農(nóng)村研究論文-中國農(nóng)村公共消防安全體系與機(jī)制問題研究摘要:中國農(nóng)村公共消防體系很不健全,威脅農(nóng)村社會的穩(wěn)定和發(fā)展。其原因主要是農(nóng)村公共管理觀念、體制和機(jī)制上的問題。解決這些問題,需要樹立科學(xué)發(fā)展觀,平衡發(fā)展與安全保障的關(guān)系,建立起鄉(xiāng)村內(nèi)生的、常態(tài)化的籌資制度和管理制度,上級政府應(yīng)當(dāng)對農(nóng)村公共消防安全建設(shè)予以轉(zhuǎn)移支付的資助,同時(shí),應(yīng)加強(qiáng)農(nóng)村基層民主建設(shè),建立公共決策和監(jiān)督約束機(jī)制,從根本上確保農(nóng)村公共消防安全體系有效運(yùn)行。關(guān)鍵詞:農(nóng)村；公共消防；安全體系；機(jī)制中國城鄉(xiāng)差別一向很大,這種差別不僅表現(xiàn)為私人品的多寡,而且公共品的供應(yīng)差異更大。雖然近幾年中央采取了一系列惠農(nóng)政策,使得農(nóng)村形勢有所改善,但并沒有從根本上解決,尤其是農(nóng)村公共品的提供,仍存在許多問題1?，F(xiàn)在,一些農(nóng)民家里的內(nèi)部設(shè)施水平與城里人的差距在縮小,但院門之外,環(huán)境臟亂,道路簡陋,無論是硬件還是軟件,農(nóng)村公共品數(shù)量不足,質(zhì)量很差,缺項(xiàng)很多,公共消防就是其中之一。農(nóng)村公共品與私人品形成了極大的反差。公共品的嚴(yán)重短缺已經(jīng)成為制約農(nóng)村發(fā)展的瓶頸,是導(dǎo)致三農(nóng)問題惡化的一個(gè)基本原因。因此,要建設(shè)新農(nóng)村,就必須全面認(rèn)識和解決公共品嚴(yán)重短缺的問題。一、農(nóng)村公共消防安全問題按照需求層次理論,安全是人僅次于生理需求的基本需求,是經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的重要保障之一,在社會生活中占有重要的基礎(chǔ)性地位。而安全需求中的相當(dāng)一部分具有公共品的性質(zhì)。公共消防安全作為一種公共品,需要由政府和村民委員會這樣的法定公共權(quán)威組織供給,公共消防安全是政府最基本的公共職能之一,公共消防安全的缺乏是社會運(yùn)行的重大不穩(wěn)定因素。隨著生活的改善,農(nóng)村居民對公共消防安全的需求增加,但多年來,農(nóng)村消防工作一直被忽視,農(nóng)民生命財(cái)產(chǎn)安全一直缺乏必要的保護(hù),農(nóng)村消防工作與農(nóng)村經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展不相適應(yīng)的問題越來越突出。近幾年來,農(nóng)民增收和減負(fù)問題成為全國關(guān)注的焦點(diǎn)問題,但農(nóng)民的安全也很重要。就像人們普遍了解的“因病返貧”、“因教返貧”一樣,“因火返貧”也較為常見2。由于農(nóng)村消防工作嚴(yán)重滯后,導(dǎo)致在農(nóng)村經(jīng)濟(jì)逐漸繁榮的背后,農(nóng)村的火災(zāi)起數(shù)、人員傷亡、財(cái)產(chǎn)損失額正在逐年上升,農(nóng)村火災(zāi)局勢嚴(yán)峻。據(jù)統(tǒng)計(jì),從19992003年五年間,全國農(nóng)村共發(fā)生火災(zāi)37.6萬余起,造成8539人死亡,12116人受傷,直接財(cái)產(chǎn)損失35.3億元,分別占同期全國火災(zāi)總數(shù)的61.2%、65.7%、62.9%和64.6%3。