農(nóng)村研究論文-農(nóng)村兩委關系探析摘要：通過實地考察和思考，認為欲改善農(nóng)村兩委關系必須依法確立黨支部與村委會的權責界限，黨支部把握政治原則、政治方向、重大方針政策等方向性事務，村委會辦理發(fā)展生產(chǎn)、修路架橋等具體事務；積極探索改善兩委關系的新路徑，同時，對基層黨組織的領導提出程序化要求。關鍵詞：黨支部；村委會；權責；程序村黨支部與村委會是農(nóng)村最重要的兩個組織。村黨支部代表黨組織，其權力來源于上級黨組織的授予；村委會代表村民利益，其權力來源于全體村民的授予。權力來源不同，因而出現(xiàn)了二者關系協(xié)調的問題，這種協(xié)調直接影響著村民自治的績效。一、法律對村黨支部地位的規(guī)定1987年制定的村組法（試行）中沒有涉及村黨支部在村民自治中的地位，1990年中共中央在關于轉發(fā)全國村級組織建設工作座談會紀要的通知指出：“村委會是黨的領導下，在國家法律規(guī)定的范圍內，由村民自我管理、自我教育、自我服務的基層群眾性自治組織，黨支部要加強對村委會的領導”。1998年通過的村組法第3條規(guī)定：中國共產(chǎn)黨在農(nóng)村的基層組織，按照中國共產(chǎn)黨章程進行工作，發(fā)揮領導核心作用；依照憲法和法律，支持和保障村民開展自治活動。從制度文本上看，此條既確立了黨的核心領導地位，又規(guī)定了黨的職權支持和保障村民自治，似乎很完美，但實際操作起來難度很大。從各省制定的實施村組法辦法看，其大多規(guī)定村黨支部按照中國共產(chǎn)黨章程（以下簡稱黨章）進行工作，少數(shù)省市如北京將中國共產(chǎn)黨農(nóng)村工作條例（以下簡稱農(nóng)村工作條例）納入實施辦法。然而，中國共產(chǎn)黨的領導權限有多大？領導核心作用如何發(fā)揮？如何支持和保障村民自治活動？這些問題相關法律并未做出規(guī)定。除模糊規(guī)定外，對兩委權責的交叉規(guī)定也在一定程度上激化了二者的矛盾，以下筆者以農(nóng)村工作條例和村組法為例來說明兩委權責的交叉重疊部分：第一，在經(jīng)濟建設方面農(nóng)村工作條例規(guī)定村黨組織必須“加強對經(jīng)濟工作的領導發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟”、“支持集體經(jīng)濟組織管理集體資產(chǎn)，協(xié)調利益關系，組織生產(chǎn)服務和集體資源開發(fā)，逐步壯大集體經(jīng)濟實力”。村組法規(guī)定村委會應當“支持和組織村民依法發(fā)展各種形式的合作經(jīng)濟和其他經(jīng)濟，承擔本村生產(chǎn)的服務和協(xié)調工作，促進農(nóng)村生產(chǎn)建設和社會主義市場經(jīng)濟的發(fā)展”。第二，在政治方面農(nóng)村工作條例規(guī)定村黨組織應“搞好本村的社會治安、計劃生育工作”。村組法規(guī)定村委會須“協(xié)助維護社會治安”“落實國家計劃生育政策”。第三，在公益事業(yè)和精神文明建設方面農(nóng)村工作條例規(guī)定村黨組織應當“改善農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境，實現(xiàn)農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展”、“搞好村鎮(zhèn)規(guī)劃，改善村鎮(zhèn)面貌，創(chuàng)造文明衛(wèi)生的生活環(huán)境；加強農(nóng)村文化設施建設，開展健康有益的文體活動；改善辦學條件，普及義務教育”、“搞好本村的社會主義精神文明建設”。