社會其它相關論文-稅費改革后鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權建設中的制度創(chuàng)新摘要文章分析了稅費改革后鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權制度創(chuàng)新的前提、目標及路徑。指出鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權要成功地應對與上級政權、村級基層政權及農民的關系，需要找到成功的“當家人”，即了解農民和農村的鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部。關鍵詞鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權；制度創(chuàng)新；“能員”減免農業(yè)稅后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權收繳農業(yè)稅這項職能被免除了，它的財政收入來源也有了變化。在中西部地區(qū)，它的生存與運轉更多地要靠上級財政的轉移支付或撥款才能解決。因此，它與上級政權（首先是縣級政權）的關系、與村級基層政權以及農民的關系都有了新的變化，它的職能也必須重新調整，這是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權的制度創(chuàng)新必須要面對的局面?？偲饋碚f，它的制度創(chuàng)新必須解決兩方面的問題，即制度創(chuàng)新的前提與制度創(chuàng)新的目標。一、制度創(chuàng)新的前提就制度創(chuàng)新的前提來說，有一個非常重要的問題需要澄清，那就是減免農業(yè)稅之后鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權的功能目標。由減免農業(yè)稅這一舉措看，中央政府對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權（尤其是中西部地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權）的方針是很清楚的，就是通過減稅減少鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權的收入，然而逼其裁員收縮，減少其為支付自己雇員的工資而將負擔轉嫁到農民身上的可能。與此同時，中央政府減免農業(yè)稅的決定的貫徹執(zhí)行也避免了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權因為收稅而與農民直接打交道，從而減少了與農民發(fā)生沖突的可能。中央政府采取的另外一個舉措是將原屬鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權領導的重要職能部門比如派出所、土地所、財政所與稅務所等改為由上級職能部門垂直領導（比如派出所由縣公安局領導，派出所所長的人事任免由縣公安局決定），由此大幅度減少了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權行使權力時的行政工具，這當然減少了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權在面對民眾時濫用權力的可能，從而可以大大減少群體性突發(fā)事件的發(fā)生并有效緩解以往鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權與農民的緊張關系。由此可以清楚看出中央政府的意圖是通過收縮鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權來緩解它與農民的矛盾從而減少它與農民發(fā)生沖突的可能，由此實現(xiàn)農村（尤其是中西部地區(qū)農村）的穩(wěn)定并鞏固黨在農村的權力基礎。但是，事實上中央并沒有因此減少在農村的工作任務（比如說社會主義新農村建設），而只是將任務落到縣級以上政權（主要指的是該級黨委和政府）身上，使它們成為承擔和完成任務的“責任人”。這樣，在現(xiàn)行政治體制下，地方各級黨委與政府為了完成任務以通過政績考核，就必然會襲用以往的操作模式，將任務分解并落實到鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權的身上。因為即使是一個縣，也是幅員相當廣大，以縣級黨委和縣級政府機構的編內人員，絕對是無法直接面對廣大農村以及數(shù)目至少是以十萬計的農民來實施日常的管理，更不用說是去完成某項需要“突擊”的任務了。自然，在遭遇一些類似自然災害這樣的突發(fā)性事件時由縣政府直接派遣人員來應對而沒有鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權的參與則更不能想象了。事實上，從我們調查的情況來看，在中西部地區(qū)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權的承擔的任務和責任不僅沒有減少與弱化，而是更多了。比如現(xiàn)在很多地方多采用包片管理的辦法，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權要對自己管界內發(fā)生的一切事情（甚至交通事故）承擔相應的責任，這使他們承受的風險無形之中又增加了。這一事實表明，就做好自己分內的工作及完成上級交給的任務而言，縣級政權必須依靠自己的腿鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權，在他們中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權不但不應該被壓縮，反倒是應該進一步去增強他們的實力，雖然上收鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權的權力和本該屬于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權的資源對縣黨委和縣政府來說也是一件他們很樂意去做的事情，但是從自身的利害關系來考慮，他們又不能不分出自己的一些資源給下屬的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權，使底下的鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部可以“做事”和完成任務。因此，中央和地方各級黨委與政府（尤其是縣級黨委與政府）對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權應承擔的職能的看法顯然是存在著不一致的。同時，由于現(xiàn)行“分灶吃飯”的財政體制，各級政府的利益意識高度被喚醒，都意識到自己獨立利益的存在，所以，這樣的目標的不一致就會導致中央政府與地方政府的博弈，這種博弈的一個明顯標志就是在“撤鄉(xiāng)并鎮(zhèn)”的過程中中西部地區(qū)很多縣級政權采取機構合并（比如幾個鄉(xiāng)的黨政辦公室合成一個黨政辦公室）但不裁員的方法來應對，因為這些縣領導很清楚，如果將人裁下來，這些被裁人員還是要他們自己“消化”的，不能指望上面任何一級政府來幫他們解決問題，那么，與其將這些人放在體制外成為不安定因素，還不如將他們留在體制內養(yǎng)起來。