農(nóng)村研究論文-中國(guó)建構(gòu)現(xiàn)代鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制的理論探討【摘要】中國(guó)在整個(gè)20世紀(jì)的“現(xiàn)代國(guó)家政權(quán)建設(shè)”中，出現(xiàn)了4種新型的鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理模式：即晚清至民國(guó)時(shí)期的所謂“鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治”，中國(guó)共產(chǎn)黨建立的“議行合一制”鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政權(quán)、“政社合一”的人民公社體制和“鄉(xiāng)政村治”二元治理模式。但這一時(shí)期，傳統(tǒng)小農(nóng)經(jīng)濟(jì)的有限剩余根本無(wú)法支撐一個(gè)全面滲透窮鄉(xiāng)僻壤的龐大國(guó)家機(jī)器和現(xiàn)代化工業(yè)體系，從而形成了國(guó)家行政權(quán)的下沉與“以農(nóng)養(yǎng)政”時(shí)代的制度設(shè)計(jì)、經(jīng)濟(jì)上的工業(yè)化與政治上的民主化嚴(yán)重對(duì)立的局面，最終導(dǎo)致我國(guó)鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制變動(dòng)頻繁且反復(fù)無(wú)常。從2006年1月1日起，中國(guó)農(nóng)民徹底告別延續(xù)了2600多年的“皇糧國(guó)稅”，標(biāo)志著工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、城市支持農(nóng)村的“后農(nóng)業(yè)稅時(shí)代”已經(jīng)到來(lái)。因此，下一步的鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革基本方向和總體目標(biāo)是：改進(jìn)黨對(duì)農(nóng)村工作的領(lǐng)導(dǎo)方式，進(jìn)一步完善“村民自治”制度，發(fā)展農(nóng)村新型合作經(jīng)濟(jì)組織和社會(huì)中介組織，加快建設(shè)適應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制和中國(guó)國(guó)情的法制型、服務(wù)型鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政府，不斷提高農(nóng)村社會(huì)管理和公共服務(wù)水平?！娟P(guān)鍵詞】國(guó)家政權(quán)建設(shè)；鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制改革；鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治；議行合一；政社合一；鄉(xiāng)政村治總的看來(lái)，傳統(tǒng)中國(guó)的政治轉(zhuǎn)型明顯滯后于社會(huì)經(jīng)濟(jì)變遷。譬如，“清代大部分屬于現(xiàn)代時(shí)期，但其政權(quán)與社會(huì)秩序仍舊忠于傳統(tǒng)，很少變化。它代表了中國(guó)傳統(tǒng)政治最輝煌以及最黯淡的一頁(yè)?！?(p242)進(jìn)入20世紀(jì)，“從形式上看，辛亥革命是皇權(quán)終民權(quán)始的標(biāo)志，也是政治轉(zhuǎn)型的起點(diǎn)。這就是仿照西方國(guó)家實(shí)行地方自治。但由于傳統(tǒng)的統(tǒng)治根基沒(méi)有改變，人民主權(quán)的地方自治只是流于形式?！?(p242)這樣就很難弄清傳統(tǒng)中國(guó)政治轉(zhuǎn)型的原始起點(diǎn)。然而，現(xiàn)代政治學(xué)研究中最重要的是發(fā)現(xiàn)新的政治因素的出現(xiàn)與發(fā)展。如果這種新的政治因素大量地、集中地反復(fù)出現(xiàn)，并且其發(fā)展趨勢(shì)不可逆轉(zhuǎn)，那么就是現(xiàn)代化因素。這種新的政治因素必然會(huì)尋找適合于它生存和發(fā)展的制度環(huán)境，否則就會(huì)被舊的僵化了的制度所扼殺。