農(nóng)村研究論文-鄉(xiāng)村治理中的決策取向探究以河南省W鎮(zhèn)Q村調(diào)查為例摘要：“政績(jī)工程”正在影響著一代又一代“官僚隊(duì)伍”，并逐步向農(nóng)村蔓延。新農(nóng)村建設(shè)的浪潮，“無心插柳”卻“柳成陰”，大批“形象工程”相擁而現(xiàn)。追根求源，制度缺陷是根本。從根源入手，完善制度機(jī)制，是新農(nóng)村建設(shè)的根本出路。關(guān)鍵詞：政績(jī)工程政府決策權(quán)力據(jù)人民日?qǐng)?bào)報(bào)道，陜西省延長(zhǎng)縣鄭莊鎮(zhèn)人民政府共有40名干部，卻于2002年“舉債”建起一座辦公大樓，辦公室超過80間，至今近一半房間閑置無用，并有120萬元工程款沒有還清。為了償還欠款，鄭莊鎮(zhèn)于2005年月與所屬的13個(gè)村簽協(xié)議，要求每個(gè)村在鎮(zhèn)政府租一間房作為“辦事處”，租金10萬元。在上級(jí)部門的責(zé)令下，鄭莊鎮(zhèn)政府才將協(xié)議收回。又中國青年報(bào)報(bào)道，江西省南昌縣岡上鎮(zhèn)，一個(gè)人口只有4萬余人的小鎮(zhèn)，卻要建一個(gè)占地近60畝的農(nóng)貿(mào)市場(chǎng)。而此前，在這條不足千米長(zhǎng)的鎮(zhèn)中心街道上，規(guī)模不小的農(nóng)貿(mào)市場(chǎng)已經(jīng)有了3家，而且一直被閑置著。而這樣事件還不止一次，據(jù)當(dāng)?shù)厝罕姼嬖V記者，近些年來，幾乎是每換一任新領(lǐng)導(dǎo)，就會(huì)建設(shè)新的農(nóng)貿(mào)市場(chǎng)。而這次是打著新農(nóng)村建設(shè)的旗號(hào)，動(dòng)作也更大。當(dāng)然像這樣的現(xiàn)象，還有很多，特別是隨著新農(nóng)村建設(shè)的浪潮，許多地方領(lǐng)導(dǎo)、干部，打著建設(shè)新農(nóng)村的幌子，所進(jìn)行的“形象工程”、“政績(jī)工程”比比皆是。這樣的政策、決策無疑對(duì)于農(nóng)民，對(duì)于新農(nóng)村建設(shè)是毫無裨益的。那么究竟是什么指引地方政府干部如此行為的呢？“政績(jī)工程”、“政績(jī)沖動(dòng)”無疑是一個(gè)最大的催化劑。為了政績(jī)，為了取得更高的地位，得到上級(jí)的認(rèn)可，獲得更多的利益和榮譽(yù)等等，物欲使他們迷失了自己。當(dāng)然，導(dǎo)致這樣的結(jié)果，“非一日之功”，也非一方之力，原因也是多方面的。制度的缺陷才是最為根本的，當(dāng)然，還有政府官員的內(nèi)部因素，以及監(jiān)督方面的缺失，即農(nóng)民自身維權(quán)意識(shí)的淡薄。綜合多方面，才造就了這么一些片面追逐“政績(jī)”的“一代官員”。而這必然給社會(huì)，乃至整個(gè)國家造成巨大損害。而筆者在對(duì)河南省W鎮(zhèn)Q村的調(diào)查中，所觀所聞，也證實(shí)了這樣一個(gè)情況。為深入了解問題，解決問題奠定了基石。一、案例梳理和分析W鎮(zhèn)Q村是一個(gè)距離縣城30公里的村莊，其所轄地域有一長(zhǎng)河將村莊分為河南和河北兩部分。由于其地處中原地帶，屬于平原，所以所種農(nóng)作物多為小麥、玉米、花生、大豆。全村共有375戶，1594人。村里共有三個(gè)村干部，一個(gè)支部書記，兩個(gè)支部委員，兩個(gè)村委委員（支部委員和村委委員交叉任職）。根據(jù)當(dāng)?shù)馗刹糠磻?yīng)，大約有3040%的農(nóng)民外出打工（多為青壯年），而留守在村里的多為婦女、老人、小孩。在對(duì)本村的調(diào)查中，有兩件事是當(dāng)?shù)卮迕穹从匙疃嗟模皇切蘼穯栴}；一是合作醫(yī)療保險(xiǎn)問題。