社會(huì)其它相關(guān)論文-從分化到整合：二元社會(huì)保障體系的起源、改革與前瞻建國(guó)之初，我國(guó)政府即建立了面向城市企業(yè)勞動(dòng)者的社會(huì)保險(xiǎn)制度。在農(nóng)村，則實(shí)行家庭與集體相結(jié)合、以家庭保障為主的保障制度。城鄉(xiāng)社會(huì)保障因之出現(xiàn)了明顯的分化。對(duì)這種分化，學(xué)術(shù)界的提法不一，筆者稱之為“二元社會(huì)保障體系”。二元社會(huì)保障體系的出現(xiàn)有其客觀必然性，但它的固化則產(chǎn)生了各種不利的后果。1978年以來，經(jīng)濟(jì)體制改革的深入推進(jìn)和社會(huì)結(jié)構(gòu)的快速轉(zhuǎn)型，使二元社會(huì)保障體系的固有格局難以為繼，建構(gòu)城鄉(xiāng)整合（銜接）的社會(huì)保障制度便成為一種客觀需要。本文在對(duì)二元社會(huì)保障體系的出現(xiàn)及其長(zhǎng)期存在的根源作出較為全面分析的基礎(chǔ)上，根據(jù)現(xiàn)階段的實(shí)際，提出了通過城鄉(xiāng)結(jié)合改革二元社會(huì)保障體系的具體任務(wù)，并進(jìn)一步探討了未來我國(guó)社會(huì)保障體系走向城鄉(xiāng)整合的可選擇的模式與制度安排。一、二元社會(huì)保障體系的形成及其根源1.二元社會(huì)保障體系的形成。1949年9月在北京召開的全國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議，通過了具有憲法效力的共同綱領(lǐng)，其中第32條規(guī)定在企業(yè)中“逐步實(shí)行勞動(dòng)保險(xiǎn)制度”。根據(jù)這一規(guī)定，1951年2月20日中央人民政府政務(wù)院（后稱國(guó)務(wù)院）頒布了中華人民共和國(guó)勞動(dòng)保險(xiǎn)條例。當(dāng)時(shí)我國(guó)企業(yè)職工勞動(dòng)保險(xiǎn)（即社會(huì)保險(xiǎn)）涉及傷殘、疾病、生育、年老、死亡等項(xiàng)目及職工供養(yǎng)直系親屬的有關(guān)待遇。除失業(yè)項(xiàng)目外，其他在發(fā)達(dá)的工業(yè)化國(guó)家尚存在的各社會(huì)保險(xiǎn)項(xiàng)目，我國(guó)的社會(huì)保險(xiǎn)都包括了。各保險(xiǎn)項(xiàng)目的經(jīng)費(fèi)一般由企業(yè)與國(guó)家提供，個(gè)人不繳費(fèi)。除項(xiàng)目齊全的勞動(dòng)保險(xiǎn)外，經(jīng)過幾十年的逐步發(fā)展，企業(yè)職工還享有各種福利待遇，如交通補(bǔ)貼、住房補(bǔ)貼、物價(jià)補(bǔ)貼、獨(dú)生子女補(bǔ)貼及各種優(yōu)惠乃至免費(fèi)的社會(huì)服務(wù)。而在農(nóng)村則未實(shí)行社會(huì)保險(xiǎn)制度。新中國(guó)成立以后，集體經(jīng)濟(jì)開始取代家庭經(jīng)濟(jì)原有地位而成為農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的主體。農(nóng)民原先的依靠家庭獲得基本的生存保障轉(zhuǎn)變?yōu)橐揽考彝ネㄟ^集體（主要由家庭有生產(chǎn)能力的成員參加集體生產(chǎn)勞動(dòng)，取得報(bào)酬，為喪失生產(chǎn)能力或處于生活波折期的成員提供生存保護(hù)）獲得基本的生存保障。這種保障形式的實(shí)現(xiàn)方式是：農(nóng)業(yè)生產(chǎn)最基本的資源土地為集體所有，并由集體統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)。具有農(nóng)業(yè)戶口的農(nóng)村人口只要具備了一定的勞動(dòng)能力，就可以直接成為該集體的成員，由集體安排參加生產(chǎn)勞動(dòng)，并參與對(duì)生產(chǎn)成果的分配。農(nóng)業(yè)勞動(dòng)者僅僅在其完全喪失勞動(dòng)能力時(shí)，才退出農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，回到家庭由家庭具有生產(chǎn)能力的成員負(fù)責(zé)其基本的生活品供應(yīng)。針對(duì)農(nóng)民的醫(yī)療需求，從1958年開始，我國(guó)在絕大部分農(nóng)村地區(qū)實(shí)行了合作醫(yī)療制度。這種制度和城市企業(yè)職工的醫(yī)療保險(xiǎn)具有本質(zhì)的不同。后者能夠滿足職工的基本醫(yī)療需要，而前者則不能。農(nóng)民有病，特別是患了大病，取自合作醫(yī)療制度的幫助是微不足道的，費(fèi)用仍主要是來自家庭。另對(duì)少數(shù)沒有勞動(dòng)能力，且無依無靠的老人、殘疾人和孤兒，由集體實(shí)行“五?！保幢３?、保穿、保醫(yī)、保住、保葬（兒童保教）。