村組法規(guī)定村委會應當“教育村民合理利用自然資源，保護和改善生態(tài)環(huán)境”、“辦理本村的公共事務和公益事業(yè)”、“發(fā)展文化教育，普及科技知識”、“開展多種形式的社會主義精神文明建設活動”，等等。不難看出，村黨支部和村委會在經(jīng)濟、政治、公益事業(yè)和精神文明建設方面權責上存在一定的交叉與重疊。二、現(xiàn)實中的兩委關系法律對兩委權責規(guī)定的模糊與交叉，使二者關系基本上處于自發(fā)狀態(tài)。我們通過對陜北S縣50個村莊的調查，發(fā)現(xiàn)實踐中兩委關系表現(xiàn)為四種類型：包攬型、替代型、對抗型和友好型。1包攬型。這種類型是村黨支部包攬了村內的財權、事權、用人權等一切事務，權力極度膨脹，村委會成為村黨支部的助手和執(zhí)行機關，村民大會授予村委會的權力不能有效發(fā)揮。我們調查的50個村莊中有32個就屬于這種類型，這些村莊黨支部經(jīng)常用命令的方式要求村委會，村民自治在一定程度上喪失。不過，這些村莊黨支部的威望較高、群眾基礎較好。各村的黨組織實際上是該村的權力中心及實際的領導者、決策者和管理者，各村黨組織負責人均是社區(qū)權力的核心人物。12替代型。這種類型是村黨支部軟弱渙散，缺乏凝聚力和號召力，沒有駕馭和領導村委會的能力，村內所有事務包括一些本該由村黨支部落實的政策均由村委會辦理，村委會在村內事務中居主導地位。W鄉(xiāng)張莊村就屬于這一類型，村黨支部從不過問村內事務，每年象征性地召開幾次黨內會議以應付上級的檢查。一般說來，兩委關系表現(xiàn)為替代型的村莊村委會的威望高于村黨支部。3對抗型。這種類型是兩委在村務管理中各不相讓，互相拆臺，都想壓倒另一方獲得決策權。為了爭奪權力村委會與村黨支部長期進行所謂的“龍虎斗”，結果不但村務不能順利完成，反而傷了“和氣”，進一步激化了兩委矛盾。有的村莊還出現(xiàn)“兩不管”現(xiàn)象，即村委會不管，村黨支部也不管，兩委相互推卸責任。W鄉(xiāng)白河村就出現(xiàn)了這樣的一件事：雨季過后，按慣例應維修一段大約5公里長的山路，由于取土較為困難，需要雇用拖拉機，但村財政沒有錢，此事便一直拖下去。眼看秋忙季節(jié)來臨仍未動工，無奈之下村民去討“說法”，村支書說：“修路屬于發(fā)展生產(chǎn)，由村委會管。”村委會主任卻說：“黨是領導核心，對我們村而言，修路是大事，自然由黨支部管?！狈傻慕徊嬉?guī)定為村黨支部和村委會互相踢皮球提供了可乘之機，嚴重影響著村民自治工作的開展。4友好型。這種類型是兩委能夠友好相處，對于村內的事務一般開會協(xié)商，相互尊重對方的意見，二者關系較為融洽。W鄉(xiāng)紅崖村就屬于這種類型，兩委通過聯(lián)席會議來議決村內事務，村民自治各事項進展順利，村民對村委會和村黨支部的評價都不錯。令人遺憾的是，在我們的調查中這種類型的村莊只占8%。三、依法確認黨的核心領導作用村民自治是改革開放以來黨根據(jù)社會發(fā)展需要在農(nóng)村進行的一項基本改革。黨在推行村民自治的實踐中，不僅要通過加強領導排除各種干擾，協(xié)調各方面力量，支持村民開展自治活動，保障農(nóng)民民主權利的落實，擴大和發(fā)展基層民主政治，而且還要保證村民依法自治沿著正確的方向發(fā)展，有序推進。2為了在新農(nóng)村建設中確保黨的有效領導，針對兩委關系不融洽等現(xiàn)狀，我們認為必須從法律和制度上對黨支部與村委會的權責進行科學劃分。1明確黨的核心領導地位。黨的核心領導地位是由社會主義的性質和現(xiàn)代化建設的需要決定的，同時也是由中國共產(chǎn)黨的性質決定的。無論是憲法還是相關法律，都明確規(guī)定了黨的核心領導地位。實踐也證明“在發(fā)展中國家，離開了先進政黨的引導和組織，農(nóng)村的落后力量不但得不到抑制，而且會繼續(xù)支配農(nóng)村社會，民主化進程將更為艱難。”