我國光伏產業(yè)政策存在的問題及改進建議 本文檔格式為 WORD,感謝你的閱讀。 在全球光伏市場帶動和我國光伏產業(yè)政策引導下，我國光伏產業(yè)得到飛速發(fā)展，目前已經形成了高純硅材料（單晶、多晶、準單晶）、鑄錠 /硅片、電池片 /組件和系統(tǒng)集成等完整的產業(yè)鏈，是我國少數幾個具有國際競爭水平的戰(zhàn)略性新興產業(yè)之一。但是，近年來特別是 2012 年，我國光伏產業(yè)出現了全行業(yè)虧損，八九成企業(yè)陷入停產或半停產困境。這一局面，雖然是全球光伏產業(yè)深度調整的結果，但也暴露出我國太陽能 光伏產業(yè)市場、政策等方面的缺陷。通過進一步完善產業(yè)政策，使我國光伏產業(yè)順利走出危機，實現可持續(xù)發(fā)展，具有十分重要的經濟意義和社會意義。 一、我國光伏產業(yè)政策存在的問題 近年來，為了支持光伏產業(yè)發(fā)展，我國已先后制定實施一系列促進太陽能光伏產業(yè)發(fā)展的政策。這些政策可以分為兩類：一類是鼓勵可再生能源發(fā)展的法律和政策，包括可再生能源法、可再生能源發(fā)電價格和費用分攤管理試行辦法、可再生能源發(fā)電有關管理規(guī)定、可再生能源發(fā)展專項資金管理暫行辦法、節(jié)能發(fā)電調度辦法（試行）、可再生 能源中長期發(fā)展規(guī)劃、可再生能源電價附加收入調配暫行辦法、電網企業(yè)全額收購可再生能源電量監(jiān)管辦法、可再生能源發(fā)展 “ 十二五 ” 規(guī)劃等。這些政策確立了 “ 費用分攤 ” 、 “ 全額收購 ” 、“ 配額交易 ” 等扶持可再生能源發(fā)展的原則，太陽能光伏發(fā)電作為重要的可再生能源利用方式也從中獲益。另一類是針對太陽能光伏產業(yè)發(fā)展中的突出問題而出臺的政策措施，主要包括關于開展大型并網光伏示范電站建設有關要求的通知、關于加快推進太陽能光電建筑應用的實施意見、太陽能光電建筑應用財政補助資金管理暫行辦法、關于實施金太陽示范 工程的通知、關于加強金太陽示范工程和太陽能光電建筑應用示范工程建設管理的通知、多晶硅行業(yè)準入條件、關于完善太陽能光伏發(fā)電上網電價政策的通知、國務院關于促進光伏產業(yè)健康發(fā)展的若干意見、關于進一步加強光伏電站建設與運行管理工作的通知等。這些行業(yè)特惠型政策在啟動國內光伏發(fā)電市場等方面發(fā)揮了積極的作用。 但是，我國現行支持光伏產業(yè)發(fā)展的政策還存在一些不足之處，主要表現為： 一是重終端產品應用補貼，輕前端產業(yè)技術研發(fā)支持。在太陽能光伏發(fā)電的經濟性不如傳統(tǒng)化石能源有競爭力的條件 下，出于緩解資源環(huán)境壓力和降低新興技術應用成本等方面的考慮，現階段對太陽能光伏產業(yè)進行補貼是必要的。但補貼政策既要體現階段性，又要考慮成長性，其最終目的是在盡可能短的時間內提高太陽能光伏發(fā)電的經濟性。就我國太陽能光伏產業(yè)的財政支持政策而言，不管是 “ 金太陽示范工程 ” 還是 “ 太陽能屋頂計劃 ” ，其補貼都集中在終端產品應用。對商業(yè)化太陽能光伏發(fā)電項目進行補貼的目的，是希望在擴大產品生產和應用規(guī)模的過程中通過 “ 干中學 ” 等機制實現規(guī)模經濟，從而降低產品生產和應用成本。