內容摘要 內容摘要 貿易調整援助制度是美國在推進貿易自由化的進程中，為處理貿易利益不和 諧問題而創(chuàng)立的一項獨特的貿易損害國內救濟制度。根據該制度，政府有責任對 由于貿易政策的改變而受到損失的工人和企業(yè)提供援助，幫助他們轉移到美國具 有比較優(yōu)勢的產業(yè)中去。該制度從1 9 6 2 年建立以來，為了能充分發(fā)揮作用及適 應美國貿易的新發(fā)展，經歷了多次的修改，現在已經較為成熟。由于該制度是一 種國內貿易救濟制度，不會影響其他國家的利益，因此很少受到外界的關注。據 作者檢索，國內學者中還沒有人對該制度做過系統(tǒng)地研究。我國在建設社會主義 和諧社會進程中也會出現貿易政策下不同群體利益不和諧的問題，妥善解決這一 問題有利于社會的和諧穩(wěn)定。美國貿易調整援助制度的原理及具體做法對我國處 理類似問題具有借鑒意義。 本文分為三章： 第一章介紹了美國貿易調整援助制度產生和演變的歷史，并分析了該制度的 合理性及發(fā)展的規(guī)律。 第二章詳細介紹了美國貿易調整援助制度的具體內容，分析了其實施效果， 并指出其中的一些不足。 第三章論證了我國建立貿易調整援助制度的必要性、可行性，并提出我國建 立貿易調整援助制度的立法建議。 關鍵詞：貿易；調整援助；借鑒 a b s t r a c t a b s t r a c t t r a d ea d j u s t m e n ta s s i s t a n c ep r o g r a mw a sc r e a t e db yt h eu n i t e ds t a t e so f a m e r i c at od e a lw i t ht h ep r o b l e m so fd i s h a r m o n yo ft r a d ei n t e r e s t si nt h ep r o c e s so f a d v a n c i n gf r e et r a d e u n d e rt h i sp r o g r a mt h eg o v e r n m e n th a sad u t yt oo f f e rh e l p st o w o r k e r sa n df i n n sw h os u f f e rl o s sb e c a u s eo fc h a n g e dt r a d ep o l i c i e s t h ep r o g r a m w i l lh e l ps a i dw o r k e r sa n df i r m st r a n s f e ri n t oi n d u s t r i e si nw h i c ha m e r i c ah a s c o m p a r a t i v ea d v a n t a g e t h ep r o g r a mw a sc r e a t e di n 19 6 2a n ds i n c et h e nh a sb e e n m o d i f i e ds e v e r a lt i m e st om a k ei tw o r kb e t t e ra n dm e e tn e wc o n d i f i o n so fa m e r i c a n t r a d e t h ep r o g r a mi ss e l d o mc o n c e r n e db yo u t s i d eb e c a u s ei ti sad o m e s t i cr e l i e f m e a s u r ea n dd o s en o ta f f e c to t h e rc o u n t r i e s i n t e r e s t s a c c o r d i n gt ot h ea u t h o r s r e s e a r c h ，t h e r ei sn oc o m p r e h e n s i v es t u d yb yd o m e s t i cs c h o l a r so nt h i si s s u e i nt h e p r o c e s so fb u i l d i n gas o c i a l i s t h a r m o n i o u s s o c i e t yt h e r ec a nb ep r o b l e m so f d i s h a r m o n yo f t r a d ei n t e r e s t sa m o n gd i f f e r e n tg r o u p su n d e rs a m et r a d ep o l i c y t od e a l w i t ht h ep r o b l e m sp r o p e r l yw i l lb eo fh e l pt oh a r m o n i o u ss o c i e t y t h ep r o g r a m s p r i n c i p l ea n ds p e c i f i cm e a n s c a nb ea b s o r b e db yc h i n ai ns o l v i n gs i m i l a r p r o b l e m s t h i st h e s i sc o n s