反過(guò)來(lái)，由此引發(fā)的政治制度變革勢(shì)必影響社會(huì)結(jié)構(gòu)、家族制度、等級(jí)結(jié)構(gòu)、群體權(quán)利、人們行為和習(xí)俗的變遷。所以，一個(gè)國(guó)家的“政治轉(zhuǎn)型期”就意味著傳統(tǒng)的社會(huì)秩序出現(xiàn)了裂痕、混亂或崩潰，而新的社會(huì)政治秩序正在確立的時(shí)期。沿著這樣的研究思路，本課題把中國(guó)在整個(gè)20世紀(jì)的“現(xiàn)代國(guó)家政權(quán)建設(shè)”中出現(xiàn)的4種新型鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理模式概括為：即晚清至民國(guó)時(shí)期的所謂“鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治”，中國(guó)共產(chǎn)黨建立的“議行合一制”鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政權(quán)、“政社合一”的人民公社體制和“鄉(xiāng)政村治”二元治理模式。在此基礎(chǔ)上，本文試圖探討影響和制約我國(guó)現(xiàn)代鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制轉(zhuǎn)型的制度性障礙，進(jìn)一步研究如何建設(shè)適應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制和中國(guó)國(guó)情的法制型、公共服務(wù)型鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政府。一、目前國(guó)內(nèi)學(xué)術(shù)界在研究方法上的“理論誤區(qū)”中國(guó)現(xiàn)階段正處在進(jìn)一步完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制和“現(xiàn)代國(guó)家政權(quán)建設(shè)”的雙重建構(gòu)中，鄉(xiāng)村社會(huì)日益深入地卷入和融入到這一建構(gòu)過(guò)程。從世界發(fā)達(dá)國(guó)家看，越是地方基層政府，其行政管理體制愈具有多樣性、靈活性、有限性、自治性等特征。但在中國(guó)歷史上，“鄉(xiāng)鎮(zhèn)”的建制或重視或忽略，或延續(xù)或中斷，或繼承或革新，大多表現(xiàn)為地域性、宗法性、自治性、零散性和非固定性等特征3。迄今為止，世界上還沒(méi)有哪一個(gè)國(guó)家像中國(guó)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政權(quán)頻繁變動(dòng)、混亂無(wú)序。尤其是20世紀(jì)以來(lái)，國(guó)家行政權(quán)不斷向鄉(xiāng)村社會(huì)延伸，逐漸形成了“資源汲取型”和“全能型”的鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制，顯然已不適應(yīng)農(nóng)村市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和擴(kuò)大基層民主政治的需要，且在實(shí)踐中衍生出了諸多矛盾和問(wèn)題。為此，我國(guó)自改革開(kāi)放以來(lái)已對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層行政管理體制進(jìn)行過(guò)4次較大的改革：即1980年至1985年，進(jìn)行“社改鄉(xiāng)”和建立“鄉(xiāng)政村治”二元治理模式；1986年至1989年，進(jìn)行“撤并鄉(xiāng)鎮(zhèn)”和推廣“村民自治”；1990年至1997年，進(jìn)行縣鄉(xiāng)機(jī)構(gòu)綜合改革試點(diǎn)和建立健全農(nóng)業(yè)社會(huì)化服務(wù)體系；1998年至今，進(jìn)行農(nóng)村稅費(fèi)改革和積極推進(jìn)以鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)、農(nóng)村義務(wù)教育和縣鄉(xiāng)財(cái)政體制改革為主要內(nèi)容的農(nóng)村綜合改革試點(diǎn)4。