3村民自治是十一屆三中全會以來的新生事物，它是在經(jīng)濟上實行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制的基礎上對農(nóng)村政治實行的一項重大改革。近三十年來，村民自治每取得一進步都是在黨的正確領導下進行的。1982年黨和國家在憲法中明確了村委會的合法地位，村民自治由自發(fā)階段進入了政府主導階段，1983年10月，中共中央、國務院發(fā)布了關于實行政社分開建立鄉(xiāng)政府的通知，宣告人民公社體制正式結束，為村民自治鋪平了道路，1987年在黨的領導下村組法（試行）出臺，使村民自治步入法制規(guī)范中，1997年黨的十五大依法治國戰(zhàn)略的提出、1998年村組法的正式頒布使村民自治進入了村民自主治理階段，十六屆五中全會“管理民主”思想的提出更是豐富了基層民主的內涵，為鄉(xiāng)村治理注入了生機和活力。自治活動的開展，使廣大村民愿望的實現(xiàn)同黨對農(nóng)村工作有效領導的實現(xiàn)，通過村民自治這一形式有機的融為一體。4因此，我們在鄉(xiāng)村治理中必須明確黨的核心領導地位。2科學劃分兩委的權責。在明確了黨的核心領導地位后，為了避免農(nóng)村基層黨組織一元化的傳統(tǒng)領導思維模式的影響，有必要明確農(nóng)村基層黨組織的權力范圍，即明確村黨支部的領導權限。根據(jù)黨章的原則精神和有關法律法規(guī)的規(guī)定，結合各地實際做法，村黨組織對村委會的領導應主要體現(xiàn)在：提出全村經(jīng)濟發(fā)展與精神文明建設的意見，通過村委會的工作，把黨的方針、政策和黨組織的意圖變?yōu)槿罕姷淖杂X行動；討論村委會的重要工作，支持和幫助村委會按照法律獨立負責地開展活動；協(xié)調村委會同其他組織的關系；對在村委會中工作的黨員和干部進行考核和監(jiān)督。按著這個要求，黨組織將主要精力用于對村發(fā)展方向的把握，對其他村級組織建設的指導，對各類組織之間關系的協(xié)調以及自身建設等方面。由村民自己能夠處理好的事情，應盡可能讓村民群眾根據(jù)法律制度自主處理，以支持和幫助村委會獨立負責地開展活動。如河北省藁城市制定的農(nóng)村黨支部、村委會議事規(guī)則和辦事規(guī)則，對黨支部和村委會的職權范圍做出了明確、具體的規(guī)定。黨支部的決策范圍有五個方面，主要是研究決定貫徹上級黨委、政府的方針、政策、重大決策的具體措施；研究決定本村社會和經(jīng)濟發(fā)展的重大事項；研究決定其他村級組織的協(xié)調問題；部署黨組織自身建設等。村委會的決策范圍主要是，研究本村公共事務和公益事業(yè)的有關問題；討論發(fā)展生產(chǎn)，搞好社會化服務和維護社會治安以及村民教育管理的具體措施。5這樣就明確了村委會與黨支部的權責，村黨支部的領導應該是政治原則、政治方向、重大方針、政策的領導。對于村內的具體事務，如發(fā)展生產(chǎn)、修路架橋、教育衛(wèi)生、村民間的糾紛、村集體間的糾紛等事項，黨支部應全面退出，交由村委會辦理。黨支部要使自己真正成為村級組織的核心，應該避免行政化傾向，從大量日常事務中解脫出來，將主要精力用于對村的發(fā)展方向的把握，對其他村級組織建設的指導，對各類組織之間關系的協(xié)調以及自身建設等方面。3建議在村組法第3條增加一款：中國共產(chǎn)黨在農(nóng)村基層組織的領導主要是政治領導、思想領導和重大方針政策的領導。不得直接干預村民的自治活動。四、改善兩委關系的新路徑為了實現(xiàn)黨的領導民主化、有效解決兩委矛盾，近年來進行了大量的探索，其中“兩票制”和“一肩挑”較為成功，引起極大的反響。1“兩票制”?！皟善敝啤卑l(fā)端于山西省河曲縣，其基本做法是由村民對黨支部書記候選人投信任票，此為第一票，再由黨員投選舉票，此為第二票，其中第二票只能從第一票得票較多的候選人中選擇。