20062008年三年間雖然有所下降,但除個(gè)別指標(biāo)外,仍在60%左右。中國農(nóng)村消防工作存在的問題是全方位的,在火災(zāi)預(yù)防、火災(zāi)撲救和事故分析處理等各個(gè)環(huán)節(jié)都存在問題,歸納起來表現(xiàn)在五個(gè)方面。一是農(nóng)村消防安全管理制度極不健全,即使有也得不到有效執(zhí)行。二是村鎮(zhèn)建設(shè)不符合消防安全要求,基礎(chǔ)性火災(zāi)隱患多,主要是村鎮(zhèn)建筑布局不合理,缺乏消防通道和防火間距,建筑耐火等級低等,截至2006年底全國95%的鄉(xiāng)鎮(zhèn)未編制消防規(guī)劃。三是村民消防意識差,易導(dǎo)致火災(zāi)的高危行為多,如鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)因陋就簡違規(guī)生產(chǎn)、盲目蠻干；村民亂拉亂接電線,使用劣質(zhì)電器超載運(yùn)行,柴草等可燃物品隨意堆放而疏于防范；兒童玩火、宗教迷信活動(dòng)用火、縱火報(bào)復(fù)等都多于城市4。四是90%以上農(nóng)村沒有什么消防設(shè)施,消防水源不足,滅火設(shè)施奇缺。五是農(nóng)村缺乏消防組織,目前,全國尚有204個(gè)縣(市、旗)未建立公安消防隊(duì)站,在全國3.7萬個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)中,有80%以上基本沒有消防保衛(wèi)力量5。更談不上鄉(xiāng)村,一些鎮(zhèn)的消防組織即使一時(shí)建立起來卻難以持續(xù)運(yùn)行。二、農(nóng)村公共消防問題的成因分析社會問題的形成必然有多方面的原因。與城市相比,農(nóng)村居住密度比較低,公共事業(yè)缺少規(guī)模效應(yīng),公共消防建設(shè)的經(jīng)濟(jì)性動(dòng)力不足,這是造成農(nóng)村公共消防安全落后局面的基礎(chǔ)性原因,這也正是城市化的基礎(chǔ)動(dòng)力。另外,社會成員自身的因素主要是長期以來廣大農(nóng)村居民收入低,溫飽問題一直沒有解決,消防意識淡薄,用火用電不規(guī)范,而且,大多平房居住,易于逃生,普遍存在僥幸心理,防范不足。但總的來說,農(nóng)村公共消防安全落后不能完全歸咎于農(nóng)民,更主要的是農(nóng)村公共管理的問題和農(nóng)村公共安全政策問題。直觀上看,農(nóng)村各項(xiàng)事業(yè)發(fā)展緩慢主要是資金短缺問題,但實(shí)際上是公共管理的觀念、體制和機(jī)制問題。在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)條件下,任何生產(chǎn)活動(dòng)都外部化了,造成普遍的產(chǎn)品供給不足,形成嚴(yán)重的短缺經(jīng)濟(jì)。從公共經(jīng)濟(jì)學(xué)的角度看,1978年開始實(shí)行的承包制以及后來的產(chǎn)權(quán)制度改革,可以看做是一種內(nèi)部化的回歸過程,它激活了私人品生產(chǎn)的積極性,供應(yīng)迅速增加,但公共產(chǎn)品卻被分離出來了。私人品的增加主要靠個(gè)體奮斗,而公共品的增加是個(gè)體所不能解決的,因?yàn)楣财酚善渥陨硖匦运鶝Q定無法內(nèi)部化,無法有效地由私人提供,只能由公共組織供給。如果政府和基層組織在公共品供給方面缺位或不作為,那么,社會公共品就會產(chǎn)生嚴(yán)重短缺。第一,以經(jīng)濟(jì)發(fā)展為中心,消防問題提不到議事日程?，F(xiàn)實(shí)中,鄉(xiāng)村政府普遍認(rèn)為鄉(xiāng)村工作的中心是發(fā)展經(jīng)濟(jì),特別是招商引資,只有經(jīng)濟(jì)增長才是政績。