農(nóng)村產(chǎn)權制度改革的問題與對策 一、我市農(nóng)村產(chǎn)權制度改革的總體情況 自 2008 年，省委、省政府確定我市為全省城鄉(xiāng)一體化發(fā)展綜合配套改革實驗區(qū)以來，市委、市政府從銅陵實際出發(fā)堅持不懈推進城鄉(xiāng)一體化發(fā)展，特別是在農(nóng)村產(chǎn)權制度上大膽探索、勇于創(chuàng)新，在全省率先推進農(nóng)村產(chǎn)權制度改革。 2011 年 11 月，在赴成都、重慶等地考察學習的基礎上，經(jīng)過深入調(diào)查研究論證，出臺了銅陵市推進城鄉(xiāng)一體化農(nóng)村集體土地產(chǎn)權制度改革實施方案，明確提出以“還權賦能”為核心，明晰所有權、放活經(jīng)營權、落實處置權、保障收益權， 切實推動農(nóng)村產(chǎn)權、資源資本化、市場化，促進農(nóng)民生產(chǎn)生活方式轉變，保障和促進城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展。在遵循嚴格保護耕地、穩(wěn)定農(nóng)村基本經(jīng)營制度的前提下，堅持農(nóng)民自愿、民主決策，依法辦事、陽光操作，分類指導、重點突破，政府引導、市場運作的原則。從 2012年開始，用 2 年左右的時間，在全市范圍內(nèi)建立歸屬清晰、權責明確、保護嚴格、流轉順暢的現(xiàn)代農(nóng)村產(chǎn)權制度，其主要的工作內(nèi)容包括，依法全面開展確權登記頒證工作，建立農(nóng)村產(chǎn)權交易、有償流轉機制，建立農(nóng)村產(chǎn)權、資源價值評估體系，創(chuàng)新農(nóng)村產(chǎn)權、資源資本化的實現(xiàn)形式，健全農(nóng)村金融市場體系等 五個方面。目前，各項工作穩(wěn)步推進，并已取得階段性成果。 一是在確權發(fā)證方面。自 2011 年 10 月正式啟動以來，農(nóng)村集體建設用地發(fā)證工作已進入常態(tài)化管理，農(nóng)村宅基地確權發(fā)證工作已完成 50%；全市 102330 戶農(nóng)村房屋測繪登記工作已經(jīng)完成，并已開展農(nóng)村房屋發(fā)證試點工作；年內(nèi)將全面完成 25 個示范點的 29 個村及老洲鄉(xiāng)和平村的農(nóng)村承包地確權發(fā)證工作。 二是在產(chǎn)權交易方面。農(nóng)村產(chǎn)權交易平臺正在加快構建，農(nóng)村房屋交易、農(nóng)村集體建設用地有償流轉、土地承包經(jīng)營權（林權）流轉市場和管理、操作、服務平臺正在培育和形成。目前，全市土 地流轉率超過 50%。 三是在產(chǎn)權抵押融資方面。制定出臺了銅陵市農(nóng)村產(chǎn)權抵押融資總體方案及與之相配套的 6 個相關配套方案，簡稱“ 1+6”方案，具體包括：銅陵市農(nóng)村產(chǎn)權抵押融資總體方案、銅陵市集體建設用地使用權抵押融資管理辦法、銅陵市農(nóng)村房屋抵押融資管理試行辦法、銅陵市農(nóng)村土地承包經(jīng)營權（林權）抵押融資管理辦法、銅陵市農(nóng)村產(chǎn)權抵押融資擔保管理辦法、銅陵市農(nóng)村產(chǎn)權價值評估辦法和銅陵市農(nóng)村產(chǎn)權融資風險補償辦法。正在探索建立農(nóng)村金融市場體系，積極參與國家農(nóng)業(yè)部、國家開發(fā)銀行大力推進的支持現(xiàn)代 農(nóng)業(yè)示范區(qū)建設的開發(fā)性資金投放合作，積極推進開展銀農(nóng)合作、銀保合作、保農(nóng)合作。自 9 月份開始，農(nóng)村產(chǎn)權抵押融資辦法開始穩(wěn)步實施，截止 11 月中旬，僅銅陵縣就已發(fā)放抵押貸款 9048 萬元。 自我市開展農(nóng)村產(chǎn)權制度以來，成效較為明顯，最核心的有以下六點： 一是農(nóng)村產(chǎn)權明晰化。農(nóng)村集體建設用地、林地、承包地確權登記后，集體經(jīng)濟組織和個人對農(nóng)村產(chǎn)權的自主權進一步明晰，特別是處置權。 