之所以，這兩個(gè)問題反響如此之大，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的政績(jī)傾向性決策是關(guān)鍵的誘發(fā)因素。（一）修路問題發(fā)展新農(nóng)村建設(shè)，一個(gè)很重要的舉措就是要先加強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施方面的工作，而修路無疑是一個(gè)“先行官”。而Q村距離國道有65公里，距離省道也有15公里，與其他自然村之間的道路也多是土路。因此，修路成為本村的當(dāng)務(wù)之急。而要修路，國家的補(bǔ)貼畢竟是有限的，就需要農(nóng)民也資助一些。根據(jù)規(guī)定，對(duì)于本地修路問題，國家占80%，農(nóng)民占20%。所以，在落實(shí)這一修路任務(wù)的過程中，當(dāng)?shù)卣竺考颐咳死U納50元，以贊助修路。這本身是一件“于民于府”都有好處的事情，但是，政策的輸出并不如愿。一是，許多當(dāng)?shù)剞r(nóng)民對(duì)于政府、干部的行為很是不滿。原因在于，一方面，地方干部、村里干部在落實(shí)政策時(shí)，并沒有將情況詳細(xì)介紹清楚，使得農(nóng)民對(duì)于，這些錢要用于何處？怎么用？國家在這方面有什么的政策等等？都沒有一個(gè)認(rèn)識(shí)前提。另一方面，就是地方干部只知道一味地去要求農(nóng)民交錢，不交就采取強(qiáng)硬手段，如在調(diào)查中，當(dāng)?shù)氐拇甯刹烤鸵园崤厕r(nóng)民財(cái)物作為威脅手段，要求他們交錢，這必然會(huì)帶來農(nóng)民的反感意識(shí)。二是，地方政府對(duì)于當(dāng)?shù)卮迕竦那闆r也不作了解，只一味為追求政績(jī)，進(jìn)行決策。諸如在修路這一問題上，根據(jù)本地村干部的介紹，上級(jí)要求他們?cè)谝?guī)定時(shí)限內(nèi)，必須要完成一定的分額（當(dāng)?shù)卣驫村干部在半月內(nèi)完成87.5%的指標(biāo)）。這無疑將所有的壓力都移植到村干部的肩上，而村干部是最基層的組織群體，只好根據(jù)上級(jí)的任務(wù)去完成。所以，在完成任務(wù)的過程中，遇到阻礙，而對(duì)農(nóng)民又無法解釋清楚的前提下，強(qiáng)硬措施是他們的習(xí)慣做法。而地方政府官員的政績(jī)工程也都是建立在這基礎(chǔ)上的。（二）合作醫(yī)療保險(xiǎn)問題很長(zhǎng)時(shí)間以來，“看病難，看病貴”是農(nóng)民醫(yī)療問題的癥結(jié)。新時(shí)期，新農(nóng)村建設(shè)的推動(dòng)，要求對(duì)于這些問題，要實(shí)現(xiàn)根本解決。合作醫(yī)療保險(xiǎn)政策，就是國家對(duì)于農(nóng)民“關(guān)懷”的一個(gè)重要體現(xiàn)。但是，任何一項(xiàng)政策從開展，到逐步完善，都需要一個(gè)過程，合作醫(yī)療保險(xiǎn)政策也不例外。W鎮(zhèn)Q村在落實(shí)合作醫(yī)療政策的過程中，也出現(xiàn)了像上面修路征款面對(duì)的問題。一方面，農(nóng)民對(duì)于合作醫(yī)療保險(xiǎn)政策不了解，地方政府、村干部“急功近利”，也不加強(qiáng)宣傳，便催交保險(xiǎn)，使得大多數(shù)人對(duì)于這一政策都很模糊。因而，對(duì)于交保險(xiǎn)費(fèi)用，既沒有意識(shí)，又沒有趨向。而地方政府、村干部只基于自身考慮，為求政績(jī)，向上面邀功，而不管農(nóng)民的權(quán)利和意識(shí)。