)的，相互促進(jìn)的。但從近期來(lái)看，因?yàn)楣操Y源的有限性，就有一個(gè)優(yōu)先分配到哪一方面的問(wèn)題。我國(guó)從1982年和第六個(gè)五年計(jì)劃以來(lái)，就在國(guó)民經(jīng)濟(jì)計(jì)劃的標(biāo)題上加上了社會(huì)發(fā)展的字樣，迄今公共資源的分配以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為重，今后要不要調(diào)整，是一個(gè)需要考慮的問(wèn)題。二對(duì)于政府職能與財(cái)政功能的轉(zhuǎn)型，由經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心轉(zhuǎn)為以公共服務(wù)為中心，論者并不是完全沒(méi)有疑問(wèn)。從大道理講，十一屆三中全會(huì)以來(lái)，全黨工作的重點(diǎn)，已經(jīng)轉(zhuǎn)移到經(jīng)濟(jì)建設(shè)上來(lái)，而且，抓經(jīng)濟(jì)建設(shè)又是社會(huì)主義初級(jí)階段黨的基本路線的“一個(gè)中心”，整個(gè)基本路線是一百年都不能動(dòng)搖的。這是我們大家共同認(rèn)可的事情，怎么能把工作重心從經(jīng)濟(jì)建設(shè)轉(zhuǎn)到其他方面。需要注意的是，把全黨工作重點(diǎn)轉(zhuǎn)移到經(jīng)濟(jì)建設(shè)上來(lái)，是針對(duì)過(guò)去以階級(jí)斗爭(zhēng)為綱來(lái)說(shuō)的。社會(huì)主義社會(huì)的主要矛盾是什么，過(guò)去說(shuō)是資產(chǎn)階級(jí)與無(wú)產(chǎn)階級(jí)的階級(jí)矛盾，十一屆三中全會(huì)恢復(fù)了八大提出的落后的社會(huì)生產(chǎn)力與人民日益增長(zhǎng)的物質(zhì)文化需要的矛盾。故而工作重點(diǎn)要從階級(jí)斗爭(zhēng)為綱轉(zhuǎn)移到經(jīng)濟(jì)建設(shè)上來(lái)。這里，經(jīng)濟(jì)建設(shè)的對(duì)立面是階級(jí)斗爭(zhēng)而不是社會(huì)建設(shè)，這是從黨的基本路線的高度提出的，不是政府職能、財(cái)政功能層次的問(wèn)題，在后一層次上，可以探討經(jīng)濟(jì)建設(shè)與社會(huì)建設(shè)孰先孰重的問(wèn)題。再說(shuō)“經(jīng)濟(jì)建設(shè)”作為全黨工作重點(diǎn)是十四大的概括，小平同志在更多場(chǎng)合用的是“社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)”作為全黨工作重心，其含義更為廣泛，自然既包括經(jīng)濟(jì)建設(shè)，也包含社會(huì)建設(shè)。他把社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)落腳到“發(fā)展生產(chǎn)力”，也是有深刻內(nèi)涵的。因?yàn)槿耸亲钪饕纳a(chǎn)力，人力資本是最重要的發(fā)展資源。投資于人本身的發(fā)展，應(yīng)當(dāng)是發(fā)展題中應(yīng)有之義，而投資于人的發(fā)展也屬于社會(huì)發(fā)展的范疇?！鞍l(fā)展是硬道理，中國(guó)解決所有問(wèn)題的關(guān)鍵在于依靠自已的發(fā)展”，發(fā)展應(yīng)該包括人的發(fā)展即社會(huì)發(fā)展的含義在內(nèi)，這是無(wú)疑義的。三關(guān)于經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)與社會(huì)發(fā)展的關(guān)系問(wèn)題，不是一個(gè)新問(wèn)題，但又是一個(gè)新問(wèn)題。80年代初我們研究經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略問(wèn)題時(shí)，就指出增長(zhǎng)不等于發(fā)展。當(dāng)時(shí)一些中外發(fā)展經(jīng)濟(jì)學(xué)者認(rèn)為，過(guò)去發(fā)展中國(guó)家一般熱衷于追求以GDP為中心的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，引發(fā)許多社會(huì)問(wèn)題，他們主張“新”的發(fā)展戰(zhàn)略，應(yīng)當(dāng)是滿足人們的“基本需要”為主要目標(biāo)的發(fā)展，包括減少失業(yè)率，提高識(shí)字率，降低嬰兒死亡率，延長(zhǎng)預(yù)期壽命、實(shí)現(xiàn)分配公平，等等。1983年，在研究我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略目標(biāo)的轉(zhuǎn)變時(shí)，我們提出了要把追求GDP的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)目標(biāo)轉(zhuǎn)變?yōu)樵诮?jīng)濟(jì)增長(zhǎng)基礎(chǔ)上滿足人民日益增長(zhǎng)的物質(zhì)文化需要，使人民獲得實(shí)惠為目標(biāo)。