二是農(nóng)村產(chǎn)權資本化。農(nóng)村生產(chǎn)要素進一步激活，賦予農(nóng)村產(chǎn)權商品屬性，促進其流動增值，賦予農(nóng)民利用農(nóng)村產(chǎn)權自主發(fā)展的能力，為解決發(fā)展過程中的資金 瓶頸問題提供了一個有效的融資途徑。具體就是實現(xiàn)了憑農(nóng)村產(chǎn)權證書維護權益；憑農(nóng)村產(chǎn)權證書對產(chǎn)權進行流轉；憑農(nóng)村產(chǎn)權證書抵押融資。 三是土地利用集約化。農(nóng)村產(chǎn)權制度改革后，通過土地利用總體規(guī)劃、土地整理復墾開發(fā)規(guī)劃對田、水、路、林、村、房進行綜合整治，在土地相對集中連片后進行土地流轉，大大提高了土地利用集約化，也提高了農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化、規(guī)?；?。同時還增加了耕地面積、提高了耕地質(zhì)量、改善了農(nóng)村生產(chǎn)生活條件和生態(tài)環(huán)境。 四是農(nóng)民居住社區(qū)化。在交通方便的地段，比照城市社區(qū)的標準，集中規(guī)劃建立農(nóng)村居民居住點，引導農(nóng)村居民集中 居住。同時，可以將確權后的集體建設用地流轉，吸引城市居民來農(nóng)村居住。這些新型農(nóng)民社區(qū)的建設，將極大提高農(nóng)民的居住水平。 五是農(nóng)民收入多元化。通過土地流轉，帶動了農(nóng)民收入的進一步多元化。一是農(nóng)用地出租、出售固定收入，二是房屋出租、出售固定收入，三是集體經(jīng)濟組織分配收入，四是為土地流轉大戶、外來投資商工作的工資收入。 六是城鄉(xiāng)管理一體化。通過農(nóng)村產(chǎn)權制度改革，使得一部分農(nóng)村居民擺脫對土地的依賴，從而進入城市或城鎮(zhèn)生活，一部分居民通過流轉土地，進入比照城鎮(zhèn)建設的集中居住點生活，還有一部分農(nóng)村居民通過產(chǎn)權抵押融資， 成為推動農(nóng)村經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)化、規(guī)?；闹黧w。這些都必然使得基本公共服務均等化得以更好的推進，讓農(nóng)村產(chǎn)權改革后的農(nóng)村居民都能享受到與城市居民基本相同的基本公共服務，這也必然帶來城鄉(xiāng)管理的一體化。 二、我市農(nóng)村產(chǎn)權制度改革中存在的不足 （一）確權頒證過程中出現(xiàn)的問題。一是群眾積極性不高。突出表現(xiàn)為對農(nóng)房確權頒證不積極、不主動的“被動應付型”；因擁有一套以上的住房，擔心登記一套后其他的住房將因政策調(diào)整而不受法律保護的“等待觀望型”；因非法搭建違章建筑的“消極抵抗型”。二是部門的聯(lián)動性欠缺。比如規(guī)劃部門與城建部門在審批上 缺乏統(tǒng)一意見、互相推脫，公安部門與轄區(qū)政府在農(nóng)房分戶上意見不一。三是特殊原因造成的遺留問題。比如因歷史原因造成的對一些土地權屬的不明確，還有一些無據(jù)可查或資料丟失造成權屬爭議后無法確認權屬的變動及歸屬、流轉利益分配及土地權益糾紛的處理等。四是人手不足，特別是銅陵縣，僅農(nóng)村總戶數(shù)就有約 9 萬戶，占全市的 80%以上，但工作人員只有數(shù)十人。 （二）農(nóng)村產(chǎn)權交易流轉方面的問題。雖然，目前我市正在大力推行農(nóng)村產(chǎn)權流轉的平臺建設，但尚未建立完善的農(nóng)村資產(chǎn)流轉制度及相關的產(chǎn)權交易平臺，也沒有健全的土地流轉中介組織。 