但目前的改革，許多地方主要是基于減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)和緩解地方財(cái)政壓力的考慮，實(shí)際上變成了撤并鄉(xiāng)鎮(zhèn)、合并村組、精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)、分流人員、壓縮財(cái)政支出等所謂的“倒逼機(jī)制”。針對(duì)目前我國(guó)不少鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府基本處于一種“有政無(wú)財(cái)”的尷尬局面，學(xué)術(shù)界提出了“撤銷(xiāo)鄉(xiāng)鎮(zhèn)”、“縣政鄉(xiāng)派鎮(zhèn)治”、“鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治”等政策建議5。這既表明人們對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)政府的功能和地位認(rèn)識(shí)不清，也顯示出目前我國(guó)鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革已陷入“方向迷失”的被動(dòng)局面。追根溯源，目前國(guó)內(nèi)學(xué)術(shù)界的爭(zhēng)論與分歧，主要是來(lái)自于西方政治社會(huì)學(xué)中關(guān)于“國(guó)家社會(huì)”二元對(duì)立的認(rèn)識(shí)范式。其實(shí)，這一理論命題是馬克斯韋伯早在20世紀(jì)初提出的關(guān)于傳統(tǒng)中國(guó)“有限官僚制”的看法。他認(rèn)為，“事實(shí)上，中華帝國(guó)正式的皇權(quán)統(tǒng)轄權(quán)只施行于都市地區(qū)和次都市地區(qū)。出了城墻之外，統(tǒng)轄權(quán)的有效性便大大地減弱，乃至消失?！?(p110)美國(guó)著名的家族史專(zhuān)家W古德也認(rèn)為，“在中華帝國(guó)統(tǒng)治下，行政機(jī)構(gòu)的管理還沒(méi)有滲透到鄉(xiāng)村一級(jí)，而宗族特有的勢(shì)力卻維護(hù)著鄉(xiāng)村的安定和秩序?！?(p166)正如G羅茲曼所言，“在光譜的一端是血親基礎(chǔ)關(guān)系，另一端是中央政府，在這二者之間我們看不到有什么中介組織具有重要的政治輸入功能。”8（P272）于是，我國(guó)著名的社會(huì)人類(lèi)學(xué)家費(fèi)孝通先生提出了，“中國(guó)鄉(xiāng)土社會(huì)的基層結(jié)構(gòu)是一種差序格局?；蕶?quán)政治在人民實(shí)際生活中，是松弛和微弱的，是掛名的，是無(wú)為的?！?（P24-63）這種所謂的“二元社會(huì)理論”或“雙軌政治理論”，即“一方面是自上而下的皇權(quán)，另一方面是自下而上的紳?rùn)?quán)和族權(quán)，二者平行運(yùn)作，互相作用，形成了皇帝無(wú)為而天下治的鄉(xiāng)村治理模式?！?0（P95-301）其實(shí)質(zhì)和核心都在于，無(wú)限地夸大和美化了“地方精英階層”在輔佐國(guó)家治理傳統(tǒng)鄉(xiāng)村社會(huì)中的地位與作用，而忽略了隱藏其背后的深層社會(huì)經(jīng)濟(jì)制度。然而近幾年，一些國(guó)內(nèi)學(xué)者卻不遺余力、煞費(fèi)苦心去為這種“草根民主”尋根，所謂的“根”也無(wú)非是“儒家文化決定論”之類(lèi)的陳谷子爛芝麻。譬如，溫鐵軍教授把它概括為5個(gè)字，即“國(guó)權(quán)不下縣”11(p3)。秦暉教授則將其完整的概括為：“國(guó)權(quán)不下縣，縣下惟宗族，宗族皆自治，自治靠倫理，倫理造鄉(xiāng)紳?！?1(p3)徐勇教授不僅提出了“國(guó)家政治社會(huì)政治”二分法的理論觀點(diǎn)12（P329-332），而且還提出了建議實(shí)行“縣政、鄉(xiāng)派、村治”的具體政策主張2（P137-145）?？梢哉f(shuō)，這些學(xué)術(shù)觀點(diǎn)都是“單憑旁觀者或局外人支招行事”的笨拙手法。正如馬克思、恩格斯晚年在關(guān)于歷史唯物主義的8封信中所言，“根據(jù)唯物史觀，歷史過(guò)程中的決定因素歸根到底是現(xiàn)實(shí)生活的生產(chǎn)和再生產(chǎn)。否則把理論應(yīng)用于任何歷史時(shí)期，就會(huì)比解一個(gè)最簡(jiǎn)單的一次方程式更容易了?！?3(p695-698)事實(shí)上，在中國(guó)歷史上“土地賦稅戶(hù)籍”是三位一體的，任何一個(gè)環(huán)節(jié)上發(fā)生問(wèn)題都會(huì)直接的或間接的影響到國(guó)家政權(quán)的鞏固與社會(huì)穩(wěn)定。