消防管理工作在農(nóng)村各項(xiàng)工作中根本掛不上號,無法占據(jù)應(yīng)有的位置。在這樣的公共管理觀念支配下,鄉(xiāng)村公共管理組織即使有了錢,也很少會用在消防上。第二,計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制破壞了鄉(xiāng)村公共事務(wù)的自組織機(jī)能。在廣大農(nóng)村要像城市那樣,按五分鐘到達(dá)責(zé)任區(qū)邊緣這一原則建立公安消防隊(duì)(站)是不可能的。而離城市較遠(yuǎn)的鄉(xiāng)村,依靠城市消防隊(duì)滅火更是遠(yuǎn)水解不了近渴。所以,鄉(xiāng)村必須建立自己的消防體系,實(shí)現(xiàn)自防、自救。古今中外,農(nóng)村消防基本上都是靠內(nèi)生的公共管理機(jī)制在小范圍內(nèi)解決,也就是要有鄉(xiāng)村公共問題自己的解決機(jī)制。中國古代社會本來有基層自治的傳統(tǒng),最低的政權(quán)級別就是縣衙門,在廣大村鎮(zhèn),一般是富裕的群體拿出財(cái)富和組織管理能力,以自治的方式發(fā)展包括消防在內(nèi)的社區(qū)公共事業(yè),并在獲得必要的權(quán)威性之后,建立起內(nèi)在的可持續(xù)的經(jīng)費(fèi)收支模式。但無所不在的強(qiáng)制性計(jì)劃經(jīng)濟(jì)將管制的觸角深入到每一個(gè)山村,將社會自組織的優(yōu)良傳統(tǒng)給徹底瓦解了,包括義舉在內(nèi)的社會自發(fā)性受到嚴(yán)格限制,社會自組織的機(jī)制幾乎已經(jīng)被破壞殆盡,而政府又不能像對待城里那樣包辦公共消防事務(wù),于是就出現(xiàn)了農(nóng)村消防的真空狀態(tài)。第三,農(nóng)村公共消防的資金來源始終沒有一個(gè)內(nèi)生的長效機(jī)制。這些年,農(nóng)村的公共事業(yè)主要靠一些富裕起來的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的捐助,在消防經(jīng)費(fèi)來源上,主要是由當(dāng)?shù)卮髴艟璜I(xiàn),或者是處于村鎮(zhèn)的少數(shù)企業(yè)(包括外資企業(yè))出于自身生產(chǎn)經(jīng)營的需要或者在政府的倡導(dǎo)下建立了自己企業(yè)內(nèi)部的消防隊(duì),或者相互聯(lián)合組建當(dāng)?shù)氐膶Ｂ毾狸?duì),建設(shè)必要的消防設(shè)施,同時(shí)也為周圍群眾提供一定程度的志愿服務(wù)。發(fā)達(dá)地區(qū)的專職消防隊(duì)伍建設(shè)具有明顯的自發(fā)性,如浙江海寧市專職消防隊(duì)主要是在經(jīng)濟(jì)比較發(fā)達(dá)的鎮(zhèn)政府駐地,由企業(yè)相互聯(lián)合建立的。但總的來說,這種奉獻(xiàn)式的服務(wù)隊(duì)與地方需求來說是不夠的。而且,鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)本來就普遍存在重經(jīng)濟(jì)效益,輕消防安全的思想,加上近些年來效益下降,尤其是受金融危機(jī)的影響,企業(yè)生存都存在問題,更是無力顧及消防工作。近幾年各地建立的自辦、合辦、志愿、合同制等專(兼)職消防隊(duì),解決了相當(dāng)大的問題,但這部分隊(duì)伍的持續(xù)發(fā)展面臨困難,經(jīng)費(fèi)保障存在很大缺口,辦公、訓(xùn)練、防火檢查、器材裝備損耗添置費(fèi)等都嚴(yán)重不足,甚至隊(duì)員們超長時(shí)間和法定節(jié)假日加班都沒有法律規(guī)定的補(bǔ)貼和補(bǔ)助6。