i s t so ft h r e ec h a p t e r s ： c h a p t e ro n ee x p l o r e st h eh i s t o r yo fc r e a t i o na n dc h a n g e so f t h ep r o g r a m ，a n d a n a l y z e st h er e a s o n a b l e n e s sa n dc a u s eo fc h a n g e so fi t c h a p t e rt w oc o m p r e h e n s i v e l yi n t r o d u c e st h ec o n t e n t s ，a n a l y z e st h ee f f e c ta n d p o i n t so u taf e ws h o r t c o m i n g so ft h ep r o g r a m s c h a p t e rt h r e ea n a l y z e st h en e c e s s i t ya n dp r a c t i c a l i t yo fc h i n a se s t a b l i s h i n g s i m i l a rp r o g r a m ，a n dp u t sf o r w a r dal e g i s l a t i o np r o p o s a lo ft r a d ea d j u s t m e n t a s s i s t a n c ep r o g r a m k e y w o r d s ：t r a d e ；a d j u s t m e n ta s s i s t a n c e ；e n l i g h t e n m e n t 廈門大學學位論文原創(chuàng)性聲明 茲呈交的學位論文，是本人在導師指導下獨立完成的研究成果。 本人在論文寫作中參考的其他個人或集體的研究成果，均在文中以明 確方式標明。本人依法享有和承擔由此論文產生的權利和責任。 聲明人( 簽名) 韓塞 勱0 8 年爭r | f 日 廈門大學學位論文著作權使用聲明 本人完全了解廈門大學有關保留、使用學位論文的規(guī)定。廈門大 學有權保留并向國家主管部門或其他指定機構送交論文的紙質版和 電子版，有權將學位論文用于非營利目的的少量復制并允許論文進入 學校圖書館被查閱，有權將學位論文的內容編入有關數據庫進行檢 索，有權將學位論文的標題和摘要匯編出版。保密的學位論文在解密 后適用本規(guī)定。 本學位論文屬于 1 、保密() ，在年解密后適用本授權書。 2 、不保密() 日期：勿噼爭月，廠日 日期：年月日 引言 引言 經濟學家們在談起全球化時通常會說，全球化是“以短痛換長甜”。然而現實 是殘酷的，那些承擔了失業(yè)痛苦的工人很可能沒有機會親自嘗到“甜頭”。從一種 簡單的正義觀念出發(fā)，國家應當對那些全球化的受損者提供幫助，否則必然在政 治上“丟分”。幫助那些失業(yè)工人雖然很昂貴，但較之于全球化的收益來說就微不 足道了，況且以教育和培i jr i 的方式提供援助還有助于提供勞動力的素質從而提高 經濟效率。美國貿易法中的貿易調整援助制度( t r a d ea d j u s t m e n ta s s i s t a n c e p r o g r a m 簡稱璣蚣) 正是這樣一種向經濟全球化的美國受害者提供幫助的制度。 它規(guī)定，當由于貿易政策的改變而引起進口增加或者生產向國外轉移，從而對國 內同類或直接競爭產品的生產者造成損害時，國家作為貿易政策的總體受益人對 受到損害的工人及企業(yè)提供援助。它是從例外條款( 相當于保障措施) 這一進口 救濟措施中派生出來的，既是其輔助措施，又是其替代措施。由于貿易調整援助 是一種國內救濟措施，不會影響到美國的貿易伙伴的利益，所以很少引起其它國 家的關注，而像美國貿易法中的2 0 1 條款、3 0 1 條款之類的進口救濟措施，由于 對美國的貿易伙伴影響重大，所以受到廣泛關注。由于關注程度不同，所以對其 研究的程度也不同。近年來，雖然國內研究美國貿易法中的進口救濟措施的著作、 論文大量涌現，但對貿易調整援助這一國內貿易救濟措施的研究卻幾乎是空白。 目前，我國正努力構建社會主義和諧社會。和諧的本質其實就是利益的和諧。 由于對外貿易對我國經濟增長的貢獻率很大，因此，對外貿易利益的和諧程度對 整個社會的和諧有著重大的影響。過去我們在研究制定對外貿易政策及簽訂對外 貿易協(xié)議的時候，往往只考慮國家的整體利益，而對部分群體因對外貿易政策的 改變而在一定時期內可能受到的不利影響考慮甚少，只有在符合保障措施、反傾 銷措施和反補貼措施實施條件的情況下才提供相應的進口救濟，但這些救濟實施 條件很嚴格，負面影響也較大，所以我國在使用時通常都很慎重。即使使用進口 救濟措施，對受到損害的工人和企業(yè)來說，只是提供了有限的調整時間，是一種 消極的救濟，并沒有對工人和企業(yè)受到的損害作出積極的補償。