在實際交易流轉過程中，存在的問題主要有：一是農(nóng)村房屋雖然通過確權發(fā)證實現(xiàn)了流轉，但流轉的對象還僅限于集體經(jīng)濟組織成員之間，這也是當前我國各地推動農(nóng)村產(chǎn)權制度改革的一個共性難點；二是在當前的承包地流轉工作中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)成立了土地流轉中心主要是對流轉土地的進行審查、備案，對土地流轉的供需信息發(fā)布不足，農(nóng)民參與的當?shù)赝恋亓鬓D合作社對土地流轉的需求信息掌握也受多種因素限制，造成土地流轉市場的信息不暢、不對稱；三是農(nóng)村宅基地的土地使用權屬于村集體經(jīng)濟組織所有，與城市國有土地使用權證在現(xiàn)階段還不能“同證同權”。 （三）耕地保 護機制的不健全。我市農(nóng)村產(chǎn)權制度改革涉及的農(nóng)用地面積 707.4 平方公里，占全市土地的 63%，其中很大一部分是耕地，但在整個農(nóng)村產(chǎn)權制度改革過程中，對耕地保護的還有待進一步加強，需要形成明確的耕地保護機制。比如，如何在土地綜合整治中讓耕地和建設用地實現(xiàn)最大的節(jié)省、如何妥善解決比較普遍的農(nóng)村耕地拋荒現(xiàn)象等。 （四）農(nóng)村產(chǎn)權融資評估機制不完善。根據(jù)我市頒布的農(nóng)村產(chǎn)權價格評估管理辦法，現(xiàn)行農(nóng)村房屋評估主要是用重置成本法進行評估。而產(chǎn)權價值評估機制應當考慮被評估房屋的市場價格而不是其實際造價，考慮的是現(xiàn)行及未來的 升值空間而不是實際成本，所看重的是房屋的效用，而不是它的實際建造成本。因此 ,要推動集體產(chǎn)權抵押融資的開展必須建立起集體產(chǎn)權的價值評估機制。 （五）相關配套政策問題。當前農(nóng)村產(chǎn)權制度改革不是一個孤立的問題，它必然涉及到經(jīng)濟社會發(fā)展的方方面面。目前，農(nóng)村留守現(xiàn)象嚴重，農(nóng)村文化建設和發(fā)展相對滯后，農(nóng)民除了種地之外并無多元的文化生活，導致老一輩的農(nóng)民不愿意交易流轉產(chǎn)權，另外，農(nóng)村居民醫(yī)療衛(wèi)生、勞動保障、文化教育等公共服務問題，在農(nóng)村產(chǎn)權制度改革中應該統(tǒng)籌考慮。 （六）現(xiàn)行制度間的沖突問題。比如，物權法第 183 條第 2 項禁止以宅基地使用權設定抵押。 2005 年 9 月 1 日起實行的最高人民法院關于審理涉及農(nóng)村土地承包糾紛案件使用法律問題的解釋第15 條規(guī)定，承包方以土地承包經(jīng)營權進行抵押或者償還債務的，應當認定無效。所以，在農(nóng)村產(chǎn)權制度改革中，以農(nóng)村產(chǎn)權抵押方式直接從銀行取得貸款在司法實踐中仍然不被認可。我市在實際改革中做了變通，出臺了銅陵市農(nóng)村產(chǎn)權融資貸款保證保險試點工作實施方案，目前還處在試點起步階段，實際運行的成效還有待進一步觀察。 （七）農(nóng)村產(chǎn)權抵押融資成本較高。銅陵市農(nóng)村產(chǎn)權融資貸款保證保險試點工作實施方案規(guī) 定，申請人與銀行簽訂貸款合同的同時，要與保險公司簽訂貸款一份以借貸銀行為第一受益人的保證保險，另外還有評估費用，這樣融資成本就由貸款利息、評估費、保險費三部分組成，以保險費為例（如圖 1），目前，信用保險費率遠高于普通財產(chǎn)保險，貸款保證金最高可達到 2%，這些勢必會導致融資成本較高。 險種 年費率 備注 貸款保證 保 險 2%以下 視年度貸款總規(guī)模、政府及銀行負擔的比例、借款人信用等級、借款用途、借款擔保人情況等不同而進行浮動。 借款人意外傷害 保險 1.2左右 視保額高低浮動，每人保額最高不超過 300 萬 房屋財產(chǎn) 保 險 0.6左右 視鋼混、磚混結構和風險狀況上下浮動。 企業(yè)財產(chǎn) 保 險 0.5左右 視保險金額、財產(chǎn)占用性質(zhì)、建筑結構、地理位置等上下浮動 圖 1 三、相關對策建議 （一）采取多種措施切實抓好確權發(fā)證工作。一是要加強宣傳輿論引導。要進一步強化農(nóng)村產(chǎn)權改革的輿論宣傳，特別是要宣傳其中的典型案例，發(fā)揮示范效應，引導帶動廣大農(nóng)民群眾積極參與到此項工作中去。