但是國家在這方面是有相關(guān)規(guī)定的：中共中央、國務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)農(nóng)村衛(wèi)生工作的決定中就這樣指出到：“農(nóng)村合作醫(yī)療制度應(yīng)與當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平、農(nóng)民經(jīng)濟(jì)承受能力和醫(yī)療費(fèi)用需要相適應(yīng)，堅(jiān)持自愿原則，反對(duì)強(qiáng)迫命令，實(shí)行農(nóng)民個(gè)人繳費(fèi)、集體扶持和政府資助相結(jié)合的籌資機(jī)制?！钡堑胤秸⒏刹?，卻把這作為一個(gè)“政績(jī)工程”來抓，希圖從這方面得到上級(jí)的賞識(shí)和認(rèn)同，一味追求功效，以強(qiáng)制方式催交保險(xiǎn)，導(dǎo)致民憤速起，這本身就違背了合作醫(yī)療保險(xiǎn)服務(wù)于農(nóng)民的初衷。所有這些問題以及在處理過程中，政府的行為都無疑是有指向的政績(jī)傾向性，急功近利。這種“政績(jī)工程”，“政績(jī)沖動(dòng)”，無論對(duì)于國家在政策的落實(shí)，還是對(duì)于農(nóng)民生活水平的提高，新農(nóng)村建設(shè)的順利開展，都是只能起消極效應(yīng)的。針對(duì)存在的這些現(xiàn)象、問題，探根求源，進(jìn)而解決之，是社會(huì)發(fā)展的必然之勢(shì)。二、探根求源現(xiàn)今，無論是政治中，社會(huì)中，還是新農(nóng)村建設(shè)中，所廣泛存在的“政績(jī)工程”建設(shè)，要探根求源，筆者認(rèn)為，根本還在于制度建設(shè)的匱乏。當(dāng)前行政部門的許多官員存在的“政績(jī)沖動(dòng)”，雖然存在著官員本身的素質(zhì)問題，當(dāng)然還有各種外部環(huán)境的影響，但是這些都可以從制度建設(shè)的漏洞中找到源頭。首先，干部選拔機(jī)制的不合理。作為國家政權(quán)體系的基礎(chǔ)和末梢，地方政府、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府承擔(dān)著在農(nóng)村貫徹、落實(shí)國家方針、政策的使命。正所謂“上面千條線，下面一根針”，這些計(jì)劃和任務(wù)是行政命令的方式下達(dá)給地方的，其完成情況是衡量鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)“工作實(shí)績(jī)”，決定其升降去留的一個(gè)重要指標(biāo)。這迫使鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)和機(jī)關(guān)干部想盡一切辦法完成上級(jí)部署的各項(xiàng)任務(wù)指標(biāo)。而這樣的結(jié)果往往適得其反，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部為了完成指標(biāo)，只顧數(shù)量，不顧質(zhì)量，只為樹立“政績(jī)”，不惜違背民意，傷害農(nóng)民感情。可見，這種干部選拔機(jī)制，造成了許多政府官員工作的政績(jī)偏斜性傾向。根本改變這樣一種選拔機(jī)制，樹立一個(gè)正確的、無偏斜的選拔、評(píng)估機(jī)制，是從根源上整治“政績(jī)工程”，實(shí)現(xiàn)高效、廉潔政府的前提。新農(nóng)村建設(shè)不是一項(xiàng)“形象工程”，而是要從根源上解決“三農(nóng)”問題，使農(nóng)民擺脫貧困、落后境地的宏偉、巨大工程。要做好這項(xiàng)工作，需要有一個(gè)廉潔、高效的服務(wù)型政府。片面地以“政績(jī)”做為評(píng)估、選拔的指標(biāo)，只會(huì)成就一批只有豪華外裝，而無實(shí)際內(nèi)容的“形象工程”，改革這一機(jī)制，是未來發(fā)展的唯一路徑依賴。其次，權(quán)力“產(chǎn)權(quán)化”的不明晰?！