這種補貼方式盡管在較短時間里迅速擴大了國內光伏發(fā)電市場 規(guī)模，但在降低光伏產品市場和應用成本方面并沒有發(fā)揮重要作用。原因在于，我國太陽能光伏電池片、組件的生產規(guī)模為全球最大，多家企業(yè)市場占有率位居世界前列，光伏產品國內市場銷售量占全行業(yè)總銷售量的比重一半。也就是說，國內終端產品應用市場擴大，并不能顯著提高光伏行業(yè)產量，因此也就很難通過補貼重點產品應用的方式來降低成本。實際上，制約我國光伏產品生產和應用成本降低的最大障礙是硅料提純等關鍵技術落后。在此前數年國外光伏應用市場高速增長的背景下，以民營企業(yè)為主體的國內光伏企業(yè)缺乏對這些核心產業(yè)技術進行 “ 攻堅 ” 的激勵，政府 也沒有提前謀劃大力支持產業(yè)技術研發(fā)，從而導致國內光伏產品生產和應用成本高度依賴太陽能級多晶硅國際市場價格，因此在我國成為世界上最大的光伏產品生產和出口國之后，全球市場占有率位居前列的國內光伏企業(yè)依然沒有形成內在的、穩(wěn)定的成本下降機制。 二是重項目初始投資補貼，輕項目建成后的電量監(jiān)管。政府動用財政資金補貼商業(yè)化太陽光伏發(fā)電項目，除了希望藉此提高光伏發(fā)電的經濟競爭力之外，另外也希望能替代傳統(tǒng)化石能源消耗，因此應該高度重視商業(yè)化光伏項目的實際發(fā)電業(yè)績。在這方面， “ 先發(fā)電后結算 ” 的度電補貼方式更加可靠。在 不考慮光伏項目發(fā)電量計量誤差的條件下，采取度電補貼方式能讓每一筆補貼資金都產生實實在在的能源替代效益。但不管是 “ 太陽能屋頂計劃 ” 還是 “ 金太陽示范工程 ” ，采用的都是初始投資補貼的方式。由于缺乏項目建成后的電量監(jiān)管，部分地區(qū)出現了套取政府補貼資金的情況，導致財政資金沒有發(fā)揮應有的作用。此外，不管是根據投資額按比例補貼，還是采取固定額度補貼，初始投資補貼都存在難以克服的弊端。（ 1）對于根據投資額按比例補貼這種方式來說，在政府部門只能按企業(yè)申報的成本進行審批的情況下， “ 高成本批給高額補貼，低成本批給低額補貼 ” ，在機 制上不能鼓勵先進；更有企業(yè)為得到更多的建設資金補貼、更高的電價補貼，不再努力控制成本，甚至在建設規(guī)模、投產時間和項目財務上作假，既阻礙新能源技術進步，又使補貼政策效率低下。（ 2）就固定額度補貼而言，由于太陽能光伏產業(yè)正處于快速成長期，產品價格波動幅度較大，很可能會出現補貼標準調整滯后于市場價格變化，從而導致過度補貼或補貼不足，使得項目投資主體難以形成穩(wěn)定的預期，光伏發(fā)電市場開發(fā)很容易出現大起大落，對行業(yè)發(fā)展造成不必要的負面影響。例如， 2011 年，與光伏電池快速降價的市場走向相反的高額補貼政策出臺，加上地方的 項目核準權限，兩項因素迭加，引發(fā)了西部數省區(qū)光伏發(fā)電脫離中長期規(guī)劃和電網建設銜接的爆發(fā)性大規(guī)模建設熱潮。有的省年內就要投產上百萬千瓦，同時還有數倍規(guī)模的項目夜以繼日地施工。面對如此大規(guī)模的意料之外的光伏電站建設，電網企業(yè)應對不足，許多搶建的光伏電站不得不面臨閑置 “ 窩電 ” 的嚴峻形勢。這樣的補貼方式收到的是適得其反的效果。 