在不符合采取進 s c h a u e r , j e s s i c a b o o kr e v i e w ：f e d e r a lt r a d ea d j u s t m e n ta s s i s t a n c ef o rw o r k s ：b r o k e ne q u i p m e n t 嘰 b o s t o nc o l l e g et h i r dw o r dl a wj o u r n a l ，2 0 0 6 ，3 9 7 ( 2 6 ) ：4 2 6 1 美國貿易調整援助制度研究 口救濟措施的條件，或者雖然符合但因為公共利益的原因而不采取的情況下，受 到損害的工人和企業(yè)就得不到任何救濟，這就導致了在對外貿易利益方面部分群 體的利益和國家整體利益的不和諧。美國是世界上第一貿易大國，是自由貿易的 積極推動者，在實行貿易自由化的過程中，也面臨過部分群體的利益與國家整體 利益不和諧的問題。美國采取的解決辦法就是建立了貿易調整援助制度。研究美 國貿易調整援助制度的產生歷史背景、發(fā)展演變的過程，研究其具體實施條件、 實施程序、實施方式、實施效果、存在的問題等，對我國建立相關制度具有現實 的借鑒意義。 從美國貿易調整援助產生和發(fā)展的歷史過程來看，該制度是在美國國情這一 大背景下，伴隨著美國的貿易自由化進程、貿易方式的發(fā)展進程以及實施過程中 暴露出的問題而產生、發(fā)展和不斷完善的。該制度體現了公平性，具有不同于保 障措施的獨特作用。 從美國貿易調整援助制度的現有內容和實施效果來看，該制度具有目標明 確、重點突出、體系完備、條件適中、程序可操作、措施得當等特點。雖然該制 度對工人的調整效果目前仍然難以作出準確評價，但對最需要幫助的工人提供了 幫助是毋庸置疑的，對美國貿易政策的制定和實施也起到了重要作用。 我國和諧社會建設需要建立一個類似于美國貿易調整援助制度的利益協(xié)調 機制來解決國內不同群體在國家對外貿易政策下的利益不和諧問題。我國現有的 貿易救濟體系也需要貿易調整援助制度這樣的救濟措施來補充完善。我國應當結 合自己的國情，借鑒美國的經驗，建立一個類似于美國貿易調整援助制度的貿易 損害國內救濟制度。 2 第一章美國貿易調整援助制度的歷史評述 第一章美國貿易調整援助制度的歷史評述 第一節(jié)1 1 9 6 2 年貿易拓展法與貿易調整援助制度 一、背景 在1 9 3 0 年貿易法的關稅保護達到頂峰后，美國開始了一輪又一輪的關 稅減讓。原來在關稅保護之下生存的一些產業(yè)部門的企業(yè)，在關稅保護逐漸取消 時，因無力與進口產品競爭而減產甚至停產，工人大量失業(yè)。當整個國民經濟從 關稅減讓中受益的時候，這些企業(yè)和工人卻付出了代價。既然關稅減讓和其他自 由貿易措施使國民經濟總體受益，那么國民經濟的每個部門都應當承擔這種減讓 的成本，而不是讓某些產業(yè)部門的企業(yè)和工人承擔。在這一理念的支配下，從 1 9 5 3 年開始，國會就不斷收到關于國家應當對由于關稅減讓而受到損害的工人、 企業(yè)及社區(qū)提供援助的提案，雖然都沒有進入正式的立法程序，但其中一份提案 受到當時任參議員的肯尼迪的重視。在其成為總統(tǒng)后向國會提交的，旨在獲得發(fā)動 新一輪多邊貿易談判( 肯尼迪回合) 授權的，后來成為1 9 6 2 年貿易拓展法的議 案中包括了貿易調整援助制度。關于貿易調整援助制度的議案自然得到勞工界和 產業(yè)界的廣泛支持，有利于總統(tǒng)議案整體的通過。盡管有一些不同意見，貿易調 整援助制度還是成為1 9 6 2 年貿易拓展法的組成部分。 肯尼迪總統(tǒng)在向國會提交的法案中這樣描述貿易調整援助制度的目的：“為 了國家的利益，應當避免高關稅政策，但不能要求那些在競爭中受到損害的人承 擔因此造成的全部后果，政府應當承擔起部分經濟調整的重任。這不是一項政府 補貼計劃，而是為了幫助美國人積極調整和找回自信。貿易調整援助是為了提高 。d e a r d o r f ea l a nv & s t e r n ，r o b e r tm i t c h e l l s o c i f ld i m 即s i 饑so f u s t m d ep o l i c e s 【m 】a n n 叁舢fu n i v e r s i t yo f m i c h i g a np r o s ，2 0 0 0 10 4 反對意見包括：一、企業(yè)將從調整援助計劃中獲得的收益已經能夠從其他計劃中獲得，對企業(yè)的調整援 助只是為美圖的談判者在由于關稅降低而對國內產業(yè)造成損害時提供一個“逃離艙”，以掩蓋談判中的卜足， 除r 一些繁文縟節(jié)外，沒有對已有的小企業(yè)法和1 9 5 8 年小企業(yè)投資法現自規(guī)定作出任何補充；二、 沒有充分理由只對因進口競爭而失業(yè)的- t 人提供援助，而不支持那些因其他原因而失業(yè)的工人；三、調整 援助可能成為對低效率企業(yè)的另一個補貼計劃參見：【美】布魯斯e 克拉伯美國對外貿易法和海關法 【m 】蔣兆康，王洪波，何曉睿，竺林譯，北京：法律出版社，2 0 0 0 7 3 4 7 3 5 美國貿易調整援助制度研究 經濟效率，而不是低效率的保護傘。 這段話體現了貿易調整援助制度的合理性： 自由貿易政策是基于國家整體利益的考慮的選擇，因自由貿易帶來的損害也理應 有國家整體來承擔，如果部分企業(yè)和工人來承擔了損害后果，這些受到損害的企 業(yè)和工人就是為了整體利益作出犧牲，這是一種特別犧牲，應當得到作為國家整 體利益代表的政府的補償。這種合理性依據可以歸結為公共負擔平等理論。任 何政府的政策，如果是為了追求整個國家的利益，就不能將不成比例的成本強加 到有限的部分成員身上。