各別消防隊(duì)的生存面臨困境。這就是說,農(nóng)村公共消防的資金來源始終沒有普遍建立一個(gè)內(nèi)在的長效機(jī)制。第四,上級政府缺乏對農(nóng)村公共事業(yè)的支持。公共品的成本分?jǐn)倯?yīng)該由受益人群為主,但很多農(nóng)村很窮困,缺乏資金,不能全部負(fù)擔(dān)本地所需的公共服務(wù)的成本,而中國政府過去長期實(shí)行二元化的城鄉(xiāng)管理體制,不僅不能做到城鄉(xiāng)一視同仁,而且是在城鄉(xiāng)隔離基礎(chǔ)上的偏向城市,在財(cái)政體制上,政府不斷把從廣大農(nóng)村獲得的資金集中用于城市。這種“抽瘦補(bǔ)肥”的逆向調(diào)節(jié)政策不斷加大城鄉(xiāng)差別,使農(nóng)村公共品的缺乏越來越嚴(yán)重,農(nóng)戶不僅要自己承擔(dān)鄉(xiāng)村的公共品成本,還要承擔(dān)城市公共品供給的一部分成本,根本不勝負(fù)擔(dān)。所以,由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村集體供給的公共產(chǎn)品極其有限,滿足不了起碼的需求,造成了嚴(yán)重的歷史欠賬。多少年來,上級政府一再要求鄉(xiāng)村干部高標(biāo)準(zhǔn)做好包括消防安全工作在內(nèi)的各項(xiàng)工作,但卻沒有資金支持,逼得鄉(xiāng)村干部只能從農(nóng)民身上想辦法。這種大量的無資助指令性支出實(shí)際上與“剪刀差”政策一樣,都是對農(nóng)民的制度性侵害。當(dāng)然,鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府總還是能夠得到上級財(cái)政的一些轉(zhuǎn)移支付,即便如此,由于缺少監(jiān)督,有限的資金也往往會被腐敗吞噬,不會用到消防建設(shè)上。第五,農(nóng)村缺乏基層民主建設(shè),公眾需求不能轉(zhuǎn)化為政府的行為。硬的公共品不足反映的是軟的公共品的不合理。多年以來,人們一直強(qiáng)調(diào)基層政府應(yīng)該切實(shí)轉(zhuǎn)變職能,為本地民眾提供所需的公共服務(wù),但問題是他不服務(wù)民眾拿他也沒辦法。一個(gè)縣級專職消防隊(duì)的運(yùn)行費(fèi)用一年需要十幾萬,財(cái)政沒有這個(gè)錢,但貪官一貪污就是幾十萬甚至上百萬!而且,腐敗也是相互攀比,胃口越來越大,不僅對內(nèi)生的資金橫征暴斂,對外來的資金更是如此?，F(xiàn)在,上級政府常有各種轉(zhuǎn)移支付的支農(nóng)資金,但任何渠道下來的資金都會在相當(dāng)程度上迅速被縣鄉(xiāng)村各級官員的腐敗所吞噬,沒有多少用于為村民辦實(shí)事,農(nóng)民受益很少。所以,現(xiàn)行的政府管理體制中農(nóng)村基層民主建設(shè)的嚴(yán)重滯后,造成嚴(yán)重的政府失靈,農(nóng)村公共事業(yè)很難發(fā)展。第六,鄉(xiāng)村干部的管理機(jī)制造成公共服務(wù)不足。現(xiàn)行政府管理體制下,鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村集體組織缺乏做好農(nóng)村公共服務(wù)的動(dòng)力,原因在于鄉(xiāng)村干部的權(quán)力來源主要在上級,鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府干部都是上級選聘、任命的,村集體組織的干部選舉和任用在很大程度上受到鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的控制,所以,鄉(xiāng)村干部習(xí)慣于貫徹上級政府的任務(wù),只對上服務(wù),不為下服務(wù),不會認(rèn)真考慮和解決農(nóng)民的需求。