按照這一方式選出的村支書在一定程度上拉近了兩委關系，減少了摩擦。據(jù)2000年底統(tǒng)計，全國已經(jīng)有20多個省市按照兩票制進行了試點，四川省、重慶市推行面積達95%以上。山東省在22000個村莊實行“兩推一選”，公開選拔村黨支部成員31700多人。進入2001年度，越來越多的省市明確倡導并實行兩票制及相近的選舉形式，以加強和改進農(nóng)村基層黨組織的民主及協(xié)調黨支部和村委會的關系。62“一肩挑”?！耙患缣簟笔谴逯c村委會主任由一人來擔任，或者由村支書兼任村委會主任，或者由村委會主任兼任村支書，將兩種權力集于一身?！耙患缣簟本哂袃蓚€優(yōu)點：一是黨支書和村委會主任由一個人來擔任，減少了兩委之間的摩擦；二是一個人擔任兩種職務，所領取的報酬卻按一種職務計算，降低了村級治理成本。由于“一肩挑”的這些優(yōu)點，一些地方黨政部門開始將這種模式納入村級治理結構的制度安排中，以組織的名義積極推廣“一肩挑”，有的地方黨政部門在自己的計劃中對“一肩挑”的比重提出了明確的要求。例如，廣東省增城市要求“一肩挑”達到80%以上，順德市的一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)甚至要求達到90%以上。山東省威海市在2001年度的村委會選舉中要求85%左右的村要實現(xiàn)“一肩挑”。6用法律和制度將這些成功的經(jīng)驗模式固定下來并廣泛推行，可以在一定程度上改善兩委關系，實現(xiàn)黨的領導民主化，較快地推進農(nóng)村基層民主建設。但為了進一步發(fā)揮作用我們有必要對這些模式在法制范圍內進行思考。第一，“兩票制”的第一票由村民來投意味著村民對村黨支書有了部分決定權，這違反了黨章中黨員選舉的相關規(guī)定。黨章第4條規(guī)定“黨員享有下列權利：行使表決權、選舉權，有被選舉權?！钡?9條規(guī)定“企業(yè)、農(nóng)村、機關、學校、科研院所、街道社區(qū)、社會團體、社會中介組織、人民解放軍連隊和其他基層單位，凡是有正式黨員三人以上的，都應當成立黨的基層組織?！薄包h的基層組織，根據(jù)工作需要和黨員人數(shù)，經(jīng)上級黨組織批準，分別設立黨的基層委員會、總支部委員會、支部委員會?；鶎游瘑T會由黨員大會或代表大會選舉產(chǎn)生，總支部委員會和支部委員會由黨員大會選舉產(chǎn)生。”第30條規(guī)定“黨的基層委員會每屆任期三年至五年，總支部委員會、支部委員會每屆任期兩年或三年。基層委員會、總支部委員會、支部委員會選出的書記、副書記，應報上級黨組織批準。”從這三條可知黨支部及負責人是由黨員組成的委員會來選舉的，黨員可以選舉任何有被選舉權的黨員作為黨支部的負責人，這一權利是不能剝奪的?！皟善敝啤毕曼h支部負責人的選舉，不但非黨員對選舉結果有了一定的決定權，而且黨員的選舉權受到了限制，這顯然不符合法治精神。也不能將這種選舉方式理解為黨內民主和黨外民主相結合，因為黨內民主和黨外民主相結合下，黨外人士只享有建議權，建議能否被采納由黨內最終決定，而“兩票制”下黨內必須采納黨外（村民）的建議，黨員只能在村民“既定”的候選人中選舉黨支部負責人。因此，建議在黨章中對黨在農(nóng)村領導的這種新模式做出相應的規(guī)定。第二，從政治學意義上講，民意基礎是衡量權威合法性的一個重要指標，民意基礎大，合法性就大，反之，則小。有的學者據(jù)此認為“一肩挑”選出的村黨支書增加了村黨組織的群眾基礎，增加了村黨組織領導的“合法性基礎”。7“一肩挑”在一定程度上的確增強了基層黨組織的群眾基礎，但僅僅認識到這些是不夠的，村支書與村委會主任由一人來兼任，在管理村務時究竟是代表黨還是代表村民呢？黨的利益與群眾的利益從根本上講是一致的，但現(xiàn)實中也會發(fā)生矛盾，此時該如何處理？何況兩委權力集于一身，不但會形成專橫權力，使黨