根據這一原則，調整援助就是對為了美國的公共利益而 被拿走工作的美國人的公正補償”。 在1 9 6 2 年貿易拓展法之前，當國內產業(yè)及工人受到因為關稅減讓而帶 來的，公平但過度的貿易競爭造成的損害時，只能援引保障措施，以提高關稅或 數量限制的形式得到救濟。但保障措施存在以下不足之處：是頻繁使用會帶來 不利的經濟和政治后果，比如來自貿易伙伴國的抗議，總統(tǒng)往往不愿意批準使用 ( 1 9 4 7 年至1 9 6 2 年間，總統(tǒng)拒絕了關稅委員會提交的4 1 例案件中的2 6 例) ； 二是保障措施只能提供全國范圍的救濟，少數企業(yè)及其工人即使受到損害也不能 得到救濟；三是保障措施救濟只能暫時緩解損害，不能從根本上解決問題，如工 人只能在現有的崗位上多工作一段時間，最終還是要離開。因此，在( 1 9 6 2 年 貿易拓展法中對受貿易協(xié)定中的減讓所損害的美國利益提供的救濟進行了重大 修改。此后，只有在整個產業(yè)都受到嚴重損害的特別案例中，才準許使用保障措 施救濟，在普通案件中，因貿易協(xié)定的減讓所造成的損害將通過向有關企業(yè)和工 人提供調整援助的方式進行救濟。 o1 0 8c o n g r e c 9 0 4 0 8 ( 1 9 6 2 ) ( s p e c i a l m e s s a g et oc o n g r e s so nf o r e i g nt r a d ep o l i c y ，j a n u a r y2 5 ，1 9 6 2 ) z 1 轉引自：l e w i s ，e l e a n o rr o b e r t s c o n n o l l y ，j r , h a r r yj t r a d ea d i u s t m e n ta s s i s t a n c ef o rf i r m s a n di n d u s t r i e s 【j 】u n i v e r s i t yo fp e n n s y l v a n i aj o u r n a lo fi n t e r n a d o n a ib u s i n e s sl a w ，1 9 8 8 ，5 7 9 ( 1 0 ) ：p u b l i c a t i o n p a g er e f e r e n c e sa r en o ta v a i l a b l ef o rt h i sd o c u m e n t 公共負擔、f 等理論是近代產生的公法理論，由法國學者首先提出并得到越來越多的國家的認可。公共負擔 平等說與憲法中的平等原則密切聯(lián)系。平等原則要求公民權利的享有和義務的承擔都慮當是平等的。合法 的公務行為如果給公民、組織的合法權益造成損失，實際上就是讓受害人承擔了一般納稅負擔以外的額外 負擔，造成負擔的不甲等。既然政府的行為是為了公共利益而實施，受益者是社會傘體成員，那么其成本 也應當由社會全體平等分擔，而不能僅由受害人承擔。全體社會成員| 甲等分擔的方式是國家以傘體納稅人 繳納的財政收入來補償受害人受到的損失，以達到實現社會公平的目的。參見：沈開舉征收，征用與補償 【m 】北京：法律出版社，2 0 0 6 8 9 9 0 固o h a 隊s t e v e n t c o m m e n t ：w o r k e ra d j u s t m e n ta s s i s t a n c e ：t h ef a i l u r e t h ef u t u r e 明n o r t h w e s t e r n j o u r n a lo f i n t e r n d t i o n a ll a w & b u s i n e s s ，1 9 8 3 ，3 9 4 ( 5 ) ：4 1 9 四f r a n k , c h a r l e sr a p h a e l & l e v i n s o n ，s t e p h a n i e f o r e i g nt r a d ea n dd o m e s t i ca i d m 1 w a s h i n g t o n ：b r o o k i n gi n s t i t u t i o n ，19 9 7 2 4 第一章美國貿易調整援助制度的歷史評述 二、內容 根據1 9 6 2 年貿易拓展法的規(guī)定，企業(yè)和工人獲得調整援助的實體條件是： 一、與他們生產的產品相同或直接競爭的產品的進口正在增加；二、增加的進口 主要是貿易協(xié)定中關稅減讓的結果：三、企業(yè)受到嚴重損害或受到嚴重損害威脅 ( 或者工人失業(yè)或受到失業(yè)威脅) ；四、增加的進口是造成企業(yè)嚴重損害( 或工 人失業(yè)) 的主要因素。也就是說，除了損害要件外，還要具有“雙重”的因果關系， 即損害“主要”是由進口增加引起的，進口“主要”是由于貿易減讓引起的。這種“雙 重”的“主要”因果關系標準嚴重限制了調整援助的使用。獲得調整援助的途徑有 兩種，一種是在保障措施程序中總統(tǒng)根據關稅委員會的建議主動提供，作為保障 措施對國內產業(yè)的積極調整措施( 這屬于保障措施程序的范疇，這里不作討論) 。 二是在保障措旌程序內或程序外，由企業(yè)或工人群體( 不需要達到國內產業(yè)代表 性要求) 主動申請援助。具體程序是：一、向關稅委員會( 現在的國際貿易委員 會) 提出申請，取得關稅委員會獲得援助資格的裁定，關稅委員會必須在6 0 天 內審查并作出資格認定結論。