農(nóng)村研究論文-論我國農(nóng)村集體建設用地使用權流轉的制度變革論文關鍵詞：農(nóng)村集體建設用地使用權流轉產(chǎn)權殘缺制度變革論文摘要：伴隨我國工業(yè)化和城市化進程，農(nóng)村土地尤其是城市郊區(qū)農(nóng)地價值不斷提升，而農(nóng)村建設用地流轉依然受到現(xiàn)行法律的嚴格限制，農(nóng)地流轉的隱形市場普遍存在，導致了農(nóng)村建設用地流轉的失序與混亂。本文通過對農(nóng)村建設用地流轉中存在的問題進行分析，指出應從產(chǎn)權及相關法律上尋求根本突破，深化農(nóng)村集體建設用地使用權流轉的制度變革，規(guī)范并促進集體建設用地流轉市場的發(fā)育。隨著我國工業(yè)化和城市化的加速發(fā)展，農(nóng)地的價值屬性日益凸顯，農(nóng)村集體建設用地使用權的流轉已成為不爭之事實，甚至在數(shù)量、規(guī)模及地區(qū)覆蓋上有不斷擴大之勢。這一既成事實與我國現(xiàn)行立法明顯沖突。使用權流轉中存在的諸多問題不容忽視，這關系到我國國家糧食安全、新農(nóng)村建設以及國民經(jīng)濟健康發(fā)展。為此，農(nóng)村集體建設用地流轉市場亟待規(guī)范。一、我國農(nóng)村集體建設用地流轉市場的低效與失序(一)農(nóng)村建設用地流轉中的違法、違規(guī)現(xiàn)象嚴重1998年土地管理法第43條規(guī)定，任何單位和個人進行建設需要使用土地的，都必須依法申請使用國有土地；第63條還規(guī)定，集體土地使用權不得出讓、轉讓或出租用于非農(nóng)建設?？梢娢覈蓮耐恋貙徟鷻嗪陀猛竟苤苾煞矫鎳栏窨刂屏宿r(nóng)地使用權流轉。但實踐已走到法律之前，農(nóng)村集體為了避免同法律正面沖突，采取了許多應對辦法。例如，在辦理土地轉用手續(xù)時，“以假亂真”上報的是合作、合資合同，實際卻是土地使用權租賃、轉讓合同；一些村集體組織未經(jīng)國土部門批準，“無證用地”。北京一些郊區(qū)普遍存在的小產(chǎn)權住宅現(xiàn)象就是一些村集體組織和村民未經(jīng)規(guī)劃和土地部門批準的黑市用地行為。(二)集體建設用地利用率低下，土地資源浪費嚴重首先，農(nóng)民建設用地布局分散，土地利用粗放，難以形成規(guī)模效益。農(nóng)村雙重占地現(xiàn)象較為普遍，甚至出現(xiàn)一戶多宅、多利占地，嚴重地區(qū)還出現(xiàn)“空心村”現(xiàn)象。其次，政府不斷擴大建設用地范圍，大批興建各類開發(fā)區(qū)和工業(yè)園區(qū)。由于開發(fā)區(qū)布點多，相互競爭，造成企業(yè)收入低，新建廠房的建筑密度低，出現(xiàn)大量土地撂荒現(xiàn)象。再次，集體建設用地規(guī)模大，但產(chǎn)業(yè)發(fā)展不足。即土地投入量與經(jīng)濟產(chǎn)出量不成比例，集體建沒用地上產(chǎn)業(yè)發(fā)展不足，產(chǎn)出效率低下，而且農(nóng)村建設用地的大量增加在吸納農(nóng)民就業(yè)方面也明顯不足。(三)集體建設用地流轉收益分配不規(guī)范，農(nóng)民權益難以保障農(nóng)村集體建設用地流轉過程中缺乏保護農(nóng)民權益的機制，這是集體建沒用地流轉中的突出問題。首先，土地流轉收益多由少數(shù)權力分子支配，農(nóng)民權益嚴重受損。一部分農(nóng)民在土地流轉后，陷入失地、失業(yè)、失去社會保障的“三失”困境。其次，集體建設用地流轉的收益分配關系比較混亂。大部分收益除用于基層組織日常開支外，主要用于發(fā)展經(jīng)濟和公益事業(yè)，小部分用于對農(nóng)民的土地補償。再次，集體建設用地流轉收益缺乏保障。