二是要強化協(xié)調(diào)聯(lián)動機制。對于確權發(fā)證工作中存在的審批和分戶等突出問題，在橫向上，要建立部 門協(xié)調(diào)會商機制，住建、規(guī)劃、國土、公安等職能部門定期協(xié)商推進工作中的重大問題，比如審批問題，可通過協(xié)商后參照銅陵市人民政府辦公室關于解決房屋權屬登記中歷史遺留問題的若干意見（銅政辦【 2010】 44 號）出臺農(nóng)房規(guī)劃審批的明確界定意見；轄區(qū)政府與公安部門在協(xié)商的基礎上就分戶問題達成一致意見后實施。同時，強化執(zhí)法監(jiān)督，特別是針對違章搭建問題，要切實組織相關職能部門聯(lián)合執(zhí)法，堅決予以拆除。三是區(qū)別對待遺留問題。對于一些土地權屬不清晰、所有權存在爭議的資產(chǎn)，在司法途徑之外建議可以通過召開村民大會或村民代表大會決定 異議的處理辦法確定權屬；對于一些涉及歷史遺留、矛盾復雜的區(qū)域，如近郊城區(qū)規(guī)劃內(nèi)的農(nóng)房、城中村等，可以暫緩登記，建議在下一步的新城區(qū)建設、老城區(qū)改造結合起來考慮。四是要充分利用社會資源。特別是對于人手不足的問題，建議可以采取政府購買服務的方式，將房屋測繪等相關技術工作外包社會組織。 （二）切實抓好農(nóng)村產(chǎn)權交易流轉平臺和中介組織建設。在農(nóng)村產(chǎn)權制度改革中，應切實抓好土地流轉平臺和中介組織的建設，規(guī)范土地流轉秩序，最大限度地保護農(nóng)民的合法權益。一方面，建議嚴格按照市政府關于加快農(nóng)村土地承包經(jīng)營權流轉促進農(nóng)業(yè)規(guī)模 經(jīng)營的實施意見（銅政【 2009】 17 號），抓好各地土地流轉中心建設，加強土地流轉信息的掌握與公布，強化與各土地流轉合作社的溝通對接，確保土地流轉市場需求對接順暢。另一方面，積極爭取試點，爭取政策支持。讓農(nóng)房、宅基地等農(nóng)村產(chǎn)權流動起來，才是農(nóng)村產(chǎn)權改革的價值所在，比如，建議積極申報國家關于農(nóng)村宅基地轉為集體用地或國有建設用地試點市，每年核定一定的用地指標，讓參與流轉、抵押的農(nóng)村宅基地用地指標轉為集體建設用地或國有建設用地指標，從而突破政策界限，實現(xiàn)農(nóng)房與城房“同證同權”。 （三）做好土地利用規(guī)劃，強化耕地保 護機制。按照農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展的總體要求，正確處理耕地保護與建設用地的關系，處理城鄉(xiāng)建設與環(huán)境保護的關系，實現(xiàn)規(guī)劃用地、節(jié)約用地，提高土地的利用效率。就目前來說，把農(nóng)村建設用地與耕地分開看、分開管 ,才能更好地保護耕地 ,才能盤活和集約利用好建設用地。同時，建議借鑒成都等地在農(nóng)村產(chǎn)權制度改革中對耕地保護的有效措施，比如設立耕地保護基金，建立耕地保護補償機制，對具有承包經(jīng)營權并且承擔了保護承包耕地責任的農(nóng)戶，分類設定補貼標準，發(fā)放耕地保護基金。 （四）進一步建立健全農(nóng)村產(chǎn)權融資評估機制。在對農(nóng)村產(chǎn)權價格評估工作中，對評 估標的物的區(qū)位、未來升值空間、重置成本、周邊環(huán)境等因素綜合考量。比如：對于土地、林木，根據(jù)作物生產(chǎn)的正常定植標準、作物長勢、管理水平、市場行情等因素，評估作價；對于房屋，應進行實地勘丈測估和周圍環(huán)境調(diào)查，根據(jù)建造價和折舊情況，評估作價。如有必要，可配套出臺銅陵市農(nóng)村產(chǎn)權價格評估管理實施細則，對評估標的物的一些指標細化評定標準。 （五）完善配套政策，尊重農(nóng)民的自主權利。農(nóng)村產(chǎn)權改革作為城鄉(xiāng)一體化建設的重要內(nèi)容，在農(nóng)村產(chǎn)權制度改革中，一定綜合考慮城鄉(xiāng)一體化的各種要素，嚴格執(zhí)行銅陵市城鄉(xiāng)一體化“ 1+10”方案 ，同時，加大金融創(chuàng)新力度，完善社保、教育、衛(wèi)生、就業(yè)等配套政策。