由于6 0 天時間是從關稅委員會受理之日起計算的， 要得到關稅委員會的受理必須提交內容復雜的申請材料和信息，而這對于一些小 企業(yè)和工人群體來說比較困難，常常要花費很長的時間。為了加快這一過程，關 稅委員會在1 9 7 2 年簡化了工人援助申請材料的要求，只要提供他們現實可得的 信息即可，而不用像原來那樣提供他們通常難以獲得的關于企業(yè)經營情況的信 息。二、在獲得資格認定后，工人應當在合理時間內向勞動部提出援助申請， 企業(yè)應當在2 年內向商務部提出援助申請。調整援助的形式是：一、對工人調整 援助包括貿易再調整津貼、勞動培訓、求職津貼和安置補助( 要獲得這些援助還 要符合各個援助形式的專門條件) 。對企業(yè)的援助形式包括技術援助和財政援助， 財政援助包括直接貸款、貸款擔保和稅收減免。 三、實施情況 ( 1 9 6 2 年貿易拓展法生效后，調整援助的使用并不像預想中的那樣多，從 1 9 6 2 年到1 9 6 9 年只有2 8 例申請，且全部被關稅委員會拒絕。究其原因大體有 國f r a n k ，c h a r l e sr a p h a e l & l e v i n s o n ，s t e p h a n i e f o r e i g nt r a d ea n dd o m e s t i ca i d 【m 】 w a s h i n g t o n ：b r o o k i n gi n s t i t u t i o n ，19 9 7 4 4 5 美國貿易調整援助制度研究 三：一是肯尼迪回合談判時間比預想的長，減讓幅度沒有預想的大，而且是在5 年內分階段實施，其影響直到1 9 7 2 年才全面顯現。二是法律本身規(guī)定的標準過 高，主要是實體條件中的因果關系標準過高。該法要求關稅減讓是進口增加的主 要原因，而進口增加又是造成損害的主要原因，這種“雙重”的以“主要原因”為標 準的因果關系往往難以證明。三是關稅委員會在審查資格申請時對法律規(guī)定的合 格性標準采取嚴格的限制性解釋。1 9 6 9 年開始，關稅委員會對合格性標準從寬 解釋，將主要原因的認定標準解釋為“要不是”標準，即只要達到“要不是”關稅減 讓就不會造成進口大量增加，“要不是”進口大量增加就不會造成嚴重損害即可。 在重新進行解釋之后，才有企業(yè)和工人獲得援助。但這種解釋只是一種變通的 做法，只有對法律規(guī)定作出修改才是根本途徑。 第二節(jié)( 1 9 7 4 年貿易法與貿易調整援助制度 一、背景 肯尼迪回合達成協(xié)議的效果在1 9 7 2 年后全面顯現，暴露了1 9 6 2 年貿易拓 展法中調整援助制度的不足，在這種情況下美國又要迎接新一輪的關稅減讓， 即國會授權總統(tǒng)進行關稅與貿易總協(xié)定的東京回合談判。貿易調整援助的無 效已經受到廣泛的指責，為了迎接新一輪貿易減讓，在授權總統(tǒng)進行東京回合談 判的( 1 9 7 4 年貿易法中對貿易調整援助制度進行實質性修改勢在必行。經過 修改的貿易調整援助制度成為1 9 7 4 年貿易法組成部分，之后雖然經過多次 修改，但實質性內容和框架基本沒變，至今仍然有效。 二、修改的內容 ( 一) 針對實體條件過高的問題，1 9 7 4 年貿易法改變了原來的雙重因果 關系要求，取消了“增加的進口主要是貿易協(xié)定中關稅減讓的結果”的規(guī)定。同時 把c 增加的進口是造成損害的主要原因”修改為“進口增加對損害的發(fā)生產生重要 作用”。把雙重因果關系改為單重因果關系，把“主要原因”改為“重要原因”實質 西 美】布魯斯e 克拉伯美國對外貿易法和海關法【m 】蔣兆康，王洪波，何曉睿，竺林譯，北京：法律出 版社2 0 0 0 7 3 & 7 3 7 。同上，第7 3 8 頁。 6 第一章美國貿易調整援助制度的歷史評述 性地放松了合格性要求。同時 1 9 7 4 年貿易法還對損害標準作了修改，不再 要求證明構成嚴重損害，只要表明企業(yè)中大量工人失業(yè)，而且企業(yè)的生產、銷售 下降即可。 ( 二) 簡化程序。工人直接向勞動部申請獲得調整援助的資格認定，企業(yè)直 接向商務部申請獲得調整援助的資格認定，而不是象原來那樣先向關稅委員會 ( 改為國際貿易委員會) 申請資格認定。 ( 三) 提高了對工人貿易再調整津貼的支付標準，降低了獲得該津貼的專門 條件，鼓勵工人在領取津貼期間從事零時工作。 ( 四) 將調整援助與州政府提供的失業(yè)保險的關系有原來的選擇性修改為相 容性，即原來規(guī)定如果獲得貿易調整援助，就不能同時領取失業(yè)保險金，已經領 取的要退還給州政府，現在規(guī)定調整援助只支付超過失業(yè)保險標準的部分。這種 做法對聯(lián)邦政府與州政府的義務作出更為合理的劃分，使聯(lián)邦政府用于調整援助 的撥款能夠為更多的企業(yè)和工人提供援助。 ( 五) 取消了對企業(yè)的稅收減免援助，但同時放松了企業(yè)獲得調整援助資格 的條件。 ( 六) 增加了對社會團體的調整援助，但沒有社會團體獲得過該項援助，不 久該項援助就終止了。 ( 七) 建立貿易監(jiān)控機制。商務部長和勞動部長應當建立并維持一個監(jiān)控進 口商品進入美國的機制，掌握進口商品的數量變化、國內生產情況的變化、國內 生產相同或直接競爭產品的產業(yè)中就業(yè)情況的變化等。