三是重集中大規(guī)模電站建設，輕分布式就地開發(fā)利用。盡管太陽輻照總能量巨大，但地球單位面積獲取的光照能量相對較小。也就是說太陽能的能源密度較低，因此其規(guī)模化利用需要占有大量土地資源。然 而，我國非耕用土地資源和太陽能資源都豐富的西部地區(qū)，卻存在電力負荷小、電網薄弱等不利因素，因此單純從商業(yè)化光伏發(fā)電項目建設成本和管理效率的角度考慮，就很難采用 “ 分散上網、就地消納 ” 的方式發(fā)展，只能采取 “ 大規(guī)模 高集中 遠距離 高電壓輸送 ” 的模式發(fā)展。目前看來，集中建設大規(guī)模電站的方式在我國太陽能光伏發(fā)展中占主導地位。截止 2013 年底，光伏發(fā)電總裝機達到了 1900 萬千瓦，其中光伏電站裝機容量1600 萬千瓦，是分布式光伏 300 萬千瓦的 3 倍多。問題在于，在西部地廣人稀、用電負荷很小的地區(qū)集中大規(guī)模建設太陽能光伏電 站，其電力消納不得不面臨長距離輸送問題，有的要輸送 700800 公里才到省負荷中心，而省內又無力全部消化，還要向東部地區(qū)輸送。光伏發(fā)電年利用小時數不到2000，在荒漠地區(qū)開發(fā)比風電還 “ 稀薄 ” 的電能，需要為層層升高電壓而配套新建一系列高壓、超高壓甚至特高壓輸變電裝置，才能將昂貴的光電輸送到上千公里甚至數千公里以外去使用。多層輸變電設施投資、年利用小時數較低導致的輸電系統(tǒng)效率低下、長距離線損和過網費等，使得經濟性本來就不強的光伏發(fā)電的化石能源電量替代能力變得更差。 支持光伏企業(yè)利用資本市場融資。積極支持符 合條件的中小光伏企業(yè)在中小企業(yè)板和創(chuàng)業(yè)板上市，鼓勵符合條件的光伏企業(yè)在境內外上市籌資。在光伏企業(yè)集聚的地區(qū)，開展具備條件的光伏企業(yè)進入證券公司代辦系統(tǒng)進行股份轉讓試點，推進未上市光伏企業(yè)股權的流通，拓寬創(chuàng)業(yè)投資退出渠道。支持符合條件的光伏企業(yè)發(fā)行企業(yè)債券、公司債券、短期融資券和中期票據等，在光伏企業(yè)集聚的地區(qū)開展光伏企業(yè)聯合發(fā)行企業(yè)債券試點。 （四）強化科技支持體系，提升產業(yè)核心競爭力 健全光伏產業(yè)科技投入長效機制。創(chuàng)新激勵機制和成果轉化機制，全面提高我國太陽能光伏產業(yè)的技術創(chuàng)新能力和服 務水平，促進光伏技術進步和產業(yè)發(fā)展。將太陽能光伏產業(yè)核心設備和關鍵工藝的科學研究、技術開發(fā)及產業(yè)化納入國家各類科技發(fā)展規(guī)劃，在高技術產業(yè)化和重大裝備扶持項目中安排太陽能光伏專項，支持國內研究機構和企業(yè)在光伏產業(yè)核心技術方面提高創(chuàng)新能力，在引進國外先進技術基礎上，加強消化吸收和再創(chuàng)造，盡快形成自主創(chuàng)新能力。 強化光伏企業(yè)技術創(chuàng)新激勵。比照部分高技術行業(yè)的創(chuàng)新激勵政策，太陽能光伏企業(yè)為開發(fā)新設備、新技術、新工藝、新產品發(fā)生的研發(fā)費用，未形成無形資產計入當期損益的，在按照規(guī)定據實扣除的基礎上，再按照研發(fā) 費用的 50%加計扣除；形成無形資產的，按照無形資產成本的 150%攤銷。