比如，我們正在大力推進的城鄉(xiāng)戶籍制度改革，在從形式上破除城鄉(xiāng)居民身份差異，使他們“能進城”的同時，綜合配套設計了就業(yè)、住房、土地、社保、教育、衛(wèi)生、計生、民政等 12 項配套政策，從內(nèi)容上消除城鄉(xiāng)居民待遇差異，使他們“愿進城”。下一步還要繼續(xù)完善，努力通過政策的配套，一方面保障農(nóng)民的合法權益，另一方面防止政府公權對農(nóng)民私權的侵犯，切實推進農(nóng)村產(chǎn)權制度改革，推進農(nóng)村現(xiàn)代化。 （六）采取靈活變通的方式避免與現(xiàn)行政策的沖突。我市推進工作中，借款人在與銀行 簽訂貸款協(xié)議的同時，還與保險公司簽訂一份以銀行作為第一受益人的保險協(xié)議，實行農(nóng)戶、企業(yè)、銀行、保險公司、政府互相合作，共同承擔風險的做法。由于目前還只處在初步試點階段，并且涉及的環(huán)節(jié)比較多，建議密切關注，及時總結、及時完善。在這方面，成都市已有較為成熟的做法，就是通過成立專門的擔保公司做擔保，由農(nóng)戶用房屋產(chǎn)權、土地承包經(jīng)營權等提供反擔保。這一操作模式避免了與相關法律規(guī)定相沖突，防范和化解流轉行為可能給農(nóng)民和業(yè)主帶來的風險，倘若銀行等金融機構不愿意直接接受這類抵押物，產(chǎn)權擔保公司便可在其中發(fā)揮搭橋作用，在實際 推進中，對成都的經(jīng)驗做法可以借鑒吸收。 （七）降低農(nóng)村產(chǎn)權抵押融資成本。一方面市人民銀行要加強窗口指導，引導各涉及農(nóng)村產(chǎn)權改革銀行機構積極開展農(nóng)村產(chǎn)權抵押貸款，簡化貸款審批程序、提供優(yōu)惠貸款利率；另一方面，財政要安排專項資金，按農(nóng)村產(chǎn)權抵押貸款實際貸款規(guī)模和年限給予貸款部分貼息，以降低農(nóng)戶融資成本，提高農(nóng)戶融資積極性。 五、對農(nóng)村產(chǎn)權制度改革的宏觀思考 總體來說 ,銅陵農(nóng)村產(chǎn)權制度改革經(jīng)驗的核心可以總結為 :以還權于民為基本思路 ,以市場流轉為根本路徑 ,以村莊自治為主要手段 ,最終實現(xiàn)農(nóng)村居民與城市居民“同地同權” 。放眼國內(nèi) ,城市化進程加速與土地資源供給不足是各地面臨的共同問題?，F(xiàn)有的土地制度試圖通過限制農(nóng)民的流轉權利 ,維護農(nóng)民利益 ,保證農(nóng)村經(jīng)濟穩(wěn)定。但是 ,隨著城市地價上漲 ,農(nóng)村居民逐漸轉向城市居住 ,資源在城鄉(xiāng)的再配置已經(jīng)成為不可阻擋的趨勢 ,土地并不例外。即便缺乏政府的“合法”承認 ,民間自發(fā)的土地流轉也經(jīng)常發(fā)生。事實上 ,農(nóng)村產(chǎn)權制度改革在多年前就已被提上議程 ,但是總體進度緩慢 ,始終難以找到實際的可操作模式。銅陵產(chǎn)權改革的經(jīng)驗表明 ,政府積極地介入與村莊自治的結合是解決問題的關鍵。權利界定需要相當量的一次性成本投入 ,沒有 政府的強力推動 ,農(nóng)村的產(chǎn)權系統(tǒng)在短時間很難通過市場自發(fā)完成。所以，我們認為 ,銅陵的農(nóng)村產(chǎn)權制度改革具有全省乃至全國意義 ,既要積極爭取省和中央的政策支持，又要多渠道向省和中央提出建議，更要立足實際大膽實踐，切實把這項改革抓緊抓實抓出成果，為全國性的政策制定和立法探索積累經(jīng)驗，同時，也希望中央和省進一步加快政策、制度等方面的研究，盡快建立健全完善相關制度法規(guī)。 第一，應將新一輪農(nóng)村產(chǎn)改和確權正式納入國家未來發(fā)展戰(zhàn)略 ,并形成符合法律、具備可操作性的政策體系 ,推動全國農(nóng)村產(chǎn)權測量、確權、登記和頒證工作 ,把理順集體與 農(nóng)民產(chǎn)權關系作