由于目前大多數(shù)土地流轉屬于私下交易，既沒有規(guī)范的合同文本，也沒有合法報批手續(xù)，一旦發(fā)生法律糾紛，農(nóng)村集體建設用地所有者和使用者的權利都無法得到根本保護。二、農(nóng)村建設用地使用權流轉市場諸多問題的產(chǎn)權與法律根源(一)農(nóng)地承包經(jīng)營權的產(chǎn)權殘缺在農(nóng)村集體土地產(chǎn)權界定不清晰下，農(nóng)村土地流轉的支配權主要集中在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府。大多數(shù)集體建設用地流轉的去向、收益和年限等事項，未經(jīng)村民大會或村民集體大會討論通過，農(nóng)民的知情權、參與權、決策權得不到保障。我國農(nóng)民擁有的土地產(chǎn)權只能用于農(nóng)業(yè)經(jīng)營，禁止用于非農(nóng)業(yè)用途，不是一種可用于投資、進行增值的資產(chǎn)，從而使農(nóng)民只有對土地的部分使用權，即“農(nóng)地農(nóng)用”；其次，現(xiàn)行國家征地制度下，國家壟斷城市土地一級市場，價格機制被排除在農(nóng)地市場之外，農(nóng)民只獲得較低的土地增值收益；另一方面，由于農(nóng)地使用權不能轉讓、出租等，農(nóng)民的土地轉讓收益缺失。另外，政府在尋租利潤的驅使下，普遍存在“與民爭利”現(xiàn)象，農(nóng)民收益權嚴重受損。另外，農(nóng)地使用權流轉嚴格受限，不能自由進入市場買賣、租賃、抵押等，導致土地交易范圍狹窄。隨著土地職能的轉變和外部潛在巨額利益的誘導，農(nóng)戶對產(chǎn)權權益實施產(chǎn)生新要求，土地收益權和處分權在產(chǎn)生職能中日益凸顯。農(nóng)地使用權流轉制度的不健全，導致農(nóng)民分散低效使用土地；農(nóng)村集體和農(nóng)民個體分享：業(yè)化和城市化中土地級差受益的要求，也會驅使其沖破法律法制進而不規(guī)范用地。(二)現(xiàn)行法律制度仍待完善第一，我國土地管理法的制定存在漏洞。制度有漏洞，就會有人鉆空子；而漏洞不補，鉆空子的人會越來越多，潛規(guī)則也就變成顯規(guī)則。第二，現(xiàn)有相關法律程序與集體建設用地流轉相比缺陷明顯。現(xiàn)行征地制度的供地方式較之集體建設用地流轉，成本高，手續(xù)繁雜，加之建設用地指標管理和農(nóng)轉非審批中農(nóng)民的弱勢地位，農(nóng)民集體便傾向于直接通過土地“灰色市場”進行流轉。(三)外部潛在利潤的誘導對于地方政府而言，土地是地方政府賴以生存和維持運轉的重要保障，在土地流轉過程中，地方政府不僅具有招商引資增加財政收入的內(nèi)在動力，而且面臨政績考核的外在壓力。所以地方政府對集體建設用地的流轉往往采取默許態(tài)度，實際上也鼓勵村集體組織以此形式興辦工業(yè)園區(qū)，加快本地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展。而對于村集體組織，由于農(nóng)村建設用地的價值高額性，其流轉可為集體經(jīng)濟組織帶來較高收益，村集體組織作為農(nóng)地和財產(chǎn)的統(tǒng)一管理者，也便于他們利用職權從中謀利，“以地生財”。盡管面對法律限制，農(nóng)村集體也會從自身利益出發(fā)，大量從事土地出租或自建廠房等行為。農(nóng)民獲得的土地流轉補償也一般高于現(xiàn)行制度下的征地補償，土地租金日漸成為農(nóng)民收入的重要來源。此外，利用集體建設用地興辦企業(yè)，當?shù)剞r(nóng)民可以憑借到企業(yè)就業(yè)來獲得工資性收入。