如果撇開(kāi)土地制度、賦稅制度、戶(hù)籍制度等經(jīng)濟(jì)社會(huì)因素，那么單靠分析儒家文化的倫理統(tǒng)治是沒(méi)有出路的。美國(guó)著名的中國(guó)問(wèn)題研究專(zhuān)家費(fèi)正清教授曾經(jīng)指出，中華帝國(guó)“地方上的精英階層主要靠其田產(chǎn)生活，并且將科舉考試作為進(jìn)身之階，因此這種帶有田園風(fēng)味和懷舊色彩的世界觀在中國(guó)一直盛行不衰。當(dāng)天下太平、五谷豐登之時(shí)，朝廷、官府和百姓之間還可相安無(wú)事。但當(dāng)統(tǒng)治腐朽黑暗之時(shí)，政府利益與地方縉紳階層的利益就不可避免地分道揚(yáng)鑣了。地方上的地主階層本能地要謀求私利，如果不加限制，這就會(huì)使百姓不堪重負(fù)而導(dǎo)致政權(quán)失去天命走向滅亡。官方呈報(bào)朝廷的表面文書(shū)實(shí)際上蘊(yùn)含了地主、官府與百姓這三者之間愈演愈烈的利益之爭(zhēng)?！?4（p295-301）可見(jiàn)，在中國(guó)歷史上，“地方行政在總體上的收縮與在局部上的延伸是同時(shí)并存的兩種趨勢(shì)，不能強(qiáng)調(diào)一種而忽視另一種，也不能單純地將地方精英的職能擴(kuò)張理解為是民治領(lǐng)域的擴(kuò)展與官治領(lǐng)域的退縮?！?5事實(shí)上，“士紳公共功能的一切擴(kuò)展并非都意味著某種獨(dú)立于國(guó)家的社會(huì)自主性日增的長(zhǎng)期趨向?！?6總之，“地方精英既是國(guó)家權(quán)力的向心力量，又是國(guó)家權(quán)力的離心力量，而國(guó)家權(quán)力既是地方精英的支持者，也是地方精英的抑制者；地方精英既是地方社會(huì)的保護(hù)者，也是地方社會(huì)的掠奪者，而地方社會(huì)既是地方精英的權(quán)力基礎(chǔ)，也是地方精英的權(quán)力制約?！?5換言之，地方精英理論過(guò)分偏重于考察“皇權(quán)紳?rùn)?quán)”之間的互動(dòng)關(guān)系，卻忽視了“國(guó)家/皇權(quán)地方精英/士紳鄉(xiāng)村社會(huì)/農(nóng)民”這三者之間的“制度場(chǎng)域”。因此，國(guó)內(nèi)學(xué)術(shù)界關(guān)于地方精英的身份屬性及其與國(guó)家政權(quán)的關(guān)系問(wèn)題，歷來(lái)看法不一，爭(zhēng)論不休。歸根結(jié)底，所謂“社會(huì)”是泛指基于共同物質(zhì)條件而互相聯(lián)系起來(lái)的人群，是建立在一定經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)的上層建筑共同構(gòu)成的整體，也叫“社會(huì)形態(tài)”。而“國(guó)家決不是從外部強(qiáng)加于社會(huì)的一種力量。國(guó)家也不像黑格爾所斷言的是倫理觀念的現(xiàn)實(shí)，理性的形象和現(xiàn)實(shí)。確切說(shuō)，國(guó)家是從社會(huì)中產(chǎn)生但又自居于社會(huì)之上并且日益同社會(huì)相異化的力量?！?3(p170)可見(jiàn)，“國(guó)家社會(huì)”決不是二元對(duì)立的，而是互相影響、互相作用、互相滲透的互動(dòng)合作過(guò)程。在中國(guó)歷史上，表面看，秦漢以降至清末的地方行政建制都是停留在縣一級(jí)；但事實(shí)上，“專(zhuān)制主義中央集權(quán)的國(guó)家政權(quán)對(duì)于鄉(xiāng)族社會(huì)仍具有潛在的無(wú)限的控制力?！?7(p14)也就是說(shuō)，“無(wú)論在哪一個(gè)階段，都談不上“地方自治的民主體制，而集權(quán)專(zhuān)制與缺乏自治是兩千年以來(lái)中國(guó)文明的一大特色?！?8(p2-24)因此，中國(guó)農(nóng)民自古以來(lái)并非“只是臣民、小民、草民，而不是主權(quán)者的公民，因此處于政治之外?！?(p214)恰恰相反，“從秦朝的陳勝、吳廣、項(xiàng)羽、劉邦起，中經(jīng)漢朝的新市、平林、赤眉、銅馬和黃巾，隋朝的李密、竇建德，唐朝的王仙芝、黃巢，宋朝的宋江、方臘，元朝的朱元璋，明朝的李自成，直至清朝的太平天國(guó)，總計(jì)大小數(shù)百次的起義，都是農(nóng)民的反抗運(yùn)動(dòng)，都是農(nóng)民的革命戰(zhàn)爭(zhēng)。