現(xiàn)在農(nóng)村公共服務(wù)如此欠缺,但在鄉(xiāng)村干部眼里面還覺得沒有事情可做,做好農(nóng)村公共服務(wù)對鄉(xiāng)村干部來說沒有什么用,收入不會增加,職位不會提升,他干嗎要服務(wù)?據(jù)趙樹凱大范圍的實(shí)地調(diào)查7,發(fā)現(xiàn)農(nóng)村公共服務(wù)問題的許多方面并不是錢的問題,或者說主要不是錢的問題,而是干部們沒有動(dòng)力去做公共服務(wù)的事情。即使遇到火災(zāi)責(zé)任事故,鄉(xiāng)村干部也往往是大事化小、小事化了,沒有人去真正追究。三、農(nóng)村消防工作安全問題的長效機(jī)制農(nóng)村消防工作的相對落后有著長期的歷史背景,基本原因是城鄉(xiāng)差別,因此,推進(jìn)城市化是解決問題的根本途徑。但城市化是一個(gè)很長的歷史過程,我們不能消極地依靠城市化的客觀進(jìn)程,必須尋求農(nóng)村公共消防事業(yè)的發(fā)展之路。首先要解決發(fā)展觀的問題。要從根本上改變目前農(nóng)村消防工作的狀況,最重要的不是投入問題,而是思想觀念的轉(zhuǎn)變,消除抑制農(nóng)村公共品供給的思想障礙,只有如此,才能有效地進(jìn)行制度建設(shè)、組織建設(shè)和設(shè)施建設(shè)?？茖W(xué)發(fā)展觀就是追求全面均衡的發(fā)展,講求經(jīng)濟(jì)增長于各項(xiàng)社會事業(yè)同步發(fā)展。落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀,在干部層面上,需要全面考核評價(jià)地方經(jīng)濟(jì)與社會發(fā)展,將公共消防安全狀況列入干部考核指標(biāo)。在村民層面上,要提高農(nóng)民的消防安全意識,普及防火滅火和自救常識,解決基本的知識性和技能性問題,特別要結(jié)合農(nóng)村實(shí)際,有針對性地指導(dǎo)農(nóng)民安全用火、用電、用油、用氣,改變村民不合理的習(xí)慣,進(jìn)行防火、滅火和安全疏散、逃生的演練,使農(nóng)民切實(shí)掌握具有現(xiàn)實(shí)可操作性的最基本的技能。第二,必須明確各級政府和村民自治組織的消防職責(zé)。公共品應(yīng)該主要受益范圍確定其各級政府的職責(zé),公共消防是地方性公共品,應(yīng)該由地方政府或組織負(fù)責(zé)供給。中華人民共和國消防法第32條規(guī)定,“鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府、城市街道辦事處應(yīng)當(dāng)指導(dǎo)、支持和幫助村民委員會、居民委員會開展群眾性的消防工作。村民委員會、居民委員會應(yīng)當(dāng)確定消防安全管理人,組織制定防火安全公約,進(jìn)行防火安全檢查?！钡?6條第2款規(guī)定,“鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府應(yīng)當(dāng)根據(jù)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展和消防工作的需要,建立專職消防隊(duì)、志愿消防隊(duì),承擔(dān)火災(zāi)撲救工作?！币虼?鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村委會必須擔(dān)負(fù)起農(nóng)村公共消防安全管理的責(zé)任。