該機制可以幫助預測什么 時候哪個產業(yè)會面臨困難，提醒企業(yè)和工人申請調整援助。另外還建立了一個由 美國貿易副代表和商務部、勞動部、小企業(yè)管理局組成的部際協(xié)調委員會，旨在 提高調整援助的效率和效果。 ( 八) 規(guī)定了終止日期。國會雖然支持貿易調整援助制度，但由于1 9 6 2 年貿易拓展法中該項制度的失敗，國會對新規(guī)定的實施效果持觀望態(tài)度，規(guī)定 該制度試行7 年，由審計署對制度的實施效果進行監(jiān)督，1 9 8 2 年9 月3 0 日到期， 期滿根據效果決定是否延長。此后，該制度不斷地得到延長，但每次延長都是有 固定期限的。 7 美國貿易調整援助制度研究 三、實施情況 由于放松了獲得貿易調整援助的條件，調整援助的規(guī)模大大增加( 1 9 7 6 年 調整援助支出1 5 億美元，援助4 6 8 萬人；1 9 7 7 年支出1 4 7 億美元，援助1 3 8 萬人；1 9 7 8 年支出2 6 億美元，援助1 5 7 萬人；1 9 7 9 年支出2 6 5 億美元，援助 1 3 2 萬人；1 9 8 0 年支出1 6 3 億美元，援助3 6 8 萬人) 。由于新的調整援助制度 強調對工人的補償，從1 9 7 5 年到1 9 8 1 年間，每年有1 6 8 萬人得到現金補償， 與此同時，很少有工人接受培訓或其他調整服務。 盡管政府花了很多錢，卻沒 有達到調整援助的目的，主要原因有三：一是調整援助津貼的支付嚴重拖延，工 人往往在失業(yè)后1 4 1 6 個月才能拿到第一張支票，其結果是工人在最需要幫助時 得不到援助，而在找到工作后反而拿到政府提供的一筆高額的一次性補助。二是 大多數工人發(fā)現，他們過去工作提供的工資比任何通過培訓找到的新工作都好， 所以都等待被重新雇用的機會，而不是去接受再培訓或尋找新工作。囝三是現金 補償的對象界定不準確，領取現金補償的工人中有很多并沒有真正失業(yè)，有7 0 以上在享受完經濟補償期以后又回到原雇主那里工作。 第三節(jié)貿易調整援助制度的后續(xù)修改 一、( 1 9 8 1 年綜合預算平衡法 該法對貿易調整援助制度所作的最大修改是將貿再調整津貼的支付標準減 少到與失業(yè)保險相同的水平，而且只有在領取失業(yè)保險期間屆滿之后才能領取， 短期失業(yè)者將沒有機會領取。隨著這一變化，援助的對象集中到長期失業(yè)工人身 上，援助的形式也從強調提供經濟補償轉為提供調整服務尤其是再就業(yè)培訓。 由 于國會對制度的可行性仍然不確定，所以只將對工人和企業(yè)的調整援助延長了l g r a y , p e ，r e rh & p u g e l ，t h o m a s w a l t e r , i n g o i n t e m a t i o n a lt r a d e , e m p l o y m e n ta n ds t r u c t u r a l a d j u s t m e n t ：t h eu n i t e ds t a t e sr m l g e n e v a ：i n t e r n a t i o n a ll a b o ro 銜o e ，l9 8 6 4 7 qd e a r d o r f f a l a n v & s t e r n ，r o b e r tm i t c h e l l s o c i a ld i m e n s i o n so f u s t r a d ep o l i c e sr m l a n n a r b o r ：u n i v e r s i t yo f m i c h i g a np r e s s 2 0 0 0 10 7 【美】布魯斯e 克拉伯美國對外貿易法和海關法【m 】蔣兆康，王洪波，何曉睿，竺林譯，北京：法律出 版社，2 0 0 0 7 4 4 。d e c l ( e 凡p a u lt & c o r s o n ，w a m i li n t e r n a t i o n a lt r a d ea n dw o r k e rd i s p l a c e m t ：e v a l u a t i o no f t h e t r a d ea d j u s t m e n ta s s i s t a n c ep r o g r a m 【j 1 i n d u s t r i a l l a b o rr e l a t i o i l sr f v i e w , 1 9 9 5 ，7 5 8 ( 8 ) ：7 6 0 曰同本頁注，第1 0 8 頁。 8 第一章美國貿易調整援助制度的歷史評述 年，于1 9 8 3 年9 月3 0 日到期。該法取消了對社區(qū)的調整援助。該法實行后，申 請援助的工人數量急劇下降，有了成本意識的勞動部的審查也更嚴格了。 二、( 1 9 8 5 年統(tǒng)一綜合預算平衡法 該法終止了對企業(yè)的財政援助，只保留了技術援助。1 9 8 7 年1 月政府提交的 1 9 8 8 年財政預算中要求終止對企業(yè)的調整援助制度，從那時起，企業(yè)調整援助 制度就沒有發(fā)揮過作用。 三、( 1 9 8 8 年綜合貿易與競爭法 該法對貿易調整援助制度作了兩點修改：一是規(guī)定從事石油和天然氣勘探、 開發(fā)的企業(yè)都視為生產石油和天然氣，而以前并不一定會被認定為從事石油和天 然氣生產，只有直接生產與進口石油和天然氣產品相同或直接競爭產品的企業(yè)才 有資格獲得援助。