中國(guó)歷史上的農(nóng)民起義和農(nóng)民戰(zhàn)爭(zhēng)的規(guī)模之大，是世界歷史上所僅見(jiàn)的。在中國(guó)封建社會(huì)里，只有這種農(nóng)民的階級(jí)斗爭(zhēng)、農(nóng)民的起義和農(nóng)民的戰(zhàn)爭(zhēng)，才是歷史發(fā)展的真正動(dòng)力?！?9（p588）總之，我們必須徹底拋棄西方政治社會(huì)學(xué)關(guān)于“國(guó)家社會(huì)”二元對(duì)立理論中的“工具論”國(guó)家觀，應(yīng)當(dāng)運(yùn)用“現(xiàn)代國(guó)家政權(quán)”這一理論分析框架來(lái)分析近代中國(guó)鄉(xiāng)村政治結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型的特點(diǎn)與發(fā)展軌跡，從中找出一些帶有規(guī)律性的真實(shí)內(nèi)容，以便為建構(gòu)21世紀(jì)的現(xiàn)代鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制提供有價(jià)值的理論參考。正如有的學(xué)者所提出的，“中國(guó)鄉(xiāng)村社會(huì)的國(guó)家政權(quán)建設(shè)應(yīng)當(dāng)是一個(gè)動(dòng)態(tài)的過(guò)程，不同的歷史時(shí)期有著不同的內(nèi)容，不應(yīng)當(dāng)用結(jié)論式的成功與否之類(lèi)的評(píng)判標(biāo)準(zhǔn)加以評(píng)價(jià)。研究者的任務(wù)是分析不同歷史時(shí)期的中國(guó)鄉(xiāng)村社會(huì)的國(guó)家政權(quán)建設(shè)的特點(diǎn)和發(fā)展的規(guī)律，從而為中國(guó)的政治學(xué)的發(fā)展做出一定的理論貢獻(xiàn)?！?0但是，“現(xiàn)代國(guó)家政權(quán)建設(shè)并非一個(gè)自上而下的過(guò)程，而是一個(gè)國(guó)家與地方社會(huì)相互作用的過(guò)程，其結(jié)果通常為長(zhǎng)期的社會(huì)演變過(guò)程所預(yù)先決定?！?1因此，我們?cè)谶\(yùn)用“現(xiàn)代國(guó)家政權(quán)”這一理論分析框架來(lái)分析整個(gè)20世紀(jì)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制演變過(guò)程中，也應(yīng)結(jié)合中國(guó)的國(guó)情特點(diǎn)。所謂“現(xiàn)代國(guó)家政權(quán)建設(shè)”理論，是指“在新的社會(huì)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)之上，按照民主和法治的政治原則，建立起新的行政管理體制和政權(quán)組織網(wǎng)絡(luò)，有效地行使其征收賦稅、維持治安、興辦教育、多種經(jīng)營(yíng)、發(fā)展經(jīng)濟(jì)、合理配置資源等基本職能?！?0按照西方學(xué)者杜贊奇的觀點(diǎn)，成功的現(xiàn)代國(guó)家政權(quán)建設(shè)應(yīng)該包括兩個(gè)方面的含義，即“政府權(quán)力對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)生活各個(gè)方面的干預(yù)和控制逐漸加強(qiáng)；在現(xiàn)代化的民族國(guó)家內(nèi)，公民的權(quán)利和義務(wù)也在逐步擴(kuò)大。在發(fā)展中國(guó)家，盡管政權(quán)更迭頻繁，但國(guó)家權(quán)力卻持續(xù)擴(kuò)張。”22（p2）這一理論分析框架，基本符合中國(guó)在整個(gè)20世紀(jì)的“現(xiàn)代國(guó)家政權(quán)建設(shè)”中的鄉(xiāng)村政治演變特點(diǎn)與發(fā)展軌跡。然而，盡管這一理論已經(jīng)注意到了“國(guó)家社會(huì)”非均質(zhì)性的特點(diǎn)，但其整體論與實(shí)體論的理論品格仍然成為其致命的缺陷23。