從以上所述可見，我國(guó)在改革以前對(duì)城市企業(yè)職工和農(nóng)民采取了兩種不同的生活保障制度。不過這種不同主要是就核心保障內(nèi)容而言：對(duì)城市企業(yè)勞動(dòng)者實(shí)行了社會(huì)保險(xiǎn)，而對(duì)農(nóng)民則采取了另外形式。至于一些補(bǔ)充保障項(xiàng)目，如社會(huì)救濟(jì)，盡管實(shí)施對(duì)象在農(nóng)村和城市有所不同，但制度本身并無本質(zhì)差異。2.二元社會(huì)保障體系存在的根源。二元社會(huì)保障體系是適應(yīng)當(dāng)時(shí)國(guó)家推進(jìn)工業(yè)化的需要而形成的，是和二元經(jīng)濟(jì)、社會(huì)結(jié)構(gòu)相適應(yīng)的，傳統(tǒng)的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制對(duì)其有著重要的、直接的影響，以下分別加以分析。第一，城鄉(xiāng)社會(huì)保障模式的不同選擇，與我國(guó)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力水平低下，農(nóng)村人口多且比例一直居高不下有密切關(guān)系。在社會(huì)轉(zhuǎn)型過程中，落后的農(nóng)村農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)與先進(jìn)的城市工業(yè)經(jīng)濟(jì)長(zhǎng)期并存是一個(gè)世界性的現(xiàn)象。與此相聯(lián)系，從工業(yè)化國(guó)家社會(huì)保障的歷程來看，一般都是先有面向城市企業(yè)雇傭勞動(dòng)者的社會(huì)保險(xiǎn)制度的誕生，而后經(jīng)過較長(zhǎng)的時(shí)期，當(dāng)社會(huì)結(jié)構(gòu)在工業(yè)化、城市化的基礎(chǔ)上走上城鄉(xiāng)一體化，城市工業(yè)已能通過自身的積累來反哺農(nóng)業(yè)而實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)的規(guī)模化與機(jī)械化以后，才有農(nóng)民社會(huì)保險(xiǎn)制度的出臺(tái)與社會(huì)保障制度的城鄉(xiāng)一體化。以養(yǎng)老保險(xiǎn)制度為例，先進(jìn)工業(yè)化國(guó)家城鄉(xiāng)勞動(dòng)者養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的實(shí)施，都間隔了較長(zhǎng)的一段時(shí)期：西德68年，丹麥86年，美國(guó)55年，加拿大63年，日本45年（注：日本于1941年推出面向城市企業(yè)勞動(dòng)者的“厚生年金”保險(xiǎn)，1971年推出面向農(nóng)民的“農(nóng)業(yè)者年金”保險(xiǎn)，直到1986年才真正實(shí)現(xiàn)“年金一體化”。）；如此等等。當(dāng)然，我們也注意到就基本社會(huì)保險(xiǎn)項(xiàng)目而言，蘇聯(lián)和東歐國(guó)家建國(guó)伊始一般即設(shè)計(jì)為全民覆蓋，包括農(nóng)民。這主要是由于這些國(guó)家工業(yè)化已有較好的基礎(chǔ)，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較高，農(nóng)業(yè)人口所占份額低。中國(guó)之所以采取不同于蘇東國(guó)家的社會(huì)政策，乃是由于工業(yè)化起步晚，程度低，農(nóng)業(yè)人口規(guī)模大，國(guó)家財(cái)力難以向農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力提供與城市工業(yè)勞動(dòng)者同等的社會(huì)保障待遇。1第二，二元社會(huì)保障體系的形成是我國(guó)工業(yè)化起步階段的客觀要求。20世紀(jì)50年代初期，我國(guó)政府提出了實(shí)現(xiàn)社會(huì)主義工業(yè)化的宏偉目標(biāo)。二元社會(huì)保障體系正是為適應(yīng)工業(yè)化的要求而推出的舉措之一。首先，工業(yè)化是以機(jī)器大工業(yè)生產(chǎn)取代傳統(tǒng)手工生產(chǎn)為特征的，工人成為社會(huì)化勞動(dòng)分工體系的一員。他們離開土地，離開農(nóng)村，集中于工廠與城市從事工業(yè)及其相關(guān)產(chǎn)業(yè)勞動(dòng)，其勞動(dòng)成果的絕大部分歸雇主或國(guó)家，小部分則以工資形式分配給工人作為生活來源。而當(dāng)工人遭遇失業(yè)、疾病、工傷等事件時(shí)，建立相應(yīng)的社會(huì)保險(xiǎn)制度，就成為一種客觀必要。其次，最初形成的社會(huì)保險(xiǎn)制度沒有包含農(nóng)民，除農(nóng)民可憑借土地取得最基本的生存保障外，一個(gè)更為重要的原因在于這樣的設(shè)計(jì)是為了保證為推進(jìn)工業(yè)化提供穩(wěn)定的原料、農(nóng)產(chǎn)品與資金來源。