這一修改使調整援助更容易被石油及天然氣產業(yè)中的工人獲 得。二是將工人獲得貿易再調整津貼的資格與報名參加經過批準的再就業(yè)培訓聯(lián) 系在一起。這一規(guī)定使參加培訓的比例從之前的3 7 提高到4 7 。領取貿易再 調整津貼的平均時問縮短了，而參加再就業(yè)培訓的平均時間延長了。 該法將貿 易調整援助制度延長至1 9 9 3 年9 月3 0 日。 四、 北美自由貿易區(qū)工人保障法 建立北美自由貿易區(qū)( n a f t a ) 使美國工人擔心將會由于進口的增加及生產 向墨西哥轉移而失業(yè)。為了消除這種擔心，贏得工會組織對建立北美自由貿易區(qū) 的支持，國會在實施北美自由貿易區(qū)協(xié)定法中加入一項福利計劃，即北美自 由貿易區(qū)過渡調整援助制度( n a f t a t 從) 。該制度也稱北美自由貿易區(qū)工 人保障法。該制度專門對由于加入北美自由貿易區(qū)而失業(yè)的工人提供調整援助。 該制度不僅向由于來自加拿大或墨西哥的進口增加而失業(yè)的工人提供援助，而且 國【美】布魯斯e 克拉伯美國對外貿易法和海關法【m 】蔣兆康，王洪波，何曉睿，竺林譯，北京：法律出 版社，2 0 0 0 7 4 8 國同上，第7 4 9 頁。 國d e a r _ r k ) r f f , a l a nv & s t e r n ，r o b e r t m i t c h e l l s o c i a ld i m e n s i o n so f u s t r a d ep o l i c e s 【m 】a n n a r b o r ：u n i v e r s i t yo fm i c h i g a np r e s s 2 0 0 0 10 8 r a f t e r y , s h e l l am c o m m e n t ：s a f e t yn e ta n dm e a s u r i n gr o d ：t h en o r t ha m e r i c af r e et r a d et r a n s i t i o n a l a d j u s t m e n ta s s i s t a n c ep r o g r a m 【j 】t e m p l ei n t e r n a t i o n a la n dc o m p a r a t i v el a wj o u m a l ，19 9 8 ，15 9 ( 12 ) ：1 61 9 美國貿易調整援助制度研究 向由于生產行為向這兩個國家轉移而失業(yè)的工人提供援助。不僅向因為這兩種 原因直接受損害的企業(yè)的工人提供援助，而且向因為這兩種原因間接受到損害的 企業(yè)( 上游企業(yè)和下游企業(yè)) 的工人提供援助。在程序方面也做了一些改進：工 人的援助申請先向所在州的州長提出，州長立即通知勞動部長，并在1 0 日內進 行初步調查，并將結論連同申請轉交勞動部長，勞動部長在3 0 日內調查并作出 資格認定。該過渡制度的期限為5 年。 五、t z 0 0 2 年貿易調整援助改革法 該法是( 2 0 0 2 年貿易法的組成部分。該法將上述北美自由貿易區(qū)過渡調整 援助制度( n a f t a t a a ) 納入，吸收了其合理的規(guī)定。在工人獲得調整援助的實 體條件方面修改有兩處：一是規(guī)定由于生產向國外轉移而失業(yè)的工人也可以申請 對工人的調整援助，二是間接受到損害的企業(yè)的工人也可以獲得調整援助。在工 人獲得調整援助的程序方面，規(guī)定工人的援助申請同時向所在州政府和勞動部長 提出。州長應確保根據其他法律應該由州政府提供的幫助能夠及時提供，同時要 協(xié)助勞動部長調查。工人調整援助的資格審查的期限由原來的6 0 天減少為4 0 天。 工人獲得貿易再調整津貼的最長期限由原來的7 8 周增加為1 0 4 周。培訓的最長 期限也相應增加到1 3 0 周。增加了收入保險和醫(yī)療保險援助形式。該法將貿易調 整援助制度延長到2 0 0 7 年底。圓 第四節(jié)貿易調整援助制度的歷史分析 貿易調整援助制度的產生是由特定的歷史條件決定的。眾所周知，美國是一 個實行三權分立的聯(lián)邦制國家，美國的對外貿易權歸聯(lián)邦所有，美國總統(tǒng)和國會 在制定對外貿易政策方面起主導作用。兩黨制及其選舉制度使得總統(tǒng)和國會在制 定貿易政策時必須密切關注國內社會的反應，僅僅作出貿易政策對整個國家有利 的判斷是不夠的，還必須讓國內多數力量理解和接受?！岸鄶盗α俊辈⒉粌H僅意味 著人數上的優(yōu)勢，更大程度上要看能不能采取一致的集體行動。一項貿易政策的 好處雖然惠及多數人，但每個人所得到的利益對其重要程度往往不足以讓其采取 。n a f t a w o r ks e c u r i t y a c t 【z 】，p u b l i cl a w1 0 3 1 8 2 d e c 8 ，1 9 9 3 口r r a d ea d j u s t m e n ta s s i s t a n c er e f o r ma c to f2 0 0 2 【z 】p u b l i cl a w10 7 - 210 - a u g 6 ，2 0 0 2 1 0 第一章美國貿易調整援助制度的歷史評述 行動去推動或捍衛(wèi)這一政策。