綜合西方各派現(xiàn)代化理論的觀點(diǎn)，“現(xiàn)代化的主要特征是：經(jīng)濟(jì)上的工業(yè)化工業(yè)化、發(fā)達(dá)的市場(chǎng)和貨幣經(jīng)濟(jì)、高額的群眾消費(fèi)、嚴(yán)密的勞動(dòng)分工；政治上的民主化以民族國(guó)家代替宗教和種族控制、普遍的法制、公民權(quán)、有代表性的政府、能勝任的行政機(jī)關(guān)；社會(huì)上的整合化眾多的社團(tuán)和利益集團(tuán)、社會(huì)規(guī)模的擴(kuò)大、都市化、以國(guó)家利益為重的社會(huì)精英、人口控制；文化上的大眾化大眾傳播工具作用的擴(kuò)大、活躍的知識(shí)界、文化的世俗化?！?7顯然，進(jìn)入20世紀(jì)之初的中國(guó)并不具備這些基本條件，而且中國(guó)現(xiàn)代化的原始起點(diǎn)首先是通過(guò)暴力革命以取得民族獨(dú)立，其后又把“現(xiàn)代國(guó)家政權(quán)建設(shè)”與“優(yōu)先發(fā)展重工業(yè)”同步進(jìn)行，由此形成了國(guó)家行政權(quán)的下沉與“以農(nóng)養(yǎng)政”時(shí)代的制度設(shè)計(jì)、經(jīng)濟(jì)上的工業(yè)化與政治上的民主化嚴(yán)重對(duì)立的局面，最終導(dǎo)致了鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制變動(dòng)頻繁且反復(fù)無(wú)常。因此，必須清醒地認(rèn)識(shí)到，中國(guó)在整個(gè)20世紀(jì)建構(gòu)起來(lái)的現(xiàn)代鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制，“經(jīng)歷了新民主主義革命階段漫長(zhǎng)的艱苦斗爭(zhēng)過(guò)程和激烈戰(zhàn)爭(zhēng)的血與火的嚴(yán)峻考驗(yàn)，又經(jīng)歷了社會(huì)主義革命和社會(huì)主義建設(shè)初級(jí)階段的曲折變化和不斷完善，最終形成了現(xiàn)行的新型鄉(xiāng)鎮(zhèn)組織體系。它同黨和國(guó)家政權(quán)組織一樣，是無(wú)產(chǎn)階級(jí)革命的產(chǎn)物，是我國(guó)人民前仆后繼用鮮血和生命換來(lái)的偉大成果之一?！?4（p6）如果不了解這一點(diǎn)，那么很可能會(huì)對(duì)當(dāng)前我國(guó)正在進(jìn)行新一輪的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府改革基本方向和總體模式產(chǎn)生誤解。二、晚清至民國(guó)時(shí)期的所謂“鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治”現(xiàn)代意義的“地方自治”是西方國(guó)家憲政體制建設(shè)的重要內(nèi)容之一，被馬克思稱(chēng)贊為歐洲資產(chǎn)階級(jí)早期取得的一項(xiàng)“政治成就”（參見(jiàn)共產(chǎn)黨宣言）。但晚清至民國(guó)時(shí)期的所謂“地方自治”，基本是一場(chǎng)“政治鬧劇”。清朝末年，中國(guó)社會(huì)政治結(jié)構(gòu)日趨分化與解體，中央政府權(quán)力式微，地方勢(shì)力迅速膨脹，鄉(xiāng)紳精英階層逐漸走向了國(guó)家政權(quán)的反面。尤其是到1850年，中國(guó)人口已由清朝入關(guān)時(shí)的1億人陡增至4.3億人25（p452-471），這對(duì)傳統(tǒng)的社會(huì)政治秩序構(gòu)成嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)與威脅。因此，重新調(diào)整國(guó)家與社會(huì)之間的關(guān)系，逐漸使國(guó)家的政治權(quán)力下移，以加強(qiáng)對(duì)鄉(xiāng)村社會(huì)的行政控制，已成為晚清政府當(dāng)時(shí)所面臨的一項(xiàng)重大政治課題。“就當(dāng)時(shí)的政治情勢(shì)來(lái)看，主要有兩條道路可以選擇：一是通過(guò)擴(kuò)大官僚政治體系，增強(qiáng)地方政府的組織和權(quán)力，強(qiáng)化國(guó)家對(duì)社會(huì)的駕馭；一是開(kāi)放部分地方政權(quán)，吸收各種新興政治力量參與社會(huì)管理，實(shí)現(xiàn)社會(huì)政治的重組與整合。對(duì)清朝封建統(tǒng)治階級(jí)而言，前者固然為上策，但已沒(méi)有足夠的力量去實(shí)現(xiàn)；選擇后者，雖然并不情