當(dāng)時(shí)這是針對(duì)過(guò)去長(zhǎng)期單純地為生產(chǎn)而生產(chǎn)，為革命而生產(chǎn)，把經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)作為最高戰(zhàn)略目標(biāo)，置人民生活于次要地位的片面做法提出來(lái)的，最一般最基礎(chǔ)的要求。應(yīng)該說(shuō)，撥亂反正以后，20多年來(lái)，這一要求已經(jīng)得到基本實(shí)現(xiàn)。隨著經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，人們的物質(zhì)文化生活大大的改善了。但是不能否認(rèn)，在我們的工作中，片面追求經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的習(xí)慣傾向依然存在，GDP增長(zhǎng)事實(shí)上依然作為政績(jī)考評(píng)的主要指標(biāo)。各級(jí)政府特別是地方政府把主要精力放在圍繞人均GDP增長(zhǎng)的經(jīng)濟(jì)建設(shè)上，政府職能在經(jīng)濟(jì)建設(shè)上，而在公共服務(wù)上偏弱，致使大量社會(huì)問(wèn)題，重重社會(huì)矛盾難以得到及時(shí)的緩解，遇到像非典那樣的社會(huì)危機(jī)，也一度陷于被動(dòng)。另一方面，在此時(shí)期，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)與社會(huì)發(fā)展的關(guān)系，在學(xué)者和公眾的認(rèn)識(shí)上有了進(jìn)一步的提升。實(shí)施以人為中心的人類(lèi)發(fā)展戰(zhàn)略，或稱(chēng)人本主義的發(fā)展戰(zhàn)略，已成為人類(lèi)的共識(shí)和選擇。越來(lái)越多的人們認(rèn)識(shí)到經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)本身不是目的，它只是實(shí)現(xiàn)社會(huì)發(fā)展的手段。發(fā)展的政策目標(biāo)應(yīng)當(dāng)是提高人的生活質(zhì)量和增強(qiáng)人的能力，提高人類(lèi)發(fā)展水平，而不僅僅是人均GDP水平。這些新的提法，與20世紀(jì)80年代初滿足人們“基本需要”的“新戰(zhàn)略目標(biāo)”一脈相承，是其發(fā)展和充實(shí)，它要求政府把消滅貧困、充分就業(yè)、良好教育、身心健康、機(jī)會(huì)均等、社會(huì)公正、環(huán)境保衛(wèi)等等全社會(huì)關(guān)心的事情放到重要地位，解決不同社會(huì)群體的需要，特別是低收入群體能夠獲得公共服務(wù)。政府職能從經(jīng)濟(jì)目標(biāo)優(yōu)先向社會(huì)目標(biāo)優(yōu)先的轉(zhuǎn)變，日益成為時(shí)代的課題。四我國(guó)市場(chǎng)化經(jīng)濟(jì)改革進(jìn)程，也為政府職能、財(cái)政功能的轉(zhuǎn)換奠定了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。且不說(shuō)財(cái)政資源實(shí)力增長(zhǎng)遠(yuǎn)比過(guò)去雄厚。過(guò)去計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期，國(guó)家統(tǒng)攬一切經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，政府充當(dāng)企業(yè)投資和營(yíng)運(yùn)主體，從航天石油到餐飲服務(wù)，都由國(guó)營(yíng)公營(yíng)。隨著市場(chǎng)化改革的前進(jìn)，多種所有制共同發(fā)展格局形成，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)主體不應(yīng)再由政府承擔(dān)，轉(zhuǎn)應(yīng)由企業(yè)主要是民營(yíng)企業(yè)來(lái)承擔(dān)。國(guó)有經(jīng)濟(jì)集中到關(guān)系國(guó)家安全、經(jīng)濟(jì)命脈、自然壟斷等關(guān)鍵領(lǐng)域，以及民營(yíng)經(jīng)濟(jì)暫時(shí)無(wú)力或無(wú)利進(jìn)入的重要部門(mén)（如高科技的前沿開(kāi)發(fā)），發(fā)揮其控制力。政府對(duì)上述關(guān)鍵、重要部門(mén)應(yīng)作必要的投入；但是其經(jīng)濟(jì)職責(zé)，應(yīng)主要放到為發(fā)展經(jīng)濟(jì)創(chuàng)建良好的市場(chǎng)環(huán)境，提供穩(wěn)健的宏觀調(diào)控上來(lái)，不宜再過(guò)多地參與競(jìng)爭(zhēng)性盈利性行業(yè)的投入。政府應(yīng)更多地把注意力和公共資源投向提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)，轉(zhuǎn)向?yàn)樯鐣?huì)發(fā)展政策提供財(cái)政保障方面來(lái)?，F(xiàn)在人們爭(zhēng)論的問(wèn)題，不在一些公共基礎(chǔ)設(shè)施部門(mén)是否可以吸收