當(dāng)時(shí)的國(guó)際環(huán)境使我國(guó)不具備大規(guī)模利用外資的條件，只能靠?jī)?nèi)部積累。除工業(yè)自身的積累外，主要靠農(nóng)業(yè)積累。國(guó)家正是通過工農(nóng)業(yè)產(chǎn)品價(jià)格“剪刀差”，征收農(nóng)業(yè)稅與實(shí)行糧食統(tǒng)購(gòu)統(tǒng)銷政策支撐工業(yè)發(fā)展的。在這種情況下，為農(nóng)民建立與城市工人一樣的社會(huì)保障（險(xiǎn)）制度便是不可能的了。當(dāng)然，我國(guó)和西方工業(yè)國(guó)家走過的道路不同，即使在工業(yè)化起步階段亦沒有對(duì)農(nóng)民的生存保障問題放任不管，使農(nóng)民即使享受不到和城市職工一樣的種種保險(xiǎn)待遇，亦不至于生活無著。第三，二元社會(huì)保障體系形成并長(zhǎng)期維持的直接原因乃是建國(guó)初期為適應(yīng)當(dāng)時(shí)的工業(yè)化路線而配套出臺(tái)的一系列城鄉(xiāng)分割的社會(huì)政策。這些社會(huì)政策包括戶口政策（制度）、勞動(dòng)就業(yè)政策（制度）以及人民公社制度等。有了前二者對(duì)農(nóng)業(yè)人口與非農(nóng)業(yè)人口的劃分及勞動(dòng)就業(yè)部門對(duì)農(nóng)民進(jìn)城落戶與就業(yè)的種種限制，如果沒有農(nóng)村方面相關(guān)制度的配合，則遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能達(dá)到目的。1958年農(nóng)村人民公社制度的誕生正好滿足了這一要求。人民公社制度的建立一方面方便了實(shí)行統(tǒng)購(gòu)統(tǒng)銷政策，為工業(yè)化提供源源不斷的積累；一方面通過土地的集體所有制，集體的生產(chǎn)和分配，實(shí)現(xiàn)對(duì)農(nóng)民的集中控制與管理，從而防止了“流民”的產(chǎn)生。上述各項(xiàng)主要社會(huì)政策（制度）的相繼實(shí)施，是二元社會(huì)保障體系出臺(tái)并得以維持的最直接根源。由于這些政策（制度）的長(zhǎng)期存在而導(dǎo)致的我國(guó)獨(dú)特的城鄉(xiāng)二元社會(huì)格局的固化，帶來了社會(huì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型的困難與二元社會(huì)保障體系向一體化過渡的艱巨性。應(yīng)當(dāng)肯定，由于中國(guó)政府在實(shí)施工業(yè)化戰(zhàn)略伊始通過社會(huì)保障制度建設(shè)為最大多數(shù)人民提供了最基本的生存保護(hù)，使人民群眾的積極性、主動(dòng)性、創(chuàng)造性得以發(fā)揮，從而保證了工業(yè)化的順利推進(jìn)與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的正常進(jìn)行，為我國(guó)現(xiàn)代化奠定了較為雄厚的物質(zhì)基礎(chǔ)，同時(shí)避免了工業(yè)化起步時(shí)極有可能出現(xiàn)的大量農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力盲目流入城市而陷入生活無著的狀況。當(dāng)然，最初的社會(huì)保障計(jì)劃所明顯呈現(xiàn)出的城鄉(xiāng)分化，雖在一定條件下（工業(yè)化起步時(shí)期）是正常的，但城鄉(xiāng)社會(huì)保障長(zhǎng)期不能實(shí)現(xiàn)整合與銜接則是不合理的，使廣大農(nóng)民的根本利益基本生存的利益受到損害。由于這些與傳統(tǒng)的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制及依托城市的工業(yè)化發(fā)展戰(zhàn)略密不可分，要對(duì)之加以改變，須具備必要的條件。二、城鄉(xiāng)結(jié)合，推進(jìn)二元社會(huì)保障體系的改革1978年以后，我國(guó)摒棄了傳統(tǒng)的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制與依托城市的工業(yè)化戰(zhàn)略，確立了建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的改革總目標(biāo)與城鄉(xiāng)結(jié)合的全面推進(jìn)工業(yè)化的策略。原先僵化的城鄉(xiāng)分割狀態(tài)出現(xiàn)了弱化與松動(dòng)的趨向，到目前為止有兩億左右的農(nóng)民脫離了農(nóng)業(yè)乃至鄉(xiāng)村。進(jìn)城農(nóng)民所從事的行業(yè)多種多樣，以建筑業(yè)、工商及服務(wù)性行業(yè)為主，基本可歸結(jié)為第二、三兩類職業(yè)。2