因此，面對現(xiàn)行經(jīng)濟運行中潛在的巨額利益，隨著農(nóng)民土地權利意識的增強，農(nóng)民個體也一定程度傾向于非法或不規(guī)范用地。三、我國農(nóng)村集體建設用地流轉的制度變革(一)完善農(nóng)地產(chǎn)權，消除農(nóng)地產(chǎn)權歧視在土地產(chǎn)權上嚴格界定集體經(jīng)濟組織與農(nóng)民在土地權力和流轉收益上的分配，嚴格界定賦予土地產(chǎn)權的物權性質，實現(xiàn)土地產(chǎn)權物權化，讓農(nóng)民擁有更加充分支配土地資源且不受他人支配的權利。還要在此基礎上確立農(nóng)民的其他權利。針對土地征用過程中大量侵犯農(nóng)民土地權利和農(nóng)地流轉不規(guī)范現(xiàn)象，建議增設土地發(fā)展權，即在符合土地利用規(guī)劃下，允許改變農(nóng)地用途，允許集體建設用地直接進人市場交易，這樣可以提高土地配置效率，保護耕地，保護集體農(nóng)民土地權益；增設抵押權，充分實現(xiàn)農(nóng)民與土地權力相聯(lián)系的潛在經(jīng)濟機會。(二)修改和重新合理安排我國現(xiàn)行土地制度第一，修改現(xiàn)有國家壟斷的征地制度，逐步把征地范圍嚴格限制在“公共利益”用地范圍內(nèi)，同時在法律上準確界定“公共利益”，可采用明確規(guī)定不屬于公共利益用地名錄的方法。第二，法律上允許和鼓勵農(nóng)民以土地人股、產(chǎn)權交易、租賃等方式進行土地開發(fā)與建設。第三，由于農(nóng)村集體建設用地占建設用地總量比重較大，建議增加對集體建設用地使用權的一般規(guī)定，允許在不改變集體土地所有權性質的前提下，在符合土地規(guī)劃和用途管制下進入市場進行交易。第四，宅基地的出租已成為城鄉(xiāng)接合部和發(fā)達地區(qū)農(nóng)民的重要收入來源，建議修改宅基地使用條款，適當允許宅基地的轉讓、抵押，促進農(nóng)民宅基地的商品化。(三)規(guī)范土地流轉收益分配，確保農(nóng)民成為土地流轉收益的主要獲得者第一，在流轉收益分配關系上，加強對集體經(jīng)濟組織土地收益資金的管理，界定土地流轉收益的合理分配比例。在以市場價值為基礎的土地流轉下，政府除收取土地交易稅外，不應從土地交易中獲利；集體農(nóng)民作為土地所有者應當公平分享土地流轉收益，充分保障農(nóng)民獲得集體建設用地流轉收益權。第二，確立平等的交易主體。地方政府應逐步退出土地征購市場，轉而變?yōu)槭袌鼋灰字俨谜吆徒灰兹鮿莘降谋Ｗo者。第三，建立公正、公開的交易制度。成立多種土地流轉中介服務機構，為交易主體提供專業(yè)化服務。(四)完善現(xiàn)代土地稅收制度，合理調節(jié)土地主體利益和行為關系針對現(xiàn)行地方政府作為建設用地的主要調整力量和土地直接經(jīng)營者角色從中尋租的不合理做法，探索征收以市場價值為基礎的土地財產(chǎn)稅體系，以保障地方政府從土地級差收益中獲得穩(wěn)定收入來源。第一，征收土地增值稅。因為農(nóng)地轉為建設用地的增值收益是社會經(jīng)濟發(fā)展的共同結果，所以農(nóng)戶從有關政府或開發(fā)商取得地價款后，須向政府交納一定比例的土地增值稅。第二，征收土地保有稅。大圈占土地的成本，變相限制農(nóng)民、開發(fā)商和其他組織亂占、多占土地，有效控制土地浪費現(xiàn)象。第三，開征土地用途調節(jié)稅。對開發(fā)商的土地開發(fā)行為進行調解，有利于土地向最有價值最有效的方向使用。(五)加強政府對集體建設用地流轉的監(jiān)督和管理加強政府土地利用規(guī)劃，加強集體建設用地的總量控制，防止集體土地大量無序進入市場，禁止流轉的土地違反土地用途管制和擅自將