對被認定為高新技術企業(yè)的光伏企業(yè)，按照稅法規(guī)定減按 15%的稅率征收企業(yè)所得稅。 組建光伏產業(yè)技術聯盟。對于嚴重制約我國太陽能光伏產業(yè)發(fā)展的高純多晶硅生產提純設備，大尺寸（ 450kg 以上）鑄錠爐、多線切割機等晶硅電池生產用關鍵設備，以及在光伏發(fā)電系統(tǒng)中成本占比較高、且高度依賴進口的 EVA 膠膜、背板玻璃和大功率光伏逆變器等核心輔助材料和部件，要積極支持以技術實力雄厚、資源整合能力突出的中央企業(yè)為主體，組建光伏產業(yè)技術聯盟，集中優(yōu)勢研 發(fā)力量進行技術攻關，爭取在短期內突破國外企業(yè)的技術封鎖，形成以國內制造設備為主的裝備能力，提升我國光伏產業(yè)核心競爭力。 引導研究機構做好光伏發(fā)電相關運行技術研發(fā)工作。結合太陽能光伏發(fā)電發(fā)展規(guī)劃，深入研究電網內電源布局、網架結構以及不同電力系統(tǒng)可接納的光伏發(fā)電規(guī)模。加強季節(jié)性、間歇性較強的太陽能光伏發(fā)電與電力系統(tǒng)安全穩(wěn)定之間關系等研究工作，在確保電力系統(tǒng)安全穩(wěn)定的同時，盡可能從技術上保證光伏發(fā)電電量全額收購。引進吸收國外先進光伏發(fā)電上網運行經驗和技術，加強對光伏發(fā)電參數的預測工作，研究建立光伏發(fā)電上 網參數測評系統(tǒng)，研究解決光伏電站輸出功率穩(wěn)定和無功補償問題，不斷提高電網消納太陽能光伏電力的水平。支持開展智能微電網示范工程建設，為大規(guī)模從配電側或用電端接入光伏發(fā)電積累經驗。 （五）著力實施光伏產業(yè)進出口政策，有效利用國外資源和市場 支持光伏企業(yè)擴大進出口。從國外進口的用于光伏產業(yè)關鍵技術研發(fā)而國內不能生產的儀器和設備，免征進口關稅和進口環(huán)節(jié)稅。在世貿組織政策框架所認可的范圍內，通過出口信貸、財政貼息、減免出口關稅等辦法，鼓勵國內光伏企業(yè)擴大技術及產品出口，開拓海外市場。同時加大反傾銷 力度，尤其是要針對美國等國家的企業(yè)低價傾銷多晶硅的行為，適時采取貿易救濟措施，保護國內光伏企業(yè)的合法權益，幫助我國擁有自主知識產權和自主品牌的光伏出口產品在國際市場占據更大份額，并培育一批以出口光伏產品為主的世界級跨國公司。 完善光伏產品出口服務體系。加大力度改善光伏產品對外貿易的軟環(huán)境。改進政府外貿管理部門的服務機制，重視向光伏出口企業(yè)提供國際貿易信息，可以考慮實行信息交流計劃，包括政府信息系統(tǒng)免費或低費向企業(yè)提供國際貿易信息，建立出口咨詢網絡系統(tǒng)，向企業(yè)提供國際貿易的專家咨詢，提供貿易中介服務 等。重點建設一批國際化的生產力促進中心，為光伏行業(yè)及光伏產品出口服務。進一步簡化商檢、報關手續(xù)，對符合條件的企業(yè)實現 “ 便捷通關 ” 。大力發(fā)展現代物流業(yè)和 “ 電子通關 ” 聯網監(jiān)管技術，為光伏產品出口創(chuàng)造便捷的 “ 綠色通道 ” 。 提高產業(yè)國際合作水平。完善法律法規(guī)，適時調整引導外商投資的有關政策和目錄，形成穩(wěn)定透明的管理體制和公平可預