雖然多發(fā)了一些工資，但是至少可以在一定程度上緩解鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層有了任務人手不夠的矛盾，也可以防止這些有能量的鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部在外面折騰影響農村社區(qū)的穩(wěn)定。而對不會被裁撤的人員來說，縣級政權的這種做法也體現(xiàn)出一種“人情”味，使他們看到縣領導對下屬干部的關心。所以，這筆錢在某種程度上就成了鄉(xiāng)鎮(zhèn)甚至縣城管理中不可或缺的“安定團結費”。因此，僅就維護中西部農村社區(qū)的穩(wěn)定而言，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權仍在發(fā)揮著重要的職能，而且目前也看不出能找到其他更好的替代辦法。制度創(chuàng)新的第二個不容忽視的前提是加大對中西部地區(qū)農村必要的財政傾斜的力度。前面已經說過，在減免農業(yè)稅后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權的生存和運轉所需要的費用（如編內人員工資、辦公費、車輛使用和維修的費用、房屋養(yǎng)護費等）主要是靠上級財政的轉移支付和一部分財政撥款來維持的，但是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權還會有其他費用開支（比如說招待費，這在哪里其實都是不能少的），加上以前鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權欠的債務，因此，中西部地區(qū)大部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權財政困難是不爭的事實。而且，相當多的地方的鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政（甚至縣級財政）已經到了“焦土”財政的地步，即如果把中央或上級政府的財政撥款當成是水，那么中西部地區(qū)大多數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政就好比焦土，倒下去一壺兩壺水根本是無濟于事，還沒到農民手里，上邊的焦土已經把它吸干了。顯然，這勢必會影響那里經濟與社會的可持續(xù)發(fā)展。而且，現(xiàn)在財政分灶吃飯，這就使得那里的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權甚至是縣級政權都只能去想怎么過好自己的日子。因此，中西部鄉(xiāng)鎮(zhèn)橫向之間的支援和幫助就不可避免地被減弱了，甚至會出現(xiàn)“以鄰為壑”的現(xiàn)象。而這種情況顯然只有通過縱向的撥付加以調劑和平衡才能解決。財政傾斜力度加大的另一個好處是可以實現(xiàn)多渠道惠民。中西部地區(qū)農村經濟結構單調，大多數(shù)地區(qū)的農村只有農業(yè)和少量的副業(yè)，而農民靠種糧的收入頂多是維持溫飽，致富則絕對沒有可能。再加上多數(shù)地區(qū)還是人多地少，所以那里的農民要增加收入只有外出打工一條路。通過多渠道惠民，老百姓手里的收入必然會增加，這就使農村的多種經營有了可能，鄉(xiāng)鎮(zhèn)市場也有可能繁榮。這樣，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府財政收入的來源也會相應增加，這自然會對改善中西部地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權的財政狀況，為實現(xiàn)那里的經濟與社會的可持續(xù)發(fā)展創(chuàng)造一個好的條件，有了這一條，中西部地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權的制度創(chuàng)新才會有一個相對堅實的基礎。二、制度創(chuàng)新的目標鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權制度創(chuàng)新的目標主要是兩個，即實現(xiàn)和諧與實現(xiàn)發(fā)展。實現(xiàn)和諧，就是在“以人為本”的執(zhí)政理念主導下尋找鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權和其下轄村及農民利益關系的新的平衡點。由于農業(yè)稅的減免打破了原來鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權與其下轄村莊、村民及縣級政權的利益關系的格局，因此不管是哪方利益受到損害，都會引發(fā)新的矛盾從而危及鄉(xiāng)村社區(qū)秩序的穩(wěn)定并影響和諧社會的建設。因為上文中已經說到現(xiàn)階段及今后一個相當長時間中鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權存在的必要性，所以鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權在這樣的利益關系格局中所處的位置就不能被忽視。這樣，尋求利益關系格局的新的平衡點的意義也就因此而凸現(xiàn)。所謂平衡點，其最低標準之通俗說法就是居家過日子要讓大家都能過得去。當然，把標準往上提一點，那就是讓大家都能日子過好一點。從以往農村情況看，由于農民長期處于一種弱勢地位，因此在利益格局上抑（鄉(xiāng)鎮(zhèn)）官扶民是必要的，但是從長遠看，今后恐怕也需要對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權（尤其是中西部地區(qū)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權）稍微多輸一點“血”以改善它的生存條件，因為這對農村的長治久安有好處。因此從動態(tài)的意義上看這種平衡的建立，就需要經常關注這一利益格局的變化，通過資源的投放與財政撥款的調整來調節(jié)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權與上級政府及與農民的利益關系，實現(xiàn)新的平衡。而新的平衡的出現(xiàn)必然會避免或者緩解鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權與各方面的矛盾關系。第二個目標的要點，則是在現(xiàn)行政治與財政體制的框架內尋找中西部地區(qū)農村發(fā)展的新機會。中西部地區(qū)大多是農業(yè)大省，農村工業(yè)基礎相對薄弱。那里大多數(shù)農村如上所述，經濟結構單調，只有農業(yè)和少量的副業(yè)，而農民靠種糧的收入頂