相反，一項貿易政策的受害者雖然是少數人，但其 受害程度往往是根本性的，因此能夠采取一致的集體行動。采取行動的方式包括 到議會游說、選舉獻金及集會游行等。受害者的遭遇往往還能夠引起社會的同情 和輿論的支持，對總統(tǒng)和國會產生強大的壓力。 1 9 6 2 年貿易拓展法之前，美 國已經歷了幾次關稅減讓，國內部分企業(yè)和工人已經受到減讓帶來的損害，又要 面臨即將開始的新一輪更大規(guī)模的關稅減讓，因此有必要在法律中增加貿易救濟 措施來抵消國內企業(yè)和工人的損害，贏得企業(yè)界和工人團體的支持。貿易調整援 助制度形成后的兩次大的內容變動( 1 9 7 4 年貿易法和后來在2 0 0 2 年被并入的 n a f t a t a a ) 也是為了適應美國大規(guī)模貿易自由化的要求而作出的。貿易方式 的發(fā)展變化也對貿易調整援助產生重要影響。在以貨物進出口貿易為主的情況 下，進口產品的增加是造成國內企業(yè)和工人損害的主要原因，企業(yè)和工人都屬于 重點援助對象。在貿易的重點向加工貿易和跨國生產、投資轉移的情況下，生產 轉移也成為造成國內工人損害的原因，而企業(yè)不會受到損失。貿易調整援助的重 點逐漸集中到工人調整援助上來，擴大了工人調整援助的對象范圍，將生產轉移 的受害者納入。貿易調整援助制度的演變除了反應外部環(huán)境變化外，還體現制度 本身的需要，即追求效率和調整的有效性。將調整援助資格的審查機關從關稅委 員會轉移到勞動部和商務部，降低對資格申請書內容的要求，將審查期限從6 0 天減少到4 0 天，體現了效率性的要求。放寬獲得調整援助資格的實體條件，擴 大調整援助對象的范圍，將援助的方式從經濟補償為主轉向以勞動培訓為主，并 把參加培訓作為獲得經濟補償的條件，延長經濟補償的期限等體現了有效性的要 求。 美國貿易調整援助制度研究 第二章美國貿易調整援助制度的內容和實施效果 第一節(jié)內容 現行的美國貿易調整援助制度規(guī)定在1 9 7 4 年貿易法中，在美國法典中位 于第1 9 卷第1 2 章第二節(jié)第- - d 節(jié)至第五小節(jié)( 2 2 7 1 2 4 1 0 條，其中一些條文已 經在1 9 7 4 年以后的修改中被刪除) 。第二小節(jié)規(guī)定了對工人的調整援助；第三小 節(jié)規(guī)定了對企業(yè)的調整援助；第四小節(jié)規(guī)定了對社區(qū)的調整援助( 已經被刪除) ； 第五小節(jié)是附則，規(guī)定了審計、協(xié)調、貿易監(jiān)控及司法審查。從內容上可以劃分 為：關于獲得調整援助的實體條件的規(guī)定；關于獲得調整援助的程序的規(guī)定；關 于調整援助的具體形式的規(guī)定；輔助性規(guī)定。 一、實體條件 ( 一)工人調整援助資格實體條件的一般規(guī)定 由于向工人提供調整援助是貿易調整援助的最主要功能，所以對工人調整援 助的實體條件的規(guī)定也最全面、最細致。工人獲得援助資格的實體條件也最受關 注，變動也最多。工人調整援助的實體性條件總的變化趨勢是條件放寬，范圍擴 大。這里所說的工人調整援助的實體條件是指某個工人群體獲得貿易調整援助資 格的實體條件，符合條件將取得群體資格。取得資格的工人群體中的單個工人可 以向具體的援助機構申請援助項目，但還要分別符合具體援助項目的專門規(guī)定。 1 要有損害發(fā)生 這里的損害與保障措施、反傾銷、反補貼措施中的損害要求不同，并不需要 證明達到嚴重損害或實質損害標準，只要證明同時存在兩種現象既可：一是工人 所在的企業(yè)( 或該企業(yè)的某個生產部門) 的生產、銷售或生產和銷售絕對下降。 二是該企業(yè)( 或該生產部門) 中的大量( s i g n i f i c a n tn u m b e r ) 工人或者大部分 ( s i g n i f i c a n tp r o p o r t i o n ) s e 人已經全部或部分從該企業(yè)分離出來或者受到分離的威 脅。這兩方面必須同時存在。這里的企業(yè)包括農業(yè)企業(yè)。 1 2 第二章美國貿易調整援助制度的內容和實施效果 2 要有特定的原因 ( 1 ) 進口增加 進口增加是指與上述受到損害的企業(yè)( 或生產部門) 生產的產品類似或有直 接競爭關系的產品的進1 ：3 增加了。在進口增加的情況下，還要求證明進口的增加 對前述損害的發(fā)生起到重要的作用。這里的“重要”只要求是造成損害的重要原因 之一即可，并不要求比其他原因更重要。 ( 2 ) 生產轉移 如果工人受到損害是由于該工人所在企業(yè)( 或生產部門) 的生產行為轉移到 外國，并且在國外生產與其在國內生產的產品類似或直接競爭的產品，這種企 業(yè)的生產轉移行為也可以構成工人調整援助制度下的損害原因。但這種情況下還 要同時符合以下條件之一：一是生產轉移的目標國是美國參與的自由貿易協(xié)議的 成員方。二是生產轉移的目標國是安丁貿易優(yōu)惠法、非洲增長機會法和加 勒比盆地經濟復興法( a n d e a nt r a d ep r e f e r e n c ea c t ，a f r i c a ng r o w t ha n d o p p o r t u n i t ya c t & c a r i b b e a nb a s i ne c o n o m i cr e c o