目前的情況是,由于消防法和一些省市執(zhí)行消防法的規(guī)定過于籠統(tǒng),沒有具體可操作的罰則,導(dǎo)致責(zé)任制最終落實(shí)不了。因此,需要進(jìn)一步細(xì)化,制定更加具體的規(guī)定。消防部門要切實(shí)履行職責(zé),加強(qiáng)消防執(zhí)法監(jiān)督,嚴(yán)格管理,特別是要落實(shí)各項(xiàng)消防措施,不能把管理變成單純罰款和懲罰。第三,建立農(nóng)村基層經(jīng)常性的消防預(yù)算。公共品的受益者應(yīng)該擔(dān)負(fù)公共品的供給成本,這是一個(gè)基本的財(cái)政原則。農(nóng)村公共品供給主體多元化,鼓勵(lì)和動(dòng)員社會資本投入,辦好鄉(xiāng)村公共事業(yè)是完全正確的,但這不能豁免政府的責(zé)任8。實(shí)際上,治安、消防都是最基本的地方公共品,是關(guān)系當(dāng)?shù)剞r(nóng)民切身利益的大事,其經(jīng)費(fèi)必須作為鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村委會預(yù)算正常開支的項(xiàng)目,向當(dāng)?shù)鼐用袷杖∫欢ǖ馁M(fèi)用。這是基層公共財(cái)政體制的體現(xiàn),是合情合理的。農(nóng)村稅費(fèi)改革并不是一切稅費(fèi)都不收,把合理和不合理的收費(fèi)都取消了。那樣的話只能使農(nóng)村公共品的提供成為無源之水,陷入更加困難的境地。農(nóng)村稅費(fèi)體系重構(gòu)的關(guān)鍵是把收費(fèi)與服務(wù)結(jié)合起來,確定合理水平,建立起與農(nóng)村公共品需求相適應(yīng)的、內(nèi)生的籌資制度,建立公共事務(wù)經(jīng)費(fèi)的常態(tài)化來源。第四,上級政府應(yīng)該通過轉(zhuǎn)移支付支持農(nóng)村公共消防安全體系建設(shè)。必須改變不合理的剝奪農(nóng)民的財(cái)政分配制度,政府要反過來實(shí)行“抽肥補(bǔ)瘦”的政策,通過轉(zhuǎn)移支付補(bǔ)貼農(nóng)村公共事業(yè)投入的不足,至少要彌補(bǔ)歷史欠賬。這些年,上級政府出了一些資金直接補(bǔ)給農(nóng)戶,但對農(nóng)村公共事業(yè)的資助不夠,而農(nóng)村對公共品的需求是逐漸增長的,是不可逆轉(zhuǎn)的,甚至已經(jīng)成為農(nóng)民的急需,農(nóng)民負(fù)擔(dān)重主要是農(nóng)村公共品的負(fù)擔(dān)重。要幫助農(nóng)民就要幫在根本上,否則,農(nóng)民負(fù)擔(dān)一時(shí)被強(qiáng)令減下來了,最終還是會上去。鄉(xiāng)村消防安全規(guī)劃是改善鄉(xiāng)村消防狀況的基礎(chǔ),一切建設(shè)都要根據(jù)規(guī)劃展開,但目前,全國多數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)還沒有鄉(xiāng)鎮(zhèn)消防規(guī)劃,因此,當(dāng)前要借助于社會主義新農(nóng)村建設(shè)這個(gè)機(jī)遇,上級政府利用轉(zhuǎn)移支付這一根本措施,設(shè)立一個(gè)財(cái)政專項(xiàng),資助貧困地區(qū)的鄉(xiāng)村做好消防規(guī)劃,促使農(nóng)村抓住各項(xiàng)建設(shè)(如農(nóng)村集中住宅區(qū)建設(shè)、道路建設(shè)、電網(wǎng)改造、自來水建設(shè)、沼氣建設(shè)、環(huán)境整治等)的機(jī)會,解決公共消