爱a(chǎn)權(quán)明晰，權(quán)責(zé)明確”是經(jīng)濟(jì)發(fā)展、企業(yè)發(fā)展中一條很重要的經(jīng)營(yíng)、管理原則，這一原則同樣適用于政治和行政運(yùn)行中。孟德斯鳩很早就指出，“絕對(duì)的權(quán)力造就絕對(duì)的腐敗”，因此，一定要有約束機(jī)制，對(duì)權(quán)力進(jìn)行制約，防止腐敗。在國家，要建立議會(huì)，對(duì)君主的權(quán)力進(jìn)行約束，使其權(quán)力有一定的界限和范圍。政府部門需要對(duì)官員的權(quán)力范圍有所界定，即權(quán)力的“產(chǎn)權(quán)化”。產(chǎn)權(quán)不明晰，權(quán)責(zé)就不明確。對(duì)于政府官員的權(quán)力、職責(zé)進(jìn)行界定后，相應(yīng)的制裁措施也就方便出臺(tái)了。如此，也就減小了許多官員鉆法律空子的可能性。當(dāng)前“政績(jī)工程”、“形象工程”的頻繁出現(xiàn)，一定程度上，是在于權(quán)力“產(chǎn)權(quán)化”的不明晰。許多官員只為求取政績(jī)，常常跨越了其權(quán)力的運(yùn)作范圍，造成職能“錯(cuò)位”，而不顧及社會(huì)的承受能力，這也為其逃避責(zé)任埋下了伏筆。新農(nóng)村建設(shè)中，黨支部與村委會(huì)的博弈關(guān)系一直僵持不下，就是因?yàn)槎邫?quán)力界限不明確。對(duì)二者的權(quán)力進(jìn)行“產(chǎn)權(quán)化”處理必將推動(dòng)新農(nóng)村建設(shè)更快、更順利地進(jìn)行。再次，監(jiān)督機(jī)制的不完善。權(quán)力是容易腐敗的，治理腐敗很重要的一個(gè)方面，是需要建立一定的監(jiān)督機(jī)制?！罢?jī)工程”、“形象工程”是政府官員利用手中的權(quán)力再生權(quán)力的一個(gè)手段，但是這個(gè)手段由于指導(dǎo)思想的歪曲，常常帶有強(qiáng)制和非法性。W鎮(zhèn)Q村在落實(shí)征收修路款、收繳合作醫(yī)療保險(xiǎn)的過程中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府都是強(qiáng)制要求村干部完成一定指標(biāo)，而村干部迫于上級(jí)的命令，只得通過強(qiáng)制，甚至非法手段逼迫農(nóng)民“交錢”。而這一過程，自始至終，只聽到農(nóng)民的抱怨，就無下文了，也值得我們深思。一方面，基層、農(nóng)民的監(jiān)督理念還很成熟，維權(quán)意識(shí)還很淡薄。在面對(duì)村干部的侵權(quán)行為時(shí)，農(nóng)民沒有勇敢站起來去捍衛(wèi)，而是私下抱怨。當(dāng)然，可能存在著“官官相衛(wèi)”思想意識(shí)的影響，但是，隨著“民主下鄉(xiāng)”的浪潮，維權(quán)意識(shí)的淡薄必然為政府官員的濫用權(quán)力的行為創(chuàng)造了竊機(jī)。另一方面，輿論監(jiān)督、黨內(nèi)監(jiān)督、社會(huì)監(jiān)督等等，也是不完善的，才促使如此之多的“形象工程”、“政績(jī)工程”在現(xiàn)。因此，加強(qiáng)農(nóng)民的法制教育，促進(jìn)基層監(jiān)督的完善，是新農(nóng)村建設(shè)的一個(gè)很重要的標(biāo)志。參考文獻(xiàn)：（1）王加金.“政績(jī)工程”是這樣產(chǎn)生的.J.領(lǐng)導(dǎo)科學(xué).2006年第1期（2）河北經(jīng)貿(mào)大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院課題組.政府政績(jī)綜合評(píng)價(jià)的指標(biāo)體系與方法研究.J.經(jīng)濟(jì)與管理.2006年第1期(3)人民日?qǐng)?